Issuu on Google+

Miljö& hälsoskydd i kommunerna en enkätundersökning 2000


Miljöoch

hälsoskydd i kommunerna en enkätundersökning

2000

Svenska Kommunförbunden ISBN 91-7099-925-2


2


Förord Det lokala miljöarbetet står i fokus. Kommunerna har en central roll i arbetet för att få miljöpolitikens alla länkar, från miljömål och hänsynsregler över regler om tillsyn till bekämpning av miljöbrott att hänga samman och fungera. Miljöbalken har medfört en del nya uppgifter för kommunerna och ökad arbetsbelastning. För att försöka utröna hur verksamheten förändrats har den nu aktuella enkätundersökningen genomförts som en uppföljning av 1996 års analys. Under senare tid har en del kritik riktats mot kommunernas tillsyn – den bör öka i omfattning och bli mer lika över landet. Undersökning visar att krav på planering och prioritering inte är verkställda i alla kommuner och sanktionsinstrumenten tillämpas olika. En del kritik är befogad – det lokala miljöarbetet behöver förstärkas på en del håll. Det kan bl.a. ske med hjälp av en bättre kostnadstäckning. Alla kommuner ska ha tillsynsplaner och lokala prioriteringar av verksamheten är en viktig politisk fråga. Kommunens resurser måste även räcka till för det informella och ofta mera långsiktiga miljöarbetet som Agenda 21, klimatfrågor m.m. – här visar årets undersökning att resursinsatserna minskat. Alltmer tid ägnas åt tillsyn, åtalsanmälningar, tillståndsgivning, rapportering till myndigheter, m.m.. Den bristfälliga samordningen inom statsapparaten har visat sig leda till att nya och svårfinansierade tillsynsuppgifter riskerar att hamna hos kommunerna. Ska vi få en fungerande miljöpolitik där insatserna styrs mot de stora problemen, vare sig det handlar om åtalsanmälan eller klimatfrågor, måste departement och myndigheter medverka till en förbättrad helhetssyn och samordning. Den enkätundersökning som genomförts i början av 2000 och som redovisas i denna rapport bör tillsammans med tidigare skrifter i projektet Samordnad tillsyn • miljö, om bl.a. tillsynsplanering och handläggningsrutiner, kunna tjäna som underlag för kommunernas planering och beslut om tillsynens framtida omfattning och inriktning. Stockholm i augusti 2000 Lars Fladvad Projektledare

3


Innehållsförteckning Sammanfattning

5

Bakgrund

6

Organisation Politisk organisation Förvaltningsorganisation

7 7 9

Tillsynens omfattning

10

Personalresurser Antal årsarbeten områdesvis

13 14

Finansiering Kostnadstäckning Kostnader Intäkter Taxor

17 17 18 20 21

Miljölednings- och kvalitetsarbete

23

Folkhälsofrågor

24

Radon

25

Samverkan

27

Administrativa stöd

29

Förväntningar på statliga myndigheter

30

Bilaga 1 – Enkät: Miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet 31 Bilaga 2 – Enkät: Fördjupningsfrågor om kostnader

37

Bilaga 3 – Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter

38

Bilaga 4 – Viss statistik från enkäten som ej har analyserats

40

4


Sammanfattning Den största förändringen jämfört med 1996, när vi sist analyserade verksamheten inom miljö- och hälsoskyddsområdet i kommunerna, är ökningen av antalet tillsynsobjekt. Den exakta siffran på antalet objekt är svår att få fram, men det rör sig i dagsläget om över 900 000 tillsynsobjekt, att jämföra med ungefär en halv miljon objekt vid förra undersökningen. Flera nya uppgifter har tillkommit men kommunerna har också gjort en noggrannare redovisning sedan de utrett omfattningen av tillsynen i tillsynsutredningar. Tillsammans med nya arbetsmoment och rutiner till följd av miljöbalken gör det att arbetsvolymen ökat mycket mer än antalet nya tjänster. Här kan vi nämligen inte notera några större förändringar. De c.a. 1 800 inspektörerna har i genomsnitt 500 tillsynsobjekt med tillhörande administration, information och rådgivning. Alltmer av de samlade resursinsatserna ägnas nu åt tillsyn. Det medför att det informella miljöarbete har minskat med 5 procent jämfört med 1996. Kommunernas miljöförvaltningar lägger idag 65 procent av sina resurser på myndighetsutövning och administration som sammanhänger med tillsyn och prövning. Det innebär att två tredjedelar av det lokala miljöarbetet är styrt genom regler och föreskrifter från staten. Resursinsatsen och fördelningen av tiden mellan tillsyn och långsiktigt miljöarbete, Agenda 21 m.m. är en viktig politisk fråga både för staten och kommunerna. Sammanslagningen av nämnder fortsätter. Knappt en tredjedel av kommunerna har numera kvar miljö- och hälsoskyddsnämnd. Den vanligaste nämndkombinationen är bygg- och miljö. Endast ett fåtal (ca 10 kommuner) har en organisation där miljöfrågor och tekniska frågor sorteras under samma nämnd. Även om kommunerna har höjt avgifterna med 15 procent sedan 1996 så har inte kostnadstäckningen förbättrats mer än några procentenheter, till 31 procent i snitt. Det innebär att kommunerna finansierar verksamheten till tvåtredjedelar med skattemedel. Skillnaden i avgiftsuttag är fortfarande stor mellan kommunerna. Timavgiften varierar mellan 250 till 800 kronor med ett snitt på 530 kronor. Det senaste ska jämföras med länsstyrelsernas 800 kronor för samma typ av tjänst. Det är kommuner med en låg avgift som bör överväga en höjning och inte tvärt om. Ett ökat avgiftsuttag är en väg att gå för att få mer resurser till den kraftigt ökade volymen tillsynsobjekt. Folkhälsofrågor har helt uppenbart fått ökad politisk betydelse genom att 43 procent av kommunerna numera lagt ansvaret för folkhälsofrågor på kommunstyrelsen.

5


Bakgrund I början av år 2000 skickade Kommunförbundet ut en enkät om verksamheten inom miljö- och hälsoskyddsområdet till miljöcheferna i alla kommuner. Undersökningen är en första uppföljning på den studie som gjordes 1996 och som redovisades i en rapport med samma rubricering daterad 1997. Tidigare har en motsvarande studie gjorts 1991 inom ramen för den statliga utredningen om kommunernas miljöarbete. Svar har inkommit från 264 kommuner, vilket ger en svarsfrekvens på 91 procent. Med stöd av den höga och mellan kommungrupper jämna svarsfrekvensen har vi kunnat räkna upp de flesta uppgifterna till att gälla för alla kommuner. Avsnittet om finansieringsfrågor bygger på en särskild enkät till ett 30-tal särskilt utvalda kommuner. Skälet till detta är att kommunerna har allt för olika redovisningssystem för att det ska vara möjligt att göra en heltäckande analys med en rimlig arbetsinsats från kommunerna. Resultaten från enkäten redovisas i tabeller och diagram med textkommentarer från plan- och miljösektionen. En del frågor är nya, andra har vi haft med i undersökningen 1996 och i tidigare studier som myndigheter eller andra organisationer har genomfört. Detaljerade svar och tabellvisa sammanställningar redovisas inte alltid i rapporten utan kan läsas i bilaga 4 eller hämtas hem från Kommunförbundets webbplats, www.svekom.se, verksamhetsområde Miljö och hälsa. Plan- och miljösektionen förfogar över det material som använts. Vi har i rapporten valt att benämna nämnd och förvaltning som svarar för miljöoch hälsoskyddsfrågor för miljönämnd respektive miljöförvaltning. Enkätstudien är en del i projektet Samordnad tillsyn · miljö. Arbetet har utförts av Kerstin Blom Bokliden, Arne Edholm, Ann-Sofie Eriksson, (Marie Eriksson), Lars Fladvad och Martin Villner. Andra skrifter som publicerats inom ramen för projektet och som kan hämtas hem från webbplatsen är: •

Underlag för kommunal tillsynsplanering

Lokala föreskrifter för att skydda människors hälsa och miljön

Att driva en C-verksamhet enligt miljöbalken

Handläggning av kommunala prövnings- dispens- och anmälningsärenden enligt miljöbalken

Frågor med anledning av rapporten besvaras av någon av ovanstående på tfn 08-702 43 00 eller e-post: fornamn.efternamn@svekom.se.

6


Organisation Politisk organisation Allt fler kommuner väljer idag att slå samman nämnder och förvaltningar. Den vanligaste kombinationen är miljö- och byggnämnd. Efter valet 1998 har 98 kommuner kvar en miljönämnd. I regel är det större kommuner och förortskommuner som har kvar en särskild miljönämnd. Trenden är klar - allt fler kommuner drar ner på antalet nämnder. Inom skola, vård och omsorg skedde de flesta sammanslagningarna under början av 1990talet och inom det tekniska området har de största förändringarna skett under andra halvan av 90-talet.1

Nämnd Miljö- och hälsoskyddsnämnd Bygg- och miljönämnd Miljö-, bygg- och räddningsnämnd Kommunstyrelsen Annan nämnd Bortfall Totalt

1992 229 38

1995 174 62

1999

14 5 0

16 7 26

30 4 30 19

286

285

289

98 108

Tabell 1 – Jämförelse mellan kommunernas nämndorganisation: 19922 (286 svarande), 19953,4 (265 svarande) och 1999 (264 svarande). Enligt kommunallagen får en nämnd inte utföra tillsyn över verksamhet som nämnden själv bedriver. Detta hindrar samma nämnd att ansvara för tillsynen enligt miljöbalken m.fl. lagar och samtidigt har ansvar för drift av verksamhet som tillsynen riktar sig mot, t.ex. va-verk och avfallsanläggningar. En del kritik har riktats mot att kommuner vid sammanslagningar riskerar att blanda drift- och tillsynsfrågor så att jävs- eller beroendeförhållande uppstår. I c.a. 10 kommuner har samma nämnd ansvar för både miljö och tekniska frågor d.v.s. drift och tillsynsfrågor under samma nämnd.

1

Generationsväxling – en utmanande balansakt. Kompetensförsörjning i samhällsbyggnadssektorn, Svenska Kommunförbundet, 2000 2 Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- och naturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993. 3 Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån, Stockholm, 1997. 4 Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995. Rapport 4590, Naturvårdsverket, Stockholm, 1996.

7


Tillsammans med Naturvårdsverket, som har ett regeringsuppdrag i frågan, har vi ställt en del frågor i ämnet som redovisas nedan och senare i höst mera utförligt i en särskild rapport från Naturvårdsverket5.

Kommungrupp

Miljönämnder

Bygg- och miljönämnder

Storstäder Förortskommuner Större städer

Antal 3 17 17

Procent 100 47 65

Antal 0 15 6

Procent 0 42 23

Medelstora städer Industrikommuner Landsbygdskommuner Glesbygdskommuner Övr. större kommuner

23 16 8 3 13

58 35 27 10 41

14 31 21 24 13

35 57 53 76 48

Övr. mindre kommuner

13

32

21

54

113

145

Tabell 2 – Jämförelse mellan antalet miljönämnder och bygg- och miljönämnder 1999, fördelat på kommungrupper.

Nämnd

1995 Förändr. 1995-1999 Avskaffat Inrättat 53 -23 9 138 -67 1 5 -1 5

Miljönämnd Miljö- och hälsoskyddsnämnd Plan- och miljönämnd Miljö- och byggnämnd Miljö- och räddningsnämnd Miljö/bygg/räddningsnämnd

64 13 2

-3 -9 -2

60 3 7

1999 39 72 9 121 7 7

Tabell 3 – Förändringar i kommunernas nämnder mellan 1995 och 1999. (Statskontorets sammanställning, 1999) I fyra av de tio kommunerna har man vidtagit någon form av åtgärd för att hålla isär drift och tillsyn. Vanligast är att lyfta över tillsynen till en annan nämnd. En annan åtgärd är att man låtit länsstyrelsen ta över tillsynen av dessa anläggningar eller för just denna uppgift till exempelvis kommunledningen.

5

Naturvårdsverket kommer under hösten år 2000 med en rapport i ämnet.

8


Sex kommuner har, såvitt vi i denna studie kunnat bedöma, en organisation där risk finns för att jävs- och beroendeförhållanden kan inträffa för tillsynspersonalen vid tillsyn av de kommunala anläggningarna. Övergripande miljöfrågor sköts av kommunstyrelsen i drygt en tredjedel av kommunerna. Miljö- och hälsoskyddsfrågor handhas i 85 procent av kommunerna av miljönämnden. Naturvårdsfrågor sköts av kommunstyrelsen eller annan nämnd i drygt hälften av kommunerna, i övrigt av miljönämnden. Folkhälsofrågor ligger under kommunstyrelsen i 43 procent av kommunerna och hos miljönämnden i 34 procent i övrigt under annan nämnd. I vår tidigare enkätundersökning 1996 fanns ansvaret för folkhälsofrågorna hos miljönämnder i 40 procent av kommunerna. Motsvarande siffra för kommunstyrelsen var 24 procent. Vi kan se en förskjutning av ansvaret till kommunstyrelsen. 6

Förvaltningsorganisation På förvaltningssidan kan man urskilja samma trend som på nämndsidan. Allt fler kommuner slår samman till främst miljö- och byggförvaltningar. Förvaltning

1992

1995

1999

201 28 4 11 30

165 52 3 7 35

101 92 20 4 17 31

Bortfall

12

27

24

Totalt

286

289

289

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning Bygg- och miljöförvaltning Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning Kommunledning Teknisk förvaltning Annan förvaltning

Tabell 4 - Jämförelse mellan kommunernas förvaltningsorganisation: 1992 2 (274 svarande), 1995 3,4 (265 svarande), 1999 (264 svarande). Kommunallagens regler gäller endast den politiska nivån, men bör beaktas även när det gäller rollfördelning och ansvar inom den kommunala förvaltningen (3 kap 5§ KL). Det finns en risk för jävs- och beroendeproblem hos de 17 kommuner som har miljöfrågor i en teknisk förvaltning. På en direkt fråga om drift och tillsyn finns inom samma förvaltning, svarade som mest 38 kommuner av 264 svarande ja på att antingen avloppsrening, avfallshantering, vattenförsörjning, elförsörjning eller andra anläggningar finns inom samma förvaltning. Det är främst miljöinspektörer som påtalat problemen. I undersökningar av bl.a. Naturvetarförbundet har man framhållit att beroendeförhållanden leder till stress och dålig arbetsmiljö. 2

Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- och naturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993. 3 Hälsoskyddslagens tillämpning 1995. Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån, Stockholm, 1997. 4 Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995. Rapport 4590, Naturvårdsverket, Stockholm, 1996. 6 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – en enkätundersökning, 1997

9


Tillsynens omfattning För att få en uppfattning av omfattningen av miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet är det ett krav i tillsynsförordningen att varje kommun ska ha gjort en tillsynsutredning senast den 30 juni 1999. Kommunerna ska också ha ett register över verksamheter som fordrar återkommande tillsyn och planera, följa upp och utvärdera tillsynen. Tillsynsutredningen ska därefter uppdateras årligen i en tillsynsplan. En enkät från Kommunförbundet sommaren 1999 visade att endast var tredje kommun räknade med att ha tillsynsutredningar klara till 1 juli 1999. Däremot räknade 95 procent vara klara under 1999. Denna enkätundersökning visar att 22 procent av kommunerna inte har hunnit göra någon tillsynsutredning före år 2000. De vanligaste skälen är små resurser och tidsbrist. Eftersom ett 90-tal kommuner vid undersökningstillfället ännu inte hade gjort någon tillsynsutredning har det varit svårt att få en helt korrekt bild av det totala antalet tillsynsobjekt (tabell 5) och av fördelningen av kommunernas resursinsatser (diagram 1).

Verksamhet A-verksamheter B-verksamheter C- och U-verksamheter Jordbruk med miljötillsyn

Tillsynsobjekt 120 3 600 77 500 45 000

Enskilda avlopp med återkommande tillsyn Värmepumpar Hälsoskyddsobjekt Förorenade områden Kemisk/bioteknisk produktion

270 000 10 000 180 000 9 700 53 000

Avfall, producentansvar Livsmedelsobjekt (inkl tillfälliga tillstånd) Djurskyddsobjekt7 Natur- och kulturobjekt Tobak

65 000 66 000 106 000 3 800 6 000

Tabell 5 – Tillsynens omfattning. Beräknade kommunala tillsynsobjekt år 2000 där kommunerna har återkommande tillsyn (240 kommuner har svarat. Där det har gått har viktningar gjorts. Jämförelser har även gjorts med andra källor från tex. Naturvårdsverket och Jordbruksverket)

7

Jordbruksverkets rapport 1998:13

10


Sammanställningen i tabell 5 visar att antalet kommunala tillsynsobjekt är ca 900 000. De har ökat avsevärt sedan Kommunförbundets senaste sammanställning. Då kom vi fram till att kommunerna hade ungefär 500 000 tillsynsobjekt. Skälen till den kraftiga ökningen är att staten givit kommunerna nya uppgifter, att kommuner tagit över uppgifter från länsstyrelserna och att kommunerna utvidgat sin tillsyn bl. a. till följd av miljöbalken. Nya tillsynsuppgifter som tillkommit i och med miljöbalken är; tillsyn av kemiska och biotekniska produkter, fler C-objekt (miljöfarlig verksamhet), möjlighet att ha tillståndsplikt för grundvattentäkter i särskilda fall, ytterligare U-objekt, t.ex. tillsyn av farmartankar och spilloljecisterner, tillsyn enligt f.d. skötsellagen och möjlighet att inrätta natur- och kulturreservat. Vi har noterat att antalet tillsynsuppgifter ökat. Det är därför intressant att se hur resursfördelningen är. Eftersom tillsynsplaneringen är en ny uppgift för många kommuner och sätten att följa upp verksamheten varierar är det inte i nuläget möjligt att dra några mera långtgående slutsatser.

Miljöfarlig verksamhet

Hälsoskydd 1996 1999 Livsmedel

Djurskydd

0

10

20

30

40

50

60

Procent

Diagram 1 – Jämförelse av miljönämndernas resursinsats 1996 och 1999, i procent. Diagrammet redovisar endast de största posterna. Resursinsatserna för enskilda avlopp och värmepumpar (miljöfarlig verksamhet) är inte uppräknade p.g.a. för låg svarsfrekvens. Posten miljöfarlig verksamhet bör därför vara något större och ligger troligtvis på samma nivå som 1996. Den sammantaget största verksamheten är tillsyn av miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken. I det innefattar vi miljöskydd, kemikalietillsyn, tillsyn av förorenade områden m.m.. Livsmedel är det näst största verksamhetsområdet (se diagram 1). Det formella miljöarbetet, tillsyn, tillståndsprövning, rapportering m.m. som kommunerna utför som lokal myndighet tar i anspråk 65 procent av miljönämndernas resurser. Det är en ökning med 5 procentenheter jämfört med 1996.

11


1999

1996

35%

40% 60%

65%

Obligatorisk tillsyn Övrig verksamhet

Diagram 2 – Jämförelse mellan andelen obligatorisk tillsyn 1996 och 1999. Diagrammet ovan visar på en oroande trend - allt mindre tid/resurser ägnas åt övrig verksamhet: långsiktigt miljöarbete, Agenda 21, klimatfrågor m.m.. Avvägningen av resursinsatser är en viktig politisk fråga. Samtidigt som kommunerna pekas ut som motorerna i omställningen till ett hållbart samhälle så lägger staten på dem allt mer kontroll- och tillsynsuppgifter. Hur fördelningen bör vara i framtiden mellan statligt styrt miljöarbete och arbete initierat utifrån lokala behov och prioriteringar är också en fråga för staten. En bättre samordning mellan departement och myndigheter inom miljöområdet är indirekt en viktig resursfråga för kommunerna.

12


Personalresurser Under 1980-talet och början av 1990-talet gjordes stora neddragningar inom offentliga sektorn. Miljöområdet drabbades inte av några större förändringar, eftersom miljön då var en högt prioriterad fråga. Under senare år har det varit svårare för oss att följa utvecklingen för att man i Kommunförbundets analyser av det ekonomiska läget numera valt att föra samman teknik, plan- och bygg och miljö. Klart är också att allt flera förvaltningar och kommunala bolag har egen kompetens inom miljöområdet. Sammantaget leder det till att miljökompetensen förmodligen inte minskat i den samlade kommunala organisationen utan breddats. Faktiska uppgifter går inte att få fram. Antalet årsarbetare 1999 uppskattas till ca 2100 (chef, handläggare och assistenter). Jämfört med 1992 och 1996 är förändringen marginell. 1996 uppgick antalet assistenter till 300, om någon förändring skett har förmodligen gruppen minskat något i likhet med samhället i övrigt. Det som är mera oroande är att andelen kommuner med färre än två årsarbetskrafter, i praktiken ensaminspektörer är ca 30 st. Var 10:e kommun har färre än två handläggare för hela miljöområdet. Förutom att det är svårt att upprätthålla kompetensen är man väldigt sårbar och har svårt att hinna med planering, prioritering av verksamheten samt långsiktigt miljöarbete. Miljö- och hälsoskyddsområdet har den omfattningen idag att det är svårt för en person att följa regelutvecklingen, sköta inrapportering, administration och samtidigt utöva tillsyn i rimlig omfattning. Därför är möjligheter till samverkan mellan kommuner en viktig fråga. Värt att notera är att andelen med fler än 4 årsarbetare har ökat rejält jämfört med 1996. På förvaltningar med 2-4 medarbetare har förstärkningar uppenbarligen gjorts. I större kommuner har man förmodligen haft lättare att visa på och få förståelse för behovet av flera tjänster.

100 80 Procent

>4.1 60

2,0-4,0

40

1,0-1,9 0-0,9

20 0 1991

1996

1999

Diagram 3 – Fördelning av kommunernas totala årsarbetskrafter i procent: 1991 (286 svarande)2 , 1996 (272 svarande) respektive 1999 (251 svarande).

13


2

Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- och naturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993.

På frågan om behov av resursförstärkningar har flertalet angivit att man i mede ltal behöver drygt två årsarbetskrafter till. Till följd av miljöbalken har kommunerna enligt vår undersökning under 1999 fått förstärkningar med i medeltal 0,35 årsarbetare. D.v.s. drygt 100 ytterligare tjänster. Totala antalet anställda inom miljönämnderna ökar således till 2200. Omflyttningen inom inspektörskåren är relativt stor – det är t.ex. en av de mest frekventa platsannonserna i Kommunaktuellt. På frågan om det är svårt att rekrytera personal svarar en femtedel att det är ett problem. Inget område har ala rmerande problem, svårast verkar det dock vara inom livsmedelsområdet.

Verksamhetsområde Miljöskydd Hälsoskydd

Kommuner med rekryteringsproblem 26 21

Naturvård Livsmedel Djurskydd Annat

4 26 16 5

Tabell 6 - Antal kommuner som har rekryteringsproblem (262 svarande).

Antal årsarbeten områdesvis I likhet med tidigare undersökningar görs den största personella resursinsatsen inom området miljöskydd; miljöfarlig verksamhet, kemikaliefrågor m.m. Inom hälsoskyddsområdet har resurserna minskat – det kan delvis förklaras av att renhållning redovisas separat i årets sammanställning. Även Agenda 21 har minskat under perioden 1996-1999. Personalresurserna inom livsmedelsområdet har endast minskat marginellt under perioden 1996-1999 – en signal värd att notera eftersom Livsmedelsverket påstår att tillsynen hela tiden minskar och att kommunerna ägnar allt mindre tid åt området. Den stora förändringen skedde mellan 1991 och 1996. Anmärkningsvärt är att andelen övrigt har ökat så pass mycket sedan främst 1991. Den vanligaste förklaringen från verksamma är att allt mer tid ägnas åt administration. Ständiga regelförändringar, krav på inrapporteringar från flera myndigheter samt tunggrodd hantering av vissa ärenden gör att mer tid läggs på administration. Att effektivisera verksamheten och se över rutiner är därför en fortsatt mycket viktig utvecklingsfråga för att tiden för tillsynsarbete i fält ska kunna ökas och att mer tid ska kunna ägnas åt förebyggande miljö- och hälsoskyddsfrågor.

14


Område Miljöskydd/kemikalier Hälsoskydd Naturvård

1991 28 24 ---

1996 23 20 4

1999 25 15 5

Förändring Oförändrat Minskat Oförändrat

Renhållning Livsmedel Djurskydd Folkhälsofrågor Agenda 21

--20 4 -----

--16 5 3 8

3 15 7 2 4

--Minskat Ökat Oförändrat Minskat

Fysisk planering Övrigt

12 8

4 17

5 19

Minskat Ökat

Tabell 7 - Jämförelse mellan antal årsarbeten områdesavis: 1991, 1996 och 1999 (251 svarande) Fördelningen av årsarbetskrafter varierar mellan olika kommuntyper. Exempelvis lägger större kommuner ner mer tid på administration än vad mindre kommuner gör. De mindre kommunerna däremot ägnar mer tid åt renhållning och Agenda 21-arbete.

30

Tid i procent

25 20 15 10 5

Mindre kommuner

Öv rigt

Fy sis kp lan eri ng

Ag end a2 1

Fo lkh äls ofr ågo r

Dj urs ky dd

Liv sm ed el

Re nh ålln ing

Na tur vå rd

Hä lso sk yd d

M iljö sky dd /ke mi ka lier

0

Större kommmuner

Diagram 4 – Procentuell fördelning av årsarbetskrafter inom olika verksamhetsområden i genomsnitt för större kommuner (>16 000 inv.) och mindre kommuner (<16 000 inv.) år 1999. Ser vi på antalet årsarbetskrafter per 10 000 invånare och kommuntyp finner vi att de mindre kommunerna ur detta perspektiv inte är sämre lottade. I praktiken har de dock inte 3,5 eller 3,8 årsarbetskrafter eftersom de har färre än 10 000 invånare. Det intressanta är om det finns ett optimalt eller kritiskt läge. Förortskommu-

15


ner och större städer verkar klara sig med lägst antal årsarbetare per 10 000 invånare. Situationen var densamma 1996.

Antal årsarbetskrafter

5,0 4,0 3,0

1996

2,0 1999

1,0

Gl esb yg dsk om . Öv rig as tör re ko m. Öv rig am ind re ko m.

La nd sby gg dsk om .

Ind ust riko m.

M ed els tor as täd er

Stö rre stä der

Fö ror tsk om .

Sto rstä der

0,0

Diagram 5 - Antalet årsarbetskrafter, chef och handläggare, för miljö- och hälsoskyddsarbetet per 10 000 invånare, för olika kommungrupper år 1996 och 1999.

16


Finansiering En avsikt i lagstiftningen inom miljö- och hälsoskyddsområdet är att den kommunala tillsynen ska kunna finansieras genom avgifter från verksamhetsutövarna. Inom miljöbalkens områden ska avgifterna i princip täcka alla kostnader förenade med tillsynsuppdraget, även förberedelsetid, avstämning med ansvarig chef, tid för anmälan, uppföljning e.t.c.. Inom livsmedelsområdet har inte kommunerna rätt att fastställa egna taxor. Livsmedelsverket beslutar om avgifter för undersökning och kontroll. I bilaga 3 redovisas närmare vad kommunerna kan ta ut avgifter för och vad som avses med prövning och tillsyn.

Kostnadstäckning Totalt fick kommunerna, enligt vår enkätundersökning, in ca 286 miljoner kronor i form av avgifter 1999. Det ger en kostnadstäckning på ungefär 31 procent för de avgiftsfinansierade verksamheterna. Jämfört med 1996 har kostnadstäckningen ökat med sju procent. Den låga självfinansieringen är en av anledningarna till att miljöförvaltningarna i praktiken inte har resurser att utföra mer tillsyn. Många kommuner har av olika anledningar svårt att ta in tillräckligt med avgifter. Självkostnadsprincipen gör att en del kommuner inte får upp avgiftsnivån. Kommunerna har en timavgift på i snitt 530 kronor medan länsstyrelsen ligger på 800 kronor. Några få kommuner ligger i nivå med länsstyrelserna. Flertalet kommuner kan inte i sina beräkningar av tillsynens omkostnader visa på högre belopp än drygt 500 kronor (se sid. 31). Kommunerna saknar ibland kunskap om vilka kostnader som kan räknas in i avgiften. Dessutom förekommer en viss försiktighet med att ta ut ersättning för all den tid som går åt i ett uppdrag. De stora variationerna som förekommer mellan kommuner kritiseras av både myndigheter och näringsliv. Den lokala hänsynen som förekommer av näringspolitiska skäl förefaller idag missriktad. Näringslivet i form av bl.a. Industriförbundet kräver likartade förhållanden över landet för att konkurrensneutralitet ska råda. De anser vidare att avgifterna ska motsvaras av en motprestation från kommunernas sida. Kostnadstäckningen varierar inom sektorerna. Bäst är den inom livsmedelsområdet. Här ligger kostnadstäckningen på 71 procent. Det innebär att kostnadstäckningen här ökat med ca 24 procentenheter från 1996. Även inom miljöskyddet har täckningen ökat, från 32 till 42 procent. Sämst är det inom djurskydd och hälsoskydd med 17 respektive 13 procent. Att livsmedelstillsynen har en hög självf inansiering beror förmodligen på intäkter från importkontroll och att alla kostnader för livsmedelstillsynen inte ingår i kalkylunderlaget. Eftersom kommunerna inte får ta betalt för tillsyn enligt livsmedelslagen utan endast får ersättning för provtagnings- och analyskostnad.

17


Att kostnadstäckningen för djurskydd är så pass dåligt hänger samman med att kommunerna har svårt att sätta högre taxor inom sektorn – en del kommuner avstår helt från att ta betalt. Hälsoskydd är delvis ett nytt avgiftsområde så här finns ingen erfarenhet av avgiftssättning.

80 70 60 Procent

50 1996

40

1999

30 20 10 0 Miljöskydd

Hälsoskydd

Livsmedel

Djurskydd

Medel

Diagram 6 – Kostnadstäckningen uttryckt i procent 1996 och 1999.

Kostnader

Miljoner kronor

År 1999 var de totala bruttokostnaderna för miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet ca 1,6 miljarder kronor, enligt SCB:s redovisning av kommunens finanser. Det är en ökning med ca 550 miljoner jämfört med 1996.

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1992

1996

1999

Diagram 7 – Utvecklingen av bruttokostnaden för miljö- och hälsoskydd perioden 1992-1999, uttryckt i 1999 års penningvärde.

18


Från 1995 ingår även kostnader för gemensam administrativ personal i bruttokostnaden men kostnader för kommunens och nämndens politiska verksamhet har tagits bort. Den presentation av kostnader som redovisas nedan baseras på en fördjupad analys i 28 kommuner, vilket har gjorts i anslutning till enkäten. Det är svårt att få fram ett mer detaljerat/bredare material från alla kommuner för jämförelse beroende på att kommunerna arbetar med olika detaljeringsgrad i sin ekonomiska redovisning. Vi har valt att på basis av materialet från de 28 utvalda kommunerna göra omräkningar med stöd av de personalresurser som alla kommuner angivit. Vi har antagit att kostnaderna är proportionella mot andel avsatt arbetstid. Eftersom omräkningen av kostnaderna är baserade på 28 kommuner finns en osäkerhet på kanske 10 procent i analysen. 600

Miljoner kroner

500 400 300 200 100 0 Miljöskydd 1991, totala kostnader

Hälsoskydd

Livsmedel

1996, totala kostnader

Djurskydd

Övrigt

1999, totala kostnader

Diagram 8 - Kommunernas bruttokostnader per kostnadspost för 1999 baserat på 28 referenskommuner jämfört med 1991 2och 1996 6 . Kostnaden för tillsynen för 1999 för Sveriges kommuner ligger på cirka 1300 miljoner kronor. Denna siffra är tämligen konstant jämfört med 1996 då kostnaden var 1350 miljoner kronor. Sammanräkningen ger inte en rättvisande bild av kommunernas samlade miljöinsatser eftersom allt mer miljöarbete integreras i andra verksamheter. Övergripande miljöfrågor och folkhälsofrågor hanteras t.ex. i kommunledningen i nästan hälften av kommunerna.

2

Kommunerna och miljöarbetet, Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Miljö- och naturresursdepartementet, SOU 1993:19. Stockholm, 1993. 6 Miljö- och hälsoskydd i kommunerna – Kommunförbundets enkätundersökning, 1997

19


Kostnaderna för livsmedelstillsynen kan antas vara högre än vad som framgår av tabellen. Beräkningen grundas på personalresurser och kostnaderna för provtagning och undersökning blir då underskattade. Förändringen inom de olika sektorerna är relativt små. Livsmedelsområdet har minskat under perioden 1991-1996 medan djurskyddet ökat. Det är istället viktigt att fundera över intäkter/kostnader - är fördelningen rimlig i relation till den samlade eller lokala problembilden och är förklaringen i linje med de politiska mål som finns för verksamheterna.

Intäkter Totalt fick kommunerna via avgifter in ca 286 miljoner kronor för tillsyn och uppdrag. 1996 var intäkterna 235,5 miljoner kronor, alltså har en ökning skett med knappt 18 procent. Ser man på utvecklingen inom olika verksamhetsområden visar det sig att intäkterna har ökat något inom miljö-, hälso- och djurskydd och för livsmedelstillsynen. Intäkterna från hälsoskydd och djurskydd är låga. De förbättrade möjligheterna att ta betalt inom hälsoskyddet sedan miljöbalken kom har inte slagit igenom. Och för djurskyddet är det svårigheter/tveksamheter att ta betalt som gör att intäkterna fortfarande är låga. De många och långa utredningar om hur tillsynen ska organiseras kan påverka intresset att göra ändringar inom detta område.

120 Miljoner kronor

100 80

1996

60

1999

40 20

Öv rig t

Dj urs ky dd

Liv sm ed els till syn

Hä lso sky dd

M iljö sky dd

0

Diagram 9 – Jämförelse mellan kommunernas totala intäkter i miljoner kronor 1996 och 1999, fördelat på olika verksamhetsområden. Minskningen av intäkterna på livsmedelsområdet mellan 1996 och 1999 hänger förmodligen samman med en viss nedgång i arbetsinsats.

20


1996

Öv rig t

Dj urs ky dd stil lsy n

Liv sm ed els tills yn

1999

Hä lso sky dd

M iljö sky dd

Procent

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

Diagram 10 – Jämförelse mellan intäkterna, i procent, 1996 och 1999 fördelat på olika verksamhetsområden.

Taxor Trots att reglerna blivit mera entydiga i miljöbalken har inte någon större förändring i avgiftssättningen skett sedan 1996. Medeltimtaxa ligger på 533 kr och innebär en uppräkning med 14 procent sedan 1996. Utvecklingen har varit ungefär densamma inom de olika verksamhetsområdena. Fortfarande är spridningen mellan olika kommuner stor. Högsta timavgift ligger på 800 kronor och lägsta på 250 kronor. Enkäten visar att majoriteten av kommunerna utgår från Kommunförbundets skrift om taxor när de tar fram sin lokala taxa. Flertalet kommuner uppdaterar taxorna genom indexuppräkningar. Höjningen av timavgiften har legat på 2,3 procent för miljö- och uppdragsverksamhet och 1,4 procent för djurskydd.

Timtaxa (medelvärde) Miljöbalken

1996 460

1999

430 -----

510 --583

Djurskyddslagen Livsmedelslagen Uppdragsverksamhet

533

Tabell 8 - Jämförelse mellan timtaxor 1996 och 1999. På livsmedelsområdet finns ingen timtaxa utan av staten fastställda avgifter. En femtedel av kommunerna hade under 1999 anpassat taxan till miljöbalken. Flertalet kommuner har avvaktat med en ny taxa tills de hunnit skaffa sig erfarenheter av tillsyn enligt miljöbalken. Flera nya tillsynsobjekt har tillkommit. Arbete

21


med miljösanktionsavgifter, åtalsanmälningar och vitesförelägganden ska kunna räknas in i taxan, men än så länge saknas erfarenheter av tidsåtgång m.m.

Timtaxa Miljöskydd Djurskydd Uppdragsverksamhet

Lägsta 250 250 270

Högsta 800 800 800

Tabell 9 - Jämförelse mellan lägsta och högsta timtaxa, i kronor. På livsmedelsområdet finns ingen timtaxa.

Andelen kommuner som inte tar ut avgift enligt fastställd taxa för djurskydd har ökat. 1996 tog var fjärde kommun inte ut avgift. Nu rör det sig om hela 38 procent enligt redovisningen från kommunerna. Om det är så att kommunerna behöver ökade intäkter för att utöka verksamheten men har svårigheter att öka avgifterna p.g.a. bland annat självkostnadsprincipen, bör man överväga om de grundläggande faktorerna för den lokala taxesättningen ska ses över.

22


Miljölednings- och kvalitetsarbete Nästan 30 procent av kommunerna har eller håller på att systematisera miljöarbetet i delar av den kommunala verksamheten genom att införa miljöledningssystem, vanligen EMAS eller ISO 14000. Allra vanligast är det i tekniska verksamheter som VA och avfall.

Verksamhet Fastighetsförvaltning Vatten- och avlopp

Antal kommuner 42 50

Avfall Skola och barnomsorg Miljö- och hälsoskydd Kommunledning Övriga

45 38 35 33 36

Tabell 10 - Antal kommuner som har påbörjat införandet av miljöledningssystem EMAS/ISO 14000 inom olika verksamheter (262 svarande). Även miljöförvaltningarnas egen verksamhet kvalitetssäkras numera i var fjärde kommun. Det är tillsynen man i första hand väljer att kvalitetssäkra.

Verksamhet Tillsyn Mätning, provtagning

Antal kommuner 59 40

Jour, klagomål Övrigt

41 32

Tabell 11 - Antal kommuner som har någon form av kvalitetssäkring av miljöoch hälsoskyddsverksamheten, (260 svarande). Hälften av kommunerna tillämpar nyckeltal i analys av verksamheten. Det är ungefär lika vanligt att ha gröna nyckeltal, nyckeltal för tillsyn eller andra former av nyckeltal. Över hälften av kommunerna, 62 procent, anser inte att företagens införande av miljöledningssystem och egenkontroll påverkar miljökontorens verksamhet nämnvärt. Hela 33 procent anser tvärtemot att det leder till merarbete. Många miljöchefer har angivit att övergången till egenkontroll kräver mycket av kommunerna i form av kunskapsöverföring. På förvaltningsnivå är det jämnt fördelat mellan kommuner där miljöförvaltning och kommunledning handhar frågan om miljölednings- och kvalitetsarbete. I var fjärde kommun är det en annan förvaltning än dessa.

23


Folkhälsofrågor Traditionellt har landstingen ansetts ansvara för merparten av folkhälsofrågorna. På lokal nivå har dock intresset för det förebyggande folkhälsoarbetet ökat markant de senaste åren. I många kommuner ingår folkhälsoarbetet som en viktig del i det lokala Agenda 21-arbetet. De kommuner som svarat på frågan om antalet årsarbetskrafter för folkhälsoarbete anger att de har 0,12 årsarbetskrafter i snitt. En trend är att frågorna i större utsträckning än tidigare lyfts till kommunstyrelserna. I 43 procent av de kommuner som svarat på frågan ligger ansvaret för folkhälsofrågorna hos kommunstyrelsen. 1996 låg ansvaret för folkhälsofrågorna hos kommunstyrelsen i 24 procent av kommunerna. Miljönämnderna har i 34 procent av kommunerna ansvar för folkhälsofrågor. Motsvarande siffra 1996 var 40 procent – en tydlig förskjutning av ansvaret. På förvaltningsnivå är ansvaret ganska jämnt fördelat mellan kommunledningen och miljöförvaltningen. I 38 procent av kommunerna är det miljöförvaltningen som ansvarar för folkhälsoarbetet och i 35 procent ligger ansvaret på kommunledningen.

Procent

Under 1990-talet har allt fler kommuner bildat lokala folkhälsoråd. År 1996 in gick 60 procent av miljö- och hälsoskyddsnämnderna i något folkhälsoråd. Den siffran är i stort sett konstant, idag är 56 procent av miljönämnderna med i något folkhälsoråd.

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

43

40 34 1996

24

1999

Kommunstyrelsen

Miljö- och hälsoskyddsnämnd

Diagram 11 – Jämförelse mellan hur stor andel av kommunerna som folkhälsofrågor under kommunstyrelsen respektive miljö- och hälsoskyddsnämnden, 1996 och 1999.

24


Radon Nästan alla kommuner, 97 procent, har genomfört en undersökning av radonsituationen. I 93 procent av kommunerna har mätning gjorts av radon i bostäder. Drygt 75 procent av kommunerna har även gjort mätningar av markradon, radon i vatten samt radon i skolor och förskolor. Kravet på kommunerna att ha ett grepp om radonsituationen utgår från bestämmelser om rådgivning i hälsoskyddslagen, numera miljöbalken och plan- och bygglagens allmänna hänsynsregler för planläggning och bygglovgivning. Radonhalter på över 400 bequerel per kubikmeter i bostäder och lokaler anser socialstyrelsen som en olägenhet för människans hälsa. Radonhalten i nya byggnader får inte överstiga 200 bequerel per kubikmeter enligt byggreglerna. För dricksvatten gäller värdet 1000. Två tredjedelar av kommunerna utförde radonkartering av markradon under 1980-talet. Mätning av radon i bostäder har utförts jämnt över tiden, en fjärdedel av kommunerna har kontinuerliga mätningar. Radon i förskolor och skolor har främst mätts under 1990-talet, liksom radon i vatten.

93

100 78

75

Procent

80

79

60 40 20 0 Markradonkartering

Mätning av radon i bostäder Mätning av radon i skolor och förskolor

Mätning av radon i vatten

Diagram 12 – Procent av kommunerna som genomfört olika typer av radonmätningar. Under 1990-talet har det skett en fokusering på radon i förskolor och skolor. I 39 procent av kommunerna har man mätt alla eller nästan alla förskolor och skolor. I nästan hälften av kommunerna, 44,5 procent, har man valt att inte prioritera mätningar i förskolor eller skolor. Skälet till detta framkommer inte alltid. En kommentar har varit att man med säkerhet vet att byggnaden är byggd av ett material som inte innehåller radon samt att den står på mark där risken för radon är väldigt låg. Idag vet vi att det tyvärr kan finnas höga halter av radon även i lågriskområden och det enda sättet att med säkerhet veta om luften i byggnaden innehåller radon eller inte är att mäta. En mer utförlig information om radonläget kommer i höst att presenteras av Radonutredning 2000.

25


Skolor

Förskolor

39%

37%

44%

45%

6% 4%

0-20 % 41-60 % 81-100 %

7%

7% 5%

6%

21-40 % 61-80 %

Diagram 13 – Fördelningen av kommunernas radonmätningar i skolor och förskolor. Tex.44% av kommunerna har genomfört radonmätningar i 0-20 % av skolo rna.

26


Samverkan Samverkan är ett sätt att effektivisera arbetet, samla resurser och kunna hålla hög kompetens. Det är därför glädjande att notera att drygt en tredjedel av kommunerna samverkar med grannkommuner i någon form. Det är lika vanligt med samverkan inom miljö- och livsmedelsområdena som andra områden.

Samverksområden Miljöbalken Livsmedel

Antal kommuner 62 63

Annat område

61

Tabell 12 – Antal kommuner som samverkar inom olika områden (262 svarande). En kommun har gemensam nämnd och två gemensam förvaltning. Habo och Mullsjö inledde den mest långtgående samverkan genom att vid årsskiftet utnyttja de nya bestämmelserna i kommunallagen om gemensam nämnd. Orsa och Mora har sedan flera år ett gemensamt miljökontor. Endast var 10:e kommun nyttjar möjligheten att delegera uppgifter till en tjänsteman i en annan kommun. Anledningen till att delegering inte är mera förekommande är att det ännu inte är tillåtet enligt djurskyddslagen och livsmedelslagen.

Hur sker samverkan?

Antal kommuner

Gemensam nämnd Gemensamt kontor Delegation till tjänsteman i annan kommun Nätverk Mellankommunalt samarbete

2 4 13 54 51

Kommunalförbund

6

Tabell 13 – Olika sätt som kommunerna samverkar på, (262 svarande).

Hur bra har samverkan fungerat? Bra Mindre bra Dåligt

Antal kommuner 86 3 0

Vet ej

8

Tabell 14 – Hur fungerar samverkan i kommunerna, (262 svarande).

27


Det är mycket positivt att 9 av 10 anser att samverkan fungerar bra. Ingen anger att den fungerar dåligt. Samverkan är en viktig väg till lösning på flera kommuners problem med resurser och kompetens. Det är därför viktigt att öppna för möjligheter till samverkan även inom djurskydd och livsmedel så att t.ex. mindre kommuner genom samverkan kan utveckla tillsynen och få tillgång till specialistkompetens. Alternativt kan tjänster köpas av större kommuner som har en personalstab med olika spetskompetenser.

28


Administrativa stöd En dryg tredjedel av kommunerna utnyttjar idag geografiska informationssystem (GIS) i sin miljö- och hälsoskyddsverksamhet. För miljöövervakningen finns många fördelar i att använda GIS. Allt mer kunskapsunderlag från myndigheter finns i GIS-system som man i framtiden kommer att nå via nätet.

Områden Miljöskydd Hälsoskydd

Antal kommuner 54 40

Förorenad mark Naturvård Livsmedel Djurskydd Miljöövervakning

26 55 14 18 40

Annat

18

Tabell 15 - Antalet kommuner som använder Geografiska informationssystem (GIS) inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten ( 263 svarande). Idag har 87 procent av kommunerna databaserade ärendehanteringssystem. De allra vanligaste systemen är Miljöreda och Ecos med 30% respektive 24% av kommunerna som nyttjare. Det är förvånande att så många kommuner, trots att de har ett system för ärendehantering och uppföljning, har svårt att bedöma behovet av insatser inom olika sektorer. Förmodligen behöver systemets roll i verksamhetsplaneringen utvecklas. Nästan två tredjedelar av kommunerna är intresserade av att medverka i utveckling av datorstödd tillsyn. Två tredjedelar vill även svara på vår enkät via nätet i framtiden.

29


Förväntningar på statliga myndigheter Den viktigaste uppgiften för statliga myndigheter är att döma av svaren att hjälpa till med allmänna råd. Även utbildning och kompetensutveckling är viktigt, liksom samordning mellan myndigheter.

Samordn. mellan myndig. Allmänna råd Uppföljning/utvärdering Utbildning/komp.utveck. Metodutveckling Annat

Mycket Viktigt Ganska viktigt viktigt 151 78 26 230 22 11 68 93 71 167 63 30 91 16

95 6

55 8

Mindre viktigt 6 0 24 2

Inte alls viktigt 0 0 3 0

18 8

1 7

Tabell 16 – Förväntningar på statliga myndigheter, redovisat i antal kommuner. För att tillsynen i kommunerna ska kunna effektiviseras och förbättras krävs en samordning av de departement och statliga myndigheter som är berörda av miljöbalken. Samsyn är också viktigt. I nuläget arbetar Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Kemikalieinspektionen och Boverket för att decentralisera ansvar för den lokala miljön till kommunerna i enlighet med miljöbalkens och plan- och bygglagens grundtankar. Jordbruksverket och Livsmedelsverket förespråkar en annan syn med ett centraliserat ansvar för tillsyn. Bristen på samsyn försvårar utvecklingen i flera kommuner.

30


Bilaga 1 – Enkät: Miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet

Kommun

ENKÄT

Uppgiftslämnare

Skickas senast 2000-03-01 till

Telefonnr

Fax nr

E-postadress till miljö- och hälsoskyddsnämnden

Kommunkod

Svenska Kommunförbundet Plan- och miljösektionen 118 82 STOCKHOLM

Enkät om miljö- och hälsoskyddsnämndernas verksamhet i Sveriges kommuner 1 ORGANISATION 1.1 Under vilken eller vilka politiska organ behandlas övergripande miljöfrågor, miljö- och hälsoskydds-, natu rvårds- och folkhälsofrågor? Övergripande Miljö- och Naturvård Folkhälsomiljöfrågor hälsoskydd frågor 1 2 3 4 a) Miljö- och hälsoskyddsnämnd p p p p b) Bygg- och miljönämnd p p p p p p p p c) Miljö-, bygg- och räddningsnämnd p p p p d) Kommunstyrelsen e) Annan nämnd ………………………………. p p p p 1.2 Under vilken förvaltning behandlas övergripande miljöfrågor, miljö- och hälsoskydds-, naturvårdsoch folkhälsofrågor? Övergripande Miljö- och Naturvård Folkhälsomiljöfrågor hälsoskydd frågor 1 2 3 4 a) Miljö- och hälsoskyddsförvaltning p p p p b) Bygg- och miljöförvaltning p p p p p p p p c) Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning p p p p d) Kommunledning e) Teknisk förvaltning p p p p f) Annan förvaltning………………………. p p p p

2 OMFATTNING 2.1 Uppge omfattningen på de verksamheter som Ni i årets tillsynsutredning bedömt fordrar återkommande tillsyn (vart 3-4:e år) inom följande obligatoriska tillsynsområden. Uppge även det årliga resursbehovet i timmar. Uppställningen är i princip hämtad från Kommunförbundets skrift om tillsynsplanering. Antal objekt Totalt resursbehov/timmar a) Natur- och kulturvård b) Miljöfarliga C och U-anläggningar c) Jordbruk (12:10)

31


d) Enskilda avlopp e) Värmepumpar f) Hälsoskydd g) Förorenade områden h) Vattenverksamhet (9:10) i) Kemiska/biotekniska produkter j) Avfall, producentansvar k) Livsmedel l) Djurskydd m) Tobak 2.2 Uppge omfattningen på de verksamheter där tillsynen är överlåten på kommunen under 1999. (Regeringen förordar att en större del av den operativa tillsynen sker lokalt av den kommunala tillsynsmyndigheten. Det är därför intressant att se nuvarande omfattning.) Antal objekt Totalt resursbehov/timmar a) Natur- och kulturvård b) Strandskyddsområden c) Miljöfarliga A och B-anläggningar d) Förorenade områden (från A och B-anläggningar där lst var tillsynsmyndighet vid upphörandet) e) Vattenverksamheter f) Täkter

3 PERSONALRESURSER 3.1 Har ni tidsredovisning inom miljö- och hälsoskyddsområdet med fördelning på era verksamhetsområden? 1p Ja 2p Nej 3.2 Gör en uppskattning av fördelningen i genomsnittligt antal årsarbetskrafter av kontorets resursinsatser inom era huvudsakliga verksamhetsområden under 1999. (Antalet årsarbetande räknas fram med hjälp av den faktiska sysselsättningsgraden för månadsavlönade. Årsarbete anger hur många anställda kommunen skulle haft om alla arbetade heltid. Ett årsarbete kan vara 200 arbetsdagar á 8 timmar, 1600 nettotimmar, exkl semester.) Antal årsarbetskrafter, tiondelar a) Miljöskydd/kemikalier b) Hälsoskydd c) Naturvård d) Renhållning e) Livsmedel f) Djurskydd g) Folkhälsofrågor h) Agenda 21 i) Fysisk planering

32


j) Övrigt k) Summa (totalt på kontoret) 3.3 Ange behovet av resursförstärkning enligt tillsynsutredning- Antal årsarbetskrafter en räknat i antal årsarbetskrafter. 3.4 Har Ni tilldelats mer personalresurser med anledning av Antal årsarbetskrafter ökat resursbehov på grund av att miljöbalken trätt ikraft? Ange antal årsarbetskrafter. 3.5 Har Ni funnit svårigheter att rekrytera kompetent tillsynspersonal under 1999? . 1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 4.1 3.6 1p 2p 3p 4p 5p 6p

Om Ja, inom vilket verksamhetsområde? Miljöskydd Hälsoskydd Naturvård Livsmedel Djurskydd Annat …………………………..

4 INTÄKTER/AVGIFTER/TAXA 4.1 Ange de förväntade intäkterna för 1999. I intäkterna ingår fasta avgifter och timavgifter för tillsyn, avgifter för tillstånd samt avgifter för uppdrags- och konsulttjänster. Totala intäkter, kronor a) Tillsyn m m enligt Miljöbalken, totalt - varav miljöskydd - varav hälsoskydd b) Tillsyn m m enligt Livsmedelslagen c) Tillsyn m m enligt Djurskyddslagen d) Övrigt (uppdrag etc) e) Summa 4.2 Vilken timtaxa debiterade Ni under 1999? (Om taxan är ändrad så ange den nya taxan.) Ev höjning av tidigare Timavgift, % Timavgift 1999 a) För tillsyn miljöbalken

..………………....

b) För tillsyn djurskyddslagen …………………. c) För uppdragsverksamhet 4.3 Har ni under 1999 tillämpat en taxa avpassad för miljöbalken? 1p Ja 2p Ja, del av året 3p Nej 4.4 Har ni använt Kommunförbundets underlag från 1998 för taxesättning enligt miljöbalken? 1p Ja 2p Nej Kommentar

33


5 MILJÖLEDNINGS- OCH KVALITETSARBETE 5.1

Pågår arbete med att införa miljöledningssystem EMAS/ISO 14000 i den kommunala verksamheten i er kommun?

1p Ja 2p Nej Om Nej fortsätt med fråga 5.3 5.2 Om Ja, vilka verksamheter omfattas 1p 3p 5p 7p 5.3 1p 5.4 1p 3p 5.5

Fastighetsförvaltning 2p Vatten- och avlopp Avfall 4p Skola och barnomsorg Miljö- och hälsoskydd 6p Kommunledning Övriga Förekommer någon form av kvalitetssäkring av miljö- och hälsoskyddsverksamheten? Ja 2p Nej Om Nej fortsätt med fråga 5.5 Om Ja, inom vilket/vilka områden? Tillsyn 2p Mätning, provtagning Jour, klagomål 4p Övrigt Tillämpar kommunen något nyckeltal för analys av verksamheten?

1p Gröna nyckeltal 2p Nyckeltal för tillsynen 3p Andra nyckeltal 5.6 Ge exempel på nyckeltal som används för tillsynen i miljö- och hälsoskyddsverksamheten både kvantitativa och kvalitativa.

6 HÄLSOFRÅGOR 6.1 Ingår miljö- och hälsoskyddsnämnden i något folkhälsoråd? 1p Ja 2p Nej Kommentar

6.2 Har en undersökning av radonsituationen genomförts i kommunen? 1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.1 6.3 Om Ja, ingick Årtal 2

Åtgärdat, årtal 3

a) Markradonkartering 1p Ja b) Mätning av radon i bostäder 1p Ja c) Mätning av radon i skolor, förskolor 1p Ja d) Mätning av radon i vatten 1p Ja 6.4 I hur stor andel av det totala antalet skolor och förskolor har radonmätning utförts? 1 0 - 20 % 2 21 - 40 % 3 41 - 60 % 4 61 - 80 % a) Skolor p p p p b) Förskolor p p p p

34

5 81 - 100 % p p


7 EFFEKTIVISERING AV TILLSYN 7.1 1p 7.2 1p 3p 7.3 1p 3p 5p 7.4

Utnyttjar kommunen möjligheten att samverka med andra kommuner om myndighetsutövning? Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.6 Om Ja, inom vilket/vilka områden samverkar ni? Miljöbalken 2p Livsmedel Annat område, ange vilket Om Ja, hur sker samverkan? Gemensam nämnd 2p Gemensamt kontor Delegation till tjänsteman i annan kommun 4p Nätverk Mellankommunalt samarbete 6p Kommunalförbund Om Ja, med vilken/vilka kommun/-er har samverkan inletts?

7.5 Om Ja, hur tycker kommunen att samverkan har fungerat? 1p Bra 2p Mindre bra 3p Dåligt

4p Vet ej

7.6 Vad har företagens införande av miljöledningssystem och egenkontroll medfört för förändringar för tillsynsarbetet? 1p Mycket ökat arbete 2p Ökat arbete 3p Ingen förändring 4p Minskat arbete Kommentar

7.7 Används Geografiska informationssystem (GIS) inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten? GIS omfattar alla datorsystem där kartinformation och register är sammankopplade, t ex register för miljöfarlig verksamhet kopplat till karta. 1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.9 7.8 Om Ja, inom vilket/vilka områden? 1p Miljöskydd 2p Hälsoskydd 3p Förorenad mark 4p Naturvård 5p Livsmedel 6p Djurskydd 7p Miljöövervakning 8p Annat, ange vad 7.9 Har ni ett databaserat ärendehanteringssystem/uppföljningssystem? 1p Ja 2p Nej Om Nej, fortsätt med fråga 7.11 7.10 Om Ja, ange vilket/vilka: ………………………………………………………………………… 7.11 Är ni intresserade av att medverka i utveckling av datorstödd tillsyn och rapportering? Med datorstödd tillsyn menar vi t ex att läspenna och strukturerade blanketter med streckkod, som senare scannas av på kontoret, används i syfte att direkt i fält kunna avge utlåtande vid inspektioner. 1p Ja

2p Nej

……………………………………………………………………………………………………………. 7.12 Vilka förväntningar finns på vad centrala, vägledande myndigheter ska göra?

a) Samordning, samverkan mellan myndigheter b) Allmänna råd och annat faktaunderlag c) Uppföljning/utvärdering av tillsynsarbetet d) Utbildning/kompetensutveckling e) Metodutveckling f) Annat

Mycket viktigt 1 p p p p p p

Ganska viktigt 2 p p p p p p

Viktigt 3 p p p p p p

Mindre viktigt 4 p p p p p p

Inte alls viktigt 5 p p p p p p

Vilka frågor är viktigast att plan- och miljösektionen bevakar inom miljö- och hälsoskyddsverksamhetens område?

7.14 Anser ni att det är en fördel om plan- och miljösektionen samlar in uppgifter på elektronisk väg i stället för med hjälp av pappersenkät? 1p Ja

2p Nej

35


Frågor ställda av Naturvårdsverket

med anledning av regeringsuppdrag att undersöka omfattning av och problem med drift och tillsyn inom samma nämnd/förvaltning. Naturvårdsverket kommer dessutom att nyttja svaren på frågorna 1, 2 och 7.1 - 7.5.

Kommun

Kommunkod

8 FRÅGOR FRÅN NATURVÅRDSVERKET 8.1 Är den nämnd/förvaltning som ansvarar för tillsyn enligt miljöbalken också ansvarig för skötsel och drift av följande kommunala verksamheter:

a) Avloppsreningssystem b) Avfallshanteringssystem c) Vattenförsörjningssystem d) Energiförsörjningssystem e) Andra anläggningar som kan ge upphov till miljöstörning såsom kommunala- vägar, skjutbana och motorsportanläggningar

1Ja p p p p p

Nämnd 2Nej p p p p p

Förvaltning 1Ja 2Nej p p p p p p p p p p

Med system avser vi både anläggning och ledningar, insamlingspunkter mm

8.2 Om Ni till någon del har besvarat fråga 8.1 med Ja, har Er kommun i så fall gjort något för att skilja tillsynsansvar från driftsansvar? 1p Ja 2p Nej 8.3 Om Ja, vilken/vilka åtgärd(er)? 1p Avstått från tillsynsansvar till länsstyrelsen 3p Genom samverkan med annan kommun Kommentar ……………………………………………………………………… ………………………………………………………. ……………………………………………………………….

2p Lyft över tillsynen till annan nämnd 4p Annan åtgärd ……………………………………….. ………………………………………… …………………….. ………………………………………… ………………………………………… ………………………………………… ………………………………………… ……………………

Tack för er medverkan!

Skicka enkäten per post till Svenska Kommunförbundet, Plan- och miljösektionen, 118 82 Stockholm

36


Bilaga 2 – Enkät: Fördjupningsfrågor om kostnader Kommun

Kommunkod

ENKÄT

Uppgiftslämnare

Telefonnr

Bilaga till enkäten. Fördjupningsfrågor om bruttokostnader. Kostnaderna inom miljö- och hälsoskyddsverksamheten är en mycket viktig del av faktaunderlaget. Genom att bryta ned posten "Myndighetsutövning, miljö- och hälsoskydd" i SCB's räkenskapssammandrag för 1999 i verksamhetsområden hoppas vi erhålla ett förbättrat jämförelsematerial om kostnader. Uppdelningen med personalkostnader samt övriga kostnader motsvarar också SCB's redovisning. Till enkäten bifogas också en bilaga med "Definition av kostnader". Posten "Övriga kostnader motsvarar per definition lokal- och anläggningskostnader, externa varor och externa tjänster och bidrag. Den totala bruttokostnaden är summan av personalkostnader och övriga kostnader. Total bruttokostnad, kronor Ange den totala bruttokostnaden för hela miljö- och hälsoskydds - verk……………………………… samheten år 1999 …… Ange fördelningen av era totala bruttokostnader som lagts ner på följande verksamhetsområden under 1999. Verksamheter som inte är specificerade ska föras in under övrigt. Kostnaderna delas upp i personalkostnader och övriga kostnader som summeras till total bruttokostnad. Personalkostnader, kr

Övriga kostnader, kr

Tot bruttokostnad

……………….

……………….

………………

………………

………………

………………

c) Tillsyn m m enligt Livsmedelslagen

………………

………………

………………

d) Tillsyn m m enligt Djurskyddslagen

………………

………………

………………

e) Övrigt

………………

………………

……………….

a) Tillsyn m m miljöskydd

b) Tillsyn m m hälsoskydd

Kommentarer………………………… …………………………………………… ………………………………………..

Hur har kostnadsuppgifterna tagits fram? 1p Med hjälp av underlag såsom tidsredovisning, bokslut etc 2p Genom uppskattade uppgifter t ex schablonfördelningar 3p På annat sätt ………………………………………………………………………………………. ………………………………………………………………………………………………………….

37


Bilaga 3 – Kommunernas möjligheter att ta ut avgifter Kommunerna har rätt att ta ut avgifter för följande verksamheter: •

Tillståndsprövning eller dispensprövning enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken.

Handläggning av anmälan av verksamhet.

Tillsyn enligt miljöbalken.

För en kommunal nämnds verksamhet enligt djurskyddslagen och djurskyddsförordningen.

Livsmedelskontroll. Årliga avgifter för livsmedelstillsynen (provtagning och analys) och avgifter för godkännande av livsmedelslokaler är fastställda av Livsmedelsverket. I livsmedelslagstiftningen saknas bemyndigande för kommunen att fastställa taxor utom när det gäller importkontroll.

För tillsyn enligt strålskyddslagen.

En målsättning med miljöbalken är att tillsynsansvaret breddas och delegeras. Kommunerna har möjlighet att ta över mer tillsyn på det lokala planet. Detta gäller såväl naturvård och vattenverksamhet som tillsyn över miljöfarlig verksamhet. De nya ansvarsområdena är möjliga att avgiftsfinansiera. Detsamma gäller ansvarsområden som kommunerna haft sedan tidigare utan att kunna ta ut en avgift, t.ex. tillsyn inom hälsoskydd, kemikalier, CFC, farligt avfall och renhållning. Regeringen har understrukit vikten av att myndigheternas verksamhet enligt miljöbalken i möjligaste mån avgiftsfinansieras. Detta ligger också i linje med principen att förorenaren betalar.

Vad ingår i prövning och tillsyn? Tillsyn är ett vitt begrepp enligt miljöbalken. I tillsynsverksamheten ingår dels den myndighetsutövande verksamheten, d.v.s. tillsynen över efterlevnad av miljöbalken eller regler utfärdade med stöd av miljöbalken, dels tillsynsmyndigheternas andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär. Till de myndighetsutövande uppgifterna räknas såväl kontroll och uppsikt som åtgärder för att rättelse ska vidtas. Till de andra uppgifterna kan räknas tex. information i allmänhet och rådgivning angående gällande regler i enskilda fall eller i kampanjform (se prop. 1997/98:45 Miljöbalk del 1 s. 493-496). Med prövning avses dels tillstånds- eller tillåtlighetsprövning, dels prövning som avser dispenser eller undantag.

38


Vid beräkning av kommunernas kostnader för prövning och tillsyn kan tex. nedanstående ingå: •

Registrering och komplettering av ärende.

Inläsning och beredning av ärende.

Kontroll av verksamheter, eventuella del- och slutbesiktningar.

Samråd, samverkan och informationsutbyte med övriga tillsynsmyndigheter och med de verksamheter som är föremål för tillsynen, t.ex. periodiskt återkommande samråd med representanter för de största miljöfarliga verksamheterna inom tillsynsområdet samt remissyttraden till tillståndsprövande myndigheter.

Arbete med inventeringar, undersökningar eller kontroll som, utan att vara riktad mot miljöfarlig verksamhet i det enskilda fallet, berör flera sådana verksamheter inom visst geografiskt område, viss bransch eller liknade.

Klagomålsärenden om klagomålen är befogade.

Databehandling av insamlade fakta.

Interna och externa kontakter med sakkunniga, t.ex. jurister.

Upprättande av skrivelser eller förelägganden.

Beslutsfattande, meddelande av beslut, skriva ut tillstånd, eventuella utskick av information med anledning av anmälan.

Påföljdsfrågor (miljösanktionsavgift, polisanmälan, åtal).

Expediering.

Resor, max 20 timmar per inspektionstillfälle.

För att taxan ska vara tydlig bör det anges även att den som ämnar utöva miljöfarlig verksamhet är avgiftsskyldig. Då klargörs rätten att ta ut avgift i t.ex. anmälningsärenden innan företaget bedriver verksamhet i kommunen (se 15§ i taxeförslaget, s 46). När kommunens personal anlitas för uppdragsverksamhet är det lämpligt att ha en särskild uppdragstaxa. Radonmätning av fastighet inför försäljning är exempel på uppdrag som inte påverkar trovärdigheten i myndighetsutövningen. Bisysslor i den egna kommunen bör annars normalt inte förekomma. Varje kommun fastställer själv sin taxa för de delar av verksamheten där man har bemyndigande att ta betalt. Kostnaderna ska grundas på självkostnadsprincipen. Det innebär att den avgift som tas ut inte får vara högre än de faktiska kostnaderna. I de faktiska kostnaderna ska dock fulla kostnader för handläggning av ett ärende kunna ingå enligt ovan. Det är också rätt att räkna in lokalkostnader och tid för en chefs medverkan i handläggningen. Avgifterna ska finnas i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige.

39


Bilaga 4 – Viss statistik från enkäten som ej har analyserats Övergripande miljöfrågor 67 (20) 75 (23)

Miljö- och hälsoskyddsnämnd Bygg- och miljönämnd Miljö-, bygg- och räddningsnämnd Kommunstyrelsen Annan nämnd

22 (7) 131 (40) 33 (10)

Tabell 17 – Under vilka politiska organ behandlas övergripande miljöfrågor, antal kommuner (264 svarande).

Naturvård 56 (18) 81 (26)

Miljö- och hälsoskyddsnämnd Bygg- och miljönämnd Miljö-, bygg- och räddningsnämnd Kommunstyrelsen Annan nämnd

23 (7) 92 (30) 60 (19)

Tabell 18 – Under vilka politiska organ behandlas naturvård, antal kommuner (264 svarande).

Övergripande miljöfrågor 80 (26) 80 (26)

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning Bygg- och miljöförvaltning Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning Kommunledning Teknisk förvaltning Annan förvaltning

21 (7) 75 (23) 25 (8) 32 (10)

Tabell 19 – Under vilken förvaltning behandlas övergripande miljöfrågor, antal kommuner (264 svarande).

40


Naturvård 67 (22) 85 (28) 20 (6)

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning Bygg- och miljöförvaltning Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning Kommunledning Teknisk förvaltning Annan förvaltning

53 (17) 35 (11) 49 (16)

Tabell 20 – Under vilken förvaltning behandlas naturvård, antal kommuner (264 svarande).

Folkhälsofrågor 54 (18) 46 (16)

Miljö- och hälsoskyddsförvaltning Bygg- och miljöförvaltning Miljö-, bygg- och räddningsförvaltning Kommunledning Teknisk förvaltning Annan förvaltning

12 (4) 101 (34) 13 (4) 69 (24)

Tabell 21 – Under vilken förvaltning behandlas folkhälsofrågor, antal kommuner (264 svarande).

24% Ja

Nej

76%

Diagram 14 – Andel av kommunerna som har tidsredovisning inom miljö- och hälsoskyddsområdet.

41


100%

Procent

80%

Nej

60%

40%

Ja 20%

An dra anl ägg nin gar

En erg ifö rsö rjn ing

Va tten för sör jni ng

Av fal lsh an ter ing

Av lop psr eni ng

0%

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Nej

An dra an läg gn ing ar

En erg ifö rsö rjn ing

Va tten för sör jni ng

Ja

Av fal lsh an ter ing

Av lop psr eni ng

Procent

Diagram 15 – Om nämnderna som ansvarar för tillsynen enligt miljöbalken också ansvarar för skötsel och drift, fördelat på olika kommunala verksamheter.

Diagram 16 – Om förvaltningen som ansvarar för tillsynen enligt miljöbalken också ansvarar för skötsel och drift, fördelat på olika kommunala verksamheter.

43% Ja

Nej

57%

Diagram 17 – Av de kommuner som svarat att de på nämnd eller förvaltningsnivå både har tillsyn och drift av verksamheter är det 43% som har försökt att skilja tillsyn och drift åt.

42


7099-925-2