7289 159 9

Kommunerna och obalanserna pĂĽ bostadsmarknaden

– slutrapport frün programberedningen Boendepolitik

B

programberedningen

oendepolitik

© Svenska Kommunförbundet programberedningen Boendepolitik   Stockholm

:a upplagan, mars  : --- Text: Björn Sundström.

Tryckeri: Sjuhäradsbygdens Tryckeri , Borås Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson,  Illustration: Jan Olsson Form & Illustration  Satt i AGaramond och Gill Sans Omslag: Conqueror Texture Laid elfenbensgul  gr Inlaga: Multifine  gr

2

Kommunenra och obalanserna på bostadsmarknaden

Förord   tillsatte Svenska Kommunförbundet en beredning för att skärpa intressebevakningen inom det boendepolitiska området. Beredningen har antagit namnet programberedningen Boendepolitik.

Denna rapport sammanfattar beredningens arbete, slutsatser och förslag. Övriga skrifter som beredningen tagit fram finns förtecknade längst bak i rapporten.

Vår förhoppning är att rapporten, och övriga skrifter från beredningen, ska komma till användning vid diskussioner om vad som kan och behöver göras för att komma till rätta med problemen på bostadsmarknaden.

Det är ett kommunalt ansvar att tillsammans med andra aktörer svara för att invånarna erbjuds de bostäder som behövs. Ansvaret är extra stort för människor med särskilda behov eller en svag ställning på bostadsmarknaden. Om den nationella politiken anpassas till de nya förutsättningar som råder kommer kommunernas möjligheter att fullgöra sina skyldigheter att underlättas väsentligt.

Stockholm i mars  Per Herolf, ordförande Lidingö Sören Larsson Hallsberg

Kurt A Larsson Övertorneå

Lars-Olof Johansson Mark

Christina Raud Götene

Per Hållén Göteborg

Bo Brännström Avesta

Erik Nilsson Stockholm

Susanna Haby Göteborg

Carl-Axel Roslund Malmö Björn Sundström programledare

3

Innehållsförteckning

1. Inledning .................................................................................................................. 5 En sammanfattning av slutsatser och förslag .................................................... 5

2. Läget på bostadsmarknaden ...................................................................................... 7 Bostadsbyggandet ..................................................................................................7 Produktion kontra behov .................................................................................... 8 Nyproduktionen – inget för normalhushållet .................................................. 9 Tomma bostäder kostar på ................................................................................ 10

3. Varför byggs det så lite? ........................................................................................ 12 Förändrade förutsättningar .............................................................................. 12 Höga produktionskostnader ............................................................................ 13 Skattetrycket ...................................................................................................... 16 Hyrorna högre än betalningsviljan .................................................................. 16 Hyressättningen ................................................................................................ 17 Finansiering och risk ........................................................................................ 17 Incitamenten för kommunerna ........................................................................ 18 Plan- och byggprocessen .................................................................................. 19 Regional samverkan .......................................................................................... 20

4. Stödet till bostadsbyggandet .................................................................................... 21 Förslag till nytt investeringsstöd ...................................................................... 22

5. Förslag från SABO och Fastighetsägarna .................................................................... 23 6. Vad behövs för ett ökat byggande? .......................................................................... 24 En politik för ökat byggande ............................................................................ 24 Åtgärder för sänkta produktionskostnader .................................................... 25 En anpassad hyressättning ................................................................................ 27 Åtgärder för att minska riskerna ...................................................................... 27 Nya boendeformer kan ge nytt riskvilligt kapital .......................................... 28 Regional allmännytta ........................................................................................ 28 Villkorade investeringsbidrag till hushållen .................................................... 28 Plan- och byggprocessen .................................................................................. 29 Kommunernas planering .................................................................................. 30 Regional samverkan .......................................................................................... 30

7. När marknaden viker .............................................................................................. 31 Bostadsdelegationen .......................................................................................... 31 Statens Bostadsnämnd ...................................................................................... 31 Beredningens bedömning ................................................................................ 32

8. Grupper som kräver särskild uppmärksamhet ............................................................ 34 Äldreboendet ...................................................................................................... 34 Ungdomar och studenter .................................................................................. 34 Flyktingar ............................................................................................................ 35 Hemlösa .............................................................................................................. 35

Rapporter och källor .................................................................................................. 36

4

Kommunenra och obalanserna på bostadsmarknaden

1. Inledning   tillsatte Svenska Kommunför- kan vi skapa system och incitament som är anbundet en beredning för att skärpa intressebevakningen inom det boendepolitiska området.

Beredningen har antagit namnet programberedningen Boendepolitik.

I beredningens uppdrag har ingått att: • förbättra kunskapsunderlaget vad beträffar problemen på bostadsmarknaden • förelägga styrelsen förslag till ställningstaganden i boendepolitiska frågor, till exempel i samband med remissvar på statliga utredningar • bedriva intressebevakning och opinionsbildning utifrån vunnen kunskap och styrelsens beslut • genom skrifter och konferenser förmedla kunskaper om framgångsrika strategier för att lösa bostadsmarknadens problem, inklusive den tilltagande segregationen.

Syftet med denna rapport, som är beredningens slutrapport, är att ge underlag för diskussioner i fråga om vad som kan och behöver göras för att komma till rätta med problemen på bostadsmarknaden. Rapporten tar sin utgångspunkt i de nationella mål som riksdagen antagit för bostadspolitiken och sätter fokus på behovet av att anpassa såväl legala som finansiella instrument till rådande förutsättningar.

Eftersom kommunernas möjligheter att påverka utvecklingen i önskvärd riktning är starkt beroende av vad andra aktörer gör har vi försökt att se till helheten. Använder vi våra samlade resurser på effektivast möjliga sätt? Om inte, hur – slutrapport från programberedningen Boendepolitik

passade efter dagens situation och med tanke på morgondagens behov?

En sammanfattning av slutsatser och förslag Beredningen anser att det behövs en kraftfull och brett politiskt förankrad bostadspolitik med långsiktiga spelregler. Det behöver skapas finansiella förutsättningar för byggandet utifrån de mål och den inriktning som gäller idag. Staten måste också ta ett stort ansvar för att befolkningsminskning i kombination med regelförändringar medfört kostnadskonsekvenser som kommunerna och deras bostadsföretag inte kunnat förutse.

För att främja ett ökat bostadsbyggande bör åtgärder som syftar till att sänka produktionskostnaderna prioriteras högt. På kort sikt finns sannolikt den största potentialen för lägre produktionskostnader i en sänkning av skatter förenade med bostadsbyggandet. För att komma till rätta med ett av grundproblemen på bostadsmarknaden, nämligen det som handlar om att skaffa fram riskvilligt kapital för   bostäder per år (regeringens målsättning), behövs en annan typ av åtgärder om vi ska få ett ökat och stabilt bostadsbyggande över tiden. Åtgärder som enligt beredningen förtjänar politiska överväganden för att tillföra marknaden nytt riskvilligt kapital handlar bland annat om nya boendeformer, till exempel ägarlägenheter och kombinerade bostadsrätts- och hyreshus samt villkorade investeringsbidrag till hushållen.

5

En tänkbar åtgärd för att främja uppbyggnaden av bostadsföretagens egna kapital är att utveckla en regional allmännytta som givet en differentierad hyressättning mellan centrum och periferi och/eller försäljning av centrala fastigheter kan generera ett eget kapital som kan användas för investeringar i nya hyresrätter.

Att skapa bättre incitament för nyproduktion av hyresrätter handlar om att göra det lönsamt och mindre riskfyllt att bygga och förvalta bostäder. För detta krävs en hyressättning anpassad till dagens produktionskostnader och i viss mån också till hushållens preferenser. Ett av flera tänkbara sätt att minska risken för de som överväger att investera i nya hyresrätter är att erbjuda en möjlighet till förhandsbesked om den framtida hyran.

Incitament riktade mot kommunsektorn handlar om att skapa ekonomiskt utrymme för investeringar i den infrastruktur som följer av ett ökat bostadsbyggande och den problematik som är hänförlig till utjämningssystemets eftersläpningseffekter.

Om det ska bli intressant att bygga i kommuner där efterfrågan är svag måste det ske i attraktiva lägen. Det är därför viktigt att uppmärksamma frågor som har med strandskyddet att göra.

Beredningen anser att tillgången till, respektive trycket på, stränder lokalt bör ligga till grund för strandskyddsbestämmelserna.

Det är också nödvändigt att staten via olika regionalpolitiska åtgärder försöker komma till rätta med de negativa effekter som följer av be-

6

folkningsminskning. En aktiv närings- och regionalpolitik som förmår att skapa jämn ekonomisk tillväxt över hela landet måste ha högsta prioritet. Det aviserade bidraget om  miljarder kronor för fortsatt statligt stöd till omstrukturering av kommunala bostadsföretag bör höjas väsentligt och vidare bör stödet såvitt möjligt vara generellt.

Ungdomar, studenter, flyktingar och hemlösa är grupper vars boendesituation måste prioriteras när det gäller samhälleliga åtgärder för att lösa problemen på bostadsmarknaden. Det som bäst löser dessa gruppers problem är att bygga fler bostäder men det finns också andra åtgärder som förtjänar politiska överväganden, till exempel statliga och/eller kommunala hyresgarantier, villkorade investeringsbidrag till den kontantinsats som krävs för att kunna köpa bostadsrätt, bosparande, bostadsförmedling, bättre villkor för andrahandsuthyrning samt möjlighet att hyra lägenheter som står inför renovering.

För att underlätta för äldre att bo kvar i hemmet bör staten stimulera investeringar som förbättrar bostäders och boendemiljöers tillgänglighet och användbarhet.

Beredningen anser att det kommunala självstyret ska väga tungt även när det gäller kommunernas bostadsförsörjningsplanering, till exempel i fråga om markpriser och exploateringsavgifter, men också beträffande vilken roll kommunerna ska spela som ägare av kommunala bostadsföretag.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

2. Läget på bostadsmarknaden   bostadsmarknaden är en mark- har skurits ned. En tidigare stabil och förutsägnad i obalans. Cirka hälften av landets kommuner har överskott på bostäder medan en fjärdedel, främst i tillväxtregionerna, uppger att de har bostadsbrist. I övriga kommuner är marknaden i stort sett i balans även om det kan finnas en viss brist i centrala lägen.

Mer än hälften av befolkningen bor i kommuner med bostadsbrist. De som har det svårast att hävda sig på bostadsmarknaden är ungdomar, studenter och invandrare.

Det byggs för lite och nästan inga hyresrätter för hushåll med normala inkomster. Vidare är tillgängligheten till bostadsrätts- och småhusmarknaden begränsad för många hushåll eftersom det krävs relativt höga kontantinsatser.

Den aktuella situationen är delvis en följd av att den nationella bostadspolitiken har förändrats under -talet. Bostadssubventionerna Diagram 1 • Bostadsbrist respektive överskott i landets kommuner

Procent

Brist 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Balans

159

Överskott

137

178 72 61

62

45

61

77

2000

2001

2002

Källa: Boverket.

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

bar marknad med nyproduktionen i fokus har ersatts med en ny och mindre förutsägbar situation med en hög grad av marknadsstyrning.

Det sker också en omfattande befolkningsomflyttning mellan olika regioner. I cirka  av landets kommuner minskar befolkningen, vilket resulterat i ett kraftigt överskott på bostäder och stora hyresförluster i bostadsföretagen.

Bostadsbyggandet Sedan -talets början har bostadsbyggandet fallit till exempellöst låga nivåer. Mellan åren  och  sjönk bostadsproduktionen med drygt   lägenheter per år (från   till  ) eller  procent1. Fallet har varit särskilt stort för hyresrätten. Under den aktuella perioden sjönk byggandet av hyresrätter med  procent eller   lägenheter per år. Se diagram  på sidan .

Det är inte bara på vikande marknader som byggandet fallit. Det gäller även landets tillväxtregioner. Jämför man bostadsbyggandet under perioden – med byggandet under talets första hälft finner man att nyproduktionen i tillväxtregionerna sammantaget sjönk med  procent. Om man exkluderar de tre storstadsregionerna handlar det om ett fall på nästan  procent. I storstadsregionerna föll byggandet med cirka  procent.

Boverkets bedömning är att cirka   lägenheter påbörjades år , vilket innebär en 1. Källa: Statistiska centralbyrån ().

7

Diagram 2 • Färdigställda lägenheter i nybyggda hus efter upplåtelseform Hyresrätt

Bostadsrätt

Äganderätt

Totalt

80

Nästan inga hyresrätter

70

Enligt Boverket är det främst mindre och medelstora lägenheter med rimlig hyra som behövs i tillväxtregionerna, bland annat beroende på att det är yngre och förhållandevis små hushåll som flyttar in. Men trots efterfrågebilden har nyproduktionen av hyresrätter fallit till extremt låga nivåer även i storstadsregionerna, vilket är anmärkningsvärt med tanke på att produktionen av marknadsprissatta bostäder – bostadsrätter och äganderätter – inte alls har fallit lika mycket.

Som framgår av tabell  har nyproduktionen av hyresrätter fallit kraftigare än produktionen av bostads- och äganderätter i  av landets  tillväxtregioner. I Stockholms- och Göteborgsregionen är skillnaden extremt stor.

I storstadsregionerna är det bara i en kommun, Värmdö, som produktionen av hyresrätter ökat under perioden – jämfört med närmast föregående femårsperiod. Däremot har produktionen av marknadsprissatta bostäder ökat i nio kommuner, varav en i Västsverige (Göteborg), en i Sydsverige (Burlöv) och sju i Stockholmsregionen; Stockholm, Solna, Sundbyberg, Järfälla, Lidingö, Vallentuna och Salem.

Beredningens sammanfattande bedömning av hur det faktiska bostadsbyggandet korresponderat mot befolkningstillväxten i landets mest expansiva regioner under perioden – är att det med säkerhet byggts för lite i storstadsregionerna samt i Uppsalaregionen. Mycket talar för att bostadsbyggandet skulle behöva fördubblas i dessa regioner. För att komma upp i samma nivå som i övriga nordiska huvudstäder skulle nyproduktionen i Stockholm behöva tredubblas.

Tusental lägenheter

60 50 40 30 20 10 0

1991

1993

1995

1997

1999

2001

Källa: Statistiska centralbyrån.

ökning jämfört med året före. Men för år  pekar prognoserna på att byggandet åter är på väg ned.

Produktion kontra behov Det långsiktiga produktionsbehovet har av regeringen bedömts till cirka   lägenheter per år. Bostadsproduktionen skulle således behöva öka med cirka  procent för komma upp i en nivå som svarar mot regeringens målsättning.

Till detta ska läggas stora eftersatta behov av renoveringar.

Enligt Boverkets Bostadsmarknadsenkät är bostadsbristen störst i Stockholmsregionen. Andra tillväxtregioner där det enligt Boverket byggs för lite är Uppsala, Göteborg, Malmö och Växjö. Boverkets analyser visar att det skulle behöva byggas cirka   lägenheter per år enbart i dessa fem regioner för att svara mot behoven.

De analyser som Temaplan  genomfört på uppdrag av beredningen stödjer i stort sett Boverkets slutsatser. Som framgår av tabell  går det knappt  inflyttare per nyproducerad lägenhet i Stockholmsregionen. Motsvarande siffror för Uppsala-, Göteborgs- och Malmöregionen ligger i intervallet ,–,. I övriga tillväxtregioner va-

8

rierar kvoten mellan –, (Falun– Borlänge) och +, (Jönköping).

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

Tabell 1 • Befolkningsökning 1990–2001, kvoten mellan befolkningsökning och faktisk nyproduktion 1996–2001 samt förändringar i byggandet mellan perioderna 1990–1995 och 1996–2001 Tillväxtregion

Stockholm Uppsala Göteborg Malmö Umeå Halmstad Helsingborg Jönköping Linköping Örebro Karlstad Västerås Nyköping/Oxelösund Växjö Karlskrona Kalmar Gotland Trollhättan Borås Kristianstad Gislaved Falun–Borlänge Totalt

Befolkningsutveckling (%)

Befolkningsökning/ nyproduktion (kvot)

12 10 10 10 9 6 5 4 4 4 3 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 7

3,9 3,2 3,0 3,0 0,3 1,0 1,0 1,3 –0,3 0,8 –0,2 1,1 0,9 –0,6 –0,4 –1,3 –1,4 –1,2 –1,3 –1,4 –0,1 –8,4 0,9

Förändring marknadsprissatta bostäder (%) –15 –74 –28 –53 –59 –38 –56 –74 –68 –71 – 49 – 49 –84 –51 –67 –91 –83 –85 –85 –57 –81 –91 – 45

Förändring hyresrätt (%) –78 –82 –71 –57 –54 –51 –63 –64 –75 –66 –62 –69 –88 –38 –56 –69 –56 –90 –93 –75 –76 –92 –70

Källa:  och Temaplan .

I övriga tillväxtregioner har byggandet mer än väl svarat mot befolkningstillväxten, vilket dock inte hindrar att det kan finnas ett relativt stort nybyggnadsbehov inom begränsade delar av dessa regioner, vilket för övrigt också gäller kommuner med balans eller överskott på bostäder.

Det faktiska nybyggnadsbehovet korresponderar inte enbart mot befolkningstillväxten utan också mot förslitningen i bostadsbeståndet, krav på särskilda bostäder för äldre och funktionshindrade, stadsförnyelse etc. Fyra av tio kommuner uppger enligt Boverket att det råder brist på sådana bostäder som ungdomar efterfrågar. Vidare förändras hushållens värderingar och behov såväl – slutrapport från programberedningen Boendepolitik

över tiden som med näringslivets strukturomvandling lokalt.

Nyproduktionen – inget för normalhushållet I takt med att produktionskostnaderna ökat (se vidare kapitel ) har också hyrorna i nyproduktionen höjts. År  uppgick inflyttningshyrorna till i genomsnitt cirka   kr/m2, vilket ger en genomsnittlig månadskostnad på cirka   kronor för en standardtrea på  m2.

I storstadsregionerna är inflyttningshyrorna betydligt högre. I Göteborg uppgår de avtalade hyrorna i nyproducerade lägenheter i attraktiva

9

Figur 1 • Vakansgrader i kommunala bostadsföretag år 2000 respektive 2010

2000 Vakansgrad under 7 % Vakansgrad över 7 %

2010 Befolkningsökning Befolkningsminskning, vakans under 20 % Befolkningsminskning, vakans över 20 %

Källa: .

lägen till cirka   kr/m2 och år, vilket ger en månadskostnad på cirka   kronor per månad för en normaltrea. I Stockholm är hyrorna i motsvarande lägen något lägre, cirka   kr/ m2, vilket sänker månadskostnaden med cirka  kronor jämfört med Göteborgsexemplet. I Stockholm finns dock förhandlade men ännu inte prövade hyror i det privata beståndet på upp emot   kr/m2. Dessa lägenheter är belägna mitt i centrala Stockholm och några ligger på hustaken till centralt belägna kontorsfastigheter.

En nyproducerad normaltrea – med en investeringskostnad på cirka   kr/m2 (genomsnittet för tillväxtregionerna) – kräver en hyra på cirka  –  kronor per månad för att täcka kapital- och driftkostnaderna. Hushåll med normala inkomster har således inte råd med en nyproducerad hyreslägenhet. För detta krävs en disponibel inkomst på cirka   kronor per

10

månad för att boendekostnaden inte ska överstiga  procent (en ofta uttalad politisk målsättning).

Tomma bostäder kostar på En negativ befolkningsutveckling i fler än  kommuner har som tidigare redovisats resulterat i ett kraftigt överskott på bostäder och stora hyresförluster i de kommunala bostadsföretagen, speciellt i små kommuner. Totalt handlar det om knappt   tomma lägenheter i allmännyttan.

Och mycket talar för att problemen kommer att växa. Till följd av en ny ekonomisk geografi och låga födelsetal pekar utvecklingen på att vakanserna kommer att fördubblas fram till .

Fler än   lägenheter kan komma att rivas år – på grund av uthyrningssvårigheter.

Under resten av perioden fram till  är det Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

realistiskt att räkna med en rivningstakt på cirka  –  lägenheter per år.

Utan aktiva åtgärder leder utvecklingen ofelbart till allt mindre intäkter. Många företag kommer inte att kunna täcka kapitalkostnaderna. Till hotbilden hör också krav på nya redovisningsregler. Vad som diskuteras är att alla fastigheter i de kommunala bostadsföretagen ska redovisas till marknadsvärdet.

Om inte de kommunala bostadsföretagen får särskilda redovisningsprinciper kommer för högt bokförda värden att tvinga fram betydande ägartillskott, kanske upp emot – miljarder kronor, för att eliminera effekterna av marknadens lägre värdering av fastigheterna. Skrivs inte de kommunala bostadsföretagens fastigheter ned till marknadsvärdet, måste de åtminstone skrivas ned till motsvarande självkostnadsvärdet. Se figur .

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

Av en rapport som Temaplan  utarbetat på uppdrag av beredningen och , Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på, framgår att de kommunala bostadsföretagen behöver tillföras cirka  miljarder kronor under de kommande tio åren för att klara behoven av nedskrivningar, normala avskrivningar och övriga omstruktureringsåtgärder, om företagen ska undgå förluster. Merparten av pengarna behövs redan nu.

11

3. Varför byggs det så lite?    väsentlig del av ga regleringar av den kommunala verksamheten välfärdspolitiken. Målet är att skapa förutsättningar för att alla ska kunna leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö. I den långsiktiga målsättningen ingår också att åstadkomma både ytterligare hyresrätter och att bibehålla ett självkostnadsalternativ på hyresmarknaden, det vill säga allmännyttiga bostadsföretag.

Sedan mer än  år har bostadspolitiken grundats på en uppgiftsfördelning där staten ska svara för att legala och finansiella instrument finns tillgängliga för bostadsbyggandet och där kommunerna tillsammans med andra aktörer ska svara för att kommunens invånare erbjuds de bostäder som behövs. Kommunerna har ett extra stort ansvar för människor med särskilda behov i boendet eller en svag ställning på bostadsmarknaden.

Det råder stor politisk enighet om den bostadspolitiska ansvarsfördelningen mellan stat och kommun. Däremot går meningarna isär ifråga om vilken roll kommunerna bör spela som ägare till bostadsföretag och i vad mån de båda huvudaktörerna lever upp till sina respektive åtaganden. Oavsett uppfattning går det inte att bortse från att förutsättningarna för planering och bostadsbyggande har förändrats radikalt under det senaste decenniet.

Förändrade förutsättningar Byggande och bostadsförvaltning ställdes under -talet inför stora krav på anpassning till en mer konkurrensutsatt situation. De flesta statli-

12

på bostadsområdet avskaffades. Statens stöd till bostadssektorn sjönk successivt med drygt  miljarder kronor och numera ger bostadssektorn ett positivt nettotillskott till statens finanser.

I takt med att subventionerna skars ned sjönk också antalet färdigställda lägenheter, från cirka   per år vid -talets början till i genomsnitt   per år under perioden –.

Vidare har alla viktiga särregler för de kommunala bostadsföretagen slopats. De konkurrerar nu med övriga aktörer på betydligt mer likartade villkor. Ändrade finansiella förutsättningar har bidragit till att kommunernas roll vid planering och byggande har förändrats. Jämfört med tidigare är det färre projekt som initieras av kommunerna. Den kommunala organisationen med professionellt kunnande och ekonomiska resurser att styra bostads- och byggproduktionen har också skurits ned. Byggföretagen tar i allt större omfattning själva initiativ till markinköp, planläggning, produktion och upplåtelse, vilket kräver stort kapital. Ofta har endast väletablerade och större byggföretag den kunskap och de resurser som erfordras för att kunna genomföra projekten. Många menar att systemskiftet – från en produktions- och utbudsstyrd till efterfrågestyrd bostadsmarknad – i kombination med ändrade samhällsekonomiska förutsättningar i stort, har medfört att det idag bara finns fundamentala förutsättningar för nyproduktion av bostäder i ett fåtal regioner (gäller främst hyresrätter). Men det finns även andra faktorer som är starkt bidragande till att det byggs för lite.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

Höga produktionskostnader I debatten har höga produktionskostnader ofta pekats ut som en av huvudförklaringarna till att byggandet minskat kraftigt. När det gäller hyresrätter är produktionskostnaden jämte hyresnivån helt avgörande för om det över huvud taget är möjligt att bygga nytt.

Vilka är kostnaderna?

Produktionskostnaden utgörs av flera olika delar och kan i princip definieras som summan av byggherrekostnader, byggkostnader och moms enligt följande: • Moms Moms på avgifter, moms på entreprenader, moms på konsulter, övrig moms.

• Byggherrekostnader Tomtkostnader, avgifter och finansiella kostnader: • Byggkostnader – Allmänna byggkostnader (till exempel byggadministration, bygglov, bygganmälan, utsättning, nybyggnadskarta och marknadsföring).

– Konsulter (arkitekter och konstruktörer etc.).

– Entreprenader (till exempel byggmästeri, murning, plåt, målning, golv, plattsättning, , el-installationer, hissar, mark, finplanering och tomtutrustning).

Enligt Byggentreprenörerna utgör momsen cirka  procent av de totala produktionskostnaderna, byggherrekostnaden (inklusive mark) cirka  procent och byggkostnaden cirka  procent.

Den enskilt största kostnadsposten är således själva byggkostnaden, även om de två övriga kostnadsposterna tillsammans står för nästan hälften av den totala kostnaden.

Byggkostnaden, som vid en internationell jämförelse ligger på medelhög nivå, utgörs av följande kostnadsslag; transporter  procent, maskiner  procent, omkostnader  procent, material  procent och löner  procent. Lönerna fördelar sig med  procent för tjänstemän,  procent för underentreprenörer och hantverkare samt  procent för byggnadsarbetare med flera.

Den enskilt största kostnadsposten är således materialkostnader följt av löner.

Kostnadsutvecklingen Kostnadsutvecklingen mellan  och  uppmärksammades särkilt i Byggkostnadsdelegationens analyser.2 År  uppgick den genomsnittliga produktionskostnaden till cirka   kr/m2. Byggkostnadsdelegationen fann att produktionskostnaderna hade ökat med cirka   kr/m2 i fasta priser mellan åren  och . Den främsta anledningen till kostnadsökningen var höjningen av mervärdesskatten.

Bortsett från denna svarade materialprisernas utveckling för den enskilt största kostnadsökningen.

Vad har då hänt med kostnadsutvecklingen sedan ? Av :s statistik framgår att produktionskostnaderna har fortsatt att öka. År  uppgick produktionskostnaderna för flerbostadshus till cirka   kr/m2 för landet som helhet. Produktionskostnaderna för småhus är cirka – procent lägre. Även om man tar hänsyn till inflationen under perioden – är den reala kostnadsökningen påtaglig.

Kostnaderna varierar också regionalt samt med upplåtelseform och byggherre. År  uppgick produktionskostnaderna för flerbostadshus i Stockholm till   kr/m2. Exkluderar men de tre storstadsregionerna var motsvarande siffra för landet i övrigt   kr/m2. Bostadsrätter är cirka  procent dyrare att produ2.  : Från byggsekt till byggsektor.

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

13

cera jämfört med andra lägenheter och offentliga byggherrar bygger i genomsnitt – procent dyrare än privata.

Det är framförallt är markkostnader, löner och materialpriser som ökat kraftigt under senare år. Samtidigt har en stor andel av nyproduktionen utgjorts av projekt med mycket hög kvalitet; både vad gäller läget, byggmaterial och lägenhetsutformning. Den kostnadsökning som skett under senare beror således inte bara på prisökningar utan också på att vi idag bygger bostäder som var ytterst ovanliga under perioden –.

Konkurrensen inom byggsektorn Det är ett obestridligt faktum att byggkostnaderna har ökat mer än konsumentprisindex under -talet och fram till idag. Det som ökat särskilt mycket är el-materiel och -utrustning. Men också betongvaror och snickerier har ökat mer än producentprisindex för jämförbara industrivaror.

Vid sidan av materialpris- och löneutvecklingen brukar konkurrenssituationen på entreprenadmarknaden pekas ut som en av de mest kostnadsdrivande faktorerna. Många menar att de fyra stora byggföretagen idag är så dominerande att de mer eller mindre kan kontrollera vad som byggs och till vilket pris det sker.

I Byggkommissionens slutrapport Skärpning gubbar! ( :) konstateras att byggsektorn präglas av att ett fåtal företag dominerar marknaden. Det gäller såväl entreprenadmarknaden – speciellt för större projekt – som en rad marknader för byggmaterial. Särskilt koncentrerade är marknaderna för strategiska material och insatsvaror som till exempel betong, lättbetong, cement, ballast, gipsskivor och isoleringsmaterial. Marknaderna för grossistförsäljning av el- och -installationer är också starkt koncentrerade.

För ett flertal av dessa marknader gäller också be-

14

tydande inträdesbarriärer, vilket bidrar till monopol eller fåtalskonkurrens.

Fåtalskonkurrensen har i sin tur bidragit till att hämma produktivitetsutvecklingen inom sektorn. Byggsektorn ligger utvecklingsmässigt efter andra industrisektorer och har i genomsnitt lägre produktivitet.

I Byggkommissionens utfrågningar har även byggherrarnas generellt försvagade ställning lyfts fram som ett konkurrensproblem i sig. En effektiv konkurrens kan bara uppstå med köpare som förmår ge marknaden tillräckligt starka signaler om vad som efterfrågas.

Beställarkompetensen riskerar att ytterligare försvagas genom de stora pensionsavgångar som förväntas inom samhällsbyggnadssektorn när fyrtiotalisterna går i pension. Sektorn karaktäriseras av låg personalomsättning, hög medelålder och en obalans mellan generationerna.

Vidare har ett flertal karteller uppmärksammats inom byggsektorn, varav kartellen inom asfaltbranschen är den mest kända. Andra orsaker till att byggkostnaderna har ökat är traditioner och relationer som befäster strukturer inom både bygg- och materialsektorn och som konserverar sektorns förhållningssätt.

Markpriser I debatten har ofta markkostnaden framhållits som ett av de mer avgörande hindren för ett ökat bostadsbyggande i tillväxtregionerna. Mot den bakgrunden har beredningen funnit det intressant att närmare studera hur prissättningen av mark går till i praktiken.

Byggherrekostnaden utgör – procent av de totala produktionskostnaden. Om den totala produktionskostnaden uppgår till cirka  –   kr/m2 är således byggherrekostnaden i normalfallet cirka  –  kr/m2. En del av dessa kostnader utgörs av markkostnader.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

I de fall marken ägs av privatpersoner eller privata företag kan man i princip utgå från att all försäljning av mark sker till marknadspris.

Gränserna för kommunernas handlingsutrymme vid försäljning av mark har lagts fast i kommunallagen. Kommunallagens bestämmelser innebär att kommunen i princip måste överlåta mark till externa köpare till marknadspris oavsett vilket bokfört värde marken har i kommunens redovisning. Kommunala bostadsföretag omfattas inte av denna regel. Om kommunen säljer mark till ett eget bolag betraktas det endast som en intern transaktion.

Kommunernas möjligheter att påverka bostadsbyggandet med markpriser är således begränsade till de markområden där kommunen står som ägare och där betalningsviljan åtminstone svarar mot produktionskostnaden.

För att närmare analysera hur kommunerna hanterar frågor rörande prissättning av mark har Temaplan  tillfrågat nio tillväxtkommuner om hur mycket bostäder som planeras, i vilken utsträckning kommunen äger marken samt vilka principer som tillämpas vid markförsäljning.

Dessutom har kommunerna fått ange ungefärliga markpriser uttryckt i kr/m2 lägenhetsyta för bostäder med olika lägeskvaliteter. Resultatet av Tabell 2 • Kommunalt ägande av mark Äger kommunen den mark som ska bebyggas?

Ja, Ja, Nej, nästan det mesta lite grand ingen mark Stockholm x (ca hälften) Huddinge Täby Göteborg x (ca hälften) Härryda x Mölndal x (äganderätt) x (bostadsrätt) Malmö x Lund x Uppsala x (äganderätt o hyresrätt)

x x

Källa: Temaplan .

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

Tabell 3 • Priser för kommunägd mark för bostadsbyggande år 2002 Kronor per kvadratmeter lägenhetsyta Kommun

Centralt, Halvcentralt, Ytterområde, högattraktivt halvattraktivt lågattraktivt

Stockholm 9 000–10 000 6 000–7 000 2 000– 4 000 City Kungsholmen närförorter Huddinge 1 500 – – Täby 5 000 4 000 3 000 Göteborg – 1 500–2 500 – Härryda 800 300–500 – Mölndal 400 300 200 Malmö 2 000 700– 800 700 Lund 1 200 700– 800 600 Uppsala 2 000 1 200 500 Källa: Temaplan .

denna miniundersökning sammanfattas i tabellerna  och .

Av tabell  framgår att två av de tillfrågade kommunerna i princip inte äger någon mark alls som är planerad för bostadsbebyggelse. Tre kommuner äger ungefär hälften av marken medan fyra kommuner äger all den mark som planeras för bostadsbyggande under de närmaste åren.

Alla utom två kommuner har således möjlighet att påverka byggandet genom markprissättningen.

Som framgår av tabell  säljs den kommunala marken för bostadsbyggande för cirka   kr/m2 lägenhetsyta i de mest attraktiva delarna av Malmö, Göteborg och Uppsala. I Stockholm uppgår motsvarande försäljningspris till cirka  –  kr/m2. Den billigaste marken finns i ytterområden med låg attraktivitet där markpriserna ligger i intervallet – kr/m2.

I sammanhanget bör påpekas att drygt hälften av kommunerna anger att markpriset ofta påverkas av särskilda överenskommelser. Kommunerna ställer rätt ofta krav på att byggherren ska uppföra andra typer av allmännyttiga anläggningar för att få köpa marken till ett visst pris.

15

I några av kommunerna säljs inte marken överhuvud taget om det handlar om nyproduktion av hyresrätter. Istället upplåter kommunen marken med tomträtt. Markpriset i kalkylen uppgår då till tomträttsavgäldens storlek.

Skattetrycket Som framgår av vad som redovisats i det tidigare avsnittet »Höga produktionskostnader« är höjningen av mervärdeskatten den främsta anledningen till att produktionskostnaderna ökat sedan . Många experter ger den hårda beskattningen av boendet i stort sett hela skulden till att byggandet pressats ned. Skatterna kommer in i alla led och leder till fördyringar. Det är inte de enskilda skatterna – moms på avgifter, moms på entreprenader, moms på konsulter, moms på förvaltningstjänster och fastighetsskatten – som var och en för sig utgör problemet, utan helheten och den höga totalnivån. Situationen är särskilt besvärlig för hyresrätten. Eftersom de tjänster som hyresgästerna skulle kunna utföra själva kostar pengar och dessutom beskattas blir hyresrätten den dyraste boendeformen av alla.

Tabell 4 • Priser och boendekostnader för bostadsrätter 2001 i tillväxtregionernas största kommun Kommun

Medelpris

Stockholm 25 000 Göteborg 10 000 Uppsala 10 000 Helsingborg 10 000 Malmö 5 600 Örebro 7 000 Linköping 3 100 Umeå 4 500 Jönköping 3 300 Halmstad 4 200 Västerås 2 000 Växjö 3 200 Karlstad 3 400 Nyköping–Oxelösund – Trollhättan – Kalmar 3 400 Karlskrona – Borås – Gotland 5 700 Falun–Borlänge – Gislaved – Kristianstad –

Boendekostnader kvm och år 1 615 985 985 985 800 859 695 754 704 740 649 699 708 – – 708 – – 804 – – –

Källa: Mäklarsamfundet, Temaplan  och .

Hyrorna högre än betalningsviljan Höga produktionskostnader har resulterat i väsentligt höjda hyror i nyproduktionen. Hyran i nyproducerade lägenheter uppgår som tidigare redovisats till i genomsnitt cirka   kronor per kvadratmeter och år. I storstadsregionerna handlar det om cirka  –  kr/m2. En starkt bidragande orsak till att speciellt produktionen av hyresrätter fallit kraftigt är att hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresrätter helt enkelt inte svarat mot den hyra som krävs för att täcka produktionskostnaderna. Till stöd för denna slutsats redovisas i det följande hur hushållens betalningsvilja för att bo med bostadsrätt ser ut i olika kommuner, se tabell .

I exemplet har avgiften till föreningen satts till  kronor per kvadratmeter och år. Det har vi-

16

dare antagits att hushållen lånar till hela köpeskillingen till en ränta på sex procent och därmed förenad skattereduktion.

Som framgår av tabell  var det år  möjligt att skaffa sig en bostadsrätt av genomsnittlig kvalitet till en månadskostnad som understeg   kronor per kvadratmeter och år i samtliga tillväxtregioners centrala delar utom i Stockholm. Det är mot dessa månadskostnader som hushållens betalningsvilja för hyresrätter ska jämföras. Det är knappast troligt att hushållens betalningsvilja skulle vara högre för hyresrätter jämfört med bostadsrätter. I den mån det är en skillnad talar det mesta för att förhållandet är

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

omvänt, det vill säga att betalningsviljan är något högre för bostadsrätter.

Med dagens produktionskostnader kan man således inte motivera nyproduktion av varken bostads- eller hyresrätter med normala lönsamhetsvillkor annat än i Stockholm, såvida inte det som byggs tillförs kvaliteter som avviker starkt positivt från genomsnittsbostaden i det befintliga beståndet. Tidigare studier har nämligen visat att betalningsviljan för nyproduktionen i sig är försumbar.

En förklaring till att hushållens betalningsvilja för nyproducerade lägenheter med få undantag ligger långt under den hyra som krävs för att täcka drift- och kapitalkostnaderna är att hushållens disponibla inkomster utvecklats förhållandevis svagt i flertalet bostads- och arbetsmarknadsregioner under -talet. I Stockholmsregionen, med en befolkningsökning på  procent under perioden –, ökade de disponibla inkomsterna med  procent. Motsvarande ökningstakt i regioner med en långsam befolkningstillväxt var – procent.

Hyressättningen I slutet av sextiotalet, när den nuvarande hyreslagen infördes, ville man göra slut på den hyresreglering som gällt sedan andra världskriget och som allmänt ansågs ha negativa effekter för hyresmarknaden. Istället infördes det så kallade bruksvärdesystemet, ett system där hyrorna är tänkta att spegla hur hyresgästerna i allmänhet värderar lägenheternas skilda egenskaper.

På flera orter har dock praxis utvecklats på ett sådant sätt att hyrorna dåligt svarar mot hyresgästernas preferenser. Hyreslagen bygger på grundprincipen att en ny hyresgäst och en hyresvärd fritt ska kunna bestämma hur hög hyran ska vara. Men denna avtalsfrihet har i praktiken upphört att existera för privata bostadsföretag. Förändringen har skett successivt genom olika tillägg i regelsystemen. De lagändringar som mer än an– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

dra påverkat hyressättningen är bestämmelserna om de kommunala bolagens hyresledande roll och införandet av hyresförhandlingslagen.

Eftersom hyran vid tvister ska fastställas till en nivå som inte påtagligt överstiger hyran i en jämförbar lägenhet i det kommunala beståndet blir avtalsfriheten högst begränsad. Med nuvarande ordning kan också en hyresgäst efter sex månader vända sig till hyresnämnden och begära att den avtalade nyproduktionshyran skälighetsprövas genom en så kallad bruksvärdejämförelse.

På många orter är risken stor att en traditionell bruksvärdeprövning leder till en sänkning av inflyttningshyran, en risk som i sin tur medför att nyproduktionen av hyresrätter över huvud taget inte kommer igång.

Om vi åter ska få en fungerande hyresmarknad som gör det möjligt att tillgodose enskilda hushålls efterfrågan och realistiska möjligheter att kunna bygga och hyra ut nya hyresbostäder är det således mycket som talar för att lagstiftningen måste ändras, något som för övrigt redan uppmärksammats av parterna på hyresmarknaden. I en skrivelse Reformerad bostadshyressättning (--) till regeringskansliet har Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och  hemställt att regeringen skyndsamt fattar beslut om att tillsätta en utredning med uppdrag att lägga fram förslag om en reformering av hyreslagstiftningen.

Finansiering och risk Finansiering och risk är ett annat problemområde som hämmar bostadsbyggandet. Tidigare var det i princip riskfritt att bygga eftersom staten stod för en stor del av risken. Numera arbetar också statliga Bostadskreditnämnden () på marknadsmässiga villkor, vilket i sin tur leder till att många projekt – speciellt i regioner där efterfrågan är svag – blir dyrare att finansiera.

I princip kan de ekonomiska riskerna sammanfattas under följande punkter:

17

• • • •

Marknadsrisk och finansiella risker Betalningsrisk Systemrisk Risker för eget kapital

Med marknadsrisker menas de risker som kan förknippas med förändringen av utbud och efterfrågan över tiden. Om befolkningsutvecklingen eller befolkningens inkomster inte utvecklas som man bedömde vid investeringstillfället kan det på sikt innebära tomma hyreslägenheter.

Med finansiella risker menas framförallt risken att kostnaderna och finansieringen av projektet blir dyrare än beräknat. Man kan till exempel drabbas av oförutsedda kostnadsökningar till följd av entreprenadprisökning, oväntade saneringskostnader, ökade energipriser eller att kostnaderna för lånat kapital ökar vid en räntehöjning.

Marknadsrisker och finansiella risker förekommer i princip både för investeringar i hyresrätter och i bostadsrätter. Men såväl marknadsrisken som den finansiella risken är större för investeringar i hyresrätter eftersom investeringskalkylen sträcker sig över en längre tidsperiod.

Med betalningsrisk menas risken att den som flyttar in i lägenheterna inte kan betala. Risken är något högre för hyresrätter jämfört med bostadsrätter och äganderätter, vilket beror på att bostadsrättsinnehavare och småhusägare riskerar sitt privata kapital, vilket inte hyresgästerna gör.

Med systemrisker avses risken att de institutionella förutsättningarna beträffande skatter, finansiering och hyressättning ändras efter det att investeringsbeslutet är fattat eller att tillämpningen av regelverket är svår att förutsäga vid investeringstillfället. Systemriskerna är störst för privata företag som investerar i hyresrätter, bland annat beroende på osäkerheten om vilken hyresnivå som slutligen kommer att gälla.

Skillnaden mellan ett system där staten ytterst står för en betydande del av risken och ett system

18

där investeraren självständigt ska bära alla risker kan belysas med en enkel hyresbehovskalkyl.

Antag att det kostar   kr/m2 att bygga och att byggandet finansieras till  procent med lån och till  procent med eget kapital. Med en låneränta på  procent efter räntebidrag och ett avkastningskrav på eget kapital på  procent (inflation plus realränta) resulterar kalkylen i ett hyreskrav på knappt   kr/m2 och år eller   kronor per månad för en normaltrea om det är riskfritt att bygga.

Men med de villkor som nu råder efter omläggningen av bostadspolitiken måste investeraren (åtminstone den privata) ta större hänsyn till risken. Skillnaden i förhållande till en riskfri situation är att avkastningskravet på det egna kapitalet måste innehålla en riskkomponent. Ett vanligt förekommande risktillägg i privata företag är cirka  procent (före skatt). Således stiger avkastningskravet på det egna kapitalet till cirka  procent.

Med ett risktillägg på  procent för det egna kapitalet stiger hyresbehovet till   kronor per månad, allt annat lika. Det faktum att staten inte längre står för riskerna har således inneburit en betydande ekonomisk press uppåt. Det handlar om cirka   kronor per månad för en normaltera.

Incitamenten för kommunerna Ett annan faktor som hämmar byggandet är att vissa kommuner inte vill öka sin befolkning.

Kommunerna anser sig inte ha råd att göra de följdinvesteringar som följer av ett ökat byggande, bland annat på grund av utjämningssystemets konstruktion och eftersläpningseffekter.

Som systemet ser ut idag tar det inte någon som helst hänsyn till de merkostnader som följer av kraftig befolkningsökning, till exempel investeringar i nya skolor och annan infrastruktur. Det åligger också varje enskild kommun att ta hand om systemets eftersläpningseffekter, det vill säga Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

Plan- och byggprocessen Några aktörer, framförallt exploatörer och byggherrar, uppfattar plan- och byggprocessen som alltför långdragen och komplex. Frikostiga överklagansmöjligheter kan försena och fördyra projekten väsentligt. En lång planprocess stänger ute mindre kapitalstarka aktörer som inte har råd att vänta.

Vidare är det många kommuner, framförallt i glesbygden, som är förhållandevis kritiska till de restriktiva regler som gäller för att bevara »fria stränder«. Om det över huvud taget ska bli intressant att bygga i dessa kommuner så måste det ske i attraktiva lägen.

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

Diagram 3 • Ekonomiska effekter när ett skolbarn flyttar in till en kommun med befolkningsökning 100 000 80 000

Kronor per flyttare

en ettårig eftersläpning när det gäller intäkterna från skatter och bidrag (inkomstutjämningen) och en tvåårig eftersläpning när det gäller ersättningen för ökade behov (kostnadsutjämningen).

Problemen med utjämningssystemets eftersläpningseffekter kan illustreras med följande exempel.

Antag att ett skolbarn flyttade in till Kungsbacka kommun den  januari . Trots att kostnaderna för eleven (cirka   kronor) uppstod direkt fick inte kommunen några nya inkomster från skatter och bidrag under året.

Det beror på att skatte- och bidragsinkomsterna för år  fastställdes utifrån antalet invånare den  november år . Skatte- och bidragsinkomsterna för eleven kom således inte kommunen tillgodo förrän år .

Ersättningen från kostnadsutjämningen lät vänta på sig ytterligare ett år, det vill säga till år , eftersom eleven inte blev bidragsgrundande förrän den  januari år , se diagram .

I sammanhanget bör vidare nämnas att kommunernas bristande intresse för att bygga nytt ofta har folkligt stöd. Ett känt fenomen är att de som är sist inflyttade till ett område ofta tycker att området därmed är fullbyggt.

Kungsbacka 60 000 40 000 20 000 0 jan 2001

jan 2002

jan 2003

jan 2004

Källa: egna beräkningar.

Att tredimensionell fastighetsbildning inte har varit tillåten är ytterligare en faktor som av många anses ha påverkat nyproduktionen negativt.

I en mer omfattande analys av planprocessen i Sverige och andra länder (Lind, ) sammanfattas ett antal generella observationer om planprocess och bostadsbyggande: »En komplicerad planprocess kan förväntas leda till: – Att endast några enstaka stora företag kontinuerligt kan engagera sig som exploatörer. De har ekonomiska muskler som krävs och de har med tiden lärt sig hur slipstenen ska dras.

– Att den totala mängden byggbar mark blir mindre och att priset på marken därmed stiger jämfört med en situation med en smidigare och mer förutsägbar planeringsprocess.

– Att den totala mängden färdiga bostäder blir mindre och att priset på de färdigställda bostäderna stiger, jämfört med en situation med en bättre fungerande planeringsprocess. […]

En rad internationella studier har påvisat dessa samband och det som hänt på den svenska marknaden för bostadsbyggande stämmer väl med vad vi borde förvänta oss om det är en

19

problematisk planeringsprocess. Den svenska planeringsprocessen är dock inte unik utan liknande problem diskuteras i flera andra länder.

Kommunernas agerande kan förstås ur ett intressegruppsperspektiv. Det är många grupper som kan motsätta sig ett projekt och få grupper som har anledning att driva på. De som behöver bostäder är inte sällan ”outsiders” som kan väga lätt i kommunalpolitikens vågskål.«

En komplicerad planprocess leder således i allmänhet till ett lägre byggande och högre priser (kostnader). Mycket talar för att ett stort och varierat utbud av planer – det vill säga hög planberedskap – kan stimulera bostadsbyggandet och ge lägre kostnader. Tyvärr har det kommunala innehavet av mark lämpad för bostadsbebyggelse minskat under senare år, framförallt i tillväxtregionerna. Genom att avyttra mark har flera kommuner avhänt sig ett viktigt redskap som kan påverka byggandet.

20

Regional samverkan Den regionala aspekten på bostadsförsörjningsplaneringen har också hamnat allt mer i förgrunden. Människans välfärd och välbefinnande avgörs idag av ett komplicerat samspel där bebyggelsens utbredning, näringslivets lokalisering, transportmöjligheter och tillgång på övrig infrastruktur är viktiga komponenter. Trots att den fortgående urbaniseringen, som bland annat inneburit att tillväxtregionerna – inte städerna – vuxit, framkallat ett ökat behov av planering inom allt större geografiska områden har regionplaneinstitutet endast kommit till begränsad användning i Sverige.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

4. Stödet till bostadsbyggandet    stödet till ny- utgår ingen fastighetsskatt alls. Under de därpå produktion av bostäder består för närvarande av fyra delar: 1. bostadsbyggnadssubvention (så kallat räntebidrag) till nyproduktion av bostäder som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt 2. skattereduktion under tio år till alla nyproducerade bostäder, oavsett upplåtelseform 3. tillfälliga, riktade investeringsbidrag till främst nyproduktion av hyres- och studentbostäder 4. andra tillfälliga och riktade stimulansstöd.

. Räntebidrag Statligt räntebidrag för nyproduktion utgår enbart till bostäder som upplåts med hyresrätt, kooperativ hyresrätt eller bostadsrätt och bygger på ett schablonbelopp med utgångspunkt i den sammanlagda lägenhetsytan (bidragsunderlaget) dock högst  m2. Räntebidrag lämnas med  procent av bidragsunderlaget multiplicerat med en av Boverket fastställd subventionsränta.

För flerbostadshus med hyresrätt ges bidrag helt efter schablonberäkningen, oavsett faktisk kostnad och faktiskt lånebelopp. För bostadsrättshus ges däremot endast bidrag för den del av bidragsunderlaget som täcks av faktiska lån.

. Skattereduktion Skattereduktion används som en form av nyproduktionsstöd genom att reducerad fastighetsskatt utgår under tio år. Under de första fem åren – slutrapport från programberedningen Boendepolitik

följande fem åren utgår halv fastighetsskatt.

Skattereduktionen utgår till fastighetsägaren oavsett upplåtelseform.

I sammanhanget bör vidare nämnas att fastighetsskatten sänktes för hyreshus år , från , till , procent. För småhus har fastighetsskatten sänkts från , till , procent av taxeringsvärdet år .

. Investeringsbidrag För närvarande finns två tillfälliga och tidsbegränsade investeringsbidrag med den bostadspolitiska målsättningen att stimulera nyproduktionen av vissa typer av bostäder.

Det ena bidraget är riktat till hyresbostäder i områden med bostadsbrist. Bidraget uppgår totalt till , miljarder kronor under en femårsperiod och kan ges till projekt påbörjade under tiden  april – december .

Bidrag utgår efter ansökan och till de projekt inom varje region som erbjuder de förmånligaste villkoren för hyresgästerna.

Det andra bidraget utgår till anordnande av studentbostäder. Bidraget är rambegränsat till  miljoner kronor och kan ges till projekt påbörjade under tiden  april – december .

. Övriga bidrag Utöver ovan nämnda bidrag finns riktade stöd till särskilt angelägna områden. Ett sådant exempel är storstadsdelegationens arbete för att i samverkan med berörda kommuner motverka

21

segregationens effekter och verka för ökad integration.

Andra satsningar är de bidrag som utgår för konvertering från elvärme och till installation av solvärme samt för att sänka radonhalten i inomhusluften i egnahem.

Bostadsanpassningsbidraget är ett exempel på ett mer varaktigt bidrag som utgår till individen efter prövning av individens eller hushållets behov. Stödet ska egentligen inte ses som en del av det allmänna bostadsstödet utan som ett stöd till vissa åtgärder som behövs för att anpassa bostaden så att den fungerar ändamålsenligt.

. Särskilda överläggningar Som ett led i att höja den alltför låga nivån på bostadsbyggandet i Stockholmsregionen har regeringen uppdragit åt landshövdingen i Stockholms län att överlägga med kommunerna i länet och andra relevanta aktörer om möjliga åtgärder för att skapa förutsättningar för ett ökat bostadsbyggande i länet.

Förslag till nytt investeringsstöd För att ytterligare stimulera nyproduktionen har regeringen nyligen föreslagit att ett tillfälligt investeringsstöd införs för att stimulera bostadsbyggandet av hyreslägenheter mindre än  kvm och studentbostäder.3 Stödet motsvarar en sänkt byggmoms från  till  procent och gäller för byggen startade mellan den  januari  och  december . Investeringsstödet är tänkt att tillföras fastighetsägarna genom en kreditering på fastighetsägarens skattekonto.

Stödet per hyreslägenhet föreslås bli   kronor i Stockholmsregionen,   kronor i Göteborgs- och Malmöregionen samt   kronor per lägenhet i övriga tillväxtregioner.

De hyresnivåer som ska vara vägledande för att stöd ska komma i fråga är   kr/m2 i Stockholmsregionen,   kr/m2 i Göteborgs- och Malmöregionen och  kr/m2 i övriga landet.

Regeringens mening är att det ska gå att söka både det nya och det gamla investeringsbidraget till samma nybyggnation. För lägenheter som beviljas det nya stödet kommer det nuvarande investeringsbidraget att reduceras till  procent av bidragsnivån. Det innebär att nivåerna på det befintliga investeringsbidraget blir max   kronor per lägenhet i Stockholmsregionen,   i Göteborgs- och Malmöregionen och   kronor per lägenhet i övriga landet under förutsättning att det nya stödet beviljas samtidigt.

Det befintliga investeringsbidraget ska även fortsättningsvis kunna ges till projekt med inslag av större hyreslägenheter.

Det nya stödet för studentlägenheter föreslås bli   kronor i Stockholmsregionen,   kronor i Göteborgs- och Malmöregionen och   kronor i övriga landet. Hyresnivåerna får inte överstiga hyran för likvärdiga bostäder på orten. Det nuvarande investeringsbidraget för studentbostäder föreslås upphöra i och med att det nya stödet införs.

3. Förslaget redovisas i en promemoria (--) upprättad inom Regeringskansliet.

22

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

5. Förslag från SABO och Fastighetsägarna    aktörer

bryta marknadseffekter av fåtalskonkurrens.

har på senare tid redovisat olika förslag för att ytterligare stimulera bostadsbyggandet. Bland annat har  (de kommunala bostadsföretagens intresseorganisation) presenterat ett antal åtgärdsförslag som syftar till att stimulera nyproduktionen av hyresrätter.4 Som exempel kan nämnas: • Införande av investeringsfonder som innebär att vinstmedel i bostadsföretag kan fonderas och undantas från beskattning om fonden tas i anspråk för nyproduktion av hyresrätter.

• Införande av förhandsbesked för det befintliga investeringsbidraget .

• Avskaffande av fastighetsskatt under pågående produktion.

• Ändrad byggfelsförsäkring så att ansvaret läggs på byggentreprenören.

• Anpassning av räntebidragsunderlaget till nuvarande genomsnittliga produktionskostnader.

• Anpassning av kommunernas och de statliga företagens prissättning av mark så att den motsvarar kommunens självkostnad.

• Förstärkning och utveckling av kommunernas planberedskap.

• Minimering av de kommunala anslutningsavgifterna.

• Utveckling av konkurrensreglerna och förstärkning av Konkurrensverkets roll för att

Också de privata fastighetsägarnas intresseorganisation – Fastighetsägarna – har föreslagit åtgärder för att förbättra förutsättningarna för en ökad nyproduktion av hyresrätter. Fastighetsägarnas viktigaste förslag är i korthet: 5 • Att hyreslagstiftningen förändras så att hyresgäst och hyresvärd själva får träffa bindande flerårsavtal med möjlighet att reglera hyran under hyrestiden.

• Att Hyresförhandlingslagen avvecklas.

Man menar att parterna på hyresmarknaden själva kan komma överens om hur förhandlingar ska bedrivas.

• Att investerare får rätt att få eget förslag till detaljplan godkänd och att kommuner kan bli ersättningsskyldiga om de förhalar eller vägrar bygglov för åtgärder som ligger inom ramen för en lagakraftvunnen detaljplan.

• Att taxor och avgifter i monopolverksamhet inte ska få sättas högre än vad som skulle vara fallet om det fanns en fungerande konkurrens.

• Att flera skatter på boendet avskaffas eller sänks. Bland annat vill man slopa fastighetsskatten på näringsfastigheter och sänka momsen på fastighetsförvaltning och byggande.

4. För en offensiv nyproduktion – strategi för allmännyttan, , .

5. Se vidare www.fastighetsagarna.se. Ståndpunkter och fakta. Våra viktigaste frågor.

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

23

6. Vad behövs för ett ökat byggande?   och regeringens insat- med ett av grundproblemen på en avreglerad boser för att stimulera bostadsbyggandet har förvisso medfört en ökad byggvolym under de senaste åren. Men trots vidtagna åtgärder ligger den nuvarande nyproduktionen långt under regeringens målsättning om   lägenheter per år. Enligt regeringens bedömning hotar den alltför låga nivån på bostadsbyggandet landets fortsatta ekonomiska tillväxt.

Det är heller ingen omedelbar ljusning i sikte. Enligt byggindustrins prognoser beräknas nybyggnationen av bostäder minska med  procent år  och med  procent år .

En prioriterad inriktning i den nationella bostadspolitiken är att verka för en effektiv byggsektor som verkar på en marknad i konkurrens.

Men frågan är om marknaden kommer att kunna arbeta sig upp till en produktion som ligger i nivå med regeringens målsättning, speciellt med tanke på att det är fler hyresrätter som eftersträvas. Beredningens bedömning är att det blir svårt med nuvarande förutsättningar för byggandet.

Det finns många olika förslag till hur bostadsbyggandet kan stimuleras. Gemensamt för både regeringen och övriga aktörer är att man i hög grad fokuserar på åtgärder som syftar till att sänka produktionskostnaderna, antingen genom skattereduktion, lägre taxor och avgifter eller genom en höjd marknadseffektivitet.

Beredningen delar uppfattningen att åtgärder för att sänka produktionskostnaderna bör prioriteras högt. Men investeringsbidrag och övriga åtgärder som diskuterats kommer inte till rätta

24

stadsmarknad, nämligen det som handlar om att skaffa fram riskvilligt kapital för   bostäder per år.

På en bostadsmarknad utan subventioner krävs det – procent i riskkapital för bostadsinvesteringar. Om produktionskostnaden är   kr/m2 och den genomsnittliga lägenhetsytan cirka  m2 blir det årliga behovet av eget kapital cirka – miljarder kronor. För att klara en nyproduktion som innebär att hyresrätten behåller sin nuvarande andel av bostadsstocken krävs det – miljarder kronor per år enbart för denna upplåtelseform.

Bostadsföretagen och/eller hushållen måste således tillföra bostadsmarknaden cirka  miljarder kronor under de närmaste fem åren om regeringens mål ska uppfyllas. Med hänsyn till de allmänna tillväxtutsikterna i ekonomin, hushållens begränsade sparande samt bostadsföretagens allmänna soliditet, förefaller detta svårt att förverkliga.

Det är således mycket som talar för att åtgärder som syftar till sänka produktionskostnaderna måste kompletteras med ytterligare åtgärder om vi ska få ett ökat och stabilt bostadsbyggande över tiden. Den nationella politiken behöver anpassas och skapa finansiella och legala förutsättningar för byggandet utifrån den inriktning och de mål som gäller idag.

En politik för ökat byggande En politik för ökat byggande bör ha långsiktiga spelregler och vara brett politiskt förankrad. Att Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

anpassa den nationella politiken till de förutsättningar som nu råder är en uppgift för regering och riksdag. Om den allmänna ekonomiska politiken lyckas eller misslyckas är sannolikt av avgörande betydelse. Hushållen måste få råd att efterfråga en god bostadsstandard. Idag har som tidigare redovisats bara ett begränsat antal hushåll råd att efterfråga nyproducerade hyreslägenheter.

Åtgärder för sänkta produktionskostnader Åtgärdsarsenalen för att främja sänkta produktionskostnader handlar som tidigare nämnts om investeringsbidrag, sänkta skatter, lägre taxor och avgifter och höjd marknadseffektivitet.

Investeringsbidrag Beredningens bedömning är att det knappast kan bli aktuellt med några omfattande generella statliga subventioner till bostadsbyggandet. Erfarenheterna från perioden – avskräcker.

Som en följd av dåtidens gynnsamma finansieringsvillkor byggdes det för mycket i fel lägen, vilket i sin tur resulterade i stora samhällsekonomiska förluster. Enligt en -rapport uppgår de summerade förlusterna under den aktuella perioden till närmare  miljarder kronor.

Men de nuvarande och aviserade investeringsbidragen kan behöva höjas i de regioner och till de boendeformer som politiken finner mest angelägna. I det avlånga landet Sverige, med dubbla obalanser på bostadsmarknaden, måste vi acceptera en bostadspolitik som inte är enhetlig för hela landet. Fungerar det i Finland så borde det också kunna fungera här.

Genom olika selektiva åtgärder stöder den finska staten nybyggnation, markplanering samt tillgången på byggarbetskraft i tillväxtregionerna, medan man på vikande marknader försöker anpassa bostadsstrukturen och undvika

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

kreditförluster genom olika regionalpolitiska åtgärder.

Kommunförbundet har tillstyrkt regeringens förslag till nytt tillfälligt investeringsstöd (se avsnittet »Förslag till nytt investeringsstöd« i kapitel ) men tycker att det föreslagna stödet bör vidgas till att även omfatta ombyggnad av små och medelstora lägenheter. Vidare anser förbundet att regeringen bör överväga att förstärka stödet till studentbostäder.

Beredningen anser att det också finns motiv för att låta investeringsstödet omfatta större lägenheter, åtminstone i regioner där bristen är stor. Även om man bygger »billigt« kommer hyrorna i små lägenheter på  m2 att hamna i intervallet  –  kronor per månad, vilket i normalfallet är mellan  och  procent högre jämfört med likvärdiga bostäder i det befintliga beståndet.

Det är långt ifrån säkert att det kommer att bli någon stor efterfrågan på små nyproducerade hyreslägenheter om skillnaden mellan gammalt och nytt upplevs som för stor. Många hushåll med låga eller normala inkomster har varken förmåga eller lust att betala   kronor per månad om hyran för en likvärdig bostad i det äldre beståndet endast uppgår till mellan   och   kronor per månad.

Produktion av större hyreslägenheter som riktar sig mot mer betalningsstarka hushåll ger upphov till flyttkedjor som frigör lägenheter som även ekonomiskt svaga hushåll kan efterfråga.

Ett flertal olika studier visar att det frigörs mellan , och , lägenheter i det befintliga beståndet för varje nyproducerad lägenhet.

I sammanhanget bör vidare påpekas att utformningen av dagens investeringsbidrag inte är helt problemfri eftersom den lägger restriktioner på såväl byggkostnaderna som hyresuttaget.

25

Byggkostnaderna Som tidigare redovisats ligger de svenska byggkostnaderna i ett västeuropeiskt perspektiv på medelhög nivå. Det hindrar dock inte att det saknas handlingsutrymme för att pressa byggkostnaderna.

Materialprisutvecklingen har uppmärksammats av Konkurrensverket och Byggkommissionen. En strategi som föreslås är att undanröja kvarstående import- och etableringshinder för utländska aktörer samt att stimulera mer innovativa metoder vid upphandling.

Utländska aktörer har andra kanaler för inköp av byggmaterial. Om utländska aktörer etablerar sig på den svenska marknaden tvingas sannolikt också de svenska aktörerna att utveckla produktionstekniken för byggande av flerfamiljshus. I andra delar av Europa är det många som bygger med en hög grad av prefabricering och sammansättning av nya hus på fabrik. Åtgärder för att pressa byggkostnaderna bör också ha hög prioritet i kommunerna. Genom sin markpolitik kan kommunerna påverka priset på mark, hastigheten i plan- och byggprocessen samt nivån på exploateringsavgifterna. Vidare kan volymmässigt mindre entreprenader ge fler aktörer möjlighet att lämna anbud, vilket stimulerar konkurrensen.

På Boverkets hemsida redovisar Boverkets Byggkostnadsforum att det går att bygga förhållandevis billigt om man vill. Ett exempel är Bantorget i Linköping där Fastighets  Duvkullen byggt ett hundratal lägenheter med en genomsnittlig månadshyra på   kr/månad eller   kr/m2 och år. Duvkullens framgångsrecept är egen produktion och förvaltning, okonventionella materialinköp, kontroll över hela byggprocessen och en platt organisation med låga overheadkostnader. Ett annat exempel är Bunkeflo i Malmö där ett norskt företag planerar att bygga över  lägenheter till en genomsnittlig kostnad om cirka   kr/månad eller  kr/m2 och år.

26

Under senare år har de fyra stora byggföretagens andel av den externa entreprenadmarknaden minskat, vilket indikerar att konkurrensen har ökat. Det är bara i Malmöregionen som de största byggföretagen för närvarande har en samlad marknadsandel på över  procent vad gäller externa entreprenader. I Stockholm och Göteborg har de största företagen bara en tredjedel av marknaden.

Som beställare kan bostadsföretagen utveckla formerna för upphandling av projekt och entreprenader, till exempel genom tävlingar med särskilda villkor om hyresuttag.

Den nyligen avslutade tävlingen »Bygg så att vi har råd att bo«, som anordnades av  på uppdrag av åtta medlemsföretag i Stockholms län, visar att det går att producera nya lägenheter med kvalitet som ger en någorlunda överkomlig hyra; cirka   per månad för en lägenhet på cirka  m2.

Ett regionalt samordnat agerande kan således främja ökad nyproduktion av hyreslägenheter som inte bara höginkomsthushåll kan efterfråga, samtidigt som de kommunala bostadsföretagen får bra hyreshus som de får råd att äga och förvalta långsiktigt.

Skatterna På kort sikt finns sannolikt den största potentialen för lägre produktionskostnader i en sänkning av skatter förenade med bostadsbyggandet.

Beredningen anser att olika boendeformer ska ha likvärdiga villkor (neutralitet). För att stärka hyresrättens ställning är det enligt beredningens uppfattning i första hand skatten på förvaltningstjänster som bör bli föremål för politisk prövning. En annan möjlig åtgärd är att helt avskaffa fastighetsskatten på hyresrätter.

Skattesänkningar riktade mot hyresrätten får dock med säkerhet bara genomslag om hyressättningen baseras på självkostnader. För marknadsprissatta bostäder stimulerar sänkta skatter Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

ökad produktion genom att produktionskostnaderna sjunker och att vinstmarginalerna ökar.

En anpassad hyressättning Att skapa bättre incitament för nyproduktion av hyresrätter handlar bland annat om att göra det lönsamt och mindre riskfyllt att bygga och förvalta bostäder. Även fastighetsägarna måste kunna tjäna pengar och få incitament att investera i nya hyresrätter. För detta krävs en hyressättning anpassad till dagens produktionskostnader och i viss mån också till hushållens preferenser. Utan anpassning till hushållens preferenser finns risk för att hyresskillnaden mellan nytt och gammalt kommer att upplevas som för stor, vilket i sin tur leder till inlåsningseffekter. Den nödvändiga anpassningen handlar inte om att införa renodlade marknadshyror utan om ett system med avtalade och vinstbegränsande hyror som i viss utsträckning tillämpas redan idag.

I den bostadspolitiska debatten förs ofta en livlig diskussion om för- och nackdelar med olika hyressättningsprinciper och på vilket sätt de påverkar byggandet. De analyser som beredningen låtit genomföra visar att påståendena om bruksvärdessystemets negativa inverkan på byggandet delvis är en myt. Det handlar framförallt om hur systemet kommit att tillämpas, speciellt med avseende på nivån för förhandlade inflyttningshyror i nyproduktionen samt i vilken utsträckning byggherrarna i sina kalkyler kan förutsäga vilken hyra de kommer att kunna ta ut.

Idag är det i stort sett bara i Stockholms innerstad som hushållens betalningsvilja överstiger de avtalade hyrorna i nyproduktionen.

I de mest attraktiva lägena i Stockholms city uppgår betalningsviljan till cirka  kr/m2 medan de avtalade hyrorna i nyproduktionen ligger i intervallet  –  kr/m2. I närförorterna överensstämmer den avtalade hyran i nyproduktionen ganska väl med marknadshyran medan höga produktionskostnader i de mer pe– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

rifera delarna av regionen ofta resulterar i en hyra som överstiger betalningsviljan. Österrike och Schweiz är exempel på länder med vinstbegränsande hyror men med ett väsentligt högre bostadsbyggande än Sverige.

Åtgärder för att minska riskerna I fråga om riskerna för byggandet visar tillgängliga analyser att det idag endast kan anses riskfritt att bygga i tillväxtregionernas mest attraktiva delar. Eftersom varken staten, kommunerna eller enskilda byggherrar vill sitta med »Svarte Petter« om och när marknaden viker är det nödvändigt att hitta lösningar för hur frågor som har med finansiering och risk att göra ska hanteras i samband med nyproduktion. Alternativet är att leva vidare med den situation vi har idag, det vill säga det faktum att det i stort sett bara byggs bostadsrätter och småhus med äganderätt, boendeformer där köparen får stå för risken.

Ett av flera tänkbara sätt att minska risken för de som överväger att investera i nya hyresrätter är att erbjuda en möjlighet till förhandsbesked om den framtida hyran innan »spaden sätts i jorden«.

En sådan lösning fungerar dock bara i områden där betalningsviljan någorlunda korresponderar mot produktionskostnaden. I områden där hyran i nyproduktionen blir väsentligt högre än den generella betalningsviljan på orten måste det till helt andra lösningar för att klara ut den problematik som har med finansiering och risk att göra. Ty även i kommuner där det finns tomma lägenheter kan det finnas behov av att bygga nytt för att svara upp mot de nya värderingar och behov som följer av bland annat näringslivets strukturomvandling lokalt.

Ett flertal kommuner på så kallade svaga bostadsmarknaden har hört av sig till beredningen och påtalat problemet med att bankerna inte vill låna ut pengar till nya bostadsprojekt trots att många hushåll, speciellt potentiella inflyttare, är

27

beredda att betala en betydligt högre hyra än den gängse på orten bara de nyproducerade objekten har rätt kvaliteter i fråga om läge och lägenhetsutformning.

Nya boendeformer kan ge nytt riskvilligt kapital Beredningen anser att det bör finnas bostäder med olika upplåtelseformer i en kommun, det vill säga såväl hyresrätt6 som bostadsrätt och småhus med äganderätt. Mångfalden bör spegla medborgarnas önskemål. Hyresrätten prioriteras av flera olika grupper, speciellt yngre människor.

För vissa grupper är möjligheten till en egen bostad helt beroende av om det finns bostäder med hyresrätt eller inte.

Att införa en ny boendeform – ägarlägenheter – skulle innebära att bostadsmarknaden tillfördes ytterligare en boendeform med ökad mångfald och valfrihet som följd. Boendeformen kan också leda till ökad nyproduktion, främst på grund av att tillgången på riskvilligt kapital sannolikt skulle öka. Enskilda hushåll har i regel inte samma avkastningskrav på eget kapital som professionella investerare eftersom själva boendet i sig ger en form av avkastning.

Tredimensionell fastighetsbildning skulle också kunna öppna upp för nya lösningar och att fler bostäder kan byggas.

En annan boendeform som skulle kunna tillföra nytt riskvilligt kapital till bostadssektorn är kombinerade hyresrätts- och bostadsrättshus.

Om ett kommunalt eller ett privat bostadsföretag producerar ett hyresrättshus där hyresgästerna ges option på att kunna förvärva sina lägenheter som bostadsrätt kan bostadsföretaget successivt frigöra kapital för investeringar i nya bostäder.

Hushållen har normalt mycket varierande inkomster. För en enskild hyresgäst varierar den 6. Inklusive kooperativ hyresrätt.

28

också över tiden. En möjlighet att placera kapital i den egna bostaden är ett incitament för sparande. Med en kombinerad lösning kan hushållen avgöra om de vill placera sitt kapital i boendet, och därmed successivt ta del av den eventuella värdestegringen, eller bo kvar som hyresgäster. Vidare kan hushållen själva avgöra vid vilken tidpunkt man vill byta upplåtelseform och anpassa tidpunkten efter utvecklingen av hushållets ekonomiska resurser och sparande.

Regional allmännytta En annan tänkbara åtgärd som förtjänar politiska överväganden för att främja uppbyggnaden av bostadsföretagens egna kapital är att utveckla en regional allmännytta som givet en differentierad hyressättning mellan centrum och periferi och/ eller försäljning av centrala fastigheter kan generera ett eget kapital som kan användas för investeringar i nya hyresrätter.

Villkorade investeringsbidrag till hushållen Hushållen måste numera själva bidra med hela riskkapitalet vid köp av småhus och bostadsrätter. Den normalt viktigaste källan för riskvilligt kapital till investeringar i marknadsprissatta bostäder är värdestegringen på fastigheter, framförallt i tillväxtregionerna. Alla som äger en bostad tar del av fastigheternas långsiktiga värdestegring. Även hyresgäster kan i viss utsträckning få del av denna förmögenhetsbildning eftersom bytesrätten gör det möjligt att använda sig av bytesvärdet på den egna bostaden.

Många hushåll har dock små eller begränsade möjligheter att få del av bostadsbeståndets långsiktiga värdestegring. Det gäller framförallt ungdomar och hushåll med låga inkomster. Om ekonomiskt svaga hushåll fick hjälp med kapitalinsatsen skulle efterfrågan på småhus och bostadsrätter öka, vilket i sin tur skulle leda till ett ökat bostadsbyggande.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

Det finns således motiv för att även överväga åtgärder som syftar till att stärka hushållens betalningsförmåga. Så skedde tidigare under talets första hälft då staten medverkade till att hundratusentals hushåll kunde bygga ett eget hem. Staten subventionerade lånen medan hushållen bidrog med eget arbete. Den egna kapitalinsatsen skedde så att säga »i natura«.

Enligt beredningen bör olika former för förmånligt bosparande övervägas i syfte stärka hushållens betalningsförmåga. En tänkbar åtgärd för att möjliggöra en bostadskarriär också för ungdomar och hushåll med låga eller normala inkomster är att införa ett skatteavdrag på inkomstdeklarationen i samband med inköp av den första bostaden.

En annan åtgärd som förtjänar politiska överväganden är att införa ett statligt stöd till den egna kapitalinsatsen, till exempel i form av ett villkorat investeringsbidrag till hushållen.

Det viktigaste argumentet för att komplettera en utbudsorienterad »morot« med en stimulans av efterfrågan är den kraftiga hävstångseffekt som ligger i att stötta den egna kapitalinsatsen.

I en rapport som Temaplan  utarbetat på uppdrag av beredningen, Bostadsbyggandet i tillväxtregioner – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?, skisseras ett förslag till hur ett villkorat investeringsbidrag skulle kunna utformas.

Enligt Temaplan bör ett villkorat investeringsbidrag riktas till alla hushåll som köper en nyproducerad bostadsrätt eller ett nyproducerat småhus för att få största möjliga effekt. För att begränsa statens kostnader föreslås att bidraget maximalt kan uppgå till  procent av marknadspriset, exklusive markkostnader, upp till cirka   kr per person. Bidraget är tänkt att villkoras på så sätt att återbetalning sker med en viss andel av inkomsten efter en period om cirka – år, eller då eventuell reavinst uppstår vid försäljning. Systemet skulle således få vissa lik– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

heter med studiemedelssystemet där lånen också ska återbetalas efter förmåga. Statens kostnader för investeringsbidraget begränsas till utebliven ränta under den betalningsfria perioden samt eventuella kreditförluster.

Man kan också tänka sig att låta villkorade investeringsbidrag utgå för köp av befintliga bostäder. För att begränsa statens kostnader bör dock dessa bidrag vara behovsprövade.

Enligt en översiktlig bedömning skulle statens kostnader för villkorade investeringsbidrag, enligt den modell som ovan skisserats, bli relativt begränsade. Mycket talar för att det handlar om mindre än  miljard kronor per år. Den beräknade kostnaden ligger således i samma storleksordning som kostnaden för de nuvarande investeringsbidragen för byggande av hyresrätter.

Plan- och byggprocessen Mycket talar för att även plan- och bygglagstiftningen () behöver anpassas till de nya förutsättningar som råder på bostadsmarknaden. Mot den bakgrunden välkomnar beredningen den översyn av lagstiftningen som regeringen nyligen tagit initiativ till. En parlamentarisk kommitté har tillsatts med uppgift att redovisa förslag som tillgodoser kraven på en långsiktigt hållbar utveckling. Enligt direktiven ska kommittén behandla frågor om regional samverkan, översiktlig planering, detaljplaner, kvalitet i byggande och förvaltning, kopplingen mellan  och andra lagar samt beslutsordningen och sanktioner.

I uppdraget ingår också att göra en analys om hur konkurrensaspekter ska kunna vägas in i bedömningen enligt .

Sett i ett kommunalt perspektiv är det även viktigt att uppmärksamma frågor som har med strandskyddet att göra. Beredningen anser att tillgången till, respektive trycket på, stränder lokalt bör läggas till grund för strandskyddsbestämmelserna. Ett stort kommunalt inflytande i frågan bör eftersträvas.

29

Kommunernas planering Kommunerna har ett ansvar för bostadsförsörjningen på lokal nivå. Att arbeta med att åstadkomma attraktiva boendemiljöer och klara bostadsförsörjningen på sikt handlar om ett strategiskt beslutsfattande som dels utgår från målen om vad som ska uppnås, dels om hur det hela ska utföras/verkställas. För att säkra sektorns kompetensförsörjning är det hög tid att börja fundera över framtida organisationsformer och uppgifter och vilka krav det ställer på personalens kompetens.

Det är beredningens uppfattning att det behöver skapas ekonomiskt utrymme för kommunala investeringar i den infrastruktur som följer av ett ökat byggande om kommunerna ska kunna fullgöra sitt bostadspolitiska åtagande. Vidare är det nödvändigt att komma till rätta med den problematik som har med utjämningssystemets eftersläpningseffekter att göra.

Men även om det finns övrigt att önska när det gäller incitamenten för att bygga nytt, speciellt i ett kommunalekonomisk perspektiv, har kommunpolitiken en nyckelroll när det gäller att få fart på byggandet.

För att kunna uppfylla sitt bostadspolitiska ansvar har kommunerna ett antal viktiga styrmedel till förfogande. Genom sina bostadsföretag är kommunerna ägare till en stor andel av landets fastighetsbestånd, drygt  procent av alla bostäder och cirka  procent av samtliga hyresrätter. Den huvudsakliga kommunala planeringsverksamheten sker enligt plan- och bygglagens bestämmelser med översikts- och detaljplaner som viktiga styrmedel. I den kommunala arsenalen av styrmedel ingår också bostadsförsörj-

30

ningsplanering, kommunala bostadsförmedlingar, kommunala markinnehav, regional samverkan samt strategiska köp och försäljningar av byggbar mark.

Inom ramen för kommunernas bostadsförsörjningsorganisation kan flera av verktygen användas för att främja bostadsbyggandet, även om verkningsgraden är begränsad. Som tidigare redovisats kan kommunerna genom sin markpolitik bland annat påverka priset på mark, hastigheten i plan- och byggprocessen samt nivån på exploateringsavgifterna.

Det är beredningens uppfattning att det kommunala självstyret ska väga tungt även i dessa frågor, inklusive frågan om vilken roll kommunen ska spela som ägare av bostadsföretag.

Regional samverkan En ny ekonomisk geografi har medfört att vi fått större och färre arbetsmarknadsregioner under senare decennier. För att möta medborgarnas behov och önskemål måste därför även planeringen och produktionen av bostäder ske med mindre hänsyn till administrativa kommun- och länsgränser. Tanken och försöken till regional samverkan har funnits sedan länge, men tyvärr lämnar hittills uppnådda resultat övrigt att önska.

I dagens läge, med en påtaglig bostadsbrist i flera regioner, finns dock inte längre något egentligt alternativ till gemensamma insatser, speciellt vad beträffar infrastrukturen. Därför måste processerna för att åstadkomma en väl fungerande samverkan kommuner emellan påskyndas. Inom ramen för det regionala samarbetet bör även möjligheten att skapa regionala bostadsbolag kunna prövas.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

7. När marknaden viker    länge varit känt att kommu- munikationer och annan infrastruktur. Men ner med ett vikande befolkningsunderlag har ekonomiska bekymmer. För att få ekonomin att gå ihop är det nödvändigt att utflyttningskommunerna successivt anpassar verksamheten till de minskade intäkter som följer av ett minskat skatteunderlag.

En negativ befolkningsutveckling har dessutom bidragit till att cirka hälften av kommunerna drabbats av överskott på bostäder. I dessa är det många kommunala bostadsföretag som går med förlust. Kommunerna tvingas lämna kapitaltillskott till bolagen, dels för att täcka hyresförluster, dels för nödvändiga omstruktureringsåtgärder.

Utan statligt stöd kommer ägartillskotten till bostadsföretagen att bli en tung börda för kommunerna. I de kommuner som är värst utsatta svarar kravet på kapitaltillskott mot cirka ett års samlade intäkter från skatter och statsbidrag.

Det genomsnittliga behovet är cirka – procent av nämnda intäkter.

Det är givetvis orimligt att inrymma ett sådant beting inom balanskravet. Effekterna för den kommunala servicen och/eller utdebiteringen skulle bli orimliga. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att staten via olika regionalpolitiska åtgärder försöker komma till rätta med de negativa effekter som följer av befolkningsminskning.

En aktiv närings- och regionalpolitik som förmår att skapa jämn ekonomisk tillväxt över hela landet måste ha högsta prioritet. Det handlar bland annat om investeringar i utbildning, kom– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

även om regionalpolitiken ges en betydligt större tyngd än idag kommer sannolikt en ny ekonomisk geografi i kombination med låga födelsetal och förändrade värderingar att medföra fortsatt befolkningsminskning i många kommuner. Således krävs också åtgärder för att anpassa bostadsstrukturen till dagens efterfrågesituation och till morgondagens behov.

Bostadsdelegationen År  uppmärksammade regeringen problemet genom att inrätta Bostadsdelegationen. Delegationens uppgift var att under en begränsad tidsperiod hantera frågor om stöd till enskilda kommuner. Fram till idag har stöd om totalt cirka  miljarder kronor beviljats till  kommuner.

Vidare har kommunerna själva bidragit med betydande belopp.

Statens Bostadsnämnd Bostadsdelegationen avvecklades den  juli  men redan dagen efter, det vill säga den  augusti  inrättades en liknade myndighet – Statens bostadsnämnd () – med uppgift att ge fortsatt statligt stöd till omstrukturering av kommunala bostadsföretag. Tidsperspektivet för : s verksamhet sträcker sig fram till år  och målet för verksamheten är att ge de kommunala bostadsföretagen långsiktigt hållbara ekonomiska förutsättningar anpassade till den förväntade befolkningsutvecklingen.

De verktyg som  har till sitt förfogande handlar bland annat om:

31

• Direkta statliga bidrag.

• Medverkan vid kommunernas och de kommunala bostadsföretagens upplåning, inklusive förmedling av statliga kreditgarantier.

• Medverka till att kommunala borgensåtaganden för lån till bostadsrättsföreningar avvecklas.

Det kan även bli aktuellt att staten övertar övertaliga fastigheter för utveckling eller avveckling samt att staten blir delägare i och tillskjuter eget kapital till kommunala bostadsföretag.

I budgetpropositionen för år  har regeringen aviserat att  miljarder kronor kommer att ställas till  :s disposition fram till , vilket således är långt ifrån de  miljarder kronor som behövs. Regeringen avser att i  års ekonomiska vårproposition återkomma om fördelningen av medel under de närmaste åren.

Beredningens bedömning Beredningen delar regeringens bedömning att huvudansvaret för att hantera »problemet tomma lägenheter« bör ligga på kommunerna. Det är kommunerna som har ansvaret lokalt för att planera för en effektiv bostadsförsörjning och som har överblick av behov och resurser i form av infrastruktur och andra försörjningssystem.

Vid avveckling av ett större antal bostäder måste kommunen väga samman olika behov och förutsättningar för var, och hur, en avveckling bäst kan genomföras. Det är också naturligt att stödet utbetalas till kommunerna eftersom de äger bostadsföretagen och har det yttersta ansvaret för företagens ekonomi.

32

Beredningen delar också regeringens uppfattning att: • de åtgärder som genomförs ska syfta till att ge företagen en långsiktigt hållbar ekonomi, • åtgärdsprogrammet ska grunda sig på noggranna analyser i fråga om befolkningsutveckling och den kommunala ekonomin, • de lägenheter som inte behövs för bostadsförsörjningen på orten så långt det är möjligt bör användas för andra ändamål om det är ekonomiskt försvarbart.

Beredningen kan också acceptera förslaget att statliga bolag får möjlighet att förvärva övertaliga bostäder för användning till andra ändamål efter samråd med kommunerna, även om vi tror att kommunerna bör ha större förutsättningar att hantera sådana åtgärder själva.

Men på några väsentliga punkter avviker beredningens uppfattning från regeringens. Det handlar bland annat om stödets utformning och om vilka kommuner som bör komma i fråga för stöd. Som vi ser det är problemen med tomma lägenheter till stor del hänförliga till regionala obalanser. Eftersom regionalpolitiken är ett ansvarsområde som åvilar staten bör således staten också bära en stor del av kostnaderna för nödvändiga omstruktureringsåtgärder.

Regeringen har i olika sammanhang gett uttryck för en liknande uppfattning men säger samtidigt att »den slutliga fördelningen av kostnader mellan stat och kommun bör bygga på en samlad bedömning av de orsaker som ligger bakom problemen i det specifika fallet och kommunens ekonomiska förutsättningar att hantera problemet«.

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

Beredningens anser att ett statligt stöd inte bör utformas på ett sådant sätt att kommuner som skött sin ekonomi, trots stora problem med vikande befolkning och tomma lägenheter, inte kan komma ifråga för stöd. Sådana restriktioner ger felaktiga signaler och definitivt inte likvärdiga förutsättningar. Det ekonomiska resultatet är inte den enda indikationen på en kommuns förutsättningar att hantera problemet med tomma lägenheter på egen hand. En samlad bedömning av förutsättningarna måste, bortsett från det ekonomiska resultatet, grundas på utförliga analyser av utdebitering, investeringar och servicenivå.

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

Beredningen förordar i stället ett stöd av generell karaktär och att stöd till specifika insatser grundade på särskilda bedömningar endast bör utgå till kommuner som inte klarar sina åtaganden inom ramen för ett generellt system.

Ett generellt bidrag, som syftar till att »städa undan« de flesta orter och bolag vars vakanser huvudsakligen beror på utflyttning, utesluter dock inte att det kommer att uppstå situationer där det krävs ytterligare insatser grundade på särskilda bedömningar. Det är till dessa kommuner som :s arbete borde koncentreras.

33

8. Grupper som kräver särskild uppmärksamhet   äldre vill bo spelar stor tillgänglighet och användbarhet i det befintliga roll i ett bostadsförsörjningsperspektiv. Men det finns även andra grupper i samhället som förtjänar särskild uppmärksamhet i kommunernas boendeplanering. På dagens bostadsmarknad känner sig många grupper utelämnade. Det gäller framförallt ungdomar, studenter, flyktingar och hemlösa, grupper vars boendesituation måste prioriteras när det gäller samhälleliga åtgärder för att lösa problemen på bostadsmarknaden.

Äldreboendet Målet för kommunernas verksamhet inom vård och omsorg är att alla som vill ska kunna bo kvar i den ordinarie bostaden. Först när de äldre får så omfattande vårdbehov att omedelbar närhet till personal krävs dygnet runt finns behov av särskilt boende. Det blir också allt vanligare att vården i livets slutskede ges i hemmet, dels av hemtjänsten, dels av hemsjukvården. Den medicintekniska utvecklingen stöder en sådan utveckling och innebär att vården i det ordinära boendet kan utvecklas ytterligare.

Faktorer som kräver särskild uppmärksamhet när det gäller att underlätta för vården i det ordinära boendet är bland annat att det är lätt att ta sig in och ut ur bostaden samt att det finns väl tilltagna hygienutrymmen och tillgång till hiss.

Utöver bostadens inre kvaliteter handlar det om att verka för god tillgänglighet till service samt goda kommunikationer.

Beredningen anser att det är angeläget att staten även fortsättningsvis stimulerar investeringar som förbättrar bostäders och boendemiljöers

34

bostadsbeståndet.

Nytillkomna bostäder/utemiljöer bör såvitt möjligt redan från start uppfylla kraven på tillgänglighet och användbarhet för att undvika framtida krav på kostsamma anpassningsåtgärder.

Ungdomar och studenter Allt fler ungdomar lever under relativt små ekonomiska omständigheter, bland annat på grund av en längre studietid och svårigheter på arbetsmarknaden. I kombination med en rad förändringar på bostadsmarknaden – högre boendekostnader, lägenhetssammanslagningar, renovering och utförsäljning med mera – har den sammantagna effekten blivit att ungdomars möjligheter att efterfråga och få en bostad försämrats betydligt. En tydlig trend i Sverige är att andelen ungdomar som bor kvar i föräldrahemmet ökar.

För att stärka ungdomarnas situation på såväl bostads- som arbetsmarknaden behöver en rad åtgärder vidtas. Till de mer konkreta som förtjänar politiska överväganden hör bland annat statliga och/eller kommunala hyresgarantier, förmånliga lån eller villkorade investeringsbidrag till den kontantinsats som krävs för att kunna köpa en bostadsrätt, förmånligt bosparande, bostadsförmedling, bättre villkor för andrahandsuthyrning samt avkontorisering och möjlighet att hyra lägenheter som står inför renovering.

Det är angeläget att byggnation av små och billiga hyreslägenheter kommer igång och då Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden

inte bara för så kallat kategoriboende. Förhoppningsvis kan en sänkning av momskostnaderna för särskilt angeläget byggande, till vilka små hyreslägenheter räknas, bidra till att nyproduktionen ökar. Men som tidigare redovisats är det mycket som talar för att hyresrätten även behöver stärkas på annat sätt.

Det är i stort sett samma insatser som behövs för studenter som för ungdomskollektivet i stort.

Men det kan också behövas mer kraftfulla initiativ från kommunernas sida för att om möjligt öka utbudet av studentlägenheter. Det kan till exempel handla om att »dammsuga« närområdet på möjliga ombyggnadsprojekt, ett beting som också borde gälla för näringslivet. Såväl små som stora företagare ska se en möjlighet i att upplåta fastigheter till studentbostäder. Om de universitets- och högskoleorter där bostadsbristen är som störst ska fortsätta att locka studenter och forskare – och därmed också näringslivet – måste bostäder kunna erbjudas till dem som vill studera på orten.

För att underlätta för studenter som kommer från andra delar av landet handlar det om att sprida information och kunskap om hur bostadsmarknaden fungerar på respektive högskoleort.

Flyktingar En kommuns möjligheter att klara sina skyldigheter i fråga om flyktingmottagandet beror i hög grad på bostadssituationen. Bostad och arbete är nycklarna till en framgångsrik integration i det svenska samhället. Även om genomgångsbostäder har visat sig fungera som en förhållandevis bra station på vägen mot ett eget reguljärt boende gör bostadssituationen i bristorterna att många måste stanna kvar i flyktingförläggningarna betydligt läng-

– slutrapport från programberedningen Boendepolitik

re än tänkt, vilket pressar familjerna psykiskt och försvårar integrationen.

Det enda som på lång sikt kan lösa flyktingarnas bostadsproblem är att bygga fler bostäder.

Fler lägenheter skapar rörlighet och frigör bostäder som även kan efterfrågas av ekonomiskt svaga hushåll som står i början av sin bostadskarriär.

På kort sikt handlar åtgärderna om att sluta avtal med såväl allmännyttiga som privata hyresvärdar och ibland också om att via informationsinsatser söka motivera flyktingarna att bosätta sig i andra kommuner där det finns gott om lediga bostäder.

Hemlösa Den enda gemensamma nämnaren för de hemlösa är att de inte har kunnat skaffa sig eller behålla en bostad. De flesta hemlösa är dock missbrukare eller psykiskt sjuka. För flera grupper av hemlösa finns en rättighetslagstiftning som även inkluderar boendestöd. Att denna lag inte förmått att minska hemlösheten kan bero på en mängd olika skäl, till exempel att den hemlöse inte hävdar sin rätt, att lagen tolkas restriktivt i kommunerna eller att den hemlöse inte vistas i den kommun där han eller hon är folkbokförd.

En del tackar också frivilligt nej till den hjälp och det stöd som kommunerna har att erbjuda.

Någon patentlösning på de hemlösas problem finns inte. Såväl behoven som önskemålen varierar från person till person. Men det är viktigt att kommunerna arbetar aktivt för att såväl förebygga hemlöshet som att bistå dem som redan drabbats. Viktigast av allt är dock att det byggs fler bostäder som antingen direkt eller indirekt (via flyttkedjor) kan bidra till att även socialt och ekonomiskt resurssvaga grupper kan få en egen bostad.

35

Rapporter och källor    presenterades en underlagsrapport, Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på, som utarbetats av Temaplan  på uppdrag av beredningen och . Bland de frågor som ägnas särskild uppmärksamhet i rapporten kan nämnas den nya ekonomiska geografin, den sammansatta hotbilden med växande vakanser och krav på marknadsvärdering av fastigheterna samt vem som ska bära ansvaret för de problem som befolkningsomflyttningar skapat och skapar framgent.

I mars  presenterades ytterligare en underlagsrapport, Bostadsbyggandet i tillväxtregioner – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?, från Temaplan .

Bland de frågor som ägnas särskild uppmärksamhet i rapporten är hur bostadsbyggandet har förändrats i takt med att bostadssubventionerna har skurits ned, bostadsbyggande och betalningsvilja, risker och kostnader ur ett investeringsperspektiv samt förslag till åtgärder för att stimulera till ett ökat byggande.

Källor Boverket, Bostadsbyggandet i planeringen (rapport maj ) Boverkets webbplats, »Bygg- och bostadsmarknaden« Lindbom Anders m.fl. (Boréa ), Den nya bostadspolitiken

 :, Bostadspolitik   :, Från byggsekt till byggsektor  :, Allmännyttiga bostadsföretag och kommunernas boendeplanering  :, Skärpning gubbar!

Sveriges Byggindustrier,  () Hur vi kan öka bostadsbyggandet Svenska Kommunförbundet, Temaplan  och  (), Efter bostadsakuten – tomma bostäder kostar på Svenska Kommunförbundet (), Växa och krympa Svenska Kommunförbundet och Temaplan  (), Bostadsbyggandet i tillväxtregioner – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

36

Kommunerna och obalanserna på bostadsmarknaden