Page 1

Makten Üver kommunerna Forskning om självstyrelse, hierarkier och nätverk


Makten Üver kommunerna Forskning om självstyrelse, hierarkier och nätverk


Sveriges Kommuner och Landsting 118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se © Sveriges Kommuner och Landsting Grafisk form och produktion S & R Medieproduktion Illustrationer Diana Reybekiel Tryck åtta.45, Solna 2008 ISBN 978-91-7164-321-6


Innehåll

Förord  5 Staten, kommunerna och makten  9

Göra-makt och prata-makt 10 Den kommunala handlingsfriheten och dess gränser 12 Budgetrestriktionen 14 Kommunernas uppgiftsportfölj  17 Kommunernas vilja 18 Staten styr genom resurser och uppgiftsfördelning 22 Partistyrningens framtid 23

Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre  29

Kommunerna och den nordiska modellen 29 Okänd men allestädes närvarande: Den statliga kommunalpolitiken 30 Likt och olikt: Stat–kommun­relationer i Sverige och Norge 32 Värnandet om det lokala självstyret 38 Reformpotential, men inte behov? 40 Historiens betydelse: Olika processer med lika utfall 42

Statsbidrag, skattekonkurrens och kommunalt beslutsfattande  47 Introduktion 47 Generella statsbidrag och kommunalt beslutsfattande 47 Skattekonkurrens och kommunalt beslutsfattande 49 Slutsatser 51

Europa och den kommunala självstyrelsen  55

Europa och självstyrets värden 56 Den kommunala självstyrelsen – ett svar på tidens frågor 57 Synen på folkstyre 59 Fram till 1862 59 1900-1920 61 1990-talet och framåt 63 Den kommunala blicken 65

Maktskiften i kommuner  69

Vilka förutsättningar finns för att politiken ska förändras efter ett maktskifte 70 Hur förändras den kommunala verksamheten efter ett maktskifte 73 Entreprenader och ekonomi 76 Entreprenader och andra faktorer 77 Skillnader i kostnader 78 Varför förändras den kommunala verksamheten efter ett maktskifte 80 Baktskiften och den kommunala självstyrelsen – en sammanfattning 82

Storregional samverkan och kommunal handlingskraft  87

Kommunsystemet i omvandling 87 Kommunerna som regionala aktörer 88 Stockholm-Mälarregionen 90 Det storregionala samarbetet 92 Utsikt från en mälarkommun 94 Samverkan och kommunalt inflytande 96 Demokrati och samverkan 97


 Makten รถver kommunerna


Förord 

Förord

Begreppet kommunal självstyrelse återfinns i Regeringsformens portalparagraf och används flitigt i samhällsdebatten. Innebörden är inte entydig men handlar om makten över kommunen. Har kommuner och landsting det handlingsutrymme som krävs för att tillgodose den egna befolkningens intressen och behov? Eller innebär statens styrning att kommuner och landsting främst bör ses som instrument för den nationella politiken? Hur styr i så fall staten den kommunala verksamheten – och i vilken utsträckning ”låter sig” kommuner och landsting styras? Makten över kommuner och landsting handlar också om andra perspektiv. Vad betyder exempelvis ett maktskifte efter ett val? Vilka förutsättningar har en ny majoritet att förverkliga sin politik? Och hur påverkas handlingsutrymmet av att kommuner och landsting i ökande omfattning deltar i olika former av samverkan? Sveriges Kommuner och Landsting har under två år genomfört ett forskningsprogram med temat ”Kommunal självstyrelse i hierarkier och nätverk”. Fem forskargrupper har fått anslag till studier som på olika sätt berör maktrelationen mellan stat, kommuner och landsting och medborgare. Även om den kommunala självstyrelsen är en av grundpelarna i det svenska statsskicket så varierar synen på självstyrelsens innebörd över tiden och med vilken aktör som talar. Vår önskan var därför att se hur forskarna kunde undersöka och problematisera begreppet utifrån tre huvudsakliga områden: • Självstyrelsens värden • Den hierarkiska relationen mellan staten och kommuner och landsting. • Nya relationsmönster utifrån ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan staten och kommuner och landsting. Vi var ute efter diskussioner och nya rön om kommuners och landstings samspel med aktörer i omvärlden, inte minst relationerna till staten. Utifrån det formulerade vi tänkbara forskningsfrågor:


 Makten över kommunerna

• Demokrati, effektivitet och jämlikhet brukar vara värden som förknippas med det som kallas lokal självstyrelse. Vad står de för, hur förhåller de sig till varandra och hur förändras de över tiden? • Hur ser relationen till staten ut i praktiken? Vilka instrument har statsmakten när den vill styra över kommuner och landsting och hur väljer den att använda instrumenten? Vilket manöverutrymme ger de olika styrmedlen kommunerna? • Relationen gentemot staten behöver inte bara ses som en hierarkisk maktrelation. Den kan också beskrivas som ett ömsesidigt beroendeförhållande och en väv av mer eller mindre formell samverkan. Hur ser nätverksrelationen ut på olika nivåer? Vilken effekt har de på demokratin och den kommunala självstyrelsen?

Forskningsprojekten Följande fem forskningsprojekt fick anslag från forskningsprogrammet: Riksdagspolitiker sätter betyg på kommunerna Jacob Aars, Anne Lise Fimreite och Yngve Flo vid Stein Rokkan Center för samhällsvetenskapliga studier vid universitetet i Bergen, Norge, har gjort en enkätstudie bland svenska riksdagsmän för att ta reda på hur de ser på den kommunala självstyrelsen. Hur mycket bör staten styra, hur sköter kommunerna sitt uppdrag, bör uppgifter som idag är kommunala förstatligas? De jämför också den kommunala självstyrelsen i Sverige och Norge utifrån en liknande enkätstudie som de tidigare genomfört bland norska stortingsledamöter. Gör extra statsbidrag någon nytta? Matz Dahlberg och Eva Mörk vid Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet samt Hanna Ågren, Finansdepartementet, har studerat hur extra generella statsbidrag används av kommunen och hur mycket kommunen påverkas av andra kommuner när den bestämmer skattesatsen. Blått eller rött i kommunen – blev det någon skillnad? Anna Bendz och Folke Johansson, Centrum för forskning om offentlig sektor respektive Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet, har studerat vad som egentligen händer efter ett val. Gör det någon skillnad om ett annat politiskt parti tar över i kommunen och vad beror förändringarna på?


Förord 

Kommunal självstyrelse – en fråga om makt och värderingar Mats Andrén vid Institutionen för idéhistoria och vetenskapsteori vid Göteborgs universitet, har följt de offentliga diskussionerna om lokal självstyrelse under tre särskilt intressanta perioder, från mitten av 1800-talet till 1990-talet. Han beskriver de värden som kan knytas till självstyrelsen som idé och hur de förändras över tiden. Nya maktstrukturer när kommuner samverkar Markus Gossas vid Institutet för Framtidsstudier har studerat vad som händer med självstyrelsen när kommuner ingår i mer eller mindre formella nätverk för att driva opinion eller samverka kring större eller mindre frågor. Vem bestämmer, hur ser spelreglerna ut och har medborgarna på hemmaplan någon insyn? Alla dessa fem projekt presenterar sig i denna skrift som inleds av Henry Bäck, Förvaltningshögskolan i Göteborg, som diskuterar vilka styrmedel som staten förfogar över och vilka av dessa som man faktiskt använder sig av gentemot kommunerna. Bäck diskuterar även hur partisystemet medverkar till ett bättre samspel mellan den nationella och den kommunala nivån. Det är vår förhoppning att bidragen i denna antologi ska medverka till att kasta ljus över de frågor som ställts inom ramen för programmet och att de ska öka kunskapen och stimulera till diskussioner om den kommunala självstyrelsens villkor. Varje författare ansvarar själv för innehållet i sin text. Sara Bergqvist Månsson svarar för redaktörskap och textbearbetning. Jonas Andersson ordförande i FoU-rådet

Bo Per Larsson FoU-rådets programgrupp om kommunal självstyrelse


 Makten รถver kommunerna


Staten, kommunerna och makten 

Staten, kommunerna och makten Av Henry Bäck

Kommunerna har likt den romerska guden Janus en dubbelroll. Man kan antingen välja att betrakta kommunen som en sammanslutning av folket i ett lokalsamhälle, en sammanslutning med uppgift att lösa lokalsamhällets gemensamma problem. Eller så kan man välja att se kommunen som den centrala statsmaktens förlängda arm. I kommunerna genomförs den centralt beslutade politiken. Genom decentraliseringen av genomförandet öppnas möjligheter att ta till vara kunskap om lokala särförhållanden, varigenom genomförandet effektiviseras. Statsvetaren Urban Strandberg (1998) beskriver i sin avhandling debatten om den kommunala självstyrelsens dubbelroll som en position på en skala från ”lokal gemen­skap” till ”statsintegrationism”. Olika aktörer vill tillskriva kommunerna olika positioner på denna axel. Vid olika tidsperioder intar den kommunala sektorn olika positioner. Och kom­munsystemen i olika länder skiljer sig åt genom att inta olika positioner. Det är tydligt av Strandbergs genomgång att den svenska debatten vetter åt det statsintegrationistiska hållet och att detta är något som gäller över långa tidsperioder. Kommunerna betraktas alltså i första hand som delar av statsmakten med uppgift att lokalt genomföra nationell politik, och först i andra hand som företrädare för och främjare av lokalsamhällets intressen och arenan för lö­sandet av lokalsamhällets problem och konflikter. Men samtidigt som kommunerna har denna genomförandeuppgift, som främst tagit sig uttryck i ett ansvar för produktion och/ eller tillhandahållande av den skandinavisk-socialde­mokratiska välfärdsstatens (Esping-Andersen 1990) omfattande serviceproduktion, åtnjuter kommunerna en omfattande självständighet. Det finns en lokal beslutsfattande organisation som grundas i ett lokalt demokratiskt mandat. Huvuddelen av den omfattande verksamheten finansieras med lokalt utdebiterade skatter. Hur de tillgängliga ekonomiska resurserna ska fördelas mellan olika ändamål är inte föreskrivet utan föremål för lokala politiska priorite­ringar och beslut. I stor utsträckning skyddas besluten mot innehållslig prövning


10 Makten över kommunerna

genom överkla­ganden. Det krävs med andra ord instrument i den centrala statsmaktens hand som kan styra och påverka de självständiga lokala politisk-administrativa systemen i de riktningar som den centrala statsmakten önskar sig. Dessa instrument brukar sammanfattas med termen ”statlig styrning”. Med detta synsätt handlar ”statlig styrning” om att en aktör (staten) genom att vidta olika åtgärder (styrning) söker påverka en annan aktör (kommunen) att bete sig på ett annat sätt än vad hade varit fallet utan dessa åtgärder. Detta är vad som i den omfattande statsvetenskapliga diskussionen om maktbegreppet kommit att betecknas som ”aktörsmakt”. Det handlar om hur en aktör (maktsubjektet) utövar makt över en annan aktör (maktobjektet).

Göra-makt och prata-makt Aktörsmakt handlar alltså om att maktsubjektet förmår maktobjektet att handla annorlunda än om maktutövningen hade varit frånvarande. För att förstå vilka instru­ment som finns tillgängliga för subjektet behöver vi en teori om hur objektet handlar. En mycket förenklad beslutsmodell är ”det rationella beslutet”. Föreställningen om det rationella beslutet utgår från att aktören har ett mål som han eller hon vill uppnå. Det kan i och för sig vara mer komplicerat, så att aktören har flera mål. De måste då på något sätt vägas ihop till en nytto- eller preferensfunktion. Aktören tänks då sträva efter att bete sig på ett så­dant sätt att han uppnår en så hög nyttonivå som möjligt. När aktören står i en konkret be­ slutssituation, så gäller det att inventera vilka handlingsalternativ som står till buds. När man väl fått detta klart för sig måste man beräkna vilka konsekvenserna blir av att välja det ena, andra eller tredje alternativet. Beslutet blir sedan en enkel match. Det är bara att välja det al­ternativ som ger störst måluppfyllelse. Om vi delar upp processen i steg blir det: 1. Mål 2. Inventera handlingsalternativ 3. Beräkna alternativens konsekvenser 4. Fatta beslut Låt oss nu byta roll och iklä oss maktsubjektets roll. Vad i dessa steg kan subjektet påverka? En möjlighet kan vara att försöka påverka  Ett annat synsätt på makt är det strukturella. Samhällets strukturer påverkar aktörernas handlande och en väl placerad aktör får sin vilja tillgodosedd utan att göra något.


Staten, kommunerna och makten 11

det allra första steget – objektets mål. Det vore inte dumt om det vore möjligt att genom t ex propaganda eller indoktrinering få objektet att vilja detsamma som subjektet. Därmed har vi faktiskt identifierat ett första maktmedel, och ett som många anser vara det mest effektiva. Massmediaforskaren och statsvetaren Kent Asp (1996) skriver t ex: Åsiktsbildning kan … sägas vara den mest utstuderade formen av maktutövning eftersom den ger möjlighet att driva igenom sin vilja på ett sådant sätt att man bestämmer över andra målrelaterade aktörers intressen och preferenser. Makt genom övertalning måste därför onekligen betraktas som den mest raffinerade och på sitt sätt mest effektiva formen av maktutövning. En brist med övertalning är att man inte kan vara säker på att ett bestämt övertalnings­försök lyckas. Här är det bättre med vad Asp i samma artikel kallar ”sanktionsmakt”. Det handlar om beslutskalkylens steg 3, det vill säga handlingsalternativens konsekvenser. Subjektet kan göra ett handlingsalternativ mer lockande genom att förbättra dess konsekvenser för objektet. Subjektet kan utlova belöningar till objektet om det väljer det alternativ som subjektet önskar. Subjektet kan också göra handlingsalternativ mindre lockande genom att bestraffa objektet om han väljer något av de alterna­tiv subjektet inte vill ha. Sanktioner, d v s bestraffningar och belöningar är en andra typ av maktut­övning. Många menar att denna tredelning i propaganda, bestraffningar och belöningar i själva verket uttömmer möjligheterna att påverka. Statsvetaren Evert Vedung talar t ex i en boktitel (Bemelmans-Videc m fl 1998) om Carrots, sticks and sermons som sätten att på­verka. Något ytterligare ska vi dock komplicera bilden. En första invändning som man kan göra är att den rationella beslutsmodellen, till och med i förhållandevis enkla vardagliga situationer, är väldigt orealistisk. Vad som vanli­gen saknas är information. För det första, kan det vara så att man egentligen inte är klar över vilka mål man har? Vi bortser från denna möjlighet. Men det kan också vara så att man inte känner till (1) vilka handlingsalternativ som finns och (2) vilka konsekvenser handlingsalter­nativen får. Om vi alltså gör objektets beslutssituation lite mer realistisk och accepte­rar att han inte vet allt, kan vi påverka valet genom att informera objektet om att vissa handlingsalterna­tiv finns och om vilka konsekvenser dessa har. Information framträder som en fjärde meka­nism för maktutövning utöver propaganda, bestraffningar och belöningar. Till det yttre kan information likna propaganda, men


12 Makten över kommunerna

sättet att ha verkan är ganska olika. Det kan därför vara klokt att skilja dem åt. Flera invändningar finns, men vi ska nöja oss med denna enkla modell, som pekar ut tre sätt att påverka: • Propaganda påverkar maktsubjektets preferenser, d v s vad man önskar eller föredrar • Sanktioner som ökar värdet av vissa handlingsalternativ (belöningar) eller minskar vär­det av vissa handlingsalternativ (bestraffningar) • Information om vilka handlingsalternativ som finns och om vilka handlingsalternati­vens konsekvenser blir. Även om det är viktigt att hålla isär propaganda och information analytiskt ­– de verkar på alldeles olika sätt – blir de i praktisk politik till förvillelse lika. Om man slår samman de båda kategorierna blir det bara två huvudtyper av maktmedel: Göra-makt innebär att maktsubjektet sanktionerar oönskade beteenden med bestraffningar och önskade beteenden med belöningar; prata-makt innebär att maktsubjektet söker påverka maktobjektets preferenser och kunskaper.

Den kommunala handlingsfriheten och dess gränser Nu ska vi föra resonemanget vidare och koppla det till det kommunala beslutsfattandet. Vi använder ett kommunalt budgetbeslut som illustrationsexempel. Det kommunala bud­getbeslutet handlar om hur mycket av olika ändamål som ska genomföras. Låt oss anta att det finns två olika ändamål (den som vill ha mer realism kan bygga ut med flera, men det blir krångligare framställning då). Låt oss säga att de två ändamålen är att servera portioner från kommunala soppkök och att underhålla asfalterade gator. Det totala utfallsrummet kan då beskrivas med ett koordinatsystem med antal serverade soppköksportioner på ena ledden och antal kilometer asfaltsväg på den andra ledden: Varje punkt på ytan i Figur 1 representerar en unik kombination av antal dagliga sopportioner och antal kilometer väg (= en unik budget). A, B, C och D är några exempel på sådana bud­getar. B och D prioriterar t ex starkt väghållningen medan A prioriterar matförsörjningen och C ger ganska mycket till båda ändamålen. Nästa steg i resonemanget är att vi ska sätta priser på sopportioner och vägunderhåll. En daglig sopportion säger vi kostar 1.500 kronor per år och underhållet av en kilometer väg kostar 2.000 kronor per år.


Staten, kommunerna och makten 13

Figur 1. Totalt utfallsrum

De olika budgetarna kostar då 85.000 (A), 180.000 (B), 250.000 (C) och 127.500 (D) kronor. Om vi antar att kommunen bara har tillgång till 130.000 kronor reduceras det möjliga utfallsrummet med bland annat alternativen B och C. Man kan i figuren lägga in en budgetrestriktion som bestäms av hur mycket pengar man förfogar över, d v s till­gångarnas storlek och varornas priser: Figur 2. Totalt utfallsrum med budgetrestriktion

Alla budgetar sydväst om budgetrestriktionen är valbara, medan det inte är möjligt att välja dem nordost om linjen eftersom de kostar för mycket. Tillgängliga resurser och styckepriser för ändamålen minskar alltså kommunens handlingsfrihet. Dessa båda omständigheter är vad som bestämmer kommunens ”kunna”. Låt oss


14 Makten över kommunerna

nu se på kommunens ”vilja”. I den ekonomiska teorin antar man att nyttan ökar ju mer man får av en vara, men nyttoökningen blir mindre och mindre ju mer man redan har. Dessa antaganden kan avbildas i figuren med preferensfunktionens ”höjdkurvor” (indiffe­ renskurvor): Figur 3. Totalt utfallsrum med budgetrestriktion och preferensfunktion

Indifferenskurvorna är som höjdkurvorna på ett berg med toppen i figurens nordöstra hörn. Den rationella aktören väljer den av de möjliga budgetarna som når den högsta tillfredsställel­senivån. Detta inträffar i en punkt där budgetrestriktionen tangerar en indifferenskurva. I figu­ren hamnar detta på en punkt med strax under 60 sopportioner och knappt 30 kilometer as­faltsväg. Alla andra budgetar är antingen omöjliga eller sämre. Den här exercisen identifierar tre faktorer som kan påverkas: (1) tillgångarnas storlek, (2) ändamålens styckpriser och (3) preferensfunktionens utseende, d v s hur kommunen upplever nyttan av satsningarna. Låt oss nu gå vidare och se vad det är som bestämmer var och en av dessa, med särskild uppmärksamhet på hur staten kan använda sina maktmedel för att bestämma dem.

Budgetrestriktionen Vi börjar med budgetrestriktionen. Med lokal inkomstskatt och fri beskattningsrätt står egentligen, med ett par viktiga inskränkningar, kommuninvånarnas samlade inkomster till förfogande. Vi ska strax återkomma till inskränkningarna. Eftersom det knappast är rim-


Staten, kommunerna och makten 15

ligt att alla kommuninvånarnas samlade inkomster uttaxeras och används till kollektiv konsumtion, är egentligen ett första val hur stor del som ska reserveras för privat konsumtion och hur stor del som ska användas för den kollektiva konsumtionen. I det perspektivet skulle man kunna säga att kommunens budgetbeslut består av en fördelning av de tillgängliga inkomsterna i kommunen på privat konsumtion samt på ett antal kollektiva ändamål. Det första beslutet – avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion – manifesterar sig i skattesatsen och kan i princip analyseras på samma sätt som i exemplet ovan med sopportioner och vägkilometer. Vi ska emellertid här nöja oss med att konstatera, att kommuninvånarnas samlade inkomster är en viktig restriktion på handlingsfriheten. Större inkomster medger ett större utfallsrum, mindre inkomster ett mindre. Kommuninvånarnas samlade inkomster är i huvudsak inte en handlingsparameter för den centrala statsmakten. I den kapitalistiska marknadsekonomin är det andra krafter som bestämmer storleken på inkomsterna. Vilken avvägning mellan privat och offentlig konsumtion som är önskvärd (d v s prefe­rensfunktionen) är i första hand en ideologisk fråga. Till höger i det politiska spektret föredrar man mer privat konsumtion och till vänster mer offentlig konsumtion. Till frågan om hur kommunens preferensfunktion ska betraktas och vad som bestämmer den, ska vi återkomma lite senare. Sedan skatteuppgörelsen i början av 1990-talet är det dessutom en målsättning i den nationella ekonomiska politiken att den sammanlagda kommunalskatten (kommun och landsting) inte bör överstiga 30 procent. Detta budskap får staten i första hand sprida som propaganda – alltså ytterligare en påverkan på vad kommunen önskar och har nytta av (preferensfunktionen). Men från tid till an­nan har man försökt sätta kraft bakom orden genom olika restriktioner på den fria beskatt­ningsrätten. Tillfälliga skattestopp har förekommit, medan däremot ett permanent skattestopp eller -tak har bedömts som okonstitutionellt. Genom manipulationer med statsbidrags- och utjämningssystemet försöker staten ändå bestraffa skattehöjare. Här ingriper alltså staten och mönstrar ut de handlingsalternativ som innebär att mer än 30 procent av kommuninvånarnas samlade inkomster används för offentlig kommunal konsumtion. De styrningsinstrument som används är framför­ allt sanktioner (bestraffningar och belöningar) samt propaganda (målstyr­ning). Jag började mitt resonemang med antagandet att kommuninvå Lagrådet har yttrat sig över regeringsförslag om skattestopp två gånger; 1989/90:150 ss 32–34 och 1991/92:150 s 137


16 Makten över kommunerna

narnas hela inkomster stod till förfogande. Detta ska nu modifieras något. Man får väl förmoda att staten i kraft av sin över­ordnade ställning har första tjing på dessa. Det blir alltså inte de samlade inkomsterna, utan de samlade inkomsterna efter att skatten till staten har betalats, som står till förfogande för kom­munerna. Den statliga skatten är med andra ord ytterligare en restriktion på den kommunala handlingsfriheten. Vidare har staten makten över skattelagstiftningen och kan bestämma vad som ska ingå i skattebasen eller ej. Efter att kommunal beskattning av fastigheter och företag avskaffats handlar det i första hand om hur olika avdragsregler konstrueras. Vi kan alltså kon­statera att i makten att bestämma skattebasen, särskilt avdragsbestämmelser, har staten i sin hand ytterligare ett medel att styra kommunerna. Också i det här fallet handlar det om en sanktionsmakt. Om statlig beskattning och skatteregler innebär minskad handlingsfrihet (budgetlinjen trycks åt sydväst i figuren) så finns det också motverkande inslag i systemet. Staten betalar generella statsbidrag och staten bestämmer reglerna för systemet för omfördelning mellan kommuner för inkomstskillnader och strukturella kostnader. Detta är också omständigheter som påverkar budgetlinjens nord-sydliga läge: det drar uppåt åt nordost för de kommuner som sammantaget vinner på systemet och nedåt åt sydväst för dem som sammantaget får lämna ifrån sig pengar. Utöver de tillgängliga resurserna bestäms budgetrestriktionen av styckpriserna på de kommunala ändamålen. Ju dyrare de är, desto mindre är handlingsutrymmet och ju billigare de är, desto större är utrymmet. Dessutom påverkas budgetlinjens lutning av de relativa pri­serna. Om soppköksportioner blir relativt billigare än vägkilometer lutar linjen brantare. Om priset på vägkilometer skulle sjunka blir lutningen flackare. Dessa prisrelationer är i huvudsak utom statlig kontroll. Det är priserna på de produktionsfaktorer som behövs som är avgörande (arbetskraft, sopprötter, asfalt) och dessa bestäms på marknaderna. Man kan också se saken så att kommunens struktur spelar roll. En kommun med många fattiga behöver servera fler soppköksluncher än en kommun med många rika för att uppnå samma servicenivå. Yta och bilinnehav påverkar hur många vägkilometer man behöver hålla för att uppnå en given servi­cenivå. En möjlighet som staten har att påverka de relativa prisrelationerna är att lämna speci­aldestinerade statsbidrag. Utöver att sådana bidrag är ett inkomsttillskott gör de den subven­tionerade verksamheten relativt billigare. Specialdestinerade statsbidrag blir ännu ett exempel på statlig sanktionsmakt.


Staten, kommunerna och makten 17

Kommunernas uppgiftsportfölj I inledningen till detta kapitel konstaterade jag att den allmänna uppfattningen i den svenska doktrinen är att kommunerna i första hand finns till för att utföra den politik som staten har beslutat och i andra hand för att lösa lokalsamhällets problem och konflikter. Det begränsar i sin tur den kommunala handlingsfriheten och påverkar vilka uppgifter kommunerna måste fullgöra. Man kan se föreskrifter om kommunal kompetens och uppgiftsfördelning som en avgränsning av utfallsrummet. Om kom­munerna åläggs att sköta vissa uppgifter innebär det att budgetar (kombinationer av verksamheter och ändamål) där dessa uppgifter saknas inte är valbara. Om det finns uppgifter som anses falla utanför den kommunala kompetensen blir budgetar där dessa uppgifter ingår inte heller valbara. På samma sätt som statens budgetrestriktioner begränsade antalet budgetar som fanns inom det teoretiska utfallsrummet, leder kompetensreglerna till att andra teoretiskt tänkbara budgetar måste tas bort. För att kompensera kommunerna för minskningen av handlingsutrymmet när staten ålägger kommu­nerna nya uppgifter tillämpas i praxis en princip om att kommunerna kompenseras ekono­miskt genom statsbidrag. När det till exempel gällde de omfattande förflyttningarna av uppgifter från landstingen till kommunerna (Ädelreformerna) genomfördes skatteväxling. Principen om kostnadsneutralitet innebär att det valbara utfallsrummet vidgas genom att de tillgängliga re­surserna ökar, d v s budgetrestriktionen i figur 2 flyttar uppåt och åt höger. Reglerna om den kommunala kompetensen finns i kommunallagen och tolkas i rätts­praxis. Regler om vilka uppgifter kommunerna är skyldiga att fullgöra finns i speciallag­stiftningen. I princip gäller alltså att detta instrument är helt i den centrala statsmaktens hän­ der. Det utnyttjas också. Det framgår av studier som ansvarskommittén låtit genomföra (Lemne & Strömberg 2003). Inte mindre än 144 olika beslut kunde identifieras under den senaste tioårsperioden där ansvaret för offentliga uppgifter föränd­rats. I ett längre tidsper­spektiv (1974–2003) specialgranskades 30 beslut om ändrad uppgiftsfördelning. Av besluten avsåg 47 procent förändringar från staten till kommu­nerna medan 28 procent gick åt andra hållet. Om man mäter på detta grova sätt, så har det alltså varit ett nettoflöde av uppgifter från staten till kommunerna. I förhållandet mellan de båda kommunala nivåerna är det ett netto­flöde från landstingen till kommu­nerna (11 procent från landsting till kommun och 3 procent från kommuner till lands­ting). Bland de viktigaste ansvarsförflyttningarna kan några nämnas:


18 Makten över kommunerna

• Institutioner för unga missbrukare överfördes från staten till kommunerna 1983, och för­statli­gades igen 1994. • Universitetssjukhusen i Stockholm och Uppsala överfördes från staten till re­spektive landsting 1982–1983. • Vård och omsorg av äldre och handikappade överfördes från landstingen till kommunerna 1992 (”Ädelreformen”). • Vårdhögskolorna överfördes från landstingen till staten 2002. • Hela ansvaret för grund- och gymnasieutbildning överfördes från staten till kommunerna 1991. • Vård och omsorg för psykiskt sjuka överfördes från landstingen till kommunerna 1995. Ansvarskommittén (SOU 2007:10) föreslår i sitt slutbetänkande mycket begränsade föränd­ringar i uppgiftsfördelningen när det gäller primärkommunerna. Det är framför allt tillsynsupp­gifter som man föreslår ska förstatligas. Däremot är förslagen radikala när det gäller de föreslagna nya regionkommunerna som får ett omfattande ansvar för den regionala utvecklingspolitiken, samhällsplaneringen och infrastrukturpolitiken. I ett längre tidsperspektiv skönjer kommittén också möjligheter att stärka regionkommunerna inom bland annat utbildningspolitiken, vilket kan komma att gå ut över såväl staten som kommunerna. Kompetensbestämmelserna och uppgiftsfördelningen sker praktiskt taget utan undantag i form av reglering i bindande lagstiftning, och blir därmed närmast att betrakta som sank­tionsmakt.

Kommunernas vilja I det rationella budgetbeslutet möttes de tillgängliga handlingsalternativen och beslutsfatta­rens preferensfunktion, d v s önskemål och syn på nyttan av satsningen. Det valbara handlingsalternativ som uppnådde högst tillfredsställelse valdes. När vi nu når denna punkt börjar den rationella beslutsmodellen som liknelse att halta betänkligt. Den ekonomiska teoribildning som ligger bakom idén om det rationella beslutet bygger på att det finns en enhetlig beslutsfattare som har en tydlig prefe­rensfunktion. I den mest rät�trogna varianten är det bara individer som uppfyller detta villkor. Och kommuner är inte individer. Ett sätt att se på kommuner är att se dem som arenor där olika aktörer uppträder och spelar ett maktspel med varandra. En del av dessa aktörer är indi­vider (till exempel ett starkt kommunalråd eller starka förvaltningschefer) men för det mesta är också dessa aktörer olika kollektiv.


Staten, kommunerna och makten 19

Ungefär 180 kommunstyrelseordförande svarade 2003 på en enkätfråga om hur stort reellt inflytande på kommunens beslutsfattande ett antal uppräknade aktörer har. Svar skulle ges på en skala från 0 (inget inflytande) till 4 (mycket stort inflytande). I tabell 1 redovisas medelvärdena för de olika uppräknade aktörerna i rangordning. I absolut topposition kommer två individuella aktörer, kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören. De åtföljs av kommunstyrelsen, nämndordförandena, förvaltnings­cheferna, partiernas ledande företrädare, samt staten och landstinget. Alla dessa har medel­värden som avrundade till heltal blir en trea. Det handlar här i mycket om partierna och de ledande politiska rollinnehavarna samt förvaltningscheferna. Staten dyker upp som mäktigaste aktör från kommunhusets utsida. Med medelvärden avrundade till en tvåa följer fler aktörer i omvärlden (näringslivet, media och föreningslivet) men också kommunfullmäktiges aktörer. Sist, med en avrundad etta, kommer fler aktörer i omvärlden: facket, riksdagsledamöter, en­ frågegrupper och kyrkan. Tabell 1. Aktörers inflytande (medelvärden 0–4) över kommunens beslutsfattande Aktör

Inflytande

Kommunstyrelsens ordförande

3,8

Kommunens ledande tjänsteman

3,5

Kommunstyrelsen

3,4

Nämndernas ordförande

3,3

Kommunens förvaltningschefer

3,2

Ledande företrädare för partierna

2,6

Stat och landsting

2,5

Det lokala näringslivet

2,2

Andra ledare i fullmäktige

2,2

Fullmäktiges ordförande

2,1

Journalister

2,0

Enskilda fullmäktigeledamöter

1,8

Frivilliga föreningar

1,6

Fackföreningsledare

1,4

Lokala riksdagsledamöter eller stats­råd

1,3

Lokala enfrågegrupper

1,2

Kyrkan

0,8

 Enkäten utgjorde de svenska data i det europeiska borgmästarprojektet där borgmästare och motsvarande i 17 europeiska länder studerades (Bäck m fl 2006, Karlsson 2006).


20 Makten över kommunerna

Det är uppenbart att i huvudet på kommunstyrelseordförandena finns det en ledande grupp aktörer som består av kommunalrådet, kommundirektören, nämndordförandena, förvaltnings­cheferna och partigrupperna. Var och en av dessa har sina mål och preferenser och var och en av dem har till sitt förfogande maktresurser att använda i det spel som resulterar i ett kommu­nalt beslut. Maktresurserna kan ordnas efter vårt tidigare schema: resurser att belöna och bestraffa, resurser att propagera och informera. Men det räcker förstås inte bara med resurser, man kan också vara olika skicklig att utnyttja dem. Det blir ett komplicerat samspel som re­sulterar i de kommunala beslut som vi kan se som manifestationen av den kommunala prefe­rensfunktionen. En utomstående aktör som vill påverka spelets utgång måste påverka aktörernas resur­ser. De politiska aktörernas maktresurser är kanske enklast att få grepp om. En alldeles central resurs är partiernas mandatvikt. Denna resurs är avgörande i det parlamentariska maktspelet, som är ett delspel i hela det kommunala maktspelet. Mandatvikten avgörs av väljarna i val, men vi vet att utfallet i de kommunala valen i stor utsträckning avgörs av nationella politiska frågor, kampanjer och sympatier. I detta viktiga avseende finns alltså en stark ten­dens till nationell-kommunal integration. Därigenom påverkas kommunernas preferenser så att de tenderar att likna statens preferenser. Denna nationell-kommunala integration liknar med andra ord prata-styrning, men saknar dess inslag av aktiv styrning. Samstämmigheten uppstår inte på grund av att den centrala statsmakten haft till avsikt att producera den. Centrala instanser i partierna är angelägna om att partiet uppträder någorlunda enhetligt. Därför förekommer det en föga kartlagd styrning från central till lokal nivå inom partierna. Den lokala partinivåns relativa oberoende kan illustreras med data från en enkätundersökning år 2000 med fullmäktigeledamöter i de 49 kommunerna i Västra Götalands län. Responden­terna ombads uppskatta betydelsen av olika omständigheter för deras eget partis agerande i koalitionsbildningsprocessen efter 1998 års val. De förväntade reaktionerna från den natio­nella partiledningen på valet av koalitionspartner bedömdes med genomsnittligt 2,0 poäng på en skala 0–10. Detta kan jämföras med hur viktigt man tyckte att övervägande om framtida valresultat var som fick medelvärdet 5,6, möjligheterna att genomföra hjärtefrågor som till­delades 8,1 poäng och överväganden om risken för partisplittring med 5,8. Bara 1,2 procent av respondenterna menade att den nationella partiledningen hade ett mycket stort inflytande över den lokala partiorganisationens beslut att ingå i en koalition med andra par-


Staten, kommunerna och makten 21

tier. Hela 57 procent menade att den lokala partiorganisationens ledning hade ett mycket stort inflytande, 56,4 procent att partiets fullmäktigegrupp hade mycket stort infly­tande och 16,4 procent att den lokala partiorganisationens medlemmar hade stort inflytande. På en mer allmän fråga instämde 33,8 procent och 1,8 procent instämde starkt i påståendet att den nationella partiled­ningen har stort inflytande över den lokala partiorganisationens politiska ståndpunkter. Även om frågorna inte är helt jämförbara tycks svaren indikera att den lokala partiorganisationen har en betydligt större handlingsfrihet när det gäller val av koalitionspartners än när det gäller politiska ståndpunkter. På frågan om den nationella ledningens inflytande på valet av koali­tionspartners var det bara 7 procent som kryssade i de två högsta alternativen på den fyrgra­ diga skalan. Dessa fakta utesluter emellertid inte att de nationella partierna ibland bekymrar sig över, och lägger sig i det lokala koalitionsbildandet. I 14 av de 49 kommunerna rapporterades det att representanter för den nationella partiledningen hade deltagit i koalitionsförhandlingarna. Detta var något vanligare hos socialdemokraterna och vänsterpartiet än i de övriga partierna. Det finns också exempel på ingripanden från de nationella partiledningarna i de lokala be­ slutsprocesserna, bland annat från Västra Götalandsregionens första turbulenta år. Vid sidan om de politiska aktörerna framstår de ledande cheferna i förvaltningen som betydelsefulla. Deras maktresurser är mer svårgripbara. I mycket handlar deras makt om en prata-makt. Det gäller särskilt kommundirektören, som i de flesta kommuner inte har en for­mell befälsställning. Men inte heller en högsta chef i en hierarkisk organisation, som en för­valtningschef, kan helt förlita sig på sanktioner för att styra. Det blir mycket prata här också. Detta innebär att innehavarnas utbildning påverkar deras maktpositioner och i vilken riktning de kan styra. Och utbildningen är i huvudsak i statens händer. Här finns med andra ord ett instrument som statsmakten kan använda för att påverka kommunernas preferensbildning. Det kan emellertid antas att det inte är ett särskilt effektivt styrmedel. Åtminstone tar det ett bra tag innan styrningen kan slå igenom. Ibland lägger staten sig i professioners formella ställning. Det kan t ex gälla läkare, lärare, brandchefer o s v. Dessa grupper har ibland en laglig position som ställer dem utanför kommunens domvärjo. Sådana bestämmelser kan ha betydelse för professioners maktresurser i det kommunala makt­spelet. Till försöken att direkt påverka de kommunala preferenserna  Se Bäck 2004.


22 Makten över kommunerna

måste förstås också räknas den mot 1900-talets slut allt populärare målstyrningsdoktrinen. Den centrala statsmakten for­mulerar för diverse politikområden mål, som förväntas följas av hela den offentliga sektorn, inklusive kommunerna. Det kan gälla integration, hållbar utveckling, jämställdhet mellan kö­nen och så vidare. Ett område som med 1990-talets omstöpning av skoladministrationen blev ett målstyrningens eldorado är skolan. Målstyrningen i sig är ett utmärkt exempel på prata-styrning. Om den kopplas ihop med tillsyn där misslyckanden att uppnå målen sanktioneras blir det också en göra-styrning. På många av de områden det är frågan om förekommer emel­lertid inte någon sådan inspektion.

Staten styr genom resurser och uppgiftsfördelning Vi är nu mogna att sammanfatta den hittills förda diskussionen. I tabell 2 sammanfattas de faktorer som har pekats ut som avgörande för det kommunala handlandet och vem eller vad utanför kommunen som påverkar respektive faktor. Det första blocket är budgetrestriktionen. Vad är det kommunen kan göra och inte? Makten över de tillgängliga resurserna delas av sta­ten och marknadsekonomin. Marknadskrafterna bestämmer hur stora inkomster kommunin­vånarna har, men även befolkningens struktur när det t ex gäller olika åldersgrupper. Marknadskrafterna bestämmer också vad det kostar kommunen att skaffa sig de resurser eller förnödenheter som kommunen behöver för att fullgöra sina uppgifter. Staten påverkar genom att bestämma skattebasen och sin egen beskattning vad som blir över för kommunen att uttaxera. De tillgängliga ekonomiska resurserna påverkas dessutom genom generella och specialdestinerade statsbidrag samt genom utjämningssystemet. Allt detta är göra-makt. Avvägningen mellan privat och offentlig konsumtion är i mycket en ideologisk fråga och har därmed delvis samma karaktär som partistyrningen. Men staten uttalar också ett eko­nomisk-politiskt mål (30 procent offentlig kommunal konsumtion) och understryker allt emellanåt detta mål med sanktioner. De ekonomiska förhållandena – inkomsterna, befolk­ningsstrukturen, priserna – är inte oberoende av statens göranden. De är föremål för den all­männa ekonomiska politiken. Men sett i stat–kommun-perspektivet handlar det om en indirekt påverkan.  För en analys av målstyrningsdoktrinens avgörande och centrala roll i reformeringen av skoladministrationen se Haldén 1997.


Staten, kommunerna och makten 23

Tabell 2. Sammanfattning: faktorer som påverkar budgetbeslutet Faktor Budgetrestriktionen (kan)

Bestäms av

Invånarnas inkomster

Ekonomin

Privat–offentligt

Ideologi

Statlig skatt

Staten

Skattebasen

Staten

Generella statsbidrag

Staten

Strukturella faktorer

Ekonomin

Faktorpriserna

Ekonomin

Specialbidrag

Staten

Uppgiftsportföljen (får)

Allmän kompetens Åligganden

Staten Staten(speciallagstiftning)

Kommunens preferensfunktion (vill)

Preferenser

Partiprogram Staten genom målstyrning och utbildning

Styrkeförhållanden

Nationella valresultat. Staten genom regler om professioners ställning

Uppgiftsportföljen – vad kommunen får göra – är i det närmaste ett exklusivt område för stat­liga beslut. Stiftandet av kommunallagen och speciallagstiftningen är instrumenten. Här rör det sig om en tydlig statlig göra-styrning. När det gäller preferensfunktionen – vad kommunen vill göra – slutligen, är statens styrning i stor utsträckning indirekt eller av ren prata-karaktär. Mycket av den samstämmighet som ändå uppstår i den svenska samhällsorganisationen får tillskrivas parti- och valsystemets samordnande funktioner. I ett sista avsnitt ska vi återkomma till en kort diskussion om denna samordningsfunktions framtid. Analysen pekar dock på att budgetrestriktionen och uppgiftsfördelningen är de mest betydelsefulla direkta styrmedel som staten riktar in sig på. I ett av de forskningsprojekt som har ingått i forskningsprogrammet om den kommunala självstyrelsen borrar Matz Dahlberg, Eva Mörk och Hanna Ågren i den första av dessa frågor – de tillgängliga resursernas bestämningsfaktorer. I ett annat kapitel i den här boken avrap­porteras deras forskning.

Partistyrningens framtid Resonemanget hittills pekar i första hand ut uppgiftsfördelningen och den ekonomiska styr­ningen som den centrala statsmaktens


24 Makten över kommunerna

främsta metoder att åstadkomma överensstämmelse mellan statsmaktens intentioner och kommunernas handlande. I båda fallen är det fråga om styrning med sanktioner – det som jag här lite slarvigt har kallat ”göra-styrning”. Det kan tyckas gåtfullt att styrningsmetoder som påverkar det kommunerna vill inte har en mer framträdande roll. Vi erinrar oss hur Kent Asp identifierade styrning som påverkar preferenser och önskemål som ”den mest utstuderade formen av maktutövning” och som ”den mest raffinerade och på sitt sätt mest effektiva formen av maktutövning”. Svaret på gåtan är att partisystemet svarar för en god del av samordningen mellan nivå­erna. Genom att producera beroenden, lojaliteter och mötesplatser jämkar partisystemet sam­man preferenserna på den nationella och den lokala nivån till partivis samstämmighet. Det blir därför av särskilt intresse att undersöka den nationellt-lokala integrationen i partierna. Låt oss först se vilka partier som har makten i kommunerna respektive i statsmakten. Efter 2002 års val var det en socialdemokratisk regering med ett formaliserat stöd av vänster­partiet och miljöpartiet. Ett eller flera av dessa tre partier bildade samtidigt styrande koalitio­ ner i 43 procent av kommunerna. Endast i 42 kommuner (15 procent) av dessa var det etable­rat ett socialdemokratiskt enpartistyre. I var fjärde kommun var det en styrande majoritet som bestod av partier från båda blocken. Överensstämmelsen mellan nationell och lokal nivå var alltså inte särskilt imponerande under mandatperioden 2002–2006. Nästa mandatperiod bilda­des en borgerlig fyrpartiregering. Styrande koalitioner med enbart partier utanför vänster­blocket bildades i 47 procent av kommunerna. I var tredje kommun hade det bildats en fyr­partikoalition av partier utanför vänsterblocket. Passformen mellan nationell och lokal nivå framstår därmed som något bättre än föregående valperiod, men fortfarande styrs de flesta kommuner av andra partikonstellationer än den centrala statsmakten. Riksdagspartierna har fortfarande kommunerna i ett fast grepp. Tabell 3. Styrande koalitioner i kommunerna 2003 och 2006 (procent av alla kommu­ner) samt i staten 1970–2006 (procent av antal år) Vänster

Inte vänster

Kommunerna 2003 (antal)

43

31

26

100

Kommunerna 2006 (antal)

30

47

23

100

Regeringen 1970–2006 (år)

75

25

Blandade

100

Kommentar: Tre kommuner saknas i basen för procentberäkningen 2006. Dessa uppgav att de inte hade någon styrande koalition eller att koalitionsbildningsprocessen ännu inte avslutats när data samlades in. Källa: Dagens Samhälle. Som “vänster” räknas socialdemokraterna, vänsterpartiet och miljöpartiet.


Staten, kommunerna och makten 25

Men det blir vanligare att valvinden blåser olika i riksdags­valet och i kommunalvalen. Allt fler väljare röstar på olika partier i riksdagsvalet och i kom­munalvalen. Allt fler fullmäktigeplatser besätts av partier som inte är representerade i riksda­gen. Överensstämmelsen mellan de styrande koalitionerna på nationell och lokal nivå är täm­ligen liten. I förlängningen kan man skönja ett mer dualistiskt partisystem med olika struktur och olika rörelseriktningar nationellt och lokalt. Det är rimligt att anta att partisystemets ni­våintegrerande förmåga då avtar. Med en avtagande informell integration förmedlad av partisystemet hänvisas den cen­trala statsmakten till att åstadkomma samordning på annat sätt. Risken är uppenbar att vi då får ett mer statsdirigerat system. Regler om ekonomiska resurser, uppgiftsfördelning och uppgiftsutförande – ”göra-styrningen” – skärps. Ansvarskommittén uttrycker i sitt slutbetän­kande saken så: ”… relationen mellan staten och den kommunala sektorn präglas av en viss avsaknad av tillit … Tidigare bestämdes relationen i stor utsträckning av den inre samman­hållningen i partierna. Denna struktur [partierna] har allt eftersom förändrats.” (SOU 2007:10 s 108) Kommitténs rekommendation när det gäller styrning är vad man kallar ”normering”, vilket såvitt jag kan förstå inte kan betyda något annat än styrning med regler.

Referenser Asp, Kent (1996). ”Åsiktsbildning och maktbegreppet” i Rothstein, Bo & Särlvik, Bo (red) Vetenskapen om politik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen. Bemelmans-Videc, Marie-Louise, Rist, Ray C & Vedung, Evert (red) (1998). Carrots, sticks & sermons. New Brunswick N J: Transaction Publishers. Bäck, Henry (2004). Av de många ett. Västra Götalandsregionens politiker. Partipolitiska och territoriella skiljelinjer. Göteborg: Förvaltningshögskolan. Bäck, Henry, Heinelt, Hubert & Magnier, Annick (red) (2006). The European Mayor: Political leadership in the changing context of local democracy. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Esping-Andersen, Gøsta (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press. Haldén, Eva (1997). Den föreställda förvaltningen: en institutionell historia om central skolförvaltning. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen. Karlsson, David (2006). Den svenske borgmästaren – kommunstyrelsens ordförande och den lokala demokratin. Göteborg: Förvaltningshögskolan.


26 Makten över kommunerna

Lemne, Marja & Strömberg, Ingrid (2003). Från ansvarsskiften till samordning – om ansvarsförändringar mellan staten, kommunerna och landstingen under 30 år. Stockholm: Finansdepartementet. SOU 2007:10 Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Slutbetänkande av ansvarskommittén. Strandberg, Urban (1998). Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962–1994. Hedemora: Gidlunds.


Staten, kommunerna och makten 27


28 Makten รถver kommunerna


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 29

Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre:

En jämförelse mellan Sverige och Norge Av Jacob Aars, Anne Lise Fimreite och Yngve Flo

Kommunerna och den nordiska modellen Sverige framhålls gärna som paradexemplet på den nordiska välfärdsstaten. Det svenska exemplet kommer närmast den idealtypiska modellen för en välfärdsstat. Modellen bygger på en kompromiss mellan marknad och stat, där en blandekonomi kombineras med en stark offentlig insats för att utjämna sociala olikheter. Men när det talas om Sverige får vi sällan höra något om kommunerna. I Sverige, som i de andra nordiska länderna, är det kommunerna, inte staten som är de viktigaste leverantörerna av välfärdstjänster till befolkningen. Välfärdsstaten vilar på kommunerna. Inte överraskande skapar det ett spänningsfyllt förhållande mellan styrningsnivåerna när välfärdsstaten med sina universella ambitioner använder kommunerna för att uppfylla nationella mål. Kommunerna blir särskilt viktiga som genomförandeorgan för nationell politik, och utövar på detta område sin makt inom relativt snäva, centralt definierade gränser. Samtidigt är kommunerna institutioner som ska göra prioriteringar å det egna lokalsamhällets vägnar, och med utgångspunkt i lokalsamhällets egna förutsättningar. Denna dubbelhet i systemet – att kommunerna är statens genomförandeorgan, men också lokala politiska institutioner – tar sig uttryck i samtidiga krav på likvärdighet och integration å ena sidan, och mångfald och autonomi å den andra. Då kommunerna under åren efter andra världskriget på allvar blev integrerade i de nationella styrsystemen i de nordiska länderna, fick det som skedde i kommunerna stor nationell betydelse. Kommunerna upprustades för att kunna ta på sig en stor mängd uppgifter, uppgifter som utgjorde själva kärnan i välfärdsstaten. På många sätt stärkte detta kommunernas ställning i det nationella styrsystemet. Men när kommunernas tjänsteproduktion fick ökad betydelse, fick staten också större intresse för vilka prioriteringar som gjordes lokalt. Kommunerna måste betala ett pris för sin expansion. De måste


30 Makten över kommunerna

ge ifrån sig något av sin frihet, men fick i gengäld statligt understödd handlingskraft. Kommunsektorns ökade ekonomiska betydelse blev ett viktigt motiv för att reglera den. Med de nya uppgifterna följde också en uppsättning statliga instrument för att säkerställa att den kommunala tjänsteproduktionen låg i linje med statliga intentioner. Den kommunala expansionsfasen skapade således behov av en statlig politik gentemot kommunerna. Detta politikfält, som vi ska kalla statlig kommunalpolitik, är utgångspunkten för vår artikel. Med kommunalpolitik menar vi all central eller statlig politik som avser att påverka och skapa ramvillkor för den kommunala sektorn. Begreppet ”kommunalpolitik” används alltså med en annan innebörd än den traditionella svenska, där kommunalpolitik avser den politik som utformas i kommunerna. Syftet med artikeln är att belysa drag hos den svenska statliga kommunalpolitiken, men svensk politik sätts i ett komparativt perspektiv genom att vi systematiskt jämför med motsvarande data från Norge. I artikelns första del ser vi närmare på föreställningen om statlig kommunalpolitik som ett självständigt policyfält. Här är det begrepppet ”statlig kommunalpolitik” som står i fokus: Kan den statliga politiken gentemot kommunerna förstås som en policy? I artikelns andra del redogör vi för systemskillnader och -likheter som kan ha betydelse för en jämförelse av data från de två länderna. Artikelns tredje del ägnas åt kartläggningen av några centrala aspekter av den statliga kommunalpolitiken. Den fjärde och sista delen av artikeln handlar om konfliktlinjerna inom politikfältet, och, därigenom, möjligheterna att etablera politiska allianser som kan vara reformbärande. Den sistnämnda frågan har aktualiserats av Ansvarskommitténs resonemang om möjliga reformer inom den svenska samhällsorganisationen.

Okänd, men allestädes närvarande: Den statliga kommunalpolitiken Det att staten för politik gentemot kommunerna är inte någon oproblematisk utgångspunkt. När vi talar om den politik som ”förs”, tänker vi i första hand inte på den politiska processen, utan på inne Artikeln bygger på de viktigaste resultaten från projektet ”Svensk kommunalpolitikk – konfliktlinjer og normativ basis”. Projektet är baserat på en enkätundersökning utsänd till riksdagsledamöterna under perioden 2002–2006, samt djupintervjuer med ett mindre urval av riksdagspolitiker. Vi har tidigare (under 2004) genomfört ett motsvarande projekt i Norge, ”Tilliten mellom forvaltningsnivåene”, där vi också bygger på en enkätundersökning med de norska riksdagsledamöterna, samt intervjuer med viktiga kommunalpolitiska aktörer. De svensk-norska jämförelserna i denna artikel tar sin utgångspunkt i data från detta projekt.


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 31

hållet i politiken, alltså det som på engelska kallas policy. En policy kan betraktas som ett utfall av eller innehållet i en verkställd åtgärd, men det är rimligt att se utfall i ljuset av processen, d v s som en kedja av val eller händelser som till sist resulterar i en förd politik, alltså ett utfall. Kommunalpolitiken som politikfält är kluven i det vi kan kalla en systemorienterad och en uppgiftsorienterad version. Den systemorienterade kommunalpolitiken kommer till uttryck som ett försök att fånga en helhet i den statliga styrningen av kommunerna. Politiken är ofta principiellt eller ideologiskt motiverad med utgångspunkt i värden som är knutna till kommuninstitutionen, och kommer till uttryck genom försök att utforma generella styrningssignaler eller ramvillkor. Den uppgiftsorienterade kommunalpolitiken tar där­emot sikte på de enskilda uppgifter som uppstår i bruket av kommunen som politisk och administrativ struktur. Denna form av politik får ofta andra etiketter (som välfärdspolitik, skolpolitik), och uppfattas således ofta bara indirekt som uttryck för statens kommunalpolitik. Värden och ståndpunkter på dessa två arenor kan lätt kollidera, vilket blir synligt i det att uppslutningen bakom kommunen som uppgiftslösare är solid på det principiella planet, men långt mer måttlig när det talas om konkreta uppgifter. Av detta följer att politikfältet vi har föresatt oss att studera är a) i olika grad begreppsligt förankrat hos de berörda aktörerna, b) i mycket olika grad internt integrerat, men ockå c) nästan allestädes närvarande. Eftersom välfärdssektorerna har långtgående betydelse för kommunerna, kan det uppfattas som att det mesta är kommunalpolitik, i varje fall har många politikområden viktiga kommunalpolitiska inslag. Spänningarna mellan de två nivåerna i den statliga kommunalpolitiken måste ses som ett stabilt drag i systemet. Förutsättningarna för att i framtiden få till stånd en samordnad och ”helhetlig” statlig kommunalpolitik är därför dåliga. I en sådan situation blir den mest meningsfulla forskningsstrategin att försöka att kartlägga politikens olika komponenter, alltså de enskildheter som tillsammans utgör den statliga politiken gentemot kommunerna. Vårt antagande är att den statliga kommunalpolitiken med den nämnda innebörden kommer till uttryck genom en uppsättning ståndpunkter, styrinstrument och institutioner för samordning mellan central och lokal nivå. Härigenom menar vi också att vi kan blottlägga de grundläggande kommunideologiska konfliktlinjerna i Sverige. Vi tar vår utgångspunkt i den enskilda grupp som vi menar har bäst förutsättningar för att reflektera kring de olika elementen i det kommunalpolitiska fältet, riksdagsrepresentanterna. Parlamentarikerna har ett överordnat ansvar för att se sammanhang i statens po-


32 Makten över kommunerna

litik gentemot kommunerna, samtidigt som de har en bra grund för att reflektera kring spänningar mellan det överordnade perspektivet och hänsynen till de enskilda välfärdssektorerna. Och som sagt, vi väntar oss att rådande kommunideologier bland de folkvalda sätter sina spår i den substantiella politiken gentemot kommunerna.

Likt och olikt: Stat–kommunrelationer i Sverige och Norge Ståndpunkter utformas i olika kontexter. För att kunna jämföra kommunalpolitiska ståndpunter bland svenska och norska riksdagsledamöter är det viktigt att ge en beskrivning av i vilket institutionellt sammanhang ståndpunkterna utformas. I det följande ska vi därför kort redogöra för några systemegna likheter och skillnader mellan de två länderna. Först ser vi på stat–kommunrelationen, därefter på mer generella drag hos de statliga styrsystemen. I genomgången av stat–kommunrelationen ser vi i tur och ordning på funktioner (uppgiftssammansättning och -omfattning), autonomi (kommunernas frihetsgrader i förhållande till staten) och access (kommunernas tillgång till och inflytande på centrala beslutarenor). Stat–kommunrelationen Den funktionella sidan uppvisar många likheter mellan de två länderna. Välfärdsuppgifterna är de klart viktigaste i båda länderna. I Sverige, som i Norge, är den kommunala uppgiftsportföljen en blandning av uppgifter som har ålagts kommunen genom speciallagar och uppgifter som det står kommunerna fritt att åta sig. De två viktigaste kommunala budgetposterna i både svenska och nors­ ka kommuner är utbildning och hälsa/omsorg. Både i Sverige och Norge har kommunerna givits s k ”negativt avgränsad kompetens”. Vid sidan av lagstadgade uppgifter kan kommunerna åta sig andra uppgifter som inte explicit är ålagda andra styrningsnivåer. Vidare har svenska och norska kommuner det gemensamt att de är generalistkommuner. Det innebär att de tillvaratar ett brett spektrum av uppgifter som rör kommunens territorium, de har inte bara ansvar för en uppgift eller ett klart avgränsat uppgiftsområde. Det innebär också att lokalt folkvalda organ har till uppgift att prioritera mellan skilda hänsyn och olika uppgifter. Ett förhållande bidrar till att dämpa intrycket av likhet på uppgiftsfältet. Den genomsnittliga kommunstorleken varierar betydligt mellan de två länderna. Medan svenska kommuner ligger i det övre europeiska skiktet storleksmässigt, ligger norska kommuner i mel-


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 33

lanskiktet. Sverige har färre kommuner och en större befolkning. Förhållandet mellan uppgiftssammansättning och kommunstruktur är därmed ganska olikt. Går vi så över till den kommunala autonomin, är olikheterna mellan Sverige och Norge tydligare. Bägge länderna är enhetsstater med en betydande lokal handlingsfrihet, men i Sverige är det kommunala självstyret garanterat genom konstitutionen. Det är det inte i Norge. I motsats till de svenska kommunerna har norska kommuner inte fri beskattningsrätt. I Norge finns en övre gräns för hur mycket skatt kommunerna kan kräva in från sina invånare, men friheten att ta ut lägre skatt är i praktiken irrelevant eftersom samtliga kommuner har lagt sig på den maximala nivån. Värnandet om det lokala självstyret framstår som starkare i Sverige än i Norge. Mot den bakgrunden är det också rimligt att anta att svenska kommuner är mera autonoma än norska. Valsystemet kan emellertid dra i motsatt riktning. De svenska kommun- och landstingsvalen hålls på samma dag som riksdagsvalen. De norska kommunvalen genomförs två år efter stortingsvalen. Båda valen hålls med fyraårsintervaller. Det ligger nära till hands att anta att rikspolitiken får större betydelse för lokalvalen när valen hålls samtidigt. När valdagen inte är gemensam, får de lokala valen en mera självständig status. Vilken betydelse har då kommunernas tillgång till centrum? Om kommunerna åtnjuter en liten grad av autonomi, kan den lokala nivån ändå utöva inflytande över den centrala nivåns politik genom sin tillgång till centrala beslutsaktörer och -arenor. I tätt integrerade system som de nordiska är det rimligt att anta att accessen till centrum kommer att vara relativt stor, inte minst därför att det kommunala uppgiftslösandet har stor nationell betydelse. Merparten av de svenska rikspolitikerna har lokalpolitisk erfarenhet. Detsamma gäller Norge. Men det svenska systemet präglas därutöver av en form av tillgänglighet som är mycket ovanlig i det norska systemet. En betydande andel av rikspolitikerna har ”dubbla uppdrag”; de sitter i kommunfullmäktige samtidigt som de är riksdagsrepresentanter. Detta gäller ungefär en tredjedel av riksdagsrepresentanterna. Mängden dubbla uppdrag i Norge är okänd för oss, men troligen är den måttlig, för att inte säga obetydlig. Sammantaget har svenska kommuner större tillgång till den lagstiftande församlingen på nationell nivå än vad som är fallet för norska kommuner. Högre grad av access verkar troligen åt båda hållen. Kommunerna har sina talesmän på central nivå, och de får också mera direkt tillgång till information från riksdagen. Samtidigt kan de dubbla uppdragen bidra till att dämpa konflikter mellan ni-


34 Makten över kommunerna

våerna. Lokalpolitiker som samtidigt är riksdagsrepresentanter kan bidra till att skapa ökad förståelse för central politik i kommunerna. Men det är viktigt att understryka att effekterna av olika former av access huvudsakligen är outforskade. Drag hos det statliga styrsystemet Vid sidan av de ovan skisserade dragen hos stat–kommunrelationen, har vi identifierat en del faktorer på nationell nivå som kan tänkas ha betydelse för utformningen av den statliga politiken gentemot kommunerna. I det här sammanhanget är välfärdsstatens sektorsuppbyggnad viktig. I Norge är departementen, och genom dem sektorerna, mycket starka. En orsak är att Norge har s k ministerstyre. En minister är ansvarig inför stortinget för sitt departements ansvarsområde. Regeringen har inte kollektivt ansvar på samma sätt som i Sverige. Enkelt uttryckt kan man hävda att medan Sverige har starka regeringar, har Norge starka ministrar. Givetvis kan välfärdsstatens sektorer också i Sverige ställa starka krav på kommunerna, men givet den extra möjlighet till samordning på nationellt plan som regeringens kollektiva ansvar representerar, förväntar vi oss att uppfattningen om kommunerna och konfliktlinjerna kring dem är mindre präglade av sektorsmissnöje i Sverige än i Norge. En annan viktig faktor för att förstå utvecklingen i Norge som vi har identifierat, är av politisk-strategisk karaktär. Norge har de senaste 30 åren huvudsakligen haft minori­tetsregeringar. Sverige har haft en annan parlamentarisk situation än Norge under samma period. När socialdemokraterna inte har haft egen majoritet i riksdagen, har de haft en förhållandevis stark och stabil budgetkoalition. Detta borde säkra möjligheten att driva en mera planmässig och strukturerad politik gentemot kommunerna. Frånvaron av ett starkt, populistiskt och kravfyllt parti på yttersta högerkanten (jfr det norska Frem­skrittspartiet) drar i samma riktning. I Norge har Fremskrittspartiet bidragit till att öka förväntningstrycket mot offentlig sektor samtidigt som den parlamentariska situationen har gjort det svårare att möta ett sådant tryck. Detta förstärks också av de ekonomiska villkoren. Att Norge framstår som ett land präglat av offentlig rikedom, också jämfört med Sverige, gör att förväntningarna på vilka uppgifter det offentliga – och då särskilt kommunerna som välfärdsstatens ge­nomförare – kan (och ska) lösa är stora i befolkningen, men också i viss mån hos politi­ kerna. Sambandet mellan höga förväntningar och missnöje är inte okänt i Sverige. Redan tidigt på 1960-talet formulerade statsminister Tage Erlander sin insikt i ”de sti­gande förväntningarnas missnöje”,


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 35

och förutsade att detta skulle utgöra ett framtida hot mot välfärdsstaten. Den svenska samhällsekonomin har emellertid sedan tidigt 1990-tal varit väsensskild från den norska. Även om Sverige idag har en sund ekonomi, påverkade den ekonomiska krisen sannolikt den allmänna uppfattningen om, och förväntningarna på, det offentliga som uppgiftslösare. Medan uppfattningen att det finns en rik stat som kan lösa de flesta problem är starkt företrädd i Norge, är detsamma knappast fallet i Sverige. ”Självstyre är bra, men …” Så långt om de systemegna likheterna och skillnaderna mellan Sverige och Norge. Hur ser ståndpunkterna i viktiga kommunalpolitiska frågor ut bland rikspolitikerna i de två länderna? En av de viktigaste observationerna från den norska undersökningen var en avsevärd klyfta mellan den principiella uppslutningen bakom idén om det lokala självstyret och synen på det faktiska lösandet av uppgifter. Lokalt självstyre var bra och viktigt, men man uttryckte en påtaglig skepsis, för att inte säga misstro, som gällde det faktiska upp­giftslösandet i kommunerna. Intervjuerna i Sverige visade – som i Norge – att kommunalt självstyre som överord­nat värde har starkt stöd. Bland de svenska partierna är det bara Folkpartiet som har ett något problematiskt förhållande till självstyret som ett positivt egenvärde. I Norge är det också bara ett parti som utmärker sig i den riktningen – det högerpopulistiska Frem­skrittspartiet. Annars är uppslutningen bakom idén, som i Sverige, nog så unison och oförbehållsam bland dem vi har intervjuat i Norge. Riksdagspolitikerna är emellertid inte övertygade om att befolkningen sätter så stort värde på det lokala självstyret som de själva gör. Ett genomgående tema hos många av rikspolitikerna är att innehållet i tjänsterna är det viktigaste för medborgarna, inte vem som producerar och levererar dem. Sammantaget ger detta en motsägelsefull bild av riksdagspolitikernas syn på kommunerna. Å ena sidan framstår de som varma försvarare av det lokala självstyret. Å andra sidan pekar många på att en del saker är för viktiga för att helt och full överlåtas till lokalpolitiskt gottfinnande. Därutöver är många av uppfattningen att kommunalt självstyre inte är viktigt för den vanlige medborgaren. En intressant poäng är att, medan man i Sverige närmast definierar självstyret genom kommunernas rätt att bestämma sitt eget skatteuttag, är frånvaron av fritt skatteuttag för kommunerna inte något de norska politikerna ser som begränsande för kommunalt självstyre. Även om respondenterna också i Sverige blir mindre entusiastiska i förhållande till det lokala självstyret ju mer konkreta


36 Makten över kommunerna

saker de uttalar sig om, är de norska repondenterna ändå något mer kritiska när de ska värdera hur väl kommunerna faktiskt löser sina uppgifter. I ett jämförande perspektiv är det intressant att avståndet mellan ideal och realiteter är större i Norge. Statlig kommunalpolitik är mer identifierbar som eget politikfält i Norge än i Sverige. Detta kan betraktas som en strategi för att leva med den aktuella konflikten. Genom att ge politikfältet ett eget namn och egna institutioner markeras en vilja till handling, medan politiken i realiteten förs på sektorsnivå. Kommunalpolitikens samordningsambitioner blir därmed en form av avlat, eller om man så vill, symbolpolitik. I Sverige har man ett mera realistiskt förhållningssätt till spänningen mellan nivåerna. Samordningsambitionerna är här huvudsakligen av makroekonomiskt slag. Tillit genom dialog? Partierna som länkar mellan styrningsnivåerna Samspelet mellan stat och kommuner kommer alltid att till en viss grad vara präglat av intressemotsättningar och konflikt. I länder där kommunerna i så stor omfattning utför tjänster på uppdrag av staten, kommer det t ex ofta att uppstå oenighet om i vilken grad staten kompenserar kommunerna för de utgifter de har för lagstadgade uppgifter, och i vilken grad kommunerna ska ha möjlighet att avvika från statliga standarder och finna lösningar som står bättre i samklang med egna förutsättningar och behov. Sett i ljuset av omfattningen av och komplexiteten i samarbetsmönstren mellan stat och kommuner, finns det ändå skäl att understryka att konfliktnivån är låg i Sverige. Det är rimligt att se detta som ett uttryck för en hög grad av ömsesidig tillit mellan stat och kommuner – något som också kan ses som utslag av en god och öppen dialog, och att intressemotsättningar i stor utsträckning hanteras innan de hinner utveckla sig till öppen konflikt. Av Tabell 1 ser vi att rikspolitikernas tillit till kommunerna är hög i Sverige. Det är en viss skillnad på synsättet hos de två ländernas parlamentariker när det gäller kommunernas vilja och förmåga att prioritera mellan viktiga välfärdsuppgifter. Skillnaden är störst när det gäller förmågan, men i båda fallen kan vi se att de norska stortingspolitikerna har mindre tillit till kommunerna än sina svenska kollegor. Påståendena om vilja och förmåga att prioritera mäter lite olika saker. När det är tal om bristande vilja, rör det sig om förhållanden som ligger inom vad lokalpolitikerna själva kontrollerar. Talar vi däremot om förmåga, är det oftare förhållanden som ligger utanför den enskilda lokalpolitikerns kontroll. Bristande förmåga till prioritering kan bero på både kognitiva och strukturella begräns-


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 37

Tabell 1: Synen på påståenden om tillit till kommunerna bland svenska och norska rikspolitiker. Procent och genomsnitt Sverige

Norge

Andel eniga Genomsnitt

Andel eniga Genomsnitt

Kommunerna brister i vilja att prioritera mellan viktiga välfärdsuppgifter

18

2,24

26

2,65

Kommunerna brister i förmåga att prioritera mellan viktiga välfärdsuppgifter

22

2,37

37

2,84

Genomsnittlig N (= 100 %)

141

91

ningar. Lokalpolitikerna kan t ex sakna information eller kunskap som gör det möjligt för dem att träffa välövervägda val, men deras förmåga att fatta goda beslut kan också begränsas av yttre faktorer, som bristande ekonomiska resurser eller att kommunerna inte har tillräckligt handlingsutrymme inom ett verksamhetsområde. När vi undersöker korrelationen mellan de två påståendena, visar det sig att sambandet är starkt. Eftersom dessa två i så hög grad flyter samman, verkar det rimligt att utgå från att båda uttrycker en bristande tillit till kommunerna och lokalpolitikerna i synnerhet. Det finns flera tänkbara orsaker till att svenska rikspolitiker har större tillit till kommunerna än norska rikspolitiker. En möjlig förklaring kan vara att det norska finansieringssystemet, där kommunerna i högre grad är avhängiga av staten, skapar spänningar mellan styrningsnivåerna. När staten framstår som rik, medan kommunerna upplever sig inte få del av rikedomen, kan det skapa konflikter, vilket i nästa steg kan reducera tilliten mellan styrningsnivåerna. Det svenska systemet präglas av samförstånd, medan det norska systemet präglas av konflikter och – kanske – en fortgående kamp mellan stat och kommun. En annan möjlig förklaring är att de svenska riksdagspolitikerna anser att kommunstrukturen är någorlunda anpassad till kommunernas uppgiftsportfölj. Därför är missnöjet mindre med sättet som de svenska kommunerna sköter sina uppgifter på. I Norge uppfattas däremot kommunerna som för små för att fullt ut ombesörja de uppgifter som följer med en roll som utförare av nationella välfärdsuppgifter. Den sista förklaringen till olikheterna när det gäller tillit handlar om de politiska partiernas roll. De rikstäckande politiska partierna har en viktig funktion i dialogen mellan stat och kommun – naturligt nog eftersom det politiska ledarskapet på både statligt och kommunalt håll i allt väsentligt utgår från samma partier. Partikanalen har således varit en viktig accesskanal för kommunerna i båda län-


38 Makten över kommunerna

derna, men efter att ha genomfört en serie intervjuer med viktiga lokalpolitiska aktörer i båda länderna, är intrycket att partikanalen har haft större betydelse för stat–kommunrelationen i Sverige än i Norge. Partierna utgör en arena där de olika nivåerna möts och får ge yttryck för sina erfarenheter och sin verklighetsuppfattning. På detta sätt bidrar partierna till att utveckla det som har kallats en ”nationell samsyn” på tvärs över förvaltningsnivåerna, alltså det samförstånd som vi har betonat ovan. Emellertid har det för Sveriges del hävdats att partiernas roll som dialogknutpunkt har försvagats på senare tid. I slutrapporten från det s k SOLA-projektet pekades det på att avståndet mellan olika nivåer inom partierna hade ökat. Vår intervjuundersökning visar tecken på att situationen har förbättrats något de allra senaste åren. Flera av de intervjuade lade vikt vid att de har väl utbyggda arenor för dialog mellan de olika nivåerna inom partierna, och att dessa arenor har stärkts väsentligt de senaste åren. Detta gäller bl a årliga ”jättearrangemang” av typen kommunalkonferensen, kommunal rikskonferens eller kommunoch landstingsdagar (benämningarna varierar från parti till parti), gärna med ett fyrsiffrigt antal deltagare även bland de mindre partierna. Sådana arrangemang har starkast fäste i de äldre partierna med en fast utbyggd kommunorganisation, men de intervjuade från de yngsta partierna, Miljöpartiet och Kristdemokraterna, lade vikt vid att de hade fått en långt mera professionell ”nivådialogorganisation” de allra senaste åren. Kristdemokraternas årliga kommun- och landstingsdagar samlar 1200 deltagare, och är dubbelt så stora som partikongressen. Därutöver finns en rad mera avgränsade fora med högre mötesfrekvens. Det finns ordförandekonferenser, kommunalpolitiska samrådsgrupper o dyl där lokalpolitiker, riksdagsrepresentanter, partiernas grupper i SKL och representanter för partiorganisationen kan mötas för fortlöpande dialog. Våra intervjuer ger inget underlag för att säga i vilken utsträckning dialogen mellan nivåerna åter har uppnått ”gammal, god styrka”, men våra intervjupersoner uttryckte stolthet över vitaliteten och styrkan i de organisationer deras partier hade byggt upp för att säkra god kommunikation mellan centrala och lokala delar. Flera poängterade att partiorganisationen var den klart viktigaste källan till kunskap om vad som försiggick ute i kommuner och landsting.

Värnandet om det lokala självstyret De ovanstående beskrivningarna av synen på självstyre och former för samspel mellan central och lokal nivå understryker den


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 39

täta integration som präglar relationen mellan styrningsnivåerna. Integration kan betyda partnerskap, men det kan också betyda att särdragen hos de enskilda parterna i relationen suddas ut. I en asymmetrisk relation, sådan som den mellan staten och kommunerna, är det särskilt kommunerna som är den utsatta parten. Det är därför vanligt att tänka att det kommunala självstyret kräver ett särskilt skydd. Som vi har visat tidigare, finns det skillnader mellan Sverige och Norge både när det gäller omfattningen av ett sådant skydd och inte minst formerna för det. Vad anser då rikspolitikerna om de åtgärder som har vidtagits för att skydda den kommunala sfären mot statliga ingripanden? Tabell 2 visar riksdagspolitikernas syn på den kommunala beskattningsrätten. Tabell 2: Synen på kommunal beskattning bland svenska rikspolitiker. Procent och genomsnitt

Andel eniga

Genomsnitt

Riksdagen bör fastställa den kommunala skattesatsen

3

1,25

Om riksdagen får fastställa den kommunala skattesatsen,

96

4,60

försvagas lokaldemokratin Genomsnittlig N (= 100 %)

138

Det första som slår en är den stora uppslutning som kommer till uttryck för systemet med fri beskattningsrätt för kommunerna i Sverige. Bara 3 procent av de tillfrågade menar att riksdagen bör fastställa den kommunala skattesatsen. I den svenska riksdagen är motståndet starkt mot den ordning som faktiskt gäller i Norge idag. I det norska materialet observerar vi en villighet att öka den kommunala beskattningsrätten i Norge, men motståndet mot en liberalisering är betydande, och vi bör kunna dra slutsatsen att det är klara skillnader mellan de två grannländerna i synen på den kommunala finansieringen. Det är också intressant att nästan alla riksdagsrepresentanterna uppfattar en ordning som motsvarar den gällande norska ordningen som ett försvagande av lokaldemokratin. Det kan synas som om finansieringssystemet värderas olika i de två länderna. I Sverige betraktas den fria beskattningsrätten som själva kärnan i det kommunala självstyret. Begränsningar i den är oförenliga med ett reellt självstyre. I Norge menar stortingspolitikerna att restriktioner i beskattningsrätten är möjliga att kombinera med ett fullvärdigt lokalt självstyre. Många önskar en fri eller friare kommunal beskattning, men det lokala självstyret är inte åsidosatt även om detta önskemål inte är uppfyllt. Vid sidan av beskattningsrätten har kampen för att värna om


40 Makten över kommunerna

kommunen som lokal, politisk gemenskap i Sverige i hög grad manifesterat sig som en kamp för att tillförsäkra självstyret ett juridiskt skydd, bl a genom en starkare konstitutionell förankring. I en enhetsstat som Sverige är det viktigaste skyddet emellertid inte av juridiskt, utan mera av ideologiskt och normativt slag. Dessa normer kommer till uttryck genom hög uppslutning bakom det något oklara ideal som det kommunala självstyrets värden utgör. Självstyret står starkt, men det är inte orubbligt, och det utmanas ständigt genom mötet med ”vardagspolitiken”. På ett övergripande plan finns det skäl att ställa frågan om inte kommunernas intresse tas bättre tillvara genom att vidmakthålla och stärka den politiska, ideologiska medvetenheten till kommunernas fördel än genom att bygga upp juridiska mekanismer till skydd mot rikspolitiker som är ivriga att styra.

Reformpotential, men inte behov? Vi går nu över från att undersöka parlamentarikernas syn på olika sidor av kommunalpolitiken till att analysera de viktigaste kommunalpolitiska kontroverserna. Den första frågan vi ställer handlar om i vilken mån vi kan identifiera några sammanhållna kommunalpolitiska alternativ, alternativ som eventuellt kan bilda utgångspunkt för allianser i statens politik gentemot kommunerna. Politikfältet är okänt i den meningen att det i relativt liten grad är begreppsligt definierat och institutionaliserat, i alla fall har staten svaga institutioner för att driva politik gentemot kommunerna. Jämförelsen med Norge kan bidra till att illustrera denna synpunkt. I Norge finns det ett eget departement med ansvar för kommunalpolitiska frågor. I Sverige finns bara en kommunminister utan egen portfölj, inordnad i finansdepartementet. I det norska stortinget finns också en egen kommunalkommitté. Något motsvarande utskott finns inte i den svenska riksdagen. Vidare har partigrupperna i stortinget egna kommunalpolitiska talesmän. Det har inte partigrupperna i riksdagen. Icke desto mindre antyder resultaten på denna punkt att vi är ett någorlunda sammanhållet politikfält för de svenska riksdagsrepresentanterna på spåren. Vi kan ana en grundsyn som ändå är avgörande för deras ståndpunkter i enskilda frågor. Undersökningen av riksdagsrepresentanternas ståndpunkter visar inte bara att det går att identifiera två grundläggande, motstridiga kommunideologier bland de svenska parlamentarikerna, utan dessutom ser vi, som framgår i Tabell 3, att de två regeringsalternativen i svensk politik klart omfattar var sitt kommunideal.


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 41

I tabellen markeras med B (borgerlig) och S (socialistisk) de påståenden där det är klart (d v s statiskt pålitligt) att stödet är starkare hos de borgerliga respektive socialistiska partiernas företrädare. Där vi inte finner något statistiskt pålitligt samband är detta markerat med ett streck (-). Tabell 3: Stöd inom borgerligt (B) och socialistiskt (S) block för påståenden om olika kommunideologiska teman Ståndpunkter Kommunstruktur

Sverige bör ha flera kommuner än idag

B

Sverige bör ha färre kommuner än idag

S

Uppgiftsfördelning

Staten bör överta vissa uppgifter som kommunen har idag

-

Kommunerna bör få flera uppgifter

B

Finansiering

Öronmärkning är viktig för genomförande av nationella målsättningar

S

Statliga ramöverföringar gör det lättare för kommunerna att ge god service

-

Kommunerna bör få ökade möjligheter att finansiera verksamheten med avgifter

B

Organisering

Kommunerna bör fritt kunna välja politisk och administrativ styrningsmodell

B

Konkurrensutsättning

Valfrihet – grundskola

B

Konkurrens – grundskola

B

Statlig styrning

Riksdagen bör fastställa minimistandarder för kommunal välfärd

Rättighetslagstiftning är viktig för att garantera medborgarna

S

tillgång till offentlig service

-

Nationella myndigheter detaljstyr kommunerna i alltför hög grad

B

Statens styrning är enhetlig och sektorsövergripande

S

Statens styrning sker genom sektorpolitiken

S

Tillit till kommunerna

Kommunerna brister i vilja att prioritera mellan viktiga välfärdsuppgifter

-

Kommunerna brister i förmåga att prioritera mellan viktiga välfärdsuppgifter

B

Den dominerande konfliktlinjen i svensk kommunalpolitik följer ganska systematiskt huvudskillnaden mellan det borgerliga och det socialistiska blocket. För hela 13 av de 17 påståendena i tabellen ovan finner vi statistiskt pålitliga samband mellan blocktillhörighet och syn på påståendena. Medan de socialistiska partierna ställer sig bakom en relativt centralistisk kommunideologi, kan de borgerliga


42 Makten över kommunerna

partierna i någon mån sägas vara anhängare av en lokalt inriktad kommunideologi. I några fall döljer blockindelningen visserligen skillnader mellan partierna inom respektive block. I någon mån gäller detta påståendena om kommunstruktur, där Centerpartiets representanter bidrar till att göra det borgerliga blocket samlat sett mera positivt till små kommuner än det faktiskt är. Centerpartiets representanter ger uttryck för ett massivt motstånd mot kommunsammanslagning och motsvarande starka stöd för flera och mindre kommuner. På den socialistiska sidan är det inte överraskande Miljöpartiets representanter som oftast avviker från den centralistiska kommunideologin som relativt konsekvent kommer till uttryck inom både Vänsterpartiet och Socialdemokraterna. Dessa blockinterna olikheter till trots tycks det inom respektive block finnas en god grund för samförstånd när det gäller frågan om kommunstruktur, statliga styrningsformer, kommunal organisering och konkurrensutsättning. Med andra ord skulle det i Sverige vara tillrättalagt för en samordnad kommunalpolitik – trots att svensk politik saknar ett begrepp för politikfältet. I Norge finns det ett sådant begrepp, och det finns en uppsättning institutioner för att utveckla en samordnad politik gentemot kommunerna. Men det finns inte något partipolitiskt underlag för att driva en sammanhållen politik gentemot kommunerna. Konfliktlinjerna på det kommunalpolitiska fältet korsar varandra, beroende av vilken typ av frågor det gäller. De partier som finner varandra i frågan om kommunstruktur får uppleva att vara på motsatta sidor i frågan om statlig styrning av kommunerna, för att ingå i en tredje allians, med nya partner, när det gäller synen på konkurrensutsättning av välfärdstjänsterna i kommunerna. Ställt på sin spets: Sverige har handlingskraft men litet reformbehov, Norge har ett stort reformbehov, men är handlingsförlamat när det gäller stora kommunalpolitiska reformer.

Historiens betydelse: Olika processer med lika utfall Utgångspunkten för denna artikel är att kommunerna har spelat en viktig roll i den nordiska välfärdsmodellen och därmed för moderniseringen av de nordiska staterna. Att kommunerna blev utsedda till främsta utförare av nationell välfärdspolitik var en nödvändig ingrediens i de nordiska ländernas välfärdsreformer från mitten av förra århundradet. Kommunerna representerade institutioner med lokal legitimitet, och kunde således skapa uppslutning kring natio-


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 43

nella mål på lokal nivå. Den nationella politiken fick också en lokal anpassning genom kommunala, folkvalda organ. Samtidigt innebar integrationen, genom välfärdsstaten, att den nordiska välfärdsmodellen fick en del spänningar inbyggda. Den mest grundläggande konflikten fanns, och finns fortfarande, mellan kommunen som ett lokalt politiskt organ och kommunen som en del av den statliga förvaltningsapparaten. Med andra ord var det dukat för en konflikt mellan den gamla, självbemyndigade kommunen och den nya kommunen som på många sätt var en statlig konstruktion. Även om många anser att staten fått övertag i relationen, är spänningen en integrerad del av välfärdsmodellen, och kan således inte lösas. Vidare innebär detta att värden som kommuninstitutionen historiskt bygger på kan fortsätta att påverka stat–kommunrelationen. När kommunen blir ett bärande element i välfärdsstaten, får också kommuninstitutionens historiskt bestämda särdrag betydelse för välfärdsstatens verkningssätt. Om den nordiska modellen, här exemplifierad med Sverige och Norge, kan man säga att de enskilda länderna uppvisar förhållandevis stora likheter idag, men de historiska processer som ligger bakom dagens system kan vara olika. Detta medför vidare att kommunernas värdemässiga förankring kan skilja sig åt länderna emellan. Eftersom skilda värden och spänningar ligger lagrade i lokalstyret, kan också helt skilda faktorer skapa konflikter. Klimatet för att genomföra reformer blir därför också olikt. Jämför vi Sverige och Norge, ser vi att dagens svenska kommuner i högre grad än de norska är konstruerade med tanke på de nya uppgifter de har fått som utförare av välfärdstjänster. Sverige hade fler kommuner än Norge före strukturreformerna på 1950-, 60- och 70talen – och hade efteråt betydligt färre. I Norge var kontinuiteten större trots att antalet kommuner reducerades också där. I Sverige blev brytningen med den gamla kommunen klarare än i Norge, och kanske kan man mot bakgrund av detta anta att det historiskt baserade försvaret för lokalt självstyre är starkare i Norge än i Sverige. En viktig principiell skillnad i de kommunalpolitiska diskussionerna i de två länderna gäller frågor som har samband med kommunstruktur. Vid den tidpunkt då vi gjorde intervjuerna i Norge var detta ett ”hett” tema, medan det inte var aktuellt i Sverige. Detta kan givetvis, som vi redan har antytt, vara situationsbetingat. Då intervjuerna genomfördes i Norge, hade landet en center–högerregering (Bondevik II-regeringen) med en kommunminister från Høyre som relativt högljutt talade för kommunsammanslagningar för att få till en mer effektiv kommunstruktur och mera kompetenta kommuner. Men det kan också finnas mera grundläggande


44 Makten över kommunerna

förklaringar till skillnaderna här. Sverige genomförde kommunsammanslagningar i stor stil på 1950-, 60- och 70-talen. Norge kom aldrig så långt i sina sammanslagningssträvanden. Visserligen blev antalet kommuner kraftigt reducerat också här, men omfattningen av sammanslagningarna var ändå måttlig jämfört med Sverige. Norge har därför idag 431 kommuner, Sverige 290 trots ett nästan dubbelt så stort invånarantal. Man kan argumentera för att utgångsläget då sammanslagningsprocessen startade var olikt. Före strukturreformerna hade Sverige inte bara långt fler och mindre kommuner, utan de var också i liten utsträckning institutionellt moderniserade. I många kommuner var ännu på 50-talet kommunalstämman högs­ ta beslutande organ. Norska kommuner hade haft de representativa institutionerna på plats 30-50 år tidigare. Partipolitiseringen var inte fullt ut genomförd, men långt gången. På det hela taget var den norska utvecklingen präglad av kontinuitet och gradvis utveckling, medan den svenska präglades av genomgripande institutionella förändringar. Därmed är det väl också rimligt att anta att den norska utvecklingen karaktäriseras av högre grad av ömsesidig anpassning, medan den svenska utvecklingen kan karaktäriseras som en centralt initierad och styrd reform. Kommunerna kunde i högre grad formas efter statens önskemål. Det fanns ett upplevt behov av mera genomgripande förändringar och därmed mera statlig styrning av processen i Sverige än det fanns i Norge. Att resultatet blev som det blev kan förklaras med utgångspunkt i detta. Att den sista fasen med sammanslagningar aldrig ägde rum i Norge kan emellertid vara orsaken till att det idag verkar finnas starkare krav på reformer i Norge. Motståndet mot kommunsammanslagningarna i Norge bör också ses i ett historiskt perspektiv. Kommunerna representerade i Norge ända sedan mitten av 1800-talet en motmakt till centrum. Den norska huvudstaden blev aldrig, trots en relativt centralistisk politisk struktur, något allenarådande centrum vare sig politiskt, ekonomiskt eller kulturellt. Periferin och motmakten där var alltför starka. Kommunerna fick en viktig roll som arena för denna motmakt. Någon motsvarande motmakt genom kommunerna etablerades aldrig i Sverige. När kommunsammanslagningar kommer på den politiska dagordningen i Norge aktiveras fortfarande denna motmakt. Därför upplevs kommunstruktur som en av de allra viktigaste frågorna i landets politik. För att förklara partiskillnaderna här är inte höger–vänsteraxeln relevant, andra konfliktlinjer är viktigare. Och här passar det kanske att avsluta vår lilla jämförelse, med en antydan om viktiga och historiskt betingade skillnader mellan två grannländer som på ytan kan tyckas ha mycket likartad förvalt-


Statlig lokalpolitik och lokalt självstyre 45

ningsstruktur. Det krävs ett eget forskningsprojekt för att kartlägga vad dessa skillnader betyder.

Lärdomar från projektet

1

Det finns en stark uppslutning bakom den kommunala självstyrelsen hos de intervjuade riksdagspolitikerna. Men kampen för självstyrelse på lokal nivå har till stor del handlat om juridiskt stöd i lagen. Det viktigaste skyddet för kommunal självstyrelse i en enhetsstat som Sverige är emellertid det ideologiska och normativa stödet. Om riksdagspolitiker i den praktiska politiken väljer att styra kommunerna allt hårdare, kan det vara mer framgångsrikt för kommunerna att ta upp en ideologisk diskussion med riksdagspolitikerna, istället för att försöka få till juridiska hinder för statlig styrning av kommunens verksamhet.

2

Staten verkar ha ett konstant behov av att detaljstyra vissa delar av den kommunala verksamheten. Om staten avstår från en form av detaljstyrning, verkar den ofta kompensera genom nya och för kommunen mer ”allvarliga” former av detaljstyrning. Statlig ramstyrning kan å andra sidan i praktiken upplevas som att staten undandrar sig ansvar, och är heller ingen garanti för utökat kommunalt handlingsutrymme. I enstaka fall kan detaljstyrning vara till strategisk nytta för och till skydd för den kommunala verksamheten.

3

Det finns tecken på att dialogen mellan lokal och central nivå har blivit bättre under senare år i Sverige. Det har delvis skett inom partierna men också inom ramen för Sveriges Kommuner och Landsting. Detta är viktiga arenor eftersom diskussionen om en kommunal politik på riksnivå i övrigt inte verkar vara så tydlig i Sverige.


46 Makten รถver kommunerna


Statsbidrag och kommunalt beslutsfattande 47

Statsbidrag, skattekonkurrens och kommunalt beslutsfattande Av Matz Dahlberg, Eva Mörk och Hanna Ågren

Introduktion Redan i regeringsformens första paragraf fastslås att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom bl a kommunal självstyrelse. I den sjunde paragrafen fastslås dessutom att ”kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter”. Det går dock inte att komma ifrån att den nationella politiken sätter upp förutsättningarna för den kommunala verksamheten, och att staten ofta försöker påverka kommunerna genom att bl a dela ut statsbidrag och besluta om begränsningar i beskattningsrätten. Fram t o m 1993 var t ex de allra flesta statsbidragen specialdestinerade, där det tydligt framkom vad pengarna skulle användas till. Detta ändrades i och med 1993 års statsbidragsreform, men även efter denna reform har det förekommit vissa specialriktade bidrag som t ex de s k Wärnersson-pengarna som hade som villkor att kommunerna ökade personaltätheten i skolan. Under 1990-talet har det dessutom under vissa perioder förekommit kommunala skattestopp beslutade av staten. Är det då bra eller dåligt att staten går in och påverkar de kommunala förutsättningarna? Och hur ska i så fall styrningen se ut? För att kunna svara på den frågan behöver vi förstå hur det kommunala beslutsfattandet går till. Hur reagerar kommuner på statsbidrag? Hur sätter kommunerna sina skatter? Detta är frågor som kommer att diskuteras i det här kapitlet.

Generella statsbidrag och kommunalt beslutsfattande Statsbidrag är ett vanligt sätt för regeringen att styra kommunernas verksamhet. Dels kan det handla om att med pengarnas hjälp styra den kommunala verksamheten till ett politiskt viktigt område. Pengar till skolan ska höja kvaliteten i verksamheten. Det kan också handla om sysselsättningen. Tanken är att man kan skapa fler jobb genom att ge kommunerna olika typer av statsbidrag. Frågan


48 Makten över kommunerna

är dock om kommunerna använder de extra pengarna till att höja kvaliteten i skolan eller den kommunala sysselsättningen. Det kan nämligen också vara så att de spenderar precis lika mycket som de skulle gjort utan de extra pengarna på verksamheten och istället sänker skatterna. Sedan 1993 delar dock staten huvudsakligen ut generella bidrag till kommunerna. Bidraget består av tre olika delar. Förutom ett generellt bidrag kopplat till antalet invånare, så finns det ett kostnadsutjämningsbidrag, som ska kompensera för skillnader i kommunernas utgifter beroende på om kommunen har extra många barn, äldre, är en glesbygdskommun o s v. Dessutom finns ett inkomstutjämningsbidrag, där man i praktiken tar från de rikare kommunerna och ger till de fattigare. De två sistnämnda statsbidragen fördelar pengar mellan kommuner med olika kostnads- och beskattningsförutsättningar, medan det förstnämnda fördelar pengar från staten till kommunerna. Vad händer då när kommunerna får statsbidrag? Enligt nationalekonomisk teori så kommer en kommun som får ett generellt statsbidrag från regeringen att fördela pengarna mellan den kommunala och den privata budgeten. En viss del av pengarna stannar kvar i den kommunala budgeten och används till att finansiera den kommunala servicen medan resten går tillbaka till kommuninvånarnas privata plånböcker genom sänkta skatter. Detta är dock teori, vad som händer i verkligheten behöver undersökas empiriskt. Det är något som har gjorts i en studie av Dahlberg, Mörk, Rattsø och Ågren (2007). De undersöker om kommunerna har ökat sina utgifter eller sänkt sina skatter när de har fått kostnadsutjämningsbidrag under perioden 1996–2004. I den nya litteraturen om statsbidragens effekter på hur kommunerna använder sina pengar har det pekats på ett metodproblem i den tidigare litteraturen, nämligen att faktorer som vi tror påverkas av statsbidrag även i sin tur påverkar statsbidragen. Det är därför svårt att empiriskt avgöra vad som är orsak och verkan, d v s vad som är en kausal effekt och vad som enbart är ett samband. Detta innebär att vi i dagsläget vet väldigt lite om den kausala effekten av statsbidrag på lokala utgifter och skatter, då det ännu finns väldigt få studier som hanterar detta problem på ett bra sätt. I Dahlberg, Mörk, Rattsø och Ågren (2007) undersöks hur generella statsbidrag påverkar de totala kommunala utgifterna och den kommunala skattesatsen. För att hantera det metodologiska problem som nämndes ovan använder de en diskontinuitet i statsbidragssystemet, där kommuner med en nettoutflyttning på två procent eller mer de senaste tio åren erhåller extra generella bidrag medan kom-


Statsbidrag och kommunalt beslutsfattande 49

muner med en nettoutflyttning på mindre än två procent de senaste tio åren inte erhåller några extra bidrag. De finner att statsbidragen ökar de kommunala utgifterna krona för krona, men att de inte har någon effekt på den kommunala skattesatsen. Detta går stick i stäv med vad den klassiska teoribildningen på nationalekonomins område säger. Men om nu alla de extra generella statsbidragen går direkt in i verksamheten, hur används de då? Anställs fler personer inom den kommunala verksamheten? Eller är det övriga driftkostnader som ökar? Eller används pengarna till något helt annat, som till exempel till ökat partistöd? Den första frågan undersöks av Dahlberg, Lundqvist och Mörk (2007) i en studie som påbörjats efter ovanstående programs utgång. De undersöker om de extra generella statsbidragen används till att anställa mer kommunal personal, i termer av årsarbetare, inom barnomsorgen, skolan, äldreomsorgen samt inom den kommunala administrationen. De finner att statsbidragen framför allt går till att anställa fler inom den kommunala administ­ rationen. Däremot finner de ingen effekt på någon av de övriga personalkategorierna som studerades.

Skattekonkurrens och kommunalt beslutsfattande Förutom statsbidrag så är huvudkällan till pengarna i kommunernas plånbok skatteintäkter. Kommunerna fattar själva beslut om hur höga skatterna ska vara och år 2007 varierar skattesatsen mellan 17,38 och 23,79. Även om kommunerna själva bestämmer hur hög just deras skatt ska vara så är det troligt att de när de fattar detta beslut även sneglar på vilken skatt övriga kommuner har valt att sätta. Att hålla en lägre skatt än grannkommunerna kan nämligen vara ett sätt att locka till sig skattebetalare till kommunen. Om politikerna agerar på detta sätt så riskerar man att skatterna blir för lågt satta, då varje kommun försöker ”bjuda under” sina grannar. Detta skulle vara negativt för samhället i stort och staten borde kanske i så fall överväga att begränsa den kommunala skattefriheten, eller försöka påverka kommunerna att sätta högre skatter. Att hålla en lägre skatt än grannkommunerna kan dock även vara ett sätt för lokala politiker att signalera kompetens till väljarna. På detta sätt kan väljarna få reda på hur duktiga och effektiva deras politiker är och på så sätt  Denna studie är fortfarande under arbete. De grundläggande resultaten är dock klara. Det är dessa som redovisas här. Den ekonometriska modell som används är densamma som i Dahlberg, Mörk, Rattsø och Ågren (2007).  Med anställda inom barnomsorg, skola och äldreomsorg menas de som är i den direkta verksamheten.


50 Makten över kommunerna

avgöra om de ska återvälja politikerna i nästa val, eller helt enkelt rösta på ett annat parti. Resultatet av det resonemanget skulle i så fall vara att väljarna får hjälp att plocka ut skickliga politiker, vilket skulle vara bra för samhället i stort. Staten bör i så fall uppmuntra den kommunala skattefriheten och inte gå in och försöka påverka denna. Första steget när man vill lära sig mer om förhållandet mellan skattekonkurrens och kommunalt beslutsfattande är att undersöka om skatten i en viss kommun påverkas av skatterna i grannkommunerna. Detta görs i Edmark & Ågren (2006, 2007). De studerar hur de kommunala skatterna samvarierar mellan kommuner under åren 1993–2006 och finner att grannars skatt har en positiv effekt på den egna skattesatsen. Detta gäller oavsett om man definierar grannkommuner utifrån geografisk gräns, migrationsmönster eller huruvida de har en gemensam mediamarknad. Man skulle kunna tänka sig att denna korrelation mellan grannkommuners skattesatser skulle vara störst när grannarna är av samma politiska färg. Detta finner dock inte Edmark & Ågren något stöd för. Nästa steg är att förstå vad detta samband beror på. Först när vi har gjort det kan vi säga om det är bra eller dåligt och om staten borde gå in och försöka påverka de kommunala beslutsfattarnas beteende. Det är långt ifrån enkelt att avgöra vilken av de två förklaringarna (konkurrens om skattebetalare eller signalering om kompetens) som är den dominerande. Edmark & Ågren resonerar på följande sätt för att försöka förstå den bakomliggande mekanismen bakom sambandet mellan grannkommuners skattesatser: Om det är konkurrensen om skattebetalare som ligger bakom det iakttagna mönstret så borde detta mönster bli svagare om den skatt som den egna kommunen sätter spelar mindre roll för de faktiska skatteintäkterna. D v s om det finns ett skatteutjämningssystem som gör att alla kommuner får samma skatteintäkter oavsett skattesats så finns det ju ingen anledning att sätta en hög skattesats och därmed riskera att skrämma bort invånare. Om statsbidragssystemet förändras borde man därför också se att sambandet mellan den egna och grannars skattesats förändras. Om det istället är så att det är signaleringsargumentet som gäller, så borde det vara allra viktigast för de kommunala politikerna att signalera sin kompetens när det är ett valår och om de förväntar sig att det kommer att bli ett jämt val. Alltså borde man finna att sambandet mellan den egna skatten och grannars skatt är störst under valår och när de bägge politiska blocken har ungefär lika många röster. Edmark & Ågren undersöker om sambandet mellan skattesatser


Statsbidrag och kommunalt beslutsfattande 51

förändras när skatteutjämningssystemet förändrades 1996, om sambandet ser olika ut valår och övriga år, och i de fall då den styrande majoriteten fick mindre än 55 procent av rösterna i föregående val. De finner stöd för den första hypotesen, men inte för den andra. Det verkar alltså som om det är konkurrensen om skattebetalarna som leder till att grannars skattesats spelar roll för den egna skattesatsen. Detta skulle alltså kunna innebära att de kommunala skattesatserna är satta för lågt, jämfört med vad som vore optimalt. Det är naturligtvis för tidigt att utifrån denna första studie verkligen slå fast att detta är fallet, utan mer forskning behövs. Man kan dock notera att resultaten ligger i linje med vad Dahlberg och Edmark (2004) finner. Dahlberg och Edmark studerar om de svenska kommunerna anpassar sina socialbidragsnivåer efter grannkommunernas socialbidragsnivåer, för att undvika inflyttning av kostsamma socialbidragstagare till kommunen, enligt teorin om välfärdskonkurrens. Resultaten tyder på att det förekommer välfärdskonkurrens mellan svenska kommuner, något som motiverar nationella riktlinjer för att motverka alltför låga bidragsnivåer – som t ex den miniminivå för socialbidragsnormen som infördes 1998.

Slutsatser En stor del av värdet i de studier som gjorts inom detta forskningsprojekt är att vi har hittat framkomliga ekonometriska metoder för att studera kommunal skattepolitik respektive användningen av extra generella statsbidrag. Man kan dra tre huvudsakliga slutsatser från vår forskning: För det första finner vi att ett extra tillskott av generella statsbidrag till kommunerna påverkar de kommunala utgifterna, men inte de kommunala skattesatserna. Extra tillskott av pengar från staten satsas alltså krona för krona i verksamheten. Vi finner dessutom att den kommunala personalkategori som påverkas av ett extra tillskott av generella statsbidrag är administrativ personal; en ökning av statsbidrag leder till fler administratörer (i termer av antal årsarbetare). Däremot finner vi ingen effekt på någon av de övriga personalkategorierna som vi studerat (barnomsorgspersonal, skolpersonal och personal inom äldreomsorgen). För det andra finner vi att det finns en skattekonkurrens mellan kommuner som är grannar med varandra. Därför är det inte bara de politiska ambitionerna och kvaliteten i verksamheten som styr vil De använder data från åren 1986 till 1994, en period under vilken kommunerna själva fick sätta socialbidragsnivån.


52 Makten över kommunerna

ken skattesats kommunen väljer. Det handlar också om strategiska beslut om vilken sorts kommuninvånare man skulle vilja ha. Frågan är om dessa beslut är bra eller dåliga för den kommunala ekonomin och för kommuninvånaren. För låg skattesats kanske lockar en del höginkomsttagare i regionen, å andra sidan kanske de ekonomiska ramarna sänker kvaliteten i utbudet av välfärdsservice. För det tredje är det klart att det behövs mer kunskap om hur kommunerna fattar sina beslut om skatten och om vilken effekt statsbidrag har på den kommunala verksamheten. Vad förklarar att kommunerna tar hänsyn till sina grannkommuners skattesats när de sätter den egna skattesatsen? Är det bra eller dåligt att detta samband finns? Här behövs fler studier av samma slag som de som genomförts i detta projekt. Kommer statsbidraget kommuninvånarna till godo i form av bättre kvalitet i verksamheten eller går pengarna till något annat (som till exempel partistöd)? Även om det är få personalkategorier som påverkas av statsbidragen, ska man dock vara medveten om att det även finns andra kostnader än personal. En exakt kartläggning över hur extra generella statsbidrag används av kommunerna är en uppgift för framtida forskning. Eftersom statsbidragen är en viktig styrform från nationell nivå är det rimligt att man också tar reda på om styrningen leder till önskad effekt. Förhoppningsvis får vi också i framtiden se fler studier som rör de eventuella incitamentseffekter som inkomstutjämningssystemet har på kommunernas beslutsfattande.

Referenser Dahlberg, Matz & Edmark, Karin (2004). Is There a Race-to-the-Bottom in the Setting of Welfare Benefit Levels? Evidence from a Policy Evaluation, Working Paper 2004:19. Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Dahlberg, Matz, Mörk, Eva, Rattsø, Jørn & Ågren, Hanna (2007). Using a Discontinuous Grant Rule to Identify the Effect of Grants on Local Taxes and Spending. Under publicering i Journal of Public Economics. Dahlberg, Matz, Lundqvist, Heléne & Mörk, Eva (2007). Intergovernmental Grants and Bureaucratic Power, mimeo. Nationalekonomiska institutionen, Uppsala universitet. Edmark, Karin & Ågren, Hanna (2007). Identifying Strategic Interactions in Swedish Local Income Tax Policies. Under publicering i Journal of Urban Economics. Edmark, Karin & Ågren, Hanna (2007). Skattekonkurrerar svenska kommuner? Ekonomisk Debatt, nr 1, årgång 35, s 30–39.


Statsbidrag och kommunalt beslutsfattande 53

Lärdomar från projektet

1

För det första finner vi att ett extra tillskott av generella statsbidrag till kommunerna påverkar de kommunala utgifterna, men inte de kommunala skattesatserna. Extra tillskott av pengar från staten satsas alltså krona för krona i verksamheten. Vi finner dessutom att den kommunala personalkategori som påverkas av ett extra tillskott av generella statsbidrag är administrativ personal. En ökning av statsbidrag leder till fler administratörer, i termer av antal årsarbetare. Däremot finner vi ingen effekt på någon av de övriga personalkategorierna som vi studerat (barnomsorgspersonal, skolpersonal och personal inom äldreomsorgen).

2

För det andra finner vi att det finns en skattekonkurrens mellan kommuner som är grannar med varandra. Därför är det inte bara de politiska ambitionerna och kvaliteten i verksamheten som styr vilken skattesats kommunen väljer. Det handlar också om strategiska beslut om vilken sorts kommuninvånare man skulle vilja ha. Frågan är om dessa beslut är bra eller dåliga för den kommunala ekonomin och för kommuninvånaren. För låg skattesats kanske lockar en del höginkomsttagare i regionen, å andra sidan kanske de ekonomiska ramarna sänker kvaliteten i utbudet av välfärdsservice.

3

För det tredje är det klart att det behövs mer kunskap om hur kommunerna fattar sina beslut om skatten och om vilken effekt statsbidrag har på den kommunala verksamheten. Vad förklarar att kommunerna tar hänsyn till sina grannkommuners skattesats när de sätter den egna skattesatsen? Är det bra eller dåligt att detta samband finns? Här behövs fler studier av samma slag som de som genomförts i detta projekt. Kommer statsbidraget kommuninvånarna till godo i form av bättre kvalitet i verksamheten eller går pengarna till något annat, som till exempel partistöd? Även om det är få personalkategorier som påverkas av statsbidragen, ska man dock vara medveten om att det även finns andra kostnader än personal. En exakt kartläggning över hur extra generella statsbidrag används av kommunerna är en uppgift för framtida forskning. Eftersom statsbidragen är en viktig styrform från nationell nivå är det rimligt att man också tar reda på om styrningen leder till önskad effekt. Förhoppningsvis får vi också i framtiden se fler studier som rör de eventuella incitamentseffekter som inkomstutjämningssystemet har på kommunernas beslutsfattande.


54 Makten รถver kommunerna


Europa och den kommunala självstyrelsen 55

Europa och den kommunala självstyrelsen Av Mats Andrén

Idag är det självklart att vi i Sverige tar del av vad som händer och sker i Europa. Kontakterna är intensiva och finns på alla nivåer och i mängder av sammanhang. Vi reser i Europa och gör oss bilder av hur där ser ut. Det är ofrånkomligt att Sverige jämförs med Europa. Nyhetsrapporteringen tar upp hur vår ekonomi står sig i relation till övriga Europa och jämför välfärdsinrättningar med andra länders. Medierna berättar om aktuella diskussioner. Kulturella traditioner och värden som hålls för svenska läggs i vågskålen och sätts i relation till dem som finns i grannländerna och på kontinenten. Ofta görs jämförelserna för att få argument i kontroversiella frågor (skatteuttag, kvinnans jämställdhet etc), så att Sverige kan falla ut bra eller mindre bra. Den europeiska blicken kan anläggas för att finna argument i omdiskuterade frågor. Den kan också leda till att nya argument och värden förs in i den svenska debatten. Den europeiska blicken är inget nytt fenomen. I äldre tiders bildningsgång ingick vistelser vid universiteten i Bologna, Paris och Leiden. Genom 1800-talet och en bit in på 1900-talet var vistelser vid företrädesvis tyska universitet vanligt förekommande. Tyska, franska och engelska skrifter översattes till svenska. Idéer togs över till den svenska miljön, teorier fördes in och influerade intellektuella i Sverige. Den europeiska blicken har också haft betydelse för det kommunala självstyret, som periodvis har varit ett kontroversiellt begrepp och är så åter i dessa yttersta dagar. Några perioder framstår som speciellt viktiga att studera. Gemensamt för dessa är att starka förhoppningar ställs på det lokala självstyret. Den allmänna förhoppningen är att det är ett medel att åstadkomma ett bättre samhälle. Mer specifika förväntningar är att värden som medborgarskap, legitimitet, demokrati och effektivitet ska befordras. Den första perioden omfattar årtiondena fram till kommunallagstiftningen 1862 då frågor som liberalisering, förvaltningens modernisering och representationsfrågan dominerade debatten. Det stod en strid i den gamla ståndsriksdagen om vad kommunernas och städernas självstyre skulle omfatta.


56 Makten över kommunerna

Den andra perioden är 1900-talets första årtionden då det diskuterades om det fanns områden som var kommunens egna eller om alla dess uppgifter var delegerade av staten. Fokus i debatten låg på frågor om socialstaten, allmän rösträtt och kommunalskattefrågan. Den tredje perioden omfattar åren som leder in i vår samtid (europeisk integration, demokratidiskussion, ansvarsfrågan). Under 1990-talet blev det kontroversiellt huruvida det lokala självstyret hade ett egenvärde eller om det var ett medel för att utveckla demokratin.

Europa och självstyrets värden Min övergripande tes är att det finns ett samband mellan den europeiska blicken och diskussionerna om det kommunala självstyrets värden. Det kan tyckas motsägelsefullt att på detta sätt föra samman det europeiska perspektivet med talet om lokala förhållanden. Men det är ändå fullt rimligt, eftersom det lokala självstyret blir en kontroversiell fråga när idéer formuleras som är hämtade från Europa och bär andra perspektiv än de som är förhärskande i Sverige. Då ifrågasätts och utmanas den svenska traditionen av statskontroll. Då tänks nya tankar, då ser man andra möjligheter. Statsperspektivet ställs mot ett kommunperspektiv. Vilka är då dessa värden? Efter en diskussion som varade genom årtionden etablerades det kommunala självstyret 1862. Därefter följde en period då det rådde ett förhållandevis stort samförstånd runt dess värden. De var företrädesvis medborgaranda, legitimitet och effektivitet. En illustration finner vi i en motion av Ola Andersson i Burlöv från lantmannapartiet som vid 1880 års riksdag anför följande: I kommunen skall man i första hand känna sig som en i det offentliga samhällslivet deltagande medlem med både skyldigheter och rättigheter; det är här som den medborgerliga andan och uppfattningen /… / grundlägges och utbildas för att vidare med skyldigheterna och rättigheterna i det stora och samhället vidgas och utvecklas; och det är på en rättvis och lycklig organisation av dess förhållanden, på en väl avvägd fördelning av skyldigheter och rättigheter, som det väsentligen beror, om samhället med dess lagar och institutioner bliver för oss alla känt och dyrbart och om de nödvändiga uppoffringarna skola göras med fröjd och icke med suckan. Här är det medborgarandan som framhävs. När kommunmedlemmarna deltar i det lokala samhällets gemensamma angelägenheter


Europa och den kommunala självstyrelsen 57

är tanken att det också skapas en känsla för vilka rättigheter och skyldigheter individen har också för hela landet. Legitimitet skapas då det ur det kommunala självstyret växer en känsla för statens lagar och offentliga institutioner. Motionen handlar om den kommunala rösträtten och den tidens röstskalor. Förslaget var att röstetalet skulle begränsas för de mest förmögna, så att de inte ensamma skulle ha ett oskäligt antal röster för egen del. Citatet och motionen säger inte någonting om det grundläggande förhållandet mellan stat och kommun. Det var emellertid ett centralistiskt perspektiv som var helt dominerande vid denna tid. En träffande formulering av statsperspektivet under 1880-talet kan vi hämta från Hugo Blomberg, rättslärd docent, som säger att kommunerna är ... … leder i statsförvaltningens organism och måste såsom sådana hemta sitt berättigande från statens lagstiftning. Det är sålunda icke genom autonomiska bestämmelser, som kommunerna i de moderna samhällena vunnit sin organisation och sina befogenheter, utan på grund av staternas lagstiftning.

Den kommunala självstyrelsen – ett svar på tidens frågor Idén om lokalt självstyre är en modern företeelse. Den slår igenom på bred front i 1830-talets Europa och är ett svar (bland andra) på tidens stora frågor om hur ett samhälle ska se ut. Idén om lokalt självstyre hänger nära samman med andra moderna politiska begrepp, som nationalstat, medborgarskap och legitimitet. En viktig skiljelinje i samhällsuppfattningen genom hela den här perioden från 1830-talet och fram till våra dagar rör karaktären på det moderna samhället. Som exempel kan tas diskussionerna för hundra år sedan, då mycken möda ägnades åt att förklara samhällets sönderfall. Omfattande verk skrevs om den splittring som man menade förändrade samhället på ett grundläggande sätt. Man behandlade den sociala frågan, självmord, egoism, isolering och förlusten av en tidigare gemenskap. Förklaringar som presenterades pekade på det moderna samhällets industrialisering, andefattiga fabriksarbeten och att människor slets upp från sina gamla gemenskaper när de sökte sig in till de växande städerna. Man anförde bristen på fasta värden, religionens minskade roll och den gamla världsbildens sönderfall. De botemedel som anfördes tog ofta fasta på nationalismen som grund för en ny världsbild och ett nytt sammanhang för människorna. Hos en av tidens mest


58 Makten över kommunerna

kända nationalister i Europa, tjecken Thomas Masaryk, sågs det som viktigt att åstadkomma känslomässiga band så att människorna identifierade sig med en större gemenskap. Han och många andra tänkte sig en varm kulturgemenskap som botemedel till tidens sönderfall. Frågan om samhällets karaktär diskuterades också med andra förtecken. Då framhävdes istället hur samhället blev allt mer instrumentellt till sin karaktär. Kända samhällsforskare som Max Weber utredde hur den kapitalistiska andans kalkylerande förhållningssätt vuxit i styrka och brett ut sig. Han såg en genomgående rationalism i samhället som också kommit att prägla offentlig förvaltning och samhället överhuvud. Med ett bestämt mått av pessimism skrev han om en järnbur som människan var placerad i. Emile Durkheim hade också en tämligen instrumentell syn på samhällslivet, men såg en möjlighet till en gemenskap i industrisamhällets yrkesgrupper. Då framstod den ökande arbetsfördelningen som en potential för människornas integration i det moderna samhället. Frågan om samhällets övergripande karaktär och hur det skulle vara utformat, var en resonansbotten för formuleringar av det lokala självstyrets värden. Staden eller kommunen kunde förstås som en varm gemenskap, sammanhållen av känslomässiga band, delandes ett nationellt kynne med resten av landet. Den lokala enheten kunde också ses med ett kyligt rationalistiskt öga som ett instrument att skapa effektiv förvaltning. Oftast gällde det att foga samman dessa båda synsätt. När det lokala självstyret framställdes som en äldre och historiskt framvuxen gemenskap betonades den tidigare sidan. När kommunen och dess självstyrelse istället förstods som en modern uppfinning framhävdes istället den senare sidan. I en historisk framställning över stadsförvaltningens historia från 1923 av Nils Herlitz kan vi läsa en god illustration av denna dubbelhet, när han kommenterar hur lagstiftningen 1862 gav städerna möjlighet att göra en gemensam uttaxering bland stadens invånare för att täcka sina utgifter. Det var mycket av det rent personliga förhållandet mellan stadens förvaltning och de enskilda medborgarna, som genom denna mekanisering gick förlorat; kommunerna blev ett mera främmande, opersonligt väsen, nästan jämförligt med staten. Men, lägger han till, samtidigt med mekaniseringen av kommunen möjliggjordes ”en mera handlingskraftig och framsynt kommunalpolitik”. Så samsas tillbakablick med modernitet, bilden av den varma gemenskapen med den av kylig förvaltning.


Europa och den kommunala självstyrelsen 59

Synen på folkstyre Kommunen kunde förstås som en respons på övergripande frågor om styrets organisering. Fattigvård och skola organiserades lokalt i kommunerna sedan 1800-talet. För hundra år sedan expanderade den moderna förvaltningsstaten sina verksamheter. Det ställde i sin tur större krav på disciplinering av dess olika delar. Det handlade om kostnader och om effektivitet, liksom idealet om rättssäkerhet. Därtill kom att den utvecklade staten krävde en större kontroll av medborgarna, som skulle betala skatter. Det lokala självbestämmandet som en politisk idé kan i ett övergripande perspektiv ses mot bakgrund av den centraliserade förvaltningsstatens behov av legitimitet och effektivitet. Idén var att individen skulle känna ansvar för samhället och förvaltningen vara närmare medborgarna. Genom lagstiftningen om stadens och kommunens självstyre hade den lokala gemenskapen vunnit ett slags frihet att sköta sin egen förvaltning. Men samtidigt hade den blivit föremål för centralmaktens disciplinering. Talet om lokalt självstyre har därför burit på två perspektiv som betonades i olika hög grad beroende på vem som formulerade sig och i vilken situation denne befann sig. Det första var ett kommunperspektiv, som utgick från den lokala gemenskapen och dess medborgare. Det andra utgick från staten och förstår den lokala gemenskapen som ett effektivt instrument att genomdriva statliga projekt och att vinna legitimitet för dessa. Både kommun- och statsperspektivet handlade om karaktären av själva det lokala självstyret.

Fram till 1862 Självstyrets etablering är senare i Sverige än på de flesta andra håll i Europa. Idén förs fram från olika debattörer av liberalt eller liberalt-konservativt snitt under 1830-talet, ofta i direkt samband med diskussioner om konstitutionellt styre och representativitet i riksdagen. Idén togs upp under intryck dels av reella försök att införa lokalt självstyre i till exempel Preussen, Storbritannien, Belgien och Norge, dels av diskussionerna av dess förtjänster som fördes runt om i Europa. I Sverige argumenterade bland annat den mot slutet av 1830-talet allt liberalare filosofen, historikern och skriftställaren  Jmf Rune Bokholms bedömning av den långsiktiga historiska trenden i Sverige, som ger vid handen att staten historiskt har strävat efter stark kontroll över städer och kommuner. Bl a nämner han att staten från Gustav Vasa har krävt kontroll över städernas finanser. Se Städernas handlingsfrihet 1995, s. 32. Två utmärkta historieskrivningar som stärker också bilden av den långa traditionen av svenska statens strävan efter stark kontroll över kommunerna är Mats Dahlkvist & Urban Strandberg Kommunal självstyrelse som maktspridningsprojekt 1999, och Ulla Ekström von Essens Folkhemmets kommun 2003.


60 Makten över kommunerna

Erik Gustaf Geijer och hans elev Pehr Erik Bergfalk, juridikprofessor i Uppsala, att den kommunala gemenskapen hade en fundamental roll för ett mer fritt politiskt liv. Det var en ståndpunkt som delades av en konservativ konstitutionalist som Magnus Björnstjerna, medan konservativt sinnade traditionalister som filosofen och ministern Samuel Grubbe hävdade en hierarkisk bild av relationen mellan stat och kommun, men där kommunerna ändå hade en viktig roll att spela. De utländska influenserna handlar om hur värden som demokrati, medborgarskap, legitimitet och effektivitet etableras i det svenska självstyrelsebegreppet. Det innebär att de idéer som artikuleras i utländska skrifter sätter spår i Sverige. Intresset för den europeiska diskussionen var påfallande. Utländska idégivare får en påtaglig roll i den svenska diskussionen om lokalt självstyre liksom de av självstyrets värden som de förknippas med. Svenska liberaler intresserade sig för brittisk litteratur med radikalt innehåll. Simonde de Sismondis Studier över de fria folkens statsförfattning översattes och gavs ut på svenska mindre än ett år efter att den kommit ut på franska. Den viktigaste idégivaren är Alexis de Tocquevilles vars Folkväldet i Amerika har en speciell argumentering för att den utvecklade demokratin kräver medborgerligt deltagande och engagemang i ett lokalt självstyre. Den översätts snabbt till svenska och åberopas av svenska publicister. Geijer talar, just vid tiden för hans övergång från det konservativa lägret till det liberala, om Tocqueville som en ”förträfflig tänkare” och säger om hans bok att det är ”[e]n av de bästa böcker jag läst och någon kan läsa”. Bergfalk följer också Tocquevilles exempel och reser 1849–50 till Nordamerika för att studera samhället där. Det finns dock en illustrativ skillnad mellan Tocqueville och Bergfalk. Staten är det som för Bergfalk kommer i första hand i en slags logisk sekvens där den lokala administrationen emanerar ur staten genom vad jurister och statsvetare i vår tid benämner delegation. Det är staten som i sista instans definierar kommunen. Bergfalk hämtar visserligen mycken inspiration från Tocqueville om relationen mellan stat och kommun, speciellt beträffande idén om alla krafter som kunde utgå från det lokala självstyret, med den aktivitet, utveckling och effektivitet som fria kommuner skulle alstra. Han konstaterar att den statliga makten är ett hot mot kommunal frihet och hänvisar direkt till Tocqueville som stöd. Men han delar inte Tocquevilles grundläggande idé om att kommunen historiskt och logiskt föregår staten. Däremot kan han med Tocqueville dela idén om att invånarna genom kommunen lär sig att se utöver sina privata intressen och


Europa och den kommunala självstyrelsen 61

se till de gemensamma angelägenheterna. Kommunen fostrar på så sätt medborgare. Men perspektivet att staten är utgångspunkten, som inte är Tocquevilles, framskymtar också i beskrivningen av detta förhållande, då kommunen sägs vara ett medel att åstadkomma denna medborgerliga kompetens. Det skrivs inte ut för vem kommunen är ett medel, men det är underförstått att det är för staten. I Sverige kommer termen ”självstyrelse” att bli det gängse uttrycket från 1862 års lagstiftning om städernas och kommunernas styrelse. Det kan noteras att man till en början inte använde ordet ”självstyrelse” utan talade om ”communstyrelsen” eller ”communernas frihet”. Ordet ”självstyrelse” tycks närmast härröra från den danska diskussionen där det användes åtminstone från mitten av 1830-talet. Hur som helst, när det efter åtskilliga turer är dags att presentera förslag till riksdagen i början av 1860-talet dyker ordet ”självstyrelse” upp, även om det sedan inte infördes i själva lagtexten. Det är paradoxalt, eftersom det har levt vidare och framgent varit en beteckning som öppnat för skiftande förståelse av vad den lokala självständigheten ska innebära. Däremot talas det i lagtexten om ”kommunalförvaltning” som på ett enklare sätt låter sig harmonieras med statsperspektivet. Den idémässiga paradox som då uppkommer, är att det från 1830-talet och ända fram till behandlingen i riksdagen och i ständernas betänkande 1858 finns en artikulerad idé om en kommunalstyrelse, som bär vidare mycket av det kommunperspektiv som förs in från Tocqueville och omsätts i den svenska miljön. Samtidigt som det slutliga förslaget och författningstexterna har ett statsorienterat anslag i synen på kommunerna. Det är det senare som också kommer att prägla idébildningen runt lokalt självstyre under de följande årtiondena. Det är först efter sekelskiftet 1900 som statsperspektivet ifrågasätts och det lokala självstyret åter blir en politiskt kontroversiell idé.

1900–1920 Årtiondena efter sekelskiftet 1900 ställs åter stora förhoppningar till det lokala självstyret och det framhålls nu på olika håll som ett centralt värde. På detta vis är det en period som liknar 1830-talet med utvecklade argumentationer som utifrån olika positioner framhåller det lokala självstyrets värde. Men förutsättningarna är mycket annorlunda. De utgörs den här gången av specifika problem att harmoniera lokalt självstyre med konsekvenser av industrialisering, demokratisering och nationella socialstatliga ambitioner.


62 Makten över kommunerna

Den helt avgörande skillnaden är att självstyret nu är fullt etablerat och varit verksamt sedan 1862. Det finns ingen diskussion om huruvida det ska finnas, det är inte längre en nyhet som förknippas med andra och mer framåtskridna länder. Nu sätts självstyrelseidén i stöpsleven och diskuteras i de politiska ideologierna. I mitt andra nedslag har jag följt hur begreppet lokalt självstyre används och hur det förknippas med olika värden under början av 1900-talet och mellankrigstiden. För att fånga hur dessa värden förändras har jag stannat upp vid municipalsocialistiska influenser från Storbritannien och rättsvetenskapliga diskussioner från Tyskland. Dessa influenser har konsekvenser för värden som effektivitet, medborgarskap och legitimitet. Den viktigaste företrädaren för den tyska juridiska diskussionen är Paul Laband och Hugo Preuss med sina distinkt skilda definitioner av det lokala styrets omfattning och olika uppfattningar om förhållandet mellan stat och kommun. Men precis som under den föregående perioden hämtas mycken inspiration till den svenska diskussionen om det lokala självstyret från studieresor på kontinenten. Nu liksom då fanns det en stark känsla av att moderna teorier och samhällsidéer stod att finna ute i Europa. Huvudpersoner i den svenska kontexten var under början av perioden en grupp socialdemokrater med bland andra Einar J:son Thulin, Erik Palmstierna och framför allt Yngve Larsson. De båda senare spelade väsentliga roller i att utveckla det nybildade Svenska stadsförbundet och dess tidskrift. Men efterhand kom de att spela mind­ re roll för diskussionerna om kommunerna i partiet, och åtminstone från 1920 framstod kommunerna i socialdemokratisk ideologi i hög grad som instrument för genomdrivande av en nationell och allmän välfärd. Under 1920-talet är det istället konservativa rättslärda, Halvar G. Sundberg och Nils Herlitz, som övertar den positiva värderingen av lokalt självstyre. Yngve Larsson är den som mest konsekvent utvecklar ett kommunperspektiv med förankring i tidens tyska rättsteori, där han i mycket utgår från Hugo Preuss. I Larssons tappning förstås staden och kommunen som en varm gemenskap som hålls samman av känslomässiga band. Det är inte effektivitetsvärdet som lyfts fram av Larsson, utan värdena medborgarskap och legitimitet. Det är också med tydligt inflytande från Preuss som Larsson levererar sin grundläggande bestämning av den kommunala själv Ingemar Norrlids tes i Demokrati, skatterättvisa och ideologisk förändring att en integrationistisk syn på kommunerna vid denna tid slår igenom bekräftas tillfullo inom socialdemokratin. Ulla Ekström von Essen bekräftar detta i avhandlingen Folkhemmets kommun och slår fast att från 1930-talet har kommunal självstyrelse inom socialdemokratin kommit att bli detsamma som kommunens förvaltande av statliga uppdrag. Kommunerna uppfattades som nära knutna till staten, men också som organ för en växande del av de offentliga verksamheterna. Se s. 54. ff.


Europa och den kommunala självstyrelsen 63

styrelsen. Ty även om kommunen ska ses som en del av en stat, är ”led i statsorganismen” och underordnad denna, är den samtidigt ett subjekt i egen rätt och ska därför inte ses som en del av statsförvaltningen: ”De kommunala myndigheterna äro främst kommunens organ och först i andra hand, på grund av kommunens allmänna ställning, statens; den verksamhet de utöva, är främst kommunal och först medelbart statlig.” Här har Larsson funnit en grund för att hävda en principiell autonomi, kommunerna tilldelas ett oberoende och ses som en instans i egen kraft och skild från staten.

1990-talet och framåt I mitt tredje nedslag undersöker jag det lokala självstyrets värden från tiden före de stora kommun- och grundlagsreformerna och fram till våra dagar. Speciellt fokus läggs på 1990-talet då det lokala självstyret genom internationella överenskommelser fått en starkare ställning genom Europarådets konvention om kommunalt självstyre 1985 och EU:s subsidiaritetsprincip. Den aktuella diskussionen runt det svenska lokala självstyret har bland annat förts inom statliga utredningar och i Kommunförbundets tidning och publikationer. Undersökningen går in på hur värdena medborgarskap, legitimitet och effektivitet förändrats och att det slagits bryggor mellan förändrade demokratiideal och lokalt självstyre. Ett exempel är en ledare från Kommunaktuellt 25/1995 om det kommunala självstyrets principiella betydelse. Att frågan ställs kan ses i ett värderingsmässigt sammanhang där intresset för den lokala självstyrelsen hade ökat under några år, inte minst i Kommunförbundet. Kommunal självstyrelse är inte och får inte betraktas som ett självändamål. Självstyrelsen finns till för att göra det möjligt att bevara och stärka lokal demokrati och medborgerligt lokalt inflytande. Medborgarna ska ha möjlighet att ta ansvar för och påverka utformningen av sin närmiljö i vid mening. De ska kunna agera som väljare, förtroendevalda, opinionsbildare, brukare och föräldrar. Grundidén är en styrelse av medborgare, vald av medborgarna för medborgarna på det lokala planet. Kommunerna utgör basen för den gemensamma politiska verksamheten i landet. Kommunerna är medborgarnas närmaste politiska nivå. Det är också den nivå från vilket det partipolitiska arbetet utgår. En stark lokal demokrati är här helt central. Det lokala självstyret


64 Makten över kommunerna

förklaras vara ett medel att skapa en fördjupad demokrati i kommunerna där medborgarna ska ges utrymme och möjlighet att agera i olika roller. Just medborgarrollen skjuts med kraft fram i argumentationen. Det är ett medborgarskap som har rättighetsaspekten i sig, men som framför allt säger att medborgaren är en – i vid mening – politiskt deltagande person. På denna punkt ser vi åter en värmeström när en gemenskap grundas i det politiska livet där alla tänks ta del. Banden som håller ihop gemenskapen är förtroende och medborgarnas vardagsliv som brukare och föräldrar. Till betoningen av lokal demokrati och medborgarskap fogas ett argument som på ett sätt är mer radikalt och långtgående än de andra, som leder bort från statsperspektivet och till kommunperspektivet. Det är att kommunerna är det politiska livets grundläggande nivå. Då har vi kommit tillbaka till en argumentation som liknar den hos Tocqueville. Statens roll blir att samordna och att styra inom vissa områden, samt att försvara att individen behandlas likvärdigt och på ett sätt som är rättssäkert. Ett värde som skär rakt igenom både 1800- som 1900-talets diskussioner är att lokalt självstyre befordrar medborgaridealet. Redan Tocqueville och Bergfalk hävdade att den är fundamental för att skapa medborgaranda och goda medborgare som förmår lyfta sig från sina egna snäva särintressen och se till vad som är bäst för det allmänna. Vad vi kan se är en tanke om att det lokala deltagandet också verkar fostrande. De som har resurser för att delta men utestängs förfaller till sysslolöshet och egoistiska njutningar. Kanske finns denna tanke på sina håll kvar ännu idag. Slående är ändå att en viktig värdeförskjutning äger rum från början av 1970talet. Dels framträder nu ett förnyat och förstärkt deltagandeideal. De som under 1960- och 70-talen hade hoppats på fördjupad demokrati på den nationella nivån, vände nu sina förhoppningar till den lokala nivån. Dels växer under 1980- och 90-talen en ny tilltro på städerna, den kommunala självstyrelsen och det medborgerliga deltagandet. Kommunal självstyrelse framträder som en lösning på frågan om växande avstånd mellan politiker och medborgare, som en möjlighet att fördjupa demokratin. Det tänks ofta vara en ny uppgift för kommunerna att befrämja medborgerligt deltagande. Det är en viktig bakgrund till att kommunalt självstyre framstår som viktig i dagens samhälle. Det samtida begreppets attraktionskraft innebär en förhoppning att demokratin inte ska vara blott formell utan kunna förändras till att omfatta betydande inslag av medborgarnas medskapande av den lokala gemenskapen. En slutsats är att frågor om hur kommunalt självstyre ser ut och vilken dess roll är, rör frågor om samhällets organisering. Samt, att i


Europa och den kommunala självstyrelsen 65

centrum för idén om kommunalt självstyre ligger legitimitets- och medborgarfrågor. Begreppets innebörder har förändrats på ett liknande sätt i Sverige och exempelvis Tyskland. I båda länderna finns en liknande bild också beträffande effektivitetsvärdets och legitimitetsvärdets roll, liksom vilken medborgare och vilket medborgarskap som bärs fram i idén om lokalt självstyre. Gemensam är den samtida positiva värderingen av lokalt självstyre och relationen till deltagardemokratiska ideal.

Den kommunala blicken På samma sätt som vi talat om en europeisk blick är det rimligt att tala om den kommunala blicken. Den blickar från kommunens utsiktspunkt och riktar sig åt två håll: inåt och utåt. Blicken inåt har inte stått i fokus för mina undersökningar men är den kvantitativt fullständigt avgörande. Den riktar sig mot alla de konkreta verksamheter som handlar om att ordna samhällslivet i det lokala sammanhanget på allra bästa sätt. Det är också här som en viktig grundbetingelse för kommunen återfinns. Den kommunala blicken är också vänd utåt och då mot många olika håll. Den riktar sig under hela den period som här beskrivits mot nationalstaten och alla de relationer som finns mellan stat och kommun. Men den kan också vara vänd mot länet, regionen eller Europa. Den utåtriktade blicken manifesterar sig i de numera vanliga vänkommunsamarbetena, arbete mot EU, inom gränsöverskridande samarbetsorganisationer och inom regioner som sträcker sig över nationsgränser som Öresund och Östersjön. I min egen kommun, Göteborg, har det blivit viktigt att knyta kontakter med bland annat Shanghai, vilket handlar om ett internationaliserat näringsliv som driver fram nya riktmärken också för kommunens verksamhet. Staden har som strategi att synas på internationella marknader genom att etablera sig som en ”eventstad”. Ostindiefararen Göteborghs långa färd till Kina vittnar också om att blicken riktas långt bortom kommunens och nationalstatens gränser. Skulle man kunna se det mer självmedvetna kommunala självstyrets intresse och vilja av att gå utanför det nationalstatliga som exempel på en globalisering också av självstyrelsens värden? Den tyske sociologen Ulrich Beck har under senare år börjat tala om en kosmopolitisk blick och om en process av kosmopolitisering. Den handlar om det ömsesidiga beroendet som människor runt om i världen är indragna i. Utifrån detta konstaterande är det svårt att tänka sig annat än att det finns en relation mellan den globala eko-


66 Makten över kommunerna

nomiska utvecklingen och det kommunala självstyrets värden. Det är ett exempel på en relation som inte görs explicit när demokrativärdet framhävs som överordnat. Kosmopolitiseringen handlar hos Beck även om en mer global ansvarskänsla. Ser vi idag också denna träda in i det kommunala självstyrets värden med alla vänkommuner som understöds på olika sätt? Och skulle i framtiden också en transnationell ansvarskänsla kunna bli ett av det kommunala självstyrets explicita värden? Med integrationen i Europa och med den kommunala blicken riktad mot världen, ter sig kommunalt självstyre som ett fortsatt starkt ideal. Men frågan är naturligtvis vilka värden det kommer att bära med sig in i framtiden. Demokrativärdet torde fortsättningsvis vara väsentligt, detsamma gäller värdena utveckling och internationalisering. Värdet medborgarskap är starkt idag, men det bär också på en problematik som rör huruvida människor deltar i det kommunala politiska livet eller utesluts ur detsamma på olika informella grunder. Det enda vi säkert kan säga är att vi inte vet säkert hur det kommunala självstyrets värden kommer att utformas i framtiden. Det kommer att bero på vart den kommunala blicken riktas och med vilka intressen den blickar. När den vänder sig utåt, kommer den bara att se ekonomins transnationalisering eller kommer den att vara en socialt och miljömässigt ansvarstagande blick? När den vänder sig inåt, hur kommer den att se på integration, ekonomiska och kulturella gränser? Hur kommer den att hantera frågor runt exkludering och inkludering – vilka får vara med? På denna punkt visar sig tydligt den begränsning som det innebär för det kommunala självstyret att ensidigt vara upphängt på värdet av demokrati. Kommunperspektivets värmeström bär också ett dilemma. Medborgerligt deltagande beror helt uppenbarligen på vilka resurser människor besitter. Det är ingen tillfällighet att intresset för att rösta i allmänna val, både nationella och lokala, är betydligt lägre i förorter till storstäderna som Hjällbo i Göteborg och Rosengård i Malmö. I en tid då segregationen i de svenska storstäderna är i starkt tilltagande, är det viktigare än någonsin att frågor om välfärd och social rättvisa är centrala för det kommunala självstyrets värden. Samtidigt är det uppenbart att dessa frågor inte kan lösas annat än delvis inom kommunerna och av kommunerna själva. För att hantera dem krävs nationell samordning och politiska åtaganden av staten som går utöver ett kommunalt engagemang. Det finns ett tydligt behov av statsperspektivets kallström. Frågan är då hur dessa perspektiv ska mötas?


Europa och den kommunala självstyrelsen 67

Lärdomar från projektet

1

Internationella kontakter är inget nytt när det gäller diskussionerna om den lokala självstyrelsen. Redan på 1830-talet åkte man ut i Europa för att se på motsvarande verksamheter och få nya idéer. Politiker och samhällsdebattörer formade sina pamfletter, riksdagsmotioner och ledare utifrån internationella exempel. Inför den nya lagen om kommunal självstyrelse som kom 1862 citerade man till exempel stora delar av den belgiska författningen. Den svenska kommunala självstyrelsen är med andra ord ingen svensk uppfinning.

2

Historisk kunskap kan vidga debatten. Om man vet hur man har tänkt förr är det lättare att tänka friare. Frågor och värderingar knutna till den kommunala självstyrelsen återkommer, om än med något annorlunda förtecken.

3

Det finns en ”värmeström” kopplad till begreppet kommunal självstyrelse, som tar fasta på gemenskap och är knuten till deltagande och resurser att göra sin röst hörd. Samtidigt finns ett övergripande rättviseperspektiv som kräver att det finns en stat som agerar, menar Mats Andrén. Alla frågor om till exempel välfärden och segregation kan inte läggas ned på kommunal nivå. De kräver en stark stat som agerar.

Artikeln är en del av redovisningen av projektet ”Det lokala självstyrets värden: en begreppshistorisk studie”. Projektets huvudresultat är monografin Den europeiska blicken och det lokala självstyrets värden (Gidlunds förlag 2007). Övriga artiklar som publicerats inom projektet är ”Selbstverwaltung” publicerad i Verwaltungsreform in Mecklenburg-Vorpommern und Südschweden (2006), ”Självstyre – Selbstverwaltung” i Förvaltningsreform i Mecklenburg-Vorpommern och Sydsverige (2006) och ”Introduktion av idén om kommunalt självstyre” i I skuggan av samtiden: en vänbok till Sven-Eric Liedman och Amanda Peralta (Johan Kärnfelt red 2006).


68 Makten รถver kommunerna


Maktskiften i kommuner 69

Maktskiften i kommuner Av Anna Bendz och Folke Johansson

Den kommunala självstyrelsen förutsätter att den lokala representativa demokratin fungerar och kan kanalisera medborgarnas önskemål. Medborgarna ska genom sin röst vid allmänna val kunna uttrycka sin vilja när det gäller hur kommunen ska styras. Politikerna ska – i det ideala fallet – styra i enlighet med denna vilja. Men är det så? Vad innebär ett maktskifte i kommuner och landsting när det gäller politiska ambitioner och konkreta förändringar i verksamheten? Har medborgarnas vilja betydelse för politikens innehåll? Varför förändras den förda politiken och varför förändras den inte? Det var huvudfrågorna för projektet ”Maktskiften i kommuner”, som sammanfattar sina resultat i detta kapitel. För medborgarna är den kommunala politiken viktig och det spelar roll vilka som har makten i kommunen, visar tidigare forskning. Majoriteten av väljarna har en åsikt om det egna partiets kommunalpolitik och det påverkar hur man röstar. Det gäller bland annat faktorer som missnöje med den kommunala servicen och lågt förtroende för kommunpolitikerna. Det finns också forskningsresultat som visar att det finns ett samband mellan kommuninnevånarnas missnöje med den kommunala verksamheten och ett sämre valresultat för partiet som hade posten som kommunstyrelsens ordförande. I projektet ”Maktskiften i kommuner” studeras de 35 kommuner och 3 landsting som hade maktskifte efter valet 1998, valet 2002 eller efter båda. Med maktskifte menar vi ett skifte mellan de ideologiska vänster–högerblocken. Den empiriska studien består av tre delar. En enkät skickades ut till politiker och tjänstemän i de 38 kommunerna och landstingen med frågor om hur svarspersonerna uppfattar politiken i kommunen i allmänhet och olika aspekter  Johansson, Nilsson och Strömberg 2001.  Håkansson 1994.  Kommuner som har ”oklara” majoriteter i form av blocköverskridande koalitioner finns alltså inte med i urvalet.


70 Makten över kommunerna

kring maktskiften i synnerhet. Den andra delstudien är en analys av befintliga databaser när det gäller kommunernas kostnader för olika verksamheter samt andel verksamhet i enskild regi. Här jämförs olika grupper av kommuner med varandra i syfte att dra ytterligare slutsatser om det finns någon förändring av den kommunala verksamheten efter ett maktskifte. Den tredje delstudien består av intervjuer med politiker och tjänstemän i fem kommuner och ett landsting. Urvalet har gjorts från gruppen kommuner och landsting som har haft ett maktskifte. Syftet med intervjuerna är att få en fördjupad förståelse för vad som händer efter ett maktskifte och varför. I framställningen nedan besvaras tre frågor med hjälp av de tre delstudiernas resultat: • Vilka förutsättningar finns för att politiken ska förändras efter ett maktskifte? • Hur förändras den kommunala verksamheten efter ett maktskifte? • Varför förändras eller förändras inte den kommunala verksamheten efter ett maktskifte?

Vilka förutsättningar finns för att politiken ska förändras efter ett maktskifte? Ja, vi hade ju retat upp oss i fyra år! Orden är ett citat från en socialdemokratisk kommunpolitiker i den politiska majoritet som tagit över efter en borgerlig period i sin kommun. Det han syftar på är att den politiska majoriteten hade stora ambitioner att förändra politikens inriktning efter att de tog över makten i kommunen eftersom de ansåg att de borgerliga hade bedrivit en dålig politik. Det stämmer även för många andra majoritetspolitiker som intervjuats. De anger i allmänhet att de hade höga ambitioner att förändra när de kom till makten. Även oppositionspolitikerna uppfattade i många fall majoritetens ambitioner, vilket illustreras av följande citat av en socialdemokratisk oppositionspolitiker: Dom hade jättestora ambitioner ... Dom ville väldigt mycket. Och trodde sig också kunna göra det till viss del. ... Ja, dom ville vända hela skutan. Bilden som framkommer i intervjuerna bekräftas också i resultaten  Enkäten skickades ut till 152 personer: Två majoritetspolitiker, en oppositionspolitiker samt chefstjänstemannen i kommunen/landstinget. Svarsfrekvensen är 72 procent (110 svarande).


Maktskiften i kommuner 71

från enkäten till politiker och tjänstemän i de kommuner som haft maktskifte, vilket visas i nedanstående tabell. Tabell 1: Uppfattningar om förändringen av politiken efter det senaste maktskiftet (andel) Område

Alla

Omfattande förändringar inom de flesta områden

14

Politiker Tjänstem 17

Borg

Soc

5

10

19

Omfattande förändringar inom vissa områden

59

Mindre förändringar inom vissa områden

22

66

38

59

59

12

52

24

19

Mindre förändringar inom de flesta områden Inga förändringar

5

5

5

6

3

0

0

0

0

0

Summa

100

100

100

100

100

Antal svar

80

59

21

49

31

Kommentar: Frågan i enkäten lyder: I hur stor utsträckning ville ni i den styrande majoriteten, efter maktskiftet 1998 eller 2002, genomföra förändringar i förhållande till den tidigare majoritetens politik? (Politiker i styrande majoritet). I hur stor utsträckning har det enligt din uppfattning funnits intentioner från den nuvarande styrande majoritetens sida att förändra politiken efter senaste maktskiftet? (Tjänstemän). Borgerligt respektive socialistiskt styre syftar på kommunens ideologiska styre, inte på svarspersonernas partitillhörighet.

Huvuddelen av de svarande, 59 procent, anger att majoriteten i deras kommun eller landsting har haft ambitioner att genomföra omfattande förändringar inom vissa områden. Ingen har svarat att majoriteten inte ville genomföra några förändringar alls. Politikerna anger att majoriteten har haft högre ambitioner att förändra politiken än vad tjänstemännen anser att de har haft. Bland tjänstemännen har de flesta uppfattningen att politikerna har velat genomföra mindre förändringar inom vissa områden. Det finns också en viss skillnad mellan hur man svarar i borgerligt och socialistiskt styrda kommuner. I de kommuner där en socialistisk majoritet har tagit över efter en borgerlig har en större andel uppfattningen att majoriteten har haft ambitioner att göra omfattande förändringar inom de flesta områden jämfört med hur det är i borgerligt styrda kommuner. Grundskolan är mest populär att förändra. I kommuner där en socialistisk majoritet har tagit över är man generellt mer angelägen att ändra grundskolan än där en borgerlig majoritet tagit över. Förutom välfärdsområdena finns också utvecklingsfrågor och plan- och byggfrågor på den politiska förändringsagendan. Minst intressanta är miljö- och hälsoskyddsfrågor samt kultur och fritid. Generellt sett verkar nya socialistiska majoriteter mer angelägna att genomföra förändringar än borgerliga majoriteter. Det är större andel av  Observera dock att antalet tjänstemän är ganska få, svaren får alltså tolkas med försiktighet.


72 Makten över kommunerna

företrädarna för socialistiskt styrda kommuner som har angivit att de vill förändra på varje område. Vilja men inte kunna En sak är om politikerna vill förändra politiken. Om de upplever att de är bundna till händer och fötter lär ändå ingenting hända. I enkäten har svarspersonerna fått ange om de upplever att politikerna har ett stort handlingsutrymme och om de anser att det är möjligt att förändra politiken under en mandatperiod. Svaren visar att de flesta anser att politikerna har ett ganska stort handlingsutrymme och att det är möjligt att förändra politiken under en mandatperiod åtminstone till ganska stor del. Det finns här en skillnad mellan majoritetspolitiker och oppositionspolitiker, där de senare är betydligt mer optimistiska när det gäller att kunna förändra politiken under en mandatperiod. Den kommunala verksamheten är omfattande och mångfacetterad. Upplevs alla områden vara lika svåra eller lätta att förändra? Svaren visar att grundskolan upplevs som svårast att förändra, följt av gymnasiet och social omsorg. Skolan är ett område där det finns en stark profession i form av lärarna och dessutom potentiella intressegrupper bland medborgarna i form av föräldrar. Social omsorg är ett område som också innehåller flera yrkesgrupper och där medborgarna påverkas på ett påtagligt sätt av förändringar vilket innebär att det är ett område som ofta är föremål för en stark opinion och uppmärksamhet i media. De områden som verkar lättast att förändra enligt svarspersonerna är kultur/fritidsområdet och utvecklingsfrågor. Konkurrens eller konsensus Hur konkurrensen mellan de olika partierna ser ut i kommunen/ landstinget påverkar också möjligheterna att förändra politiken efter ett maktskifte. Om det inte finns skillnader mellan de politiska alternativen är sannolikheten att det blir påtagliga skillnader efter ett maktskifte inte särskilt stor. Svarspersonerna i enkäten fick ta ställning till några olika påståenden som gäller politiken i kommunen eller landstinget. Bland påståendena finns tre stycken som just rör kommunens eller landstingets politiska temperatur i form av konkurrens eller konsensus mellan partierna: 1) Valen i min kommun präglas av en mycket hög grad av konkurrens mellan partierna. 2) Partierna i kommunen eftersträvar oftast breda överenskommelser. 3) Fullmäktige präglas av en samförståndsanda.


Maktskiften i kommuner 73

Tabell 2: Synen på konkurrens och konsensus i kommunpolitiken. Andel som svarat stämmer helt eller stämmer ganska bra. Fråga Andel Antal

Borg styre

Soc styre

Politiker majoritet

Politiker opposition

Tjänstemän

Konkurrens

80

87

74

88

73

89

86

Överenskommelser

65

70

71

55

73

59

50

Samförståndsanda

44

48

48

38

46

44

41

Kommentar: Borgerlig respektive socialistisk syftar på kommunens ideologiska styre, inte på svarspersonernas partitillhörighet.

En majoritet av alla svarspersonerna anser att det finns konkurrens mellan partierna i samband med val. I socialistiskt styrda kommuner upplevs konkurrensen mellan partierna som hårdare än i borgerligt styrda kommuner. Majoritetspolitikerna upplever konkurrensen som mindre än oppositionspolitikerna och tjänstemännen. En ganska vanlig uppfattning är att kommunpolitiken kännetecknas av konsensus, att partierna kommer överens med varandra snarare än konkurrerar. Enligt svarspersonerna stämmer det ganska väl att partierna i kommunen eftersträvar breda överenskommelser i politiken. Här finns dock en viss skillnad mellan grupperna. I borgerliga kommuner anser man i högre grad att partierna strävar efter att komma överens än i socialistiska kommuner och majoritetspolitikerna är av den uppfattningen i högre grad än politikerna i opposition och tjänstemännen. En knapp minoritet tycker att fullmäktige präglas av samförståndsanda. Sammanfattningsvis tycker de tillfrågade att politiken i kommunen kännetecknas något mer av konkurrens än konsensus.

Hur förändras den kommunala verksamheten efter ett maktskifte? Har det skett förändringar av verksamheten i de kommuner som hade maktskifte efter 1998 och/eller 2002 och i så fall på vilket sätt? I enkäten till politiker och tjänstemän ställs ett antal frågor om vad majoriteten har förändrat efter maktskifte. Även i intervjuerna har svarspersonerna fått ange vad de anser har hänt och i vilken utsträckning majoritetens ambitioner har genomförts. Som ett komplement till detta har vi gjort en analys av kostnader för olika verksamheter samt andelen verksamhet i enskild regi. Vi jämför kommuner som haft maktskifte med andra kommungrupper.


74 Makten över kommunerna

Tabell 3: I hur stor utsträckning har den styrande majoriteten lyckats genomföra de förändringar av politiken som de hade ambitionen att göra när de tillträdde efter det senaste maktskiftet. Andel och antal. Svar

Andel

Antal

Samtliga förändringar

8

8

Större delen

50

53

Hälften

11

12

Viss del

27

29

Inte några förändringar Summa

4

4

100

106

Tabell 3 visar resultatet från en fråga i enkäten som gäller i hur stor utsträckning svarspersonerna (politiker och tjänstemän) anser att den styrande majoriteten har lyckats genomföra de förändringar av politiken som de tänkte sig att göra. Drygt hälften av de svarande anser att majoriteten har lyckats förändra större delen eller samtliga av de förändringar som de hade tänkt sig. I tabellen redovisas inte hur olika grupper svarat på de olika alternativen eftersom antalet svarande i vissa fall är väldigt få. Några resultat när det gäller skillnader mellan grupperna är emellertid tydliga och kan därför kommenteras här. En påtaglig skillnad finns mellan majoritetspolitiker och oppositionspolitiker. Av oppositionspolitikerna anser 65 procent att majoriteten inte har lyckats genomföra mer än hälften av sina ambitioner och 19 procent att de har lyckats med samtliga eller större delen av förändringarna. Bland majoritetspolitikerna är det 77 procent som anser att de har lyckats genomföra åtminstone större delen av förändringarna. En viss skillnad finns också mellan kommuner med olika ideologiskt inriktade majoriteter, där man i socialistiskt styrda kommuner anser att majoriteten har lyckats genomföra mer än i borgerligt styrda kommuner. Vad är det då som förändras efter ett maktskifte? I enkäten har vi ställt frågor om förändringar har skett på olika områden efter det senaste maktskiftet. Frågorna gäller dels förändringar i resurstilldelning, dels förändringar i inriktningen av politiken. Tabellen visar andelen svarande som har angivit att resurserna har ökat minus andelen som anger att resurserna har minskat. Det första man kan notera är att det inte finns något område där resurserna har minskats i större utsträckning än de har ökats, oavsett vilken kategori av svarande det gäller. Det finns vissa skillnader mellan borgerliga och socialistiska kommuner. I socialistiska kommuner visar balansmåttet att resurserna ökas i betydligt större utsträckning än de minskas på samtliga områden. Jämför vi med de borgerligt styrda kommunerna  Resultaten om förändringar på olika områden efter ett maktskifte gäller enbart kommuner.


Maktskiften i kommuner 75

Tabell 4: Förändring i resurstilldelning efter senaste maktskiftet. Balansmått. Område

Borgerligt styre Socialistiskt styre Politiker, majoritet Tjänstemän

Grundskola

41

84

63

48

Gymnasieskola

61

71

67

62

Social omsorg

73

59

70

62

Miljö/hälsoskydd

8

56

26

35

Plan/byggfrågor

18

69

46

24

Kultur/fritid

0

72

32

24

Utvecklingsfrågor

54

55

71

16

Kommentar: Svarspersonerna har fått ange i hur stor utsträckning de anser att majoriteten har förändrat resurstilldelningen (budgeten) sedan senaste maktskiftet. Balansmåttet är framräknat så att andelen som svarat att majoriteten givit betydligt mer eller något mer resurser minskats med andelen som svarat att majoriteten har givit något mindre eller betydligt mindre resurser till de olika områdena. Frågan är inte ställd till oppositionspolitikerna. Borgerligt respektive socialistiskt styre syftar på kommunens ideologiska styre, inte på svarspersonernas partitillhörighet.

ökar andelen resurser mer än de minskar även där, men differensen är mindre än i de socialistiskt styrda kommunerna. Ett undantag finns, nämligen social omsorg, där de borgerliga kommunerna ökar resurserna i större utsträckning än i de socialistiska kommunerna. En annan intressant tendens är att politikerna i större utsträckning anser att resurserna har ökat jämfört med vad tjänstemännen uppfattar. Detta är särskilt tydligt på området utvecklingsfrågor. Inom vilka områden anser svarspersonerna att det har skett förändringar i själva inriktningen av politiken efter senaste maktskiftet? Svarspersonerna tycker att utvecklingsfrågor, social omsorg samt grundskola är de frågor som förändras mest efter ett maktskifte. Miljö/hälsoskydd och kultur/fritid är de frågor som förändras minst. Socialistiska majoriteter som tar över efter borgerligt styre uppfattas som mer angelägna att förändra grundskolan än borgerliga som tar över. Tvärtom gäller för gymnasieskolan. Socialistiska majoriteter förändrar inriktningen på miljö/hälsoskydd i större utsträckning än borgerliga. Samma sak gäller för plan/bygg och kultur/fritid. Borgerliga majoriteter som tar över efter socialistiska förändrar inriktningen på utvecklingsfrågor mer än socialistiska majoriteter. Tjänstemännen anser på samtliga områden att inriktningen av politiken har förändrats i mindre grad än vad politikerna anser. Det finns t ex en påtaglig skillnad i åsikter om hur skolan har förändrats efter senaste maktskiftet, likadant gäller utvecklingsfrågor.  Frågan är ställd till politiker i majoritet samt till tjänstemän. Till oppositionspolitikerna är frågan ställd med något annorlunda formulering, svaren redovisas inte här.


76 Makten över kommunerna

Tabell 5: Andelen som har svarat att majoriteten har förändrat inriktningen mycket eller ganska mycket inom olika områden. Område Andel Antal

Borgerligt Socialistiskt Politiker Tjänstemän styre styre majoritet

Grundskola

56

40

52

59

65

30

Gymnasieskola

38

27

50

23

46

16

Social omsorg

61

44

60

62

65

50

Miljö/hälsoskydd

17

12

5

33

22

5

Plan/byggfrågor

53

39

49

59

60

35

Kultur/fritid

34

23

24

47

45

5

Utvecklingsfrågor

63

45

72

52

75

32

Kommentar: Svarspersonerna har fått ange i hur stor utsträckning de anser att majoriteten har förändrat inriktningen av politiken sedan det senaste maktskiftet. Frågan är inte ställd till oppositionspolitikerna. Borgerligt respektive socialistiskt styre syftar på kommunens ideologiska styre, inte på svarspersonernas partitillhörighet.

Entreprenader och ekonomi I de intervjuer som genomfördes med ett mindre antal politiker och tjänstemän ställdes frågan om vad majoriteten hade förändrat efter senaste maktskiftet mer förutsättningslöst. Den mer generella fråga som ofta nämndes av intervjupersonerna var privatisering av olika slag. Ett exempel är en kommun som bytte till en socialistisk majoritet efter valet 2002, där man tog bort kundvalet inom äldreomsorgen som den tidigare borgerliga majoriteten infört. Ett annat exempel är en kommun där den borgerliga majoriteten, enligt en intervjuad oppositionspolitiker, valde att lägga ut ”allt utom myndighetsutövning” på entreprenad. Privatisering framstår i intervjuerna som en fråga med en tydlig ideologisk prägel. Intervjupersonerna framhöll också i flera fall ekonomin som något de ville förändra, och då handlar det ofta om att majoriteten vill åstadkomma en ekonomi i balans och förändringar i skattenivån i kommunen. För en kompletterande bild av vad som händer efter ett maktskifte har vi genomfört analyser av ”faktiska” förändringar i form av kostnader för olika verksamheter och andel verksamhet i enskild regi. Jämförelsen mellan kommunerna sker på två olika sätt. För det första görs jämförelser mellan kommunerna som har haft makt De databaser som använts i dessa analyser är kommundatabasen (enskild regi) och kfakta06 (kostnadsmått samt vissa mått för enskild regi). I studien används två olika kostnadsmått, dels kostnader per invånare/användare för en viss verksamhet, dels driftkostnader för verksamheter som andel av kommunens totala driftkostnad. Kronor per invånare mäter hur mycket en viss kommun lägger per medborgare i kommunen för en viss verksamhet och är ett slags totalmått på hur mycket en viss verksamhet kostar. Driftkostnader som andel av total driftkostnad mäter hur olika verksamheter prioriterats i förhållande till varandra.


Maktskiften i kommuner 77

skifte och kommuner som inte har haft maktskifte. På så sätt går det att dra slutsatser om maktskiftet i sig har betydelse för politiken. För det andra görs en jämförelse mellan kommunerna beroende på om maktskiftet har skett från borgerlig till socialistisk majoritet eller tvärtom efter de två valen som ingår i studien (1998 och 2002). Jämförelsegruppen i det här fallet utgörs av de kommuner som har haft borgerligt respektive socialistiskt styre under samtliga tre mandatperioder och som alltså inte har haft något maktskifte. Resultaten ska då tolkas som effekten av att byta från vänster till höger eller från höger till vänster efter ett val. Hur mycket av den kommunala verksamheten ska drivas i enskild regi? Den frågan innehåller en ideologisk skiljelinje. Under de senaste decennierna har privatisering av olika slag ökat inom den kommunala verksamheten. Inom forskningen beskrivs privatiseringen som ett slags paradigmskifte som har att göra med New Public Managementfilosofin och målstyrningen som allmän styrningsfilosofi från statligt håll. De borgerliga partierna är generellt sett mer positivt inriktade till att driva verksamheter i annan regi än kommunens, jämfört med socialistiska partier. Detta märks även på medborgarnivå, där borgerliga väljare är mer positivt inställda till privatisering än väljare som sympatiserar med vänsterpartiet eller socialdemokraterna.10 Denna tendens framkommer också i de intervjuer som genomförts. Hur är det då med de förändringar som faktiskt genomförts efter ett maktskifte? Är det så att kommuner som haft maktskifte åt höger får en högre andel verksamhet i enskild regi efter några år? Studien visar att det finns en viss tendens att kommuner som haft maktskifte åt höger har en högre andel verksamhet i enskild regi än de kommuner som fortsatt med en socialistisk majoritet. Detta gäller efter valet 1998 (jämförelsen är gjord för år 2001). De kommuner som hade maktskifte åt höger efter valet 2002 hade emellertid en mindre andel verksamhet i enskild regi år 2004 än de kommuner som hade en socialistisk majoritet. Medelvärdet kan dock vara en aning missvisande eftersom antalet kommuner är få och spridningen relativt stor.

Entreprenader och andra faktorer En fördjupad analys11 visar att det finns några statistiskt signifikanta samband mellan maktskifte åt höger och andel verksamhet i enskild  Se t ex Blomqvist och Rothstein 2000. 10 Nilsson 2003. 11 Analysen har skett genom bivariat och multivariat regressionsanalys.


78 Makten över kommunerna

regi. Dessa samband är dock inte kvar när andra faktorer läggs in i analysen, vilket kan innebära att det inte är maktskiftet i sig som har betydelse utan andra förhållanden eller egenskaper hos kommunerna och som råkar sammanfalla med ett maktskifte. En annan tänkbar tolkning är att de aktuella kommunerna har vissa egenskaper som gör att verksamheten i enskild regi ökar, samtidigt som förhållandena i kommunen gör att sannolikheten för maktskifte ökar. Därmed inte sagt att ideologiska faktorer inte har betydelse. Enligt analysen har antal mandat för moderaterna respektive socialdemokraterna i kommunfullmäktige viss betydelse för hur stor andel verksamhet i enskild regi kommunerna har. Det antyder att medborgarna i kommuner som har haft ett maktskifte kanske åtminstone på sikt kan förvänta sig skillnader i form av en högre andel verksamhet i enskild regi i borgerligt styrda kommuner jämfört med socialistiskt styrda. Mätningarna i den här analysen gjordes tre år efter det att maktskiftet hade ägt rum, och det kan möjligen vara så att det krävs längre tid för att vissa förändringar ska slå igenom i den kommunala politiken. Det finns å andra sidan inga signifikanta effekter efter maktskiftet 2002, vilket tyder på att effekten av ideologi på privatisering har minskat över tid. Andra faktorer som har visat sig ha betydelse för verksamhet i enskild regi är andelen kommuninvånare som bor i tätort (andelen förskolebarn som går i privat förskola, och andelen äldreomsorg i enskild regi) samt andelen lågutbildade i kommunen (andelen förskolebarn i privat förskola). Att andelen som bor i tätort har betydelse kan förklaras av att det måste finnas en möjlig målgrupp för att en entreprenör ska vilja starta en verksamhet och möjligheterna torde vara större i tätorter. Andelen lågutbildade har tagits med i analysen eftersom tidigare forskning har visat att det har betydelse för privatiseringsgraden i kommunerna.12 Lågutbildade antas efterfråga privata alternativ i mindre utsträckning än högutbildade.

Skillnader i kostnader Analysen visar också att kostnaden för sysselsättningsbefrämjande åtgärder per invånare, kostnaden per elev i grundskola (exklusive lokaler) och kostnaden per invånare för individ- och familjeomsorg är lägre i kommuner som har bytt från en vänster- till en högermajoritet efter 1998 eller 2002 års val. I kommuner som har haft maktskifte åt vänster efter valet 2002 visar det sig att kostnadsmedelvär12 Trygdegård 2001.


Maktskiften i kommuner 79

dena för samma verksamheter är högre än i kommuner som hade en fortsatt borgerlig majoritet efter valet. Den fördjupade analysen av sambanden visar att det finns vissa statistiskt signifikanta effekter av maktskifte. Liksom när det gäller andel verksamhet i enskild regi finns de flesta sambanden inte kvar när andra faktorer tas med i analysen. Det finns dock ett intressant kostnadsmått som är signifikant trots att ett antal tänkbara förklaringsfaktorer förutom maktskifte läggs in i analysen och det är kostnaden per elev i grundskola. I de kommuner som bytte från en socialistisk majoritet till en borgerlig efter valet 2002, är kostnaden per elev signifikant lägre än i kommuner som hade kvar sin socialistiska majoritet efter samma val. Och i kommuner som bytte från en borgerlig till en socialistisk majoritet efter 2002 års val är kostnaderna per elev signifikant högre än i de kommuner som behöll sin borgerliga majoritet efter valet. Skolan tycks alltså vara ett område där ett maktskifte åt både höger och vänster har betydelse för verksamheten. En klassisk ideologisk skiljelinje är skattenivån. Vid jämförelsen mellan olika kommungrupper när det gäller total kommunal skattesats visar det sig att skattenivån är signifikant lägre i de kommuner som bytt till borgerlig majoritet efter valet 1998 än i de kommuner som behållit en socialistisk majoritet. Sambandet finns kvar även när andra faktorer tas med i analysen. Analysen av enkätsvaren visar alltså att politikerna och tjänstemännen i kommunerna anser att politiken förändras efter ett maktskifte, åtminstone på vissa områden. Analysen av kostnadsmåtten och måtten för andel verksamhet i enskild regi visar att det finns mycket få signifikanta effekter av maktskifte när andra faktorer läggs in i modellen. Det är emellertid att gå lite långt att säga att det finns en skillnad mellan enkätsvaren och ”verkligheten”. Kostnader och andel verksamhet i enskild regi täcker inte in alla aspekter av den kommunala verksamheten och enkätsvaren kan syfta just på sådan verksamhet. Att ge ett enkelt svar på frågan om det faktiskt händer något efter ett maktskifte är därför inte så lätt. Vissa indikationer tyder på att det har betydelse vilken politisk färg den politiska majoriteten har och det tillsammans med slutsatsen att politikerna verkar ha ambitioner att förändra politiken när de tillträder vid makten tyder på att maktskiften kan innebära skillnad för medborgarna i kommuner och landsting. Intervjusvaren i fallstudierna visar exempelvis att politiken i kommunerna uppfattas som ideologiskt präglad åtminstone i viss utsträckning, och intervjupersonerna anger ofta inställningen till privata alternativ som en skiljelinje mellan partierna. Dessutom visar analysen av kostnader


80 Makten över kommunerna

och andel verksamhet i enskild regi att det finns vissa signifikanta effekter av maktskifte.

Varför förändras den kommunala verksamheten efter ett maktskifte? I enkäten fick svarspersonerna ange i hur stor utsträckning ett antal faktorer påverkade den politiska majoritetens möjligheter att genomföra sina ambitioner efter ett maktskifte. Frågan om varför förändringar blir av eller inte ställdes också till intervjupersonerna. En första viktig förutsättning för att ambitionerna ska gå att genomföra är naturligtvis att staten tillåter dem: En /…/ förutsättning är att den (politiken) harmoniserar någorlunda då med den statliga politiken. Annars så får man problem på lokal nivå.13 Att ”staten tillåter” syftar dels på innehållet i politiken på riksnivå (som citatet ovan illustrerar), dels på att den kommunala politiken inte får stå i strid med den lagstiftning som finns. I enkäten var det 70 procent av svarspersonerna som ansåg att begränsningar på grund av politiken på nationell nivå var en mycket eller ganska stor anledning till att förändringar inte blir av i kommunerna. En annan förutsättning är naturligtvis ekonomin.14 Citatet pekar på en annan viktig och självklar förutsättning, nämligen att det finns resurser för att genomföra förändringar och reformer. I enkäten är det 70 procent som anger ekonomin som ett skäl till att förändringar inte går att genomföra efter ett maktskifte. I en kommun är det vanligt att flera partier samarbetar och därmed utgör en majoritet. För att förslagen ska gå igenom är det ofta nödvändigt att partierna i majoriteten är överens, vilket flera av intervjupersonerna påpekar: En viktig förutsättning är att alla koalitionsbröder är överens. … För annars så blir vi ju nedröstade.15 Att staten i form av nationell politik och lagstiftning tillåter, att det finns resurser och att majoriteten är inbördes överens är viktiga 13 Kommunchef. 14 Oppositionspolitiker, kommun. 15 Majoritetspolitiker, kommun.


Maktskiften i kommuner 81

och ganska självklara förutsättningar för att det ska vara möjligt att genomföra förändringar efter ett maktskifte. Det kan också finnas hinder av praktisk natur. Finns det exempelvis inga entreprenörer som är villiga att driva en viss verksamhet hjälper det inte om politikerna har som mål att öka andelen verksamhet i enskild regi. Eller som en tjänsteman i en kommun uttrycker det angående att ett vägprojekt som politikerna beslutat om inte kunde genomföras: Ja, man kan inte gräva ner en väg i gyttja om jag uttrycker mig så. En stark medborgerlig opinion mot ett förslag kan också vara ett hinder för ett genomförande vilket nästa citat illustrerar: Vi hade förslag att lägga ner en landsbygdsskola, och då står ju såna här gödselspridare och traktorer utanför stadshuset. Och det där är vi inte ensamma om, för så är det i alla kommuner. Lägg ner en landsbygdsskola så får du veta att du lever!16 I vissa fall är det ett hinder som kan övervinnas, i vissa fall får politikerna ge sig och backa från sitt förslag. I enkäten var det 27 procent som angav att medborgerliga protester var ett hinder för genomförande av majoritetens ambitioner. Resultaten från enkäten visade att 38 procent ansåg att den egna förvaltningen är ett hinder för att politiska förslag ska genomföras. Som en majoritetspolitiker uttrycker det: Den största fienden vi har till förändringar, om jag ska vara riktigt ärlig, det är våra egna anställda.17 I intervjuerna framkom förvaltningens betydelse för politikens genomförande på ett tydligt sätt. Både politiker och tjänstemän framhöll att förvaltningen, både på central tjänstemannanivå och ute i verksamheten, har en mycket viktig roll. Sätter sig tjänstemännen på tvären är det svårt för politikerna att genomföra sina ambitioner, oavsett om det för övrigt finns goda förutsättningar. Som en landstingspolitiker uttrycker det: Har du en lösning där tjänstemän och profession är emot. Då är det nästan helt hopplöst trots att du har en politisk majoritet för det.18 Ett exempel som en av intervjupersonerna tar upp är att majorite16 Majoritetspolitiker, kommun. 17 Majoritetspolitiker, kommun. 18 Majoritetspolitiker, landsting.


82 Makten över kommunerna

ten hade beslutat att flytta en förskola till ett annat hus. Det blev då en proteststorm från föräldrarna, vilket enligt politikern berodde på att förskollärarna hade ”hetsat upp dem” mot förslaget. Ett annat exempel från en kommun är att den politiska majoriteten hade bestämt sig för att flytta lokaler från grundskolan till vuxenutbildningen. Det gick mycket trögt, eftersom ”personalen trilskades”. I intervjuerna poängteras vikten av det goda ledarskapet i det här sammanhanget. Om ledarskapet är tydligt och klart och besluten förankrade får man mindre problem med att förvaltningen sätter sig till motvärn. En majoritetspolitiker konstaterar att förvaltningen har en massa egna inbyggda målsättningar och att det behövs tydlighet och klara prioriteringar för att uppdragen ska genomföras i enlighet med politikernas intentioner.

Maktskiften och den kommunala självstyrelsen – en sammanfattning Demokrati och effektivitet är två centrala värden i den kommunala självstyrelsens idégrund. Lokal självstyrelse innefattar tanken att medborgarna i kommuner och landsting ska ha inflytande över den lokala politiken och verksamheten. Inflytandet sker huvudsakligen i form av röstning vid allmänna val. Ett maktskifte kan vara en följd av att väljarna använder sin möjlighet till ansvarsutkrävande och röstar bort den politiska majoritet som styrt kommunen eftersom de är missnöjda. Det är också tänkbart att väljarna när de röstar istället blickar framåt och ger mandat till det politiska alternativ som de finner mest tilltalande.19 Oavsett varför maktskiftet kommer till har väljarna rätt att förvänta sig att deras viljeyttring resulterar i en förändring av den politiska inriktningen i kommunen. Om politiken inte förändras när väljarnas preferenser förändras fungerar inte länken mellan väljare och valda och den lokala representativa demokratin urholkas. För att det ska finnas förutsättningar att politiken ska förändras ska två generella villkor vara uppfyllda. Dels ska de tillträdande politikerna ha vilja och intentioner att förändra politiken, dels måste de ha en reell möjlighet att genomföra förändringar. Resultaten i projektet visar att det finns ganska goda förutsättningar för att politiken ska förändras efter ett maktskifte. Politikerna upplevs ha ambitioner att vilja förändra politiken när de kommer till makten och de anses också ha tillräckligt handlingsutrymme att kunna genomföra förändringar. Ytterligare en förutsättning är att väljarna kan uppfatta skillnaderna mellan partiernas politik. Finns det inte tydliga 19 Se Przeworski, Stoke och Manin 1999, jfr Gilljam, Holmberg 1990, sid 282 ff.


Maktskiften i kommuner 83

skillnader mellan de politiska alternativen är det svårt för väljarna att göra ett övertänkt val, vilket innebär att kvaliteten på den lokala demokratin minskar. Resultaten visar att politiken i kommunen av de svarande uppfattas vara något mer konkurrensinriktad än konsensusinriktad. Uppfattningen är att det finns skillnader mellan de politiska blocken när det gäller vissa, men inte alla områden, vilket indikerar att man kan förvänta sig större förändringar på en del områden och mindre på andra efter ett maktskifte. Det finns vissa begränsningar för den lokala självstyrelsen. Statliga regleringar och kommunens egen ekonomi är sådant som i studien upplevs som ett hinder för den politiska majoriteten att genomföra sin politik. Ett hinder av mer intern karaktär är att majoriteten inte är överens och därmed blir nedröstade av oppositionen. När ett beslut ska implementeras underlättar det med ett tydligt politiskt ledarskap, medan en splittrad majoritet eller en stark opposition försvårar. En viktig förutsättning för att politik ska genomföras är att förvaltningen agerar i enlighet med de politiska beslut som fattas.20 Studiens resultat visar att förvaltningen många gånger upplevs som ett hinder för den politiska viljans genomförande. En anledning kan vara att förvaltningen har egna målsättningar och rutiner som inte alltid går att kombinera med de politiska besluten. Det finns alltså en inbyggd tröghet inom förvaltningen.21 Analysen pekar på både förutsättningar och hinder för att den kommunala verksamheten ska förändras efter ett politiskt maktskifte. Den jämförande analysen av kostnader och andel verksamhet i enskild regi visar på några om än få signifikanta förändringar efter maktskiftena. De politiker och tjänstemän som svarat på enkäten och som intervjuats anser i allmänhet att det sker förändringar i verksamheten efter ett maktskifte, men mer eller mindre inom olika områden. Vid ett maktskifte blir de hinder och förutsättningar som finns för den praktiska tillämpningen av det kommunala självstyrets grundvärden konkreta och synliga. Studiet av maktskiften bidrar därför med viktig kunskap om det kommunala självstyrets villkor.

20 Implementeringsproblematiken är ett känt fenomen inom samhällsvetenskaplig forskning. Se t ex Lipsky 1980. 21 Förvaltningens inneboende tröghet diskuteras bland annat av nyinstitutionella teoretiker. Se t ex Peters 1999.


84 Makten över kommunerna

Referenser Blomqvist, Paula, Rothstein, Bo (2000). Välfärdsstatens nya ansikte. Demokrati och marknadsreformer inom den offentliga sektorn. Stockholm: Agora. Håkansson, Anders (1994). Det kommunala valdeltagandet i Malmö. I: Bäck, Henry, Håkansson, Anders (red). Väljare i kommunvalet. Om missnöje, misstroende och politisk kultur. Stockholm: SNS. Gilljam, Mikael & Holmberg, Sören (1990). Rött Blått Grönt. En bok om 1988 års riksdagsval. Stockholm: Bonniers. Johansson, Folke (1996). Röstdelning – en kommunal fråga? I Nilsson, L (red). Västsvenska perspektiv. SOM-rapport nr 17. Johansson, Folke, Nilsson, Lennart, Strömberg, Lars (2001). Kommunal demokrati under fyra decennier. Malmö: Liber. Lipsky, M (1980). Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services. New York: The Free Press. Montin, Stig (2002). Moderna kommuner. Malmö: Liber. Petersson, Olof (1992). Kommunalpolitik. Stockholm: Fritzes. Peters, Guy (1999). Institutional Theory in Political Science. The ”New Institutionalism”. London: Pinter. Przeworski, A, Stokes, Susan C & Manin, Bernard (1999). Democracy, Accountability and Representation. Cambridge: Cambridge University Press. Trygdegård, Gun-Britt (2001). Välfärdstjänster till salu – privatisering och alternativa driftsformer under 1990-talet. I: Välfärdstjänster i omvandling, SOU 2001:52.


Maktskiften i kommuner 85

Lärdomar från projektet

1

Det är idé att rösta, det blir skillnad i kommunalpolitiken vid ett maktskifte. Det är en av lärdomarna man kan dra av projektet. Den kommunala politiken styrs mindre av konsensus än vad man kan tro och det finns förutsättningar för att genomföra förändringar vid ett maktskifte i kommunen, om politikerna själva vill.

2

Det finns inga tydliga mönster i hur politikerna väljer att satsa sina pengar efter ett maktskifte. Det är andra faktorer än just maktskiftet som avgör. Men en skillnad är tydlig. Privata alternativ ökar med en ny borgerlig majoritet och tvärtom vid ett socialistiskt maktövertagande.

3

Det räcker inte med att politikerna vill och har de ekonomiska resurserna att förändra. Den som vill få något att hända måste helst också ha med sig förvaltningen, opinionen och oppositionen.


86 Makten รถver kommunerna


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 87

Storregional samverkan och kommunal handlingskraft Av Markus Gossas

Kommunsystemet i omvandling Svensk offentlig sektor befinner sig sedan drygt ett decennium i en turbulent omvandling. Vi ser hur lokalt och regionalt styre organiseras på olika sätt i olika delar av landet: Förutom kommuner, landsting och länsstyrelser har vi fått regioner och regionförbund. Skåne och Västra Götaland är sedan 1997 regioner med folkvalda regionparlament, och i ungefär hälften av länen har kommunerna bildat regionförbund (enligt en lag från 2002) som tar över delar av länsstyrelsens uppgifter. I resten av landet kvarstår den traditionella modellen med länsstyrelse och landsting. Dagens regionala styrelsemodell framstår närmast som ett experiment med olika modeller i olika delar av landet. Det lokala och regionala styrets organisering kompliceras ytterligare genom den flora av kommunsamarbeten som vuxit fram under 1990- och 2000-talet. Samverkan mellan kommuner generellt sett har ökat påtagligt senaste decenniet. Orsakerna till den snabba ökningen av samarbeten är flera. För det första har staten sedan 1970talet delegerat allt fler uppgifter till kommunerna, med följden att kommuner tvingas samverka för att dela på kostnadskrävande personal och investeringar. För det andra har en rad nya och ändrade lagar ökat möjligheterna till samverkan, och även gjort samverkan attraktivt. För det tredje har kommunerna själva tagit på sig mer uppgifter och ansvar (s k spontan decentralisering), inte minst inom regional utveckling, ett begrepp som rymmer en rad uppgiftsområden som turism, tillväxtfrågor och arbetsmarknad – uppgiftsområden som lämpar sig för samverkan då de rör fenomen som normalt sträcker  Exakt hur många kommunsamarbeten som finns i landet är okänt. Enligt en enkät som Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet genomförde år 2000 redovisades över 700 samarbeten, det faktiska antalet antas dock vara betydligt större. Under 1990- och 2000-talet har kommunalförbunden nästan femdubblats (från 18 till 89 förbund mellan 1990 och 2005). Kommunalförbund är förvaltningsorgan med egen beslutsrätt vars ledamöter utses av fullmäktige i respektive medlems­ kommun. Uppgiftsområden där ökningen är extra framträdande är räddningstjänst, utbildning och regional utveckling. Tidigare studier har även visat att samverkan i lösare former och i gemensam nämnd har ökat under samma period.


88 Makten över kommunerna

sig över kommungränserna. Uppenbart är att det finns behov av att bedriva kommunala verksamheter i andra geografiska skalor än vad kommungränserna anvisar. Utöver samverkan om obligatoriska uppgifter som skola och räddningstjänst ser vi hur kommunsamverkan används för att ge kommunerna regionalt manöverutrymme och profilera sig som ”regioner”. Exempel på sådana regionsamarbeten är Umeåregionen, Mittdalarna, Region Siljan, Stockholm-Mälarregionen och Skåne Nordväst. De är inte regioner i det formella, av staten etablerade systemet utan grundas istället på interkommunal samverkan. Genom sådana samarbeten kan kommuner företräda regionala intressen och skaffa sig handlingsutrymme på regional nivå. Ett vanligt förekommande mål är att påverka statens infrastrukturpolitik och öka förutsättningarna för tillväxt och inflyttning. Ofta företräds en gemensam vision av regionens betydelse för nationens politik och ekonomi, s k nyregionalism. Eftersom den här typen av ”regioner” bygger på samverkan mellan självstyrande kommuner är de lätta att förändra både vad gäller geografisk avgränsning, innehåll och mål. Det gör samtidigt att det krävs engagemang och intressegemenskap för att hålla ihop ”regionen” – den hålls inte ihop av yttre juridiska krafter. Fenomenet återfinns inte bara i perifera områden i behov av inflyttare och investeringar, utan även i storstadsregioner präglade av tillväxt, expansion och närhet till landets ekonomiska och politiska centrum.

Kommunerna som regionala aktörer Några exempel på kommunsamarbeten där kommunerna avgränsar och definierar sig som en ”region” (härefter ”regionsamarbeten”) nämndes ovan. Regionsamarbeten kan delas in i olika typer med utgångspunkt i vilken geografisk skala de omfattar. För det första ser vi en form av storegional samverkan som överskrider länsgränserna och som ibland omfattar flera län (och kanske delar av angränsande nationer). Exempel är West Sweden och Central Sweden. I grunden är detta specialiserade samarbeten om ett kontor i Bryssel med representation och informationsarbete som uppgift (vilket betyder att de är en funktion av Sveriges medlemskap i EU). I den här gruppen finner vi också samarbeten som är mer konkret inriktade på regionen och som organisatoriskt sett påminner om embryon till regionstyren med politisk representation och någon form av ”parlament”. Avgränsningen handlar här ofta om funktionella samband som arbets- och bostadsmarknader (snarare än gemensam identitet), och uppgiften är främst att skapa förutsättningar för ekono-


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 89

misk tillväxt. Exempel är Intresseföreningen Bergslaget, StockholmMälarregionen (Mälardalsrådet) och Sydsverige (SydSam) (se karta nedan). Organisatoriskt sett beskrivs de här samarbetena av sina företrädare ofta som ”nätverksorganisationer” , vilket betyder att de juridiskt sett baseras på avtal eller bedrivs som ideella föreningar.

Bild: Några exempel på storskaliga regionsamarbeten. Kartan visar den territoriella avgränsningen av samarbetena Intresseföreningen Bergslaget, Mälardalsrådet och SydSam. Notera att Bergslaget och Stockholm-Mälarregionen är delvis överlappande.

För det andra finner vi delregionala samarbeten, d v s samarbeten som avgränsar ett område inom ett län: Skåne Nordväst, Mittdalarna, Region Siljan, Kommunalförbundet Dalsland och Umeåregionen är exempel. De kan vara organiserade som bolag eller kommunalförbund, men även mer löst i form av nätverk. De är konkret inriktade på obligatoriska uppgifter som gymnasieskola, gemensam administration, räddningstjänst, konsumentvägledning, miljöarbete o s v, det vill säga kommunala uppgifter som med fördel löses genom samverkan, men de kan även omfatta tillväxtfrågor och opinionsbildning. Samtidigt finns ofta ett övergripande mål att fördjupa samverkan (en slags samverkan om samverkan) mellan deltagarna vilket gör att ”regionen” vävs samman politiskt och administrativt. Utöver de här nämnda finns, för det tredje, länsbaserade samarbeten i form av s k regionförbund enligt lagen om regional samverkan från 2002. Här är uppgifter och organisationsform reglerad i lag, och  Både SydSam och Mälardalsrådet använder beteckningen ”nätverksorganisation” om det egna samarbetet.


90 Makten över kommunerna

villkoret är att samtliga kommuner i ett län deltar vilket betyder att det inte handlar om en ny geografisk avgränsning på lokalt initiativ. Att kommunerna organiserar sig som ”regioner” skulle kunna tolkas som att de är för små för att sköta sina uppgifter och att de nu tar ett steg mot en ny kommunreform. Tolkningen stärks av att ökad samverkan historiskt sett har varit uttryck för ”småkommunproblemet” och följts av kommunsammanslagningar. Mot detta kan hävdas att nya sammanslagningar inte är en säker lösning; dagens kommuner varierar stort vad gäller yta och befolkning, och sammanslagningar kanske fungerar på vissa håll men inte andra. Dessutom tyder de ovan nämnda regionala samarbetena snarast på att kommunerna självmant tar på sig ökat ansvar, inte minst för frågor som rör regional utveckling, arbetsmarknad och infrastruktur. I skrivande stund ser vi heller inga ansatser till en ny kommunreform motsvarande 1950- och 70-talets storleksreformer. Den statligt tillsatta Ansvarskommittén har i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10) valt att inte beröra frågan om behovet av större kommuner, utan har istället valt att föreslå större regioner. Men vad innebär kommunernas samverkan och spontana regionbyggande? Vad är det för slags regioner som tar form, hur är de organiserade och vad kan de åstadkomma? Och hur ser ett omfattande regionsamarbete ut från den enskilda kommunens horisont? Varför är man medlem, och hur påverkas kommunens självständighet – dess autonomi – av att vara invävd i storskaliga samarbeten? Vi har studerat samarbetet om Stockholm-Mälardalen närmare som ett exempel på regionsamverkan. Här ges inga definitiva svar på frågorna, men väl en inblick i en pågående omvandling av kommunsverige.

Stockholm-Mälarregionen Stockholm-Mälardalen är ett geografiskt område som omfattar fem  Ansvarskommittén uttrycker en skepsis till kommunernas ökade samverkan, att samverkan väcker ”farhågor för att samhällsorganisationen på längre sikt ska bli alltför otydlig och att ansvarsutkrävande försvåras” (SOU 2007:10, s 22). Att kommunsamverkan står i motsättning till demokratiska värden som insyn och ansvarsutkrävande är ingen ny idé. Redan på 1940-talet menade statliga utredare att ökad kommunsamverkan på sikt utgör ett hot mot det lokala självstyret, det vill säga mot kommunernas möjligheter att självständigt utföra sina uppgifter (se SOU 1945:38 och SOU 1956:19). Om kommunen måste komma överens med andra kommuner för att kunna agera, och/eller om kommunens uppgifter i praktiken hanteras av samarbetsorgan, så innebär det att ett begrepp som lokalt självstyre blir problematiskt. Den enskilda kommunen är ju beroende av beslut i andra kommuner, och måste anpassa sig till den politiska viljan där. Detta blev ett av argumenten till storleksreformerna under 1950- och 1970-talet.  Kapitlet utgör en preliminär sammanfattning av ett pågående forskningsprojekt (”Det dolda kommunsystemet”), som slutrapporteras våren 2008. Projektet är finansierat av Formas och Sveriges Kommuner och Landsting och bedrivs vid Institutet för Framtidsstudier.


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 91

län (Stockholm, Uppsala, Västmanland, Södermanland och Örebro, se karta ovan) och ett femtiotal kommuner och landsting, ett område som omfattar en tredjedel av landets befolkning, 40 procent av BNP och landets ekonomiska och politiska centrum. Som ”region” betraktad är Stockholm-Mälardalen inte en del av den av staten etablerade region- och länsindelningen. Regionen saknar också styrande, folkvalda organ som företräder regionen som helhet. Trots detta finns en föreställning om att Stockholm-Mälardalen utgör en enhet och ett objekt för politisk styrning, något som främst symboliseras av Mälardalsrådet, en interkommunal organisation vars styrelse består av kommun- och landstingspolitiker, och som gör anspråk på att företräda regionen. Det finns också en strävan att etablera en ”mälarbänk” i riksdagen (d v s att samla de riksdagsledamöter som härrör från Stockholm-Mälarregionen), något som ger Stockholm-Mälardalsprojektet en rikspolitisk dimension. Regionen företräds också av dess fem länsstyrelser, vilka samverkar genom projektet Fördel Stockholm-Mälardalen. Eftersom Stockholm-Mälardalen omfattar flera län kallas samarbetet här storregionalt (snarare än regionalt). Det huvudsakliga syftet med det storregionala samarbetet är att göra Stockholm-Mälardalen mer sammanhängande genom satsningar på infrastruktur som förbättrar möjligheterna till pendling och transporter (en process som kallas ”regionförstoring” eftersom förflyttningar blir snabbare och får större geografisk räckvidd). Genom en sådan sammanvävning antas regionens ekonomiska förutsättningar och konkurrenskraft öka. De beslutsfattare som ingår i det storregionala samarbetet arbetar gränsöverskridande, eller som en politiker uttrycker det i ett informationsblad från Mälardalsrådet: Att inte låsa in sig i att det här är landstinget, det här är kommunen, det här är Vägverket. Att sudda bort gränserna. Det är att gå på en oupptrampad stig. Vi har aldrig jobbat så förut. Förut har det varit mitt och ditt, idag är det vårt. Det är väldigt viktigt. Vi ska vara regionpolitiker och -tjänstemän i ett större perspektiv. Ett konkret exempel på projekt man jobbar med är Citybanan, ett infrastrukturprojekt i 20-miljardersklassen som antas få stor betydelse för arbetsmarknader, kommunikationer och näringsliv i Stockholm-Mälardalen. Frågan har inneburit många års lobbying gentemot riksdag, regering, och myndigheter som Banverket.  I början av 2007 omfattade Mälardalsrådet 57 kommuner, fem landsting och tre associerade medlemmar (Linköping, Norrköping och Gävle kommun).  Mälardalsrådet (2006) Transport och Trafik i Stockholm-Mälarregionen 2030. Nyhetsbrev nr 5:2006.


92 Makten över kommunerna

Stockholm-Mälardalen och den storregionala sammanvävning som sker där är politisk i flera avseenden. Vi ser först och främst en omfattande politisk organisering på regional nivå som tar sig flera uttryck. Regionen företräds av politiker som är indirekt valda från respektive medlemskommun i Mälardalsrådet. Regionen har alltså försetts med ett politiskt företrädarskap som agerar för att stärka och förespråka regionens intressen. Vi ser också en intressekamp där regionens intressen försvaras genom lobbying, informationsmaterial, konferenser och debattartiklar i dagspressen. Intressekampen står här inte främst mellan olika partipolitiska inriktningar utan snarare mellan olika delar av landet och mellan ”regionen” och staten.

Det storregionala samarbetet Vilket inflytande har då det storregionala samarbetet kring Stockholm-Mälardalen, vad kan man åstadkomma, vilka mål har man och hur arbetar man för att förverkliga dem? Stockholm-Mälarregionen rymmer i huvudsak två samarbeten med olika funktioner som kompletterar varandra. Dels samarbetet mellan regionens länsstyrelser i Fördel Stockholm-Mälarregionen som syftar främst till att skapa kunskap om regionens befolkning, näringsliv och arbets- och bostadsmarknad, det vill säga statistik som beskriver Stockholm-Mälardalen som en sammanhängande, enhetlig ”region”. Målet är att uppmärksamma stat och regering om regionens existens och behov, något man anser saknats i statens storstadspolitik. Dels samarbetet i Mälardalsrådet där regionens kommuner deltar och som är mer inriktat på lobbyverksamhet. Vikten av att informera om Stockholm-Mälarregionen uppmärksammas även av Mälardalsrådet: ”Stockholm-Mälarregionen finns inte förrän statistiken finns”, står att läsa i ett protokoll från Utskottet för Planering och trafik. Hur fungerar då Mälardalsrådet och vilket inflytande har det? Intervjuer med styrelsemedlemmarna i rådet ger vid handen att Mälardalsrådet förfogar över relativt begränsade resurser, att de valda styrelseledamöterna träffas några timmar vid styrelsemöten några få gånger om året och att de beslut som då fattas har beretts av tjänstemannaberedningen och endast berör rådets egen verksamhet. Medlemskommunerna betalar en årlig avgift på en krona per invånare  Regionen är dessutom indelningspolitiskt kontroversiell; dess avgränsning bryter med Ansvars­ kommitténs förslag (SOU 2007:10) om en ny indelning av riket. Medan Ansvarskommittén sätter sjukvården som utgångspunkt för utformningen av Sveriges regionala nivå, företräder StockholmMälardalens aktörer snarare idén om en storregion utformad efter behovet av ekonomisk tillväxt.  Protokoll, Sammanträde med Utskottet för Planering och trafik (Mälardalsrådet). 2004-05-18.


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 93

vilket täcker kansliets verksamhet men ingenting därutöver. Mälardalsrådets utskott är samtalsfora och är inte skyldiga att rapportera tillbaka till styrelsen. Ingen av de intervjuade ledamöterna uppger att de känt sig bundna av beslut som fattats i MR:s styrelse, och de hade inte ”tagit med sig någon fråga hem” för att avgöras i fullmäktige. Mälardalsrådets betydelse är snarare att fungera som mötesplats för kommunpolitiker än som handlingskraftig organisation. Handlingskraften är beroende av att alla medlemmarna är överens. Häri ligger både styrkan och svagheten med den här typen av samarbeten; är man överens kan man agera som en sammanhållen ”region” med gemensam ”beslutsnivå”, men om någon eller några medlemmar inte är med så saknas den möjligheten. Rådets karaktär av intresseorganisation med frivilligt medlemskap innebär att de frågor som kommer på bordet är förhållandevis okontroversiella. En informant uttryckte det så att ”man sätter helt enkelt inte käppar i hjulet när man kommit dit för att samarbeta”. Vad gör då Mälardalsrådet när man uppnår samsyn? Nästan samtliga informanter har på frågan om Mälardalsrådets betydelse pekat på dess roll som lobbyorganisation gentemot staten. En relativt enhetlig syn på rådets roll framträder ur intervjuerna: staten ser inte närområdet Mälardalen. Däremot är den statliga nivån mycket känslig för lobbying av lokala intressen från övriga landet. Infrastruktursatsningar går därför till projekt som berör relativt få svenskar. Mälardalen får därför ingenting av statliga satsningar trots att trafiksituationen berör mångfalt fler medborgare. ”Det finns ingen stockholmsbänk i riksdagen”, som en informant uttryckte det. Västra Götaland anses ha varit särskilt skickliga på lobbying gentemot staten och detta har varit något av en förebild för Mälardalsrådet. Eftersom infrastruktur har varit den fråga som varit lättast att samlas kring och den fråga som tydligast krävt samordning över kommun- och länsgränser är det också den fråga som starkast präglat samarbetet i Stockholm-Mälardalen. Det mest konkreta och framträdande exemplet på detta är ovan nämnda Citybanan, ett infrastrukturprojekt som på sätt och vis utgör samarbetets hjärta och drivkraft. Citybanan, och frågan om pendling i Stockholm-Mälarregionen, har engagerat Mälardalsrådet och länsstyrelserna sedan 1990-talet. Det är också Citybanan som brukar anföras som exempel på vad samarbetet åstadkommit konkret. Mälardalsrådet ledde opinionsbildningsarbetet bland kommun- och landstingspolitiker och i möten med regeringen har kravet att Citybanan ska byggas framförts från kommunerna i de fem länen. Genom Citybanan har också samarbetet fördjupats genom Haga Forum, ett nätverk där fö-


94 Makten över kommunerna

reträdare för Mälardalsrådet, regionens fem länsstyrelser och även företrädare för Banverket träffats regelbundet. Man kan alltså påstå att Mälardalsrådets främsta betydelse ligger i dess förmåga att samla lokala aktörer kring en ståndpunkt och artikulera denna gentemot regeringen. Samarbetet i Stockholm-Mälardalen kan ses som exempel på en förändring i relationen mellan staten och kommunerna. Kommuner och landsting tar på sig uppgifter som rör infrastruktur och samhällsplanering, en slags spontan decentralisering. Sådana frågor rör ofta större geografiska skalnivåer än enskilda kommuner, ibland även län, vilket gör att samverkan är en förutsättning. Kommuner samverkar genom att låna ut pengar till Väg- och/eller Banverket för att finansiera och tidigarelägga infrastruktursatsningar som anses gynna kommunerna eller ”regionen”. I och med det storskaliga samarbetet i Stockholm-Mälarregionen har kommunerna engagerat sig i infrastrukturplanering som omfattar fem län, ett område med omkring tre miljoner invånare, och man kan rikta sig direkt till centralstaten och göra sin röst hörd. En åsikt är också att den här typen av samverkan har ökat kommunernas självstyre gentemot staten; en informant säger exempelvis att ”det blir inte lätt för staten att sitta i en stark region”. Genom storskalig samverkan anses kommunerna därmed ha fått tillgång till ökad handlingskraft och större inflytande än vad de har som enskilda kommuner. Samtidigt innebär samverkan att beslut måste fattas på en regional nivå, genom möten inom ramen för samarbetsorgan som Mälardalsrådet. Men hur förhåller sig enskilda kommuner till den nya samverkansbaserade regionala beslutsnivån? Hur uppfattas ett regionbygge som Stockholm-Mälardalen från kommunens horisont, och hur påverkas kommunens möjligheter att agera?

Utsikt från en mälarkommun Enköpings kommun är belägen mitt i Stockholm-Mälarregionen, i Uppsala län. Med sina 38 000 invånare är det en relativt liten kommun i regionen (strax under genomsnittlig folkmängd). 1993 blev Enköping medlem i det då nybildade Mälardalsrådet. Enköpings ökade samverkan och kontakter med andra kommuner uppfattas av kommunens ledande politiker och tjänstemän som något som ökat påtagligt de senaste fem till tio åren. Sammantaget har ett regionalt tänkande utvecklats hos ledande politiker och tjänstemän i Enköping där man är medveten om en geografisk skalnivå (Stockholm-Mälardalen) mellan det lokala och det nationella, men


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 95

som inte motsvarar länet. Föreställningen om Stockholm-Mälardalen som sammanhängande region och som politisk arena kommer till viss del utifrån, från de institutioner som inledde det storregionala samarbetet: regionens länsstyrelser och Mälardalsrådet. Exempelvis säger oppositionsrådet att ”Mälardalsrådet har åstadkommit att Enköpings horisont vidgats. Man har lärt sig att man tillhör en region tack vare Mälardalsrådet. Inte länet då. Att man hör till Stockholm vare sig man vill eller inte”. Stockholm uppfattas som det centrum man vill förhålla sig till, och pendlingen dit har ökat. Urbaniseringen gör att Stockholm växer, och genom ökade pendlingsmöjligheter kan man bosätta sig i Enköping och arbeta i Stockholm. Dessutom uppfattas konkurrensen med andra kommuner och regioner om invånare och investeringar ha ökat, och genom att bli en del av Stockholm-Mälardalen stärks den egna konkurrenskraften. Däremot går meningarna isär om hur relevant Stockholm-Mälardalen är som geografisk avgränsning för samverkan, och vad Mälardalsrådet har för politisk betydelse. Hur uppfattar kommunens politiska och administrativa ledare samarbetet i Stockholm-Mälardalen? En åsikt är att Mälardalsrådet främst handlar om kontaktskapande och att samarbetet till stor del är ”ett diskussionsforum”. Genom rådet möter politiker från olika kommuner varandra; ett kommunalråd förklarar att ”mycket handlar ju om kontakter, och sen att tillsammans är vi starka gentemot andra regioner”. På frågan om vad Mälardalsrådet åstadkommit mer konkret är ett svar Citybanan (både ledande kommunalrådet och oppositionsrådet nämner detta). Mälardalsrådets mångåriga lobbyarbete uppfattas ha gett som resultat att arbetet med Citybanan inletts, vilket påverkar kommunikationer och pendlingsmöjligheter i hela regionen. Alla intervjuade nämner dock inte Citybanan över huvud taget och en intervjuad förklarar att de resultat Mälardalsrådet och Stockholm Business Region åstadkommit är ”svårmätbara” och otydliga. I intervjuerna framkommer också olika uppfattningar både om vikten av att delta i Mälardalsrådet, och om vilken roll en kommun som Enköping kan spela där. En åsikt är att Mälardalsrådet omfattar så många medlemmar med så olika intressen att det inte går att hitta frågor och intressen som är gemensamma för alla, vilket minskar handlingskraften. Olika kommuner vill till exempel betona olika delar av kommunikationsnätet i regionen. En annan åsikt är att det samarbetet ändå är ”viktigt”, inte minst genom dess tänkta påverkan på staten, men även genom kontaktskapandet. Enköping som enskild kommun antas visserligen inte kunna påverka de regionala frågorna särskilt mycket, men att man som liten kommun inte heller kan eller bör välja bort samverkan: ”Kan vi vara med kan vi vara


96 Makten över kommunerna

med och påverka. Står vi utanför så klarar vi oss inte. Så jag är väldigt positiv. Jag tror inte att man kan stå utanför.” (intervju kommunalråd) Betydelsen av lobbying har ökat; som ensam kommun anses man inte kunna påverka särskilt mycket, men genom samverkan går det att påverka statliga myndigheter. En intervjuad politiker förklarar att ”min erfarenhet är att om man inte medvetet jobbar som lobbyist från kommunens sida så blir man bortglömd”. Kommunen deltar i lobbying, inte bara genom Mälardalsrådet utan även i andra mer avgränsade samarbeten med grannkommuner.

Samverkan och kommunalt inflytande Uppkomsten av samarbeten som Stockholm-Mälarregionen visar på en förändring av kommunsverige. Den enskilda kommunen har kommit att ta på sig uppgifter för vilka den saknar kapacitet och resurser att hantera på egen hand, i det här fallet opinionsbildning, utveckling och konkurrens i regional skala. I fallet Enköping ser vi ett exempel på hur kommunen sträcker sig över de administrativa gränserna för att vara med och påverka skeenden som normalt inte är kommunala (och inte lokala), och vi ser hur Enköping vävs in i storregionala sammanhang genom Mälardalsrådet. Utvecklingen visar att varken den enskilda kommunen eller länet utgör en fun­ gerande avgränsning eller skalnivå för regionala utvecklingsfrågor. Istället söker kommunerna sätt att organisera sig där kommun- och länsgränser blir mer eller mindre underordnade. Exempelvis uppfattas Enköping i vissa avseenden som en del av Stockholm-Mälarregionen, en storregional arena eller ”nivå” som överskrider kommun- och länsgränser där utvecklingsfrågor, opinionsbildning och marknadsföring kan skötas. Vi ser här en typ av politiska frågor som måste hanteras i skalor som lokalstyret inte är anpassat till. Får den enskilda kommunen mer makt, inflytande och handlingskraft genom den här typen av storregional samverkan? Å ena sidan tycks det vara så. Genom att delta i storregional samverkan kan enskilda kommuner lättare göra sin röst hörd och påverka staten (regering, departement och myndigheter). Att påverka staten genom samverkan är en praxis som vuxit fram och etablerats under senare år och som används av kommuner för att ta tillvara sina intressen och skapa förutsättningar för ekonomisk utveckling, boende och arbete. Frågor som pendlings- och transportmöjligheter över kommun- och kanske även länsgränser är frågor som en enskild kommun inte kan kontrollera. Genom samverkan, däremot, kan kommunen få del i en organisation med kapacitet att bedriva opi-


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 97

nionsbildning och utredningsarbete i syfte att påverka omvärlden. Genom att bli en del av en ”region” kan kommunen uppnå sina mål lättare än på egen hand, och dessutom vara med och påverka sådant som normalt ligger utanför dess räckvidd och kompetens, som storskalig infrastrukturplanering. Kanske bör man här även väga in som möjlig drivkraft att kommunledare, genom att delta i samarbeten på storregional nivå, kan höja sig över lokalpolitiken och agera som företrädare för handlingskraftiga aktörer i ett politiskt spel de annars inte har tillträde till. Å andra sidan är inflytandet relativt skört och beroende av samsyn mellan flera kommuner. Storregionala samarbeten som Mälardalsrådet bygger på nätverksmodellen, det vill säga att det krävs att alla är överens för att den kollektiva handlingskraften ska kunna utövas, vilket i sin tur kan kräva godkännanden inte bara av respektive kommunföreträdare utan även i respektive kommuns fullmäktige. En fråga är också i vilken grad många kommuner har ett reellt val. Kommunledare upplever att man måste delta i samverkan för att säkra ekonomin, befolkningsunderlaget, jobben o s v. Och när man väl deltar kan man som enskild kommun inte påverka särskilt mycket. Möjligheten för enskilda kommuner att föra en självständig politik i de här frågorna är därmed liten. Man måste samverka och samverkan är en förutsättning, inte bara för relativt små kommuner som Enköping utan även för större kommuner som Västerås, Örebro och Stockholm. Viktiga frågor avgörs då i förhandlingar där kommunen bara är en röst i mängden. Samtidigt är de frågor som hanteras och de beslut som fattas relativt okontroversiella partipolitiskt sett; det handlar om ”regionens bästa”, det vill säga att regionens infrastruktur och pendlingsmöjligheter ska effektiviseras, att fler ska flytta till regionen, jobb skapas och så vidare. I den mån samverkan kring en ”region” som Stockholm-Mälardalen utmynnar i någon form av ideologi utlöser den inga tydliga partipolitiska motsättningar; i fallet Enköping var ledande politiker, både styrande och i opposition, överens om deltagandet i samverkan. Om en ny storregional besluts- och diskussionsnivå håller på att etableras på vissa håll i landet är den ännu inte partipolitiskt färgad, något som givetvis kan ändras om mer makt och ansvar förs över till den storregionala nivån.

Demokrati och samverkan Frågan är vad som sker i förlängningen. Kommer storregionala samarbeten som Stockholm-Mälardalen att hantera enstaka frågor som


98 Makten över kommunerna

regional utveckling? Eller kommer de successivt att ta över fler uppgifter som låter sig organiseras storregionalt som till exempel utbildning och miljöfrågor? Frågan är också hur demokratiska värden som insyn och självstyre förhåller sig till storregionala ordningar. Den problematiken kräver dock mer forskning för att belysas och eventuellt besvaras. Vad som här har påvisats är en utveckling som inte styrs centralt, som inte är helt kartlagd och som innebär ständiga förändringar av vad en ”kommun” är och sysslar med. Ur demokratisynpunkt väcker kommunsamverkan, och därmed den storregionala samverkan som beskrivits ovan, flera invändningar. När kommuner samverkar uppstår nya adminitrationer och politiska styrelser, och i vissa fall delegering av uppgifter, vilket gör att kommunens styrning, organisation och beslutsfattande blir svår­ överskådligt och medborgarnas insyn minskar. Om andra kommuner är med och påverkar beslutsfattande minskar även möjligheten att utkräva ansvar för ett visst beslut. Men även om det går att påvisa möjliga negativa effekter av samverkan, som minskad insyn i beslutsfattandet, så går det att ifrågasätta om kommunsamverkan i sig strider mot demokratin. Formellt sett är anslutningen till ett kommunsamarbete i sig inte ett demokratiskt problem, så länge fullmäktige beslutat om detta och har möjlighet att besluta om utträde ur samarbetet. Medlemskapet är därmed grundat i ett beslut som tillkommit i demokratisk ordning. Ytterst sett lyder kommuninvånarna inte under samarbetet utan under kommunfullmäktige och dess beslut. Och det är där som det politiska ansvaret ska utkrävas. Formellt sett är därmed demokratin inte hotad. Samtidigt kan hävdas att det ändå i realiteten kan uppstå problem som kanske inte hotar demokratin formellt sett, men som ändå är värda att ta på allvar. Om kommunerna ges ökat ansvar – både genom decentraliseringar från stat och från landsting, men också genom s k spontan decentralisering där kommunerna själva gör anspråk på ökat inflytande – och där det ökade ansvaret kräver samarbetslösningar för att kunna hanteras, så kan givetvis en sådan situation uppstå där större delen av kommunernas uppgifter hanteras av olika samarbetsorgan. Med följden att den enskilda kommunens handlingsfrihet blir starkt beskuren, och det verkliga beslutsfattandet sker då i samarbeten med mer eller mindre indirekt koppling till fullmäktige. Den demokratiska styrningskedjan kan då upplevas som alltför begränsad för att involvera medborgarna i politiken, och därmed undergräva den demokratiska legitimiteten. Den demokratiska legitimiteten kan ju hotas även om den demokratiska styrningskedjan formellt sett fungerar. I samtal med kommunpolitiker som är ledamöter i regionsam-


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 99

arbeten har åtminstone två inställningar till den demokratiska aspekten framkommit. Den första inställningen är att medverkan i samrådsorganet inte kan vara ett demokratiproblem. Tvärtom ökar deltagandet kommunens inflytande, vilket är bra för demokratin. Dessutom kan inga bindande beslut fattas som rör några större ekonomiska utgifter; alla sådana frågor måste föras tillbaka till fullmäktige i respektive kommun för att träda i kraft. Och därmed är den demokratiska beslutskedjan säkrad. Detta synsätt sammanfaller med det formella synsättet att det demokratiska ansvarsutkrävandet sker gentemot fullmäktige, och att kommuninvånarna lyder under fullmäktige och inte samarbetets styrelse. Den andra inställningen är att det är bra för kommunen att man deltar i regionala samarbeten för lobbying mot statliga myndigheter och gemensamma satsningar på infrastruktur. Man måste dessutom göra så eftersom alternativet är att man som enskild kommun inte kan påverka alls (vilket också är ett demokratiproblem). Men det finns också insynsproblem i samråden. Medborgarna i allmänhet anses inte känna till samrådsorganens existens eftersom de sällan bevakas i lokala media. Tidigare undersökningar tyder också på en skillnad mellan heltids- och fritidspolitikers insyn i, och intresse för, samrådsorganens verksamhet. Mindre partier saknar ofta representation i regionsamarbetenas styrelser vilket minskar möjligheten till insyn. Den egna kommunens verksamhet är nog så komplex att sätta sig in i, och många politiker prioriterar bort att bevaka vad som sker i samarbetena. När förslag från samrådsorganet väl når fullmäktige (vilket normalt bara gäller vad som anses vara viktiga förslag, till exempel förslag som innebär större utgifter) har förslagen redan utretts och diskuterats och man har nått någon form av konsensus i frågan, kanske både över kommunala och partipolitiska gränser. Därmed tonas fullmäktiges roll ned och politiker från andra kommuner ges inflytande över beslutsprocessen. Att förankra verksamheten hos ett samrådsorgan bland väljarna i kommunen har också beskrivits som svårt. Ofta känner kommuninvånarna inte till samrådsorganens verksamhet, och känner man till dem finns oftast en kritisk inställning; man kanske uppfattar det som att kommunen sysslar med frågor som inte berör väljarna. En intervjuad kommunledare berättar hur de frågor som hanteras i samrådsorganet är viktiga för kommuninvånarnas vardag, att det handlar om infrastruktur och pendlings- och kommunikationsfrågor som direkt berör invånarnas vardag (t ex i form av sämre  I en intervju i Upsala Nya Tidning (21/2 2006) säger direktören för Regionförbundet i Uppsala län att många i länet förmodligen inte känner till att förbundet finns, att förbundets verksamhet inte granskas särskilt mycket i media och att man bör arbeta mer på att informera om förbundet: ”Folk vet inte vad vi gör. Då är det svårt att bevaka oss. Vi skulle välkomna en granskning.”


100 Makten över kommunerna

tågförbindelser om man inte är med och försöker påverka staten). Här finns en demokratisk utmaning som handlar om att informera allmänheten om samrådsorganets verksamhet, och att förklara varför storregional samverkan är nödvändigt. Misslyckas man med det finns givetvis risk för legitimitetsproblem och minskad tilltro till politiker.


Storregional samverkan och kommunal handlingskraft 101

Lärdomar från projektet

1

Ökad autonomi och handlingskapacitet genom samverkan. Kommuner kan helt klart öka sitt självstyre genom samverkan med andra, till exempel andra kommuner. Tillsammans kan en stor grupp kommuner påverka omvärlden på ett annat sätt än vad en enskild kommun kan göra, som när Mälardalsrådet utövar lobbying mot statliga myndigheter eller direkt mot ett departement för att få igång byggandet av Citybanan.

2

Samverkan ger ökat omvärldsberoende. De regionala nätverken ger kommunen möjlighet att agera när det gäller ”nya” frågor som näringslivsfrågor och regionutveckling, d v s frågor som påverkar kommunens ekonomiska handlingsutrymme i stort. Samtidigt blir möjligheten att föra en självständig kommunal politik i de frågorna minimal. En ny interkommunal beslutsform är på väg att bildas, men den är inte konstitutionell utan beroende av viljan till samarbete. Därmed är den bräcklig och upplöses om kommunerna inte är överens. Samtidigt har den reella konsekvenser.

3

Behövs en ny storleksreform? På 1940-talet uppfattade man kommunal samverkan som ett hot mot självstyret. Om kommunen måste komma överens med andra kommuner för att agera innebar det att de också var oförmögna till självständigt handlande och därmed osjälvständiga. Det blev ett argument för kommunsammanslagningarna på 1970-talet. Nu ökar samverkan igen. Ansvarskommittén talar emellertid inte om ett behov av kommunsammanslagningar utan om att landet ska indelas i sex till nio regioner utifrån sjukvårdens behov, i motsättning till exempelvis Stockholm-Mälardalens samverkan som omfattar en betydligt större region. Här finns en kommande konflikt mellan kommuner i samverkan och den nationella nivåns försök att reformera landets indelning.


Makten över kommunerna

Den kommunala självstyrelsen handlar om makten över kommunen. Har kommuner och landsting det handlingsutrymme som krävs för att tillgodose de egna kommuninvånarnas intressen och behov? Innebär statens styrning att kommuner och landsting främst är instrument för den nationella politiken? Hur styr i så fall staten den kommunala verksamheten – och i vilken utsträckning ”låter sig” kommuner och landsting styras? Makten över kommuner och landsting handlar dock inte enbart om relationerna till staten. Vad betyder exempelvis ett maktskifte efter ett val? Vilka förutsättningar har en ny majoritet att förverkliga sin politik? Hur påverkas handlingsutrymmet av att kommuner och landsting i ökande omfattning samverkar i olika former? Dessa och andra frågor som rör den kommunala självstyrelsens villkor har behandlats inom ramen för ett forskningsprogram med temat ”Kommunal självstyrelse i hierarkier och nätverk” som Sveriges Kommuner och Landstings FoU-råd genomfört. I denna antologi presenterar de olika forskarna sina projekt.

Trycksaker från Sveriges Kommuner och Landsting beställs på www.skl.se eller på tfn 020-31 32 30, fax 020-31 32 40. Pris 150 kr. Moms, porto och expeditionsavgifter tillkommer.

ISBN 978-91-7164-321-6

118 82 Stockholm, Besök Hornsgatan 20 Tfn 08-452 70 00, Fax 08-452 70 50 info@skl.se, www.skl.se

7164 321 6  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-321-6.pdf

7164 321 6  

https://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7164-321-6.pdf