7289 146 7

sidorna1t4.qxd

2003-03-03

14:40

Sida 1

Bostadsbyggande i tillväxtregioner – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

B

programberedningen

oendepolitik

sidorna1t4.qxd

2003-03-03

14:40

Sida 2

© Svenska Kommunförbundet Beredningen Boendepolitik   Stockholm Temaplan  Sveavägen    Stockholm

:a upplagan, mars  : --- Text: Roger Bernow, Niclas Johansson, Ted Lindqvist & Ulf Strömquist, Temaplan  Tryckeri: Sjuhäradsbygdens Tryckeri , Borås Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson,  Illustration: Jan Olsson Form & Illustration  Satt i AGaramond och Gill Sans Omslag: Conqueror Texture Laid elfenbensgul  gr Inlaga: Multifine  gr

2

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

sidorna1t4.qxd

2003-03-03

14:40

Sida 3

Förord   tillsatte Svenska Kommunförbundet en beredning för att skärpa intressebevakningen inom det boendepolitiska området. Beredningen har antagit namnet Programberedningen boendepolitik.

I beredningens uppdrag ingår att dels förbättra kunskapsunderlaget vad beträffar problemen på bostadsmarknaden, dels förmedla kunskaper om framgångsrika strategier för att lösa bostadsmarknadens problem.

Vår förhoppning är att denna rapport ska ge ett värdefullt underlag för diskussioner om vad som kan och behöver göras för att främja ett ökat bostadsbyggande. Det byggs för lite, speciellt i storstadsregionerna och i Uppsalaregionen, och nästan inga hyresrätter för hushåll med normala inkomster.

Rapporten har utarbetats av en grupp konsulter på Temaplan: Roger Bernow, Ted Lindqvist, Ulf Strömquist och Niclas Johansson. Dessutom har Lars Wohlin lämnat värdefulla bidrag och synpunkter på innehållet i rapporten. Tore Ljungqvist, Fastighetsägarna Stockholm, har bidragit med beskrivningen av hyressättningssystemet. Även om innehållet har diskuterats med beredningen svarar författarna helt för det material och de åsikter som framförs i rapporten.

Stockholm i februari  Björn Sundström Programberedningen boendepolitik

3

sidorna1t4.qxd

2003-03-03

14:40

Sida 4

Innehåll 1. Inledning .................................................................................................................. 5 2. Byggande och efterfrågan under 1990-talet .................................................................. 9 Förändrade ekonomiska villkor för hushållen ................................................10 Bostadsbyggandet faller .................................................................................... 10 Ökad bostadsbrist? ............................................................................................ 11 Hyresrätt eller marknadsprissatta bostäder? .................................................... 12 Betalningsvilja för nyproducerade bostäder .................................................... 15

3. Hyra och kostnader ................................................................................................ 18 Hyresnivå – förhandlad och korrekt hyra ...................................................... 18 Produktionskostnader ...................................................................................... 22

4. Risker, avkastning och hyror .................................................................................... 32 Avkastningskrav och risker .............................................................................. 32 Förhållningssätt till avkastning och risk .......................................................... 35 Slutsatser om avkastning och risk .................................................................... 36 Hyresbehov, produktionskostnader och avkastning ...................................... 36

5. Åtgärder för ökat bostadsbyggande .......................................................................... 42 Ökad produktion av hyresrätter ...................................................................... 44 Ökad produktion av bostadsrätter och småhus .............................................. 46

4

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 5

1. Inledning    av -talet har bo- där det sammantaget byggdes nästan   stadsbyggandet i landet fallit till exempellöst låga nivåer. Detta gäller även i landets främsta tillväxtregioner där priserna på befintliga bostäder samtidigt stigit kraftigt. Det senare gäller både bostadsrätter och egnahem, som är marknadsprissatta. Prisökningen beror främst på fallande räntenivåer och stigande bostadsefterfrågan. Särskilt snabbt har fallet varit i byggandet av hyresbostäder.

Som jämförelse kan nämnas att i hela landet och under perioden – byggdes det totalt cirka   bostäder, det vill säga cirka   bostäder per år. Under de fyra åren – ökade bostadsbyggandet från cirka   bostäder årligen till cirka  . Bostadsproduktionen under de senaste tre åren, –, har begränsats till färre än   färdigställda bostäder per år och utfallet för  verkar inte ha blivit särskilt mycket mera.

Det var framförallt de gynnsamma finansieringsvillkoren som drev på byggandet före .

Detta ledde inte bara till ett mycket omfattande byggande utan också till en förskjutning av byggandet mot hyresrätter. Produktionen av hyresbostäder tredubblades från   år  till   år . Samtidigt var egnahemsbyggandet i stort sett oförändrat på en nivå runt  .

Dåtidens finansieringsförutsättningar medförde inte bara en förskjutning av byggandet mot hyresrätter. Dessutom koncentrerades byggandet till kommuner utanför storstadsregionerna. Den största ökningen av byggandet ägde rum i kommuner med färre än   invånare, – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

bostäder. Detta var nästan lika omfattande som det samlade byggandet i landets storstadsregioner.

Bostadsbyggandets inriktning och omfattning under åren  till  medförde inte bara att bostadsproduktionen var omfattande. Det medförde dessutom mycket stora samhällsekonomiska och statsfinansiella förluster.

Den före detta generaldirektören för Statens bostadskreditnämnd, Mats Rönnberg, har i en -rapport sökt summera förlusterna förenade med bostadsbyggandet – och kommer då fram till att totalt har förluster på närmare  miljarder kronor realiserats inom bostadssektorn.

Det var framförallt avregleringen av kreditmarknaden i kombination med utformningen av statliga räntesubventioner och topplån som orsakade det omfattande byggandet och efterföljande kreditförluster.

I det avvecklade systemet ställde staten upp med nästan  procent av finansieringen vid byggandet av hyresbostäder. Det statliga topplånet, mellan  och  procent av produktionskostnaden, löpte med en garantiränta på cirka tre procent samtidigt som inflationen låg på över åtta procent. Därtill finansierades bostadsbyggandet med subventionerade bottenlån. Bottenlånen omfattade  procent av total nyproduktionskostnad. Ofta översteg emellertid dessa kostnader de färdigställda fastigheternas marknadsvärden. Lånen löpte då med en garantiränta på cirka tre procent och trappades upp med

5

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 6

cirka , procent om året tills de nådde den gällande marknadsräntan. Avsikten med denna konstruktion var att isolera bostadssektorns finansiering från kapitalmarknadens räntenivåer och räntefluktuationer.

Det statliga topplånet var ytterst riskvilligt kapital som inte krävde någon särskild riskersättning. Genom att staten tog ansvaret för topplångivningen kom kravet på eget kapital från investeraren som beslutade om byggandet att reduceras till ett minimum. I någon utsträckning garanterades dessa topplån av kommuner som därmed bar risken. I framförallt landets tillväxtregioner blev resultatet ofta betydande värdestegringar, men i ett stort antal lokala bostadsmarknader har kommunala bostadsföretag och ytterst kommunerna gjort stora förluster på nyproduktionen av bostäder under perioden  till .

När staten i början av nittiotalet förändrade finansieringsvillkoren för bostadsbyggande medförde detta att statens årliga nettokostnader för bostadssektorn successivt reducerades från  miljarder kronor i slutet av -talet och början av nittiotalet för att i början av -talet istället ge ett positivt nettobidrag till statens finanser.

Samtidigt synliggjordes kostnaderna för det egna kapitalet som överflyttades till investeraren från staten.

Då subventionssystemet avvecklades i början av nittiotalet kunde det uppfattas som att subventionerna till bostadsbyggande minskades med skillnaden i ränta mellan garantiräntan och marknadsräntan på bostadsobligationer. Men eftersom det krävs cirka  procent i riskvilligt kapital för att låna till marknadsmässiga villkor vid nyproduktion av bostäder så var subventionen av topplånen egentligen inte skillnaden mellan låneräntan och garantiräntan. Subventionen av topplånen var i verkligheten skillnaden mellan garantiräntan och marknadsräntan för motsvarande riskkapital.

6

Med ett nominellt avkastningskrav på marknadsmässiga villkor på – procent vid dåtidens höga inflationsnivå var subventionen av det riskvilliga kapitalet cirka  procent. Det riskvilliga kapitalet tillhandahölls således under flera årtionden i praktiken nästan gratis. Därför blev också avvecklingen av de statligt subventionerade topplånen den avgörande förändringen och förklaringen till att byggandet av hyresbostäder krympt till ett minimum.

Att det ytterst inte var frågan om riskfria topplån framgår tydligt av den ovan nämnda -rapporten, som summerar de förluster som är förenade med bostadsbyggandet under perioden –.

Den mest avgörande bristen i det dåvarande finansieringssystemet var för det första att kreditriskerna togs av andra än de som beslutade om investeringarna genom att staten och bostadsinstituten fick acceptera lånebeslut som i praktiken togs av andra helt enligt gällande regler. För det andra att staten tog ansvaret för topplånen till byggandet av bostäder. På detta sätt kom kravet på eget kapital vid investeringar i nyproduktion av bostäder att begränsas till ett minimum.

Utfasningen medförde inte bara att statens årliga kostnader för bostadssektorn reducerades radikalt. Därtill ledde utfasningen till att finansiering av bostadsbyggande inte längre är isolerad från kapitalmarknadens villkor och att riskerna numera bärs av investerarna och inte av staten.

Men det är inte endast förändringarna i systemet för bostadsfinansiering som medfört nya villkor för bostadsbyggande i landets olika delar sedan mitten av nittiotalet. Förutsättningarna för bostadsbyggande och boende påverkades också av inkomstskattereformen som i ett slag kraftigt höjde boendekostnaderna framförallt för hyresrätter. Sverige övergick också på kort tid till en ny stabiliseringspolitisk regim med tydliga och snäva inflationsmål. De tidigare höga infla-

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 7

tionsnivåerna möjliggjorde extrem belåning och låga reala avkastningskrav på eget kapital.

Villkoren för bostadsbyggande i landets olika lokala bostadsmarknader styrs naturligtvis i första hand av marknadsförutsättningarna i varje lokal marknad.

Under de senaste tio åren har omvandlingen av Sveriges ekonomiska geografi gått in i en ny fas som accentuerats under de senaste fem åren.

Befolkningsstatistiken och den ekonomiska statistiken visar tydligt att stora delar av landet har krympt och fortsätter att krympa. Tillväxten i antal hushåll och hushållens inkomster har starkt koncentrerats till ett fåtal tillväxtorter, samtidigt som huvuddelen av landets kommuner fått en minskande befolkning. Å ena sidan har utvecklingen lett till att överskott på bostäder och stora hyresförluster blivit ett strukturellt problem i stora delar av landet. Å andra sidan har bostadsefterfrågan vuxit snabbt i främst storstadsregionerna med kraftigt stigande priser på bostadsrätter och egnahem som resultat. Trots detta har bostadsbyggandet i storstadsregionerna varit rekordlågt under de senaste sex åren. Framförallt gäller detta byggandet av hyresbostäder som har reducerats till ett minimum. Frågan är vilka förändringar i de bostadspolitiska villkoren som krävs för att bostadsbyggandet inte skall förbli på rekordlåga nivåer, även i lokala bostadsmarknader med stor efterfrågan och höga och till och med stigande priser?

För att reda ut detta krävs först och främst en analys av utvecklingen av bostadsbyggandet och bostadsefterfrågan i landets tillväxtregioner. Det gäller särskilt att analysera bostadsbyggandet för olika upplåtelseformer. I närmast följande kapitel visas att det främst är nyproduktionen av hyresrätter som reducerats kraftigt sedan början av nittiotalet. Kapitel  avslutas med en översiktlig analys av hushållens betalningsvilja för befintliga och nyproducerade bostäder med olika lägeskvaliteter.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

Detta ger en grundläggande kunskap om efterfrågan på nyproducerade bostäder. Därefter gäller det att ställa dessa kunskaper om förväntad betalningsvilja för nyproducerade bostäder mot förväntade produktionskostnader och finansieringsvillkor som tillsammans avgör hyreskalkylens utfall.

I kapitel  sammanfattas därför produktionskostnaderna för nyproduktion av bostäder och hur dessa utvecklats sedan början av nittiotalet.

Vidare diskuteras några frågor som i debatten givits stort utrymme och som ofta hävdas kunna förklara varför bostadsbyggandet varit rekordlågt under de senaste åren. Hit hör konkurrensfrågor för byggentreprenader, kommunernas prissättning på mark samt planprocessen.

Med kunskaper om produktionskostnadernas utveckling analyseras i kapitel  hur hyresbehovet för nyproducerade bostäder påverkas av produktionskostnader och krav på avkastning på eget kapital. Samtidigt analyseras de riskkomponenter som starkast påverkar investerarens avkastningskrav och här tydliggörs hur avkastningskrav på eget kapital spelar en avgörande roll. Kapitlet avslutas med en redovisning av hyresbehovet för nyproducerade bostäder med olika produktionskostnader och avkastningskrav.

Förväntade hyresbehov jämförs med hushållens förväntade betalningsvilja för nyproducerade bostäder med olika lägeskvaliteter. Slutsatsen av dessa jämförelser är att avkastningskraven på eget kapital spelar en avgörande roll för möjligheterna att nyproducera bostäder.

Utredningen avslutas med ett antal förslag för ökad nyproduktion av bostäder. Förslagen tar i första hand sikte på åtgärder som stimulerar uppbyggnaden av eget kapital hos bostadsföretag och hushåll och åtgärder som minskar riskerna för detta kapital. Nyckeln till egenkapital för investeringar i nya bostäder ligger framförallt i den långsiktiga värdestegringen på bostadstillgångar i tillväxtregioner. Med en real ekonomisk tillväxt

7

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 8

i sådana regioner på  till  procent per år får också bostadsbeståndet långsiktigt en motsvarande real värdetillväxt, som kan frigöras som egenkapital för nya bostadsinvesteringar.

Då staten inte längre står för tillförsel av nödvändigt egenkapital för nya bostäder blir den avgörande frågan hur värdestegring på bostadsbeståndet kan kanaliseras till hushåll och företag med behov av riskkapital för nya bostäder. Förändras inte möjligheterna att skapa egenkapital för nya bostäder kommer troligen bostadsbyggandet att förbli lågt.

8

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 9

2. Byggande och efterfrågan under 1990-talet    bostadsbyggandet i Tabell 1 • Befolkningsförändringar i 22 tillväxtregioner landets olika delar måste man först och främst ha en uppfattning om den regionala utvecklingen av faktorer som påverkar bostadsefterfrågan. Det gäller framförallt befolkningens regionala utveckling och förändringar av hushållens ekonomiska villkor.

Under -talets första hälft ökade befolkningen i samtliga län utom i Jämtland, Västernorrland och Gävleborg. Under senare delen av nittiotalet förändras utvecklingsmönstret. Under dessa år är det enbart storstadsregionerna och Uppsala och Hallands län som ökat sin befolkning. Under denna senare period har  av Sveriges  kommuner präglats av minskande befolkning.

För att analysen av bostadsefterfrågan och bostadsbyggandets regionala fördelning skall bli riktigt meningsfull krävs först och främst att man avgränsar regionala bostadsmarknader på ett funktionellt sätt. Län eller kommuner utgör sällan funktionella marknader för boende och arbete. Lokala arbetsmarknader, som utgörs av pendlingsregioner, kan också ses som lokala bostadsmarknader. Utmärkande för denna regionala indelning är således att hushållen både bor och arbetar inom samma region – lokala marknad. Hela landet kan på detta sätt indelas i drygt  lokala arbetsmarknadsregioner.

Numera finns det  lokala arbetsmarknader med minst   invånare där befolkningsutvecklingen under nittiotalet åtminstone inte varit negativ. Den följande analysen koncentreras på dessa tillväxtregioner.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

1990–2001 Procent Lokal arbetsmarknad

Befolkningstillväxt

Stockholm Uppsala Göteborg Malmö Umeå Halmstad Helsingborg Jönköping Linköping Örebro Karlstad Västerås Nyköping–Oxelösund Växjö Karlskrona Kalmar Gotland Trollhättan Borås Kristianstad Gislaved Falun–Borlänge Totalt

12 10 10 10 9 6 5 4 4 4 3 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 7

Källa: .

Under hela nittiotalet har befolkningstillväxten varit stark i framförallt storstadsregionerna samt Uppsala- och Umeåregionen. Samtidigt har befolkningstillväxten varit mycket långsam i landets övriga tillväxtregioner. I nio lokala arbetsmarknader har befolkningstillväxten under nittiotalet begränsats till högst en procent. Det gäl-

9

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 10

ler Växjö, Karlskrona, Kalmar, Gislaved, Gotland, Trollhättan, Borås, Kristianstad och Falun– Borlänge.

Tar man fasta på befolkningsutvecklingen under andra halvan av nittiotalet och fram till och med  blir bilden tydligare. Under denna period uppvisade elva av de  tillväxtregionerna en krympande befolkning. Det gäller Linköping, Karlstad, Växjö, Karlskrona, Kalmar, Gotland, Trollhättan, Borås, Kristianstad, Gislaved och Falun–Borlänge. Samtidigt uppvisade storstadsregionerna och Uppsalaregionen fortsatt snabb befolkningstillväxt. Tillväxten under de senaste sex åren har således blivit alltmer konTabell 2 • Real tillväxt i total lönesumma och disponibel inkomst i 22 tillväxtregioner 1990–2001 Procent (2001 års prisnivå) Lokal arbetsmarknad

Tillväxt i disponibla ink.

Stockholm Uppsala Umeå Göteborg Jönköping Malmö Linköping Halmstad Växjö Helsingborg Örebro Nyköping–Oxelösund Karlskrona Kalmar Gislaved Karlstad Västerås Gotland Trollhättan Borås Kristianstad Falun–Borlänge Summa

36 31 27 26 25 25 23 23 22 21 21 21 20 20 20 20 19 19 18 18 18 17 29

Tillväxt i total lönes:a 38 31 24 29 25 24 22 21 21 19 19 14 25 19 22 13 18 17 17 18 15 12 30

Källa: Kontrolluppgifterna,  och Temaplan .

10

centrerad till storstadsregionerna och Uppsalaregionen.

I den regionalpolitiska utredningens slutbetänkande troliggörs också att endast  av landets lokala arbetsmarknader kommer att ha en positiv befolkningsutveckling fram till år .

Mycket talar för att befolkningsutvecklingen framgent kommer att medföra en ännu starkare splittring av de lokala förutsättningarna för nyproduktion av bostäder.

Förändrade ekonomiska villkor för hushållen Vid sidan av befolkningsutvecklingen beror bostadsefterfrågan framförallt på tillväxten av hushållens disponibla inkomster. Och de senare beror främst på tillväxten i hushållens lönesumma (se tabell ).

I de regioner som vuxit snabbast sedan  har också tillväxten i total lönesumma varit snabbast. Och i regioner med långsam befolkningstillväxt har lönesumman vuxit betydligt långsammare. I Stockholmsregionen har hushållens totala lönesumman stigit med nästan  procent, samtidigt som lönesumman steg ungefär hälften så snabbt i regioner med en långsam befolkningstillväxt.

Ser man på utvecklingen under de senaste fem åren blir bilden ännu tydligare – lönesummorna steg snabbt i storstadsregionerna och långsammare i övriga tillväxtregioner. Som framgår av tabell  har tillväxten i hushållens disponibla inkomster varit ungefär densamma som tillväxten i lönesummorna.

Bostadsbyggandet faller Utvecklingen av befolkning och inkomster har sedan början av nittiotalet gett en stark tudelning av landet, med en starkt positiv utveckling för framförallt storstadsregionerna. Hur har då bostadsbyggandet utvecklats?

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 11

Tabell 3 • Genomsnittligt årligt bostadsbyggande 1991–1995 jämfört med 1996–2001 Lokal arbetsmarknad

– – Nedgång

Stockholm 7 400 Uppsala 1 500 Göteborg 3 500 Malmö 2 900 Umeå 1 150 Halmstad 600 Helsingborg 1 300 Jönköping 700 Linköping 1 200 Örebro 1 000 Karlstad 500 Västerås 700 Nyköping–Oxelösund 400 Växjö 700 Karlskrona 350 Kalmar 500 Gotland 200 Trollhättan 800 Borås 800 Kristianstad 700 Gislaved 200 Falun–Borlänge 800 Totalt 27 800

i% 4 100 350 1 700 1 300 500 300 500 200 300 300 200 300 50 400 150 100 60 100 100 200 50 70 11 400

– 45 –77 –52 –55 –55 – 47 –60 –68 –72 –68 –59 –60 –86 – 41 –57 –58 –68 –87 –91 –72 –78 –92 –59

Källa: .

Jämför man bostadsbyggandet under nittiotalets första hälft med byggandet under perioden  till och med  finner man att det årliga bostadsbyggandet i landets tillväxtregioner fallit med nästan  procent och med nästan  procent om man exkluderar byggandet i de tre storstadsregionerna (se tabell ).

I storstadsregionerna har det årliga byggandet i genomsnitt fallit med cirka  procent om man jämför nittiotalets första hälft med perioden –. I Växjö- och Halmstadsregionen har byggandet fallit något långsammare. I regioner med svag befolkningstillväxt och långsam tillväxt i hushållens inkomster har bostadsbyggandet fallit med i många fall  till  procent.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

Sedan mitten av nittiotalet har således bostadsbyggandet koncentrerats till storstadsregionerna. I till exempel Stockholmsregionen producerades endast drygt   bostäder per år samtidigt som den årliga befolkningsökningen var nästan   personer. I regioner med minskande befolkning under perioden – byggdes det ungefär   bostäder per år.

Ökad bostadsbrist?

Har bostadsbristen ökat eller minskat som en följd av den regionala befolkningsutvecklingen och de senaste årens låga bostadsbyggande? För att översiktligt belysa detta kan man jämföra tillskottet av nya bostäder med befolkningsförändTabell 4 • Antal nytillkomna invånare per producerad bostad: 22 tillväxtregioner under 1996–2001 Lokal arbetsmarknad Stockholm Uppsala Göteborg Malmö Umeå Halmstad Helsingborg Jönköping Linköping Örebro Karlstad Västerås Nyköping–Oxelösund Växjö Karlskrona Kalmar Gotland Trollhättan Borås Kristianstad Gislaved Falun–Borlänge Totalt

Befolkningsökn./nyprod. bostäder  –  3,9 3,2 3,0 3,0 0,3 1,0 1,0 1,3 –0,3 0,8 –0,2 1,1 0,9 –0,6 –0,4 –1,3 –1,4 –1,2 –1,3 –1,4 –0,1 –8,4 0,9

Källa: .

11

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 12

ringarna. I tabell  på sidan  visas kvoten mellan befolkningstillväxt och bostadsbyggande – .

Sammanställningen visar tydligt att den låga bostadsproduktionen under senare år knappast medfört en generellt ökad bostadsbrist. I elva av landets tillväxtregioner var bostadsproduktionen betydande samtidigt som befolkningen krympte. I ytterligare sju regioner motsvarade bostadsproduktionen minst en bostad per ny invånare.

Det är endast i storstadsregionerna och Uppsalaregionen som befolkningen vuxit snabbare än bostadsbeståndet. I dessa regioner var befolkningstillskottet tre till fyra gånger större än produktionen av bostäder.

Den samlade bilden av bostadsbyggandet och befolkningstillväxten i landets tillväxtregioner under  till  blir således att bostadsbyggandet varit mer omfattande än vad som direkt motiverats av befolkningstillväxten i alla regioner utom storstadsregionerna och Uppsalaregionen. Däremot motsvarade bostadsbyggandet i dessa regioner inte befolkningstillväxten.

Ser man på balansen mellan antalet bostäder och befolkningens storlek kan man således hävda att bostadsbristen minskade i alla tillväxtregioner utom i storstadsregionerna och Uppsalaregionen under perioden –.

Hyresrätt eller marknadsprissatta bostäder?

Som framgår av föregående avsnitt har inte utvecklingen sedan mitten av nittiotalet medfört någon djupare bostadsbrist i huvuddelen av landets tillväxtregioner. Den ökade bostadsbristen koncentrerades till storstadsregionerna och Uppsalaregionen.

För att klarlägga varför bostadsbyggandet föll även i regioner där befolkningen ökat snabbt, kan man jämföra antalet nyproducerade hyresrätter med produktionen av bostads- eller äganderätter. De senare prissätts på marknadsvillkor

12

Tabell 5 • Årlig nyproduktion av bostäder efter upplåtelseform i 22 tillväxtregioner Upplåtelse- – – Procentuell form minskning i årlig prod.

Marknadsprissatta bostäder 12 100 Hyresrätt* 15 600 Totalt 27 800

6 700 4 700 11 400

– 45 –70 –59

*Inklusive kategoribostäder för främst studenter och äldre.

Källa: .

och kallas i fortsättningen för marknadsprissatta bostäder (se tabell ).

Den årliga produktionen av hyresrätter reducerades med  procent i landets tillväxtregioner.

Under perioden  till  producerades det årligen knappt   hyresbostäder, varav cirka  procent utgjorde kategoribostäder för främst studenter och äldre. Nyproduktionen av hyresbostäder för den allmänna marknaden begränsades således till cirka   per år. Den årliga produktionen av marknadsprissatta bostäder har också reducerats, men nedgången har varit mer begränsad –  procent. Detta betyder att de ekonomiska villkoren förenade med bostadsbyggande efter  medfört att tyngdpunkten förskjutits mot produktion av marknadsprissatta bostäder.

Att bostadsbyggandet av både hyresrätter och marknadsprissatta bostäder reducerats i huvuddelen av landets tillväxtregioner är inte förvånande. Huvuddelen av landets tillväxtregioner har nämligen haft en minskande befolkning under de senaste sex åren. Den intressanta frågan är varför byggandet av hyresrätter reducerats så mycket snabbare än byggandet av marknadsprissatta bostäder.

För att närma sig ett svar på denna fråga kan man börja med att jämföra hur byggandet av bostäder med olika upplåtelseformer förändrats i Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 13

Tabell 6 • Nedgång i årligt byggande 1996–2001 jämfört med 1991–1996 Procent Region

Marknadsprissatta bostäder Hyresrätt

Stockholm Uppsala Göteborg Malmö Umeå Halmstad Helsingborg Jönköping Linköping Örebro Karlstad Västerås Nyköping–Oxelösund Växjö Karlskrona Kalmar Gotland Trollhättan Borås Kristianstad Gislaved Falun–Borlänge Totalt

–15 –74 –28 –53 –59 –38 –56 –74 –68 –71 – 49 – 49 –84 –51 –67 –91 –83 –85 –85 –57 –81 –91 – 45

–78 –82 –71 –57 –54 –51 –63 –64 –75 –66 –62 –69 –88 –38 –56 –69 –56 –90 –93 –75 –76 –92 –70

Källa: .

olika tillväxtregioner. Hypotesen är att i tillväxtregioner med en stark befolkningstillväxt och ökande bostadspriser har produktionen av marknadsprissatta bostäder hållts uppe, samtidigt som byggandet av motsvarande bostäder borde falla snabbt på vikande marknader. Frågan är hur produktionen av hyresrätter reagerat på förändrade villkor?

Nyproduktionen av marknadsprissatta bostäder föll mycket snabbt i svagt växande regioner – i flertalet med cirka  procent. Även produktionen av hyresbostäder begränsades snabbt i dessa regioner.

I storstadsregionerna har byggandet av mark– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

nadsprissatta bostäder bromsats i varierande grad – i Stockholmsregionen med endast  procent, i Göteborgsregionen med  procent och i Malmöregionen med  procent (se tabell ).

I Stockholms-, Göteborgs- och Uppsalaregionen föll byggandet av hyresrätter snabbare än i nästan alla andra regioner samtidigt som byggande av marknadsprissatta bostäder i Stockholms- och Göteborgsregionen minskade mera måttligt.

Tabell 7 • Årligt bostadsbyggande i Stockholmsregionen 1996–2001 jämfört med 1991–1995 Procentuell förändring (rangordnade efter utveckling av marknadsprissatta bostäder) Region

Marknadsprissatta bostäder Hyresrätt

Sundbyberg Solna Järfälla Stockholm Salem Vallentuna Lidingö Huddinge Upplands Väsby Sollentuna Södertälje Täby Ekerö Nacka Tyresö Österåker Haninge Vaxholm Sigtuna Danderyd Botkyrka Nykvarn Värmdö Strängnäs Upplands Bro Nynäshamn Norrtälje Håbo

+591 +122 +32 +25 +22 +21 +4 –8 –12 –14 –15 –18 –21 –25 –30 –32 –35 –39 – 47 –53 –55 –59 –61 –69 –72 –77 –84 –84

–89 –74 –85 –75 –84 –68 –76 –74 –93 –88 –80 –66 –98 –90 –79 –69 –60 –93 –69 –78 –83 –100 +105 –88 –79 –57 –79 –92

Källa: .

13

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 14

Produktionen av marknadsprissatta bostäder var någorlunda konform med befolkningsutvecklingen under  till . Däremot uppvisade produktionen av hyresrätter inte något sådant mönster och särskilt den låga produktionen i Stockholm och Göteborg är anmärkningsvärd.

För att ytterligare något belysa fördelningen av nyproduktionen av hyresbostäder kan man sammanfatta bostadsbyggandets utveckling i olika kommuner i storstadsregionerna.

Analyserar man bostadsbyggandets fördelning mellan olika kommuner i Stockholmsregionen kan man göra några viktiga observationer (se tabell  på sidan ).

Det finns sju kommuner – Stockholm, Solna, Sundbyberg, Järfälla, Lidingö, Vallentuna och Salem – där produktionen av marknadsprissatta bostäder ökat sedan . I dessa kommuner begränsades samtidigt produktionen av hyresbostäder med i genomsnitt nästan  procent. I dessa sju kommuner föll produktionen av hyresrätter till och med något snabbare än i StockTabell 8 • Årligt bostadsbyggande i Göteborgsregionen 1996–2001 jämfört med 1991–1995 Procentuell förändring (rangordnade efter marknadsprissatta bostäder) Kommun Göteborg Mölndal Härryda Kungälv Ale Partille Öckerö Kungsbacka Lerum Tjörn Alingsås Stenungsund Orust Vårgårda Källa: .

14

Marknadsprissatta +13 –3 –28 –37 – 41 – 43 – 44 – 46 – 46 –65 –67 –87 –89 –93

Hyresrätt – 49 –62 –75 –84 –81 –80 – –81 –84 –86 –86 –100 –95 –81

holmsregionens övriga kommuner. Det är således uppenbart att byggandet av hyresbostäder inte i första hand skett i kommuner med stark bostadsefterfrågan.

Motsvarande analys för Göteborgsregionen visar också att nyproduktionen av hyresbostäder reducerats snabbare än produktionen av marknadsprissatta bostäder. Det har gällt i praktiskt taget samtliga kommuner (se tabell ).

Produktionen av marknadsprissatta bostäder ökade i Göteborgs kommun och föll relativt långsamt i Mölndal och det var också i dessa båda kommuner som byggandet av hyresrätter föll långsammast. I mindre kommuner där byggandet av marknadsprissatta bostäder fallit snabbt har också nyproduktionen av hyresrätter fallit snabbast. Det finns således ett visst mönster i utvecklingen av produktionen av marknadsprissatta bostäder och hyresbostäder – i tydlig kontrast till utvecklingen i Stockholmsregionen (se tabell ).

Tabell 9 • Årligt bostadsbyggande i Malmöregionen 1996–2001 jämfört med 1991–1995 Procentuell förändring (rangordnade efter marknadsprissatta bostäder) Kommun Burlöv Vellinge Lund Malmö Lomma Staffanstorp Hörby Höör Kävlinge Ystad Svedala Skurup Eslöv Trelleborg Sjöbo

Marknadsprissatta +14 –13 –34 –36 – 47 –64 –65 –69 –72 –74 –74 –86 –88 –92 –93

Hyresrätt –77 –87 –34 –36 –68 –69 –97 –93 –84 –69 – –100 – 43 –85 –94

Källa: .

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 15

I Malmöregionen är det endast i Burlöv som produktionen av marknadsprissatta bostäder ökat sedan . I alla andra kommuner minskade produktionen av marknadsprissatta bostäder, dock långsammast i Malmö, Lund och Vellinge. I Malmö och Lund begränsades också reduktionen i byggandet av hyresrätter långsammare än i resten av regionen.

Man kan alltså säga att reduktionen i byggande av hyresrätter under perioden – i Malmö- och Göteborgsregionen var långsammast i kommuner där nyproduktionen av marknadsprissatta bostäder ökade eller föll måttligt. I Stockholmsregionen fanns inte något sådant mönster. Fallet i nyproduktionen av hyresbostäder är lika stort i regionens mest attraktiva delar som i regionens minst attraktiva.

Betalningsvilja för nyproducerade bostäder Skall man förstå varför nyproduktionen av hyresrätter fallit så kraftigt även i miljöer med stark och stigande bostadsefterfrågan måste man reda ut två förhållanden.

För det första gäller det att reda ut hushållens betalningsvilja för att bo i nyproducerade hyresbostäder med olika kvaliteter och lägesegenskaper.

För det andra gäller det att beräkna vilka hyresnivåer som krävs och som kan realiseras för att marknadens aktörer skall producera hyresbostäder. Det senare diskuteras i följande kapitel. Syftet med det följande avsnittet är att redovisa betalningsviljan för nyproducerade och befintliga bostäder i landets tillväxtregioner.

För beslutsfattande om bostadsbyggande gäller det att ha tillförlitliga kunskaper om vilken betalningsvilja uttryckt i kronor som motsvarar konsumenternas värderingar av bostäder med olika kvaliteter.

Problemet är att hushållens betalningsvilja för hyresbostäder med olika kvaliteter baserad på – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

faktiskt beteende ger begränsad och osäker information om hushållens betalningsvilja för hyresboende. Huvudskälet är att hyressättning inte direkt anpassats till hushållens värderingar av kvalitet och hyra.

Det är knappast meningsfullt att mäta betalningsviljan för nyproducerade bostäder utan att samtidigt känna betalningsviljan för befintliga bostäder. De senare kan vara ett mycket näraliggande substitut för nyproducerade bostäder.

Med denna kunskap kan man utvärdera om betalningsviljan för nyproducerade bostäder i relation till befintliga är så stor att den kan motivera nyproduktion med normala lönsamhetsvillkor.

Det finns numera en stor mängd studier som visar att det genomsnittliga hushållets betalningsvilja för att bo med hyresrätt inte systematiskt skiljer sig från betalningsviljan för att bo med bostadsrätt om bostäderna i övrigt har likvärdiga kvaliteter. Detta betyder att man kan beräkna hushållens betalningsvilja för hyresboende med utgångspunkt från priser på bostadsrätter och därmed förenade avgifter till föreningen.

Boendekostnaden för att bo med bostadsrätt utgörs dels av en kapitalkostnad, dels en avgift till bostadsrättsföreningen. Den senare uppgår till i genomsnitt  kronor per kvadratmeter (kr per kvm) och år i kommuner med fler än   invånare. För beräkning av kapitalkostnaden förutsätts att hushållet lånar till hela köpeskillingen till sex procents ränta och att man får full skattereduktion. Det finns naturligtvis fler modeller att beräknad boendekostnaden för att bo med bostadsrätt, men ett flertal studier har visat att detta sätt att beräkna boendekostnaden ger den mest korrekta informationen om hushållens betalningsvilja för hyresboende.

I tabell  visas medelpriset och månatlig boendekostnad för befintliga bostadsrätter i varje tillväxtregions centralort eller med andra ord varje regions största kommun. Den månatliga

15

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 16

boendekostnaden för dessa bostäder har beräknats genom att summera hushållens kapitalkostnad då man förutsätter lån till hela köpeskillingen med sex procent ränta och full skattereduktion. Till dessa kostnader läggs den genomsnittliga avgiften till föreningen som uppgår till  kr per kvm och år.

Tabell 10 • Priser och boendekostnader för bostadsrätter 2001 i tillväxtregionernas största kommun Kommun

Medelpris

Stockholm 25 000 Göteborg 10 000 Uppsala 10 000 Helsingborg 10 000 Malmö 5 600 Örebro 7 000 Linköping 3 100 Umeå 4 500 Jönköping 3 300 Halmstad 4 200 Västerås 2 000 Växjö 3 200 Karlstad 3 400 Nyköping–Oxelösund – Trollhättan – Kalmar 3 400 Karlskrona – Borås – Gotland 5 700 Falun–Borlänge – Gislaved – Kristianstad –

Boendekostnader kvm och år 1 615 985 985 985 800 859 695 754 704 740 649 699 708 – – 708 – – 804 – – –

Källa: Mäklarsamfundet och .

I huvuddelen av tillväxtregionernas centralorter var medelpriserna på befintliga bostadsrätter år  högre än under de närmast föregående åren. Men trots detta blir i normalfallet de månatliga boendekostnaderna inte särskilt höga. Dessa månadskostnader är i normalfallet likvärdiga med hushållens betalningsvilja för hyresrätt un-

16

der förutsättningen att bostäderna i övrigt är jämförbara.

I samtliga tillväxtregioners centralorter, utom i Stockholm, var det möjligt att få tillgång till en bostadsrätt av genomsnittlig kvalitet till en kostnad på mellan  och   kr per kvm och år.

Eftersom bostadsrättspriserna varierar starkt med bostadens kvaliteter betyder detta att man i var och en av tillväxtregionernas största kommuner kunde köpa en bostadsrätt med en boendekostnad som var väsentligt lägre än   kr per kvm och år. I andra delar av tillväxtregionerna är i normalfallet boendekostnaden för befintliga bostadsrätter väsentligt lägre – mellan  och  kr per kvm och år.

I Stockholm var medelpriset på bostadsrätter avsevärt mycket högre än i alla andra tillväxtregioners centrala delar. I Stockholm var boendekostnaderna i genomsnitt   kr per kvm och år för befintliga bostadsrätter. Detta höga pris beror till stora delar på att antalet bostadsrätter är kraftigt överrepresenterade i Stockholms innerstad där priserna är betydligt högre än i andra delar av kommunen. Detta betyder att det även inom Stockholms kommun gick att köpa en bostadsrätt i flertalet förorter till priser som gav en boendekostnad på mindre än   kr per kvm och år.

Ovanstående redovisning av kostnader för att bo med bostadsrätt ger också en ganska precis bild av hushålls betalningsvilja för att bo med hyresrätt i var och en av centralorterna om man förutsätter att dessa hyresrätter har samma kvaliteter som befintliga bostadsrätter.

Med redovisad betalningsvilja för befintliga bostads- och hyresrätter är det tydligt att man inte kunde motivera omfattande nyproduktion av varken bostads- eller hyresrätter med normala lönsamhetsvillkor annat än i Stockholm om inte de nyproducerade bostäderna hade tillförts kvaliteter inklusive lägeskvaliteter som avvek starkt och positivt från genomsnittsbostaden i Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 17

befintligt bestånd. Tidigare studier har nämligen klargjort att betalningsviljan för nyproduktion i sig är försumbar för hyresbostäder och relativt begränsad för bostadsrätter.

Den nyproduktion av bostadsrätter som genomförts under de senaste åren koncentrerades därför till kommuner med relativt höga priser på befintliga bostadsrätter och i dessa kommuner kom nyproduktionen till i de mest attraktiva miljöerna och i normalfallet utmärktes också nyproducerade bostäder av andra kvaliteter som hushållen var beredda att betala för.

Denna inriktning på nyproduktionen av bostadsrätter har motiverat högre priser än den allmänna prisnivån på befintliga bostadsrätter.

Analyserar man hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresrätter med olika lägesegenskaper finner man att hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresrätter med innerstadskvaliteter i normalfallet är större än   kr per kvm och år i Stockholm. I ytterligare några lägen i Stockholms kommun uppgår hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresrätter till  –  kr per kvm och år.

För de allra flesta områden på längre avstånd från innerstaden faller betalningsviljan för nyproducerade hyresrätter till nivåer som är lägre än   kr per kvm och år. Nyproduktion av hyresbostäder i dessa miljöer har inte bedömts som tillräckligt fördelaktig varken av privata eller kommunala bostadsföretag.

Motsvarande analyser för andra lokala bostadsmarknader utanför Stockholms kommun visar att det endast finns några få miljöer med särskilt attraktiva egenskaper där hushållen är beredda att acceptera en hyra på ungefär   kronor kvadratmeter och år.

Genomför man motsvarande analyser i landets övriga tillväxtregioner blir resultaten ännu tydligare. Antalet miljöer där nyproduktion av hyresbostäder kan generera en betalningsvilja

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

som motiverar mera omfattande nyproduktion är synnerligen begränsat.

Med denna bakgrund är det uppenbart att den låga produktionen av hyresbostäder sedan mitten av nittiotalet framförallt beror på begränsningar i hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresbostäder.

Om det är riktigt att hushålls betalningsvilja inte påverkas systematiskt av vald upplåtelseform kan man emellertid fråga sig varför det inte byggts högkvalitativa hyresrätter i miljöer där hushållens betalningsvilja var hög.

Det finns framförallt två förklaringar till detta. Den ena förklaringen är att det ur ett investerarperspektiv i normalfallet är fördelaktigare att nyproducera bostadsrätter än hyresrätter.

Huvudskälet till detta är att nyproduktion av hyresrätter i normalfallet är förenad med högre risk än nyproduktion av bostadsrätter och att högre risk medför större krav på betalningsvilja från hushållen. Detta resonemang utvecklas närmare i följande kapitel.

Den andra förklaringen till att nyproduktion av hyresbostäder inte genomförts i de mest attraktiva kommunernas mest attraktiva lägen trots konsumenternas höga betalningsvilja är att både privata och kommunala bostadsföretag gjort bedömningen att de institutionella villkoren på hyresmarknaden inte skulle ha medgett hyreskrav som fullt ut speglade konsumenternas betalningsvilja.

Skall produktionen av hyresbostäder öka och återställas krävs avgörande förändringar av de bostadspolitiska premisserna inklusive möjligheter att i nyproduktionen sätta hyror som motsvarar konsumenternas betalningsvilja. Annars kommer sannolikt produktionen av bostäder i flerfamiljshus att fortsätta att vara starkt koncentrerad till bostadsrätter.

17

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 18

3. Hyra och kostnader   visar att framförallt männa betalningsviljan på orten eller i området produktionen av hyresrätter påverkats negativt av omläggningen av bostadspolitiken, även om produktionen av samtliga upplåtelseformer minskat jämfört med första delen av -talet och även i landets ledande tillväxtregioner. Med nuvarande regler och marknadsvillkor blir nyproduktionen av reguljära hyresrätter mycket begränsad. I många regioner är betalningsviljan alltför låg i förhållande till produktionskostnaderna och i ett ytterst fåtal regioners mest attraktiva delar, där betalningsviljan är tillräckligt hög, har investerarna bedömt att produktion av bostadsrätter är mer lönsam.

En central fråga i diskussionen om villkoren för nyproduktion av hyresrätter är vilken hyra man måste ta ut för att kalkylen skall gå ihop.

För att förstå detta måste man analysera kalkylförutsättningarna för en planerad bostadsinvestering. Det kan gälla ett kommunalt eller privat bostadsföretag. Grundkalkylen är i princip lika.

I detta kapitel analyseras två av de grundläggande kostnadsposterna och kalkylförutsättningarna. Det gäller: • Hyror – förhandlad och korrekt hyra • Produktionskostnader

dels en analys av vilka speciella kvaliteter det planerade projektet har.

Skall en bostadsinvestering genomföras och den generella betalningsviljan är lägre än en normalt kalkylerad hyra måste man tillföra projektet sådana kvaliteter att betalningsviljan stiger.

På många lokala marknader är den generella betalningsviljan så låg att det inte är möjligt att nyproducera hyresrätter utan förluster eller för stora risker för investeraren. I de största tillväxtmarknaderna är emellertid betalningsviljan i attraktiva lägen tillräckligt hög för att motivera nyproduktion. Om detta grundvillkor är uppfyllt återstår att bedöma om den beräknade hyresnivån kan accepteras inom ramen för bruksvärdessystemet.

För att förstå detta måste man klarlägga hur hyressättningssystemet fungerar. Hur fungerar hyressättningen för nyproducerade bostäder?

Gäller samma regler för kommunala bostadsföretag som för privata fastighetsföretag? Får kommunala bolag sätta vilka hyror de vill? Vilken betydelse har det om det finns förhandlingsordning? Vilka regler gäller om man tillämpar blockuthyrning?

Hyresnivå – förhandlad och korrekt hyra

Hyreslagen och hyresförhandlingslagen

En grundförutsättning för produktion av nya hyresrätter är att betalningsviljan bland presumtiva hyresgäster minst uppgår till investerarens kalkylerade hyresbehov. Beslut att bygga hyresrätter måste föregås av en analys av dels den all-

18

Hyreslagen bygger på grundprincipen att en ny hyresgäst och hyresvärden fritt kan avtala om hyran. Man ville i slutet av sextiotalet, när den nuvarande hyreslagen infördes, avveckla hyresregleringen som gällt sedan andra världskriget och som allmänt ansågs ha negativa effekter för hyBostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 19

resmarknaden. Istället infördes bruksvärdesystemet. I praktiken har emellertid avtalsfriheten »modifierats« så att den närmast upphört att existera för privata bostadsföretag. Detta har skett stegvis och genom olika regelsystem.

Lagändringar som mer än andra påverkat hyressättningen är bestämmelserna om de kommunala bolagens hyresledande roll och införandet av hyresförhandlingslagen.

De kommunala bostadsföretagen är hyresledande på ett indirekt sätt. Hyran får visserligen enligt huvudprincipen sättas fritt. Men eftersom hyran vid tvister skall fastställas till en nivå som inte påtagligt överstiger hyran i en jämförbar lägenhet i det kommunala beståndet blir avtalsfriheten begränsad.

Reglerna i hyresförhandlingslagen innebär att fastighetsägare kan tvingas att förhandla alla hyror i sitt hus med en hyresgästförening. Förhandlingsskyldigheten regleras dels i lagen dels i särskilda ramavtal som kallas förhandlingsordningar. De flesta förhandlingsordningar har ingåtts genom frivilliga överenskommelser mellan hyresgästföreningar och fastighetsägare. Om fastighetsägaren inte vill teckna förhandlingsordning eller säga upp en sådan, kan hyresnämnden på hyresgästföreningens begäran tvinga fastighetsägaren att teckna eller stanna kvar i förhandlingsordningen. Detta förutsätter dock att ett flertal av hyresgästerna i huset vill att förhandlingsordning skall införas eller bibehållas.

Då hyresgästföreningen har en stark ställning på marknaden väljer flertalet fastighetsägare att teckna förhandlingsordningar. Fastighetsägare som står utanför riskerar starka påtryckningar.

Det kan dessutom ibland vara praktiskt att enbart förhandla med en organisation istället för med ett stort antal enskilda hyresgäster.

Förhandlingsordningar innebär alltså att fastighetsägare inte får träffa avtal direkt med hyresgästen, varken om inflyttningshyra eller om andra villkor. Överenskommelser om förhand– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

lingsordning är bindande för hyresgästen. Det finns dock en möjlighet för hyresgästen att få sådana överenskommelser omprövade. (Detta behandlas längre fram i texten.)

En enskild hyresgäst har rätt att om han så vill gå ur förhandlingsordningen och förhandla själv. Hyresgästen måste dock ha hyrt bostaden i minst tre månader. Denna regel har tillkommit för att förhindra att det träffas avtal om inflyttningshyra som är högre än de som hyresgästföreningen tidigare accepterat.

Hyresförhandlingslagens bestämmelser om förhandlingsordningar har således inneburit att den tidigare grundprincipen om avtalsfrihet förlorat betydelse.

Strandning och rätten att få hyrans skälighet prövad Då fastighetsägare förhandlar med hyresgästföreningar om hyror i nya bostäder kan det givetvis hända att parterna inte kommer överens och förhandlingarna strandar. Fastighetsägaren har då rätt att trots förhandlingsordningen försöka komma överens med hyresgästerna direkt. Fastighetsägaren kan också hänskjuta frågan om hyrorna till prövning hos en hyresnämnd.

Enligt reglerna i hyreslagen, som är mycket komplexa i detta avseende, har hyresgästen vanligtvis möjlighet att omedelbart efter det att han träffat hyresavtal med fastighetsägaren begära att få hyran sänkt. Om hyresvärden inte går med på det, kan hyresgästen hänskjuta frågan till hyresnämnden för prövning. Kommer hyresnämnden fram till att hyran skall sänkas, får den nya lägre hyran börja gälla tidigast sex månader från det hyresavtalet ingicks ( c §). Dessa regler gäller även om det finns förhandlingsordning.

Enligt reglerna i hyresförhandlingslagen kan hyresgäster i hus med förhandlingsordning dessutom få sin inflyttningshyra omprövad tre månader efter det att hyran började gälla ( §).

19

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 20

Hyresgäster hos kommunala bostadsföretag har samma rättigheter som hyresgäster i privatägda bostäder. Följande bör dock beaktas: Reglerna innebär att en fastighetsägare inte kan vara säker på att den hyra han avtalar med en ny hyresgäst blir gällande. Här finns emellertid en skillnad mellan de kommunala bolagen och de privata. Eftersom de kommunala bolagens hyror är normerande är deras hyror i princip omöjliga att få sänkta. Man skulle därför kunna säga att hyresgäster i det privata beståndet har en starkare rättsställning än de i det kommunala beståndet. Å andra sidan är de kommunala bolagen skyldiga att följa självkostnadsprincipen, vilket stärker deras hyresgästers ställning.

Hyresnämndens prövning Regeln om hur hyran skall bestämmas finns i  § hyreslagen. Hyresnämnden skall, när parterna tvistar, fastställa hyran till skäligt belopp. En hyra anses skälig när den inte påtagligt överstiger hyran i en jämförbar lägenhet hos det kommunala bostadsbolaget på orten. Om det saknas jämförbara lägenheter, gör hyresnämnden en mer allmän skälighetsbedömning, men man utgår då främst från hyresläget hos det kommunala bolaget.

Det är relativt få hyror som prövas i hyresnämnden. Det beror främst på att de privata hyresvärdarna genom sin fastighetsägarorganisation och hyresgästföreningen håller sig underrättade om de hyror som hyresledande kommunala bolag sätter i sitt bestånd och anpassar sina överenskommelser till dessa. Partsorganisationerna följer också de avgöranden som träffas i nämnden och anpassar sina överenskommelser till de riktlinjer som bestäms i nämnden. Bruksvärdesystemet, som var tänkt att ersätta en hyresreglering, har således utvecklats till ett slags hyresregleringssystem.

20

Korrekta hyror De kommunala bolagen behöver i sin hyressättning inte ta hänsyn till de effekter som deras hyror får hos privata bostadsföretag. Hyreslagen sätter inte upp några hinder för kommunala bolag att tillämpa en total hyresutjämning i beståndet, att bortse från lägenheters bättre eller sämre läge eller att hyrorna inte täcker bolagens kostnader. Sådana hinder kan dock finnas i andra regelsystem till exempel vad gäller självkostnaderna.

Om ett kommunalt bolag väljer att ta ut hyror i en nyproducerad fastighet, som inte täcker kostnaderna, anses hyrorna enligt avgörandet i det så kallade S:t Eriksmålet inte vara »korrekta«.

Konsekvensen blir att dessa hyror inte får ligga till grund för hyressättning i det privata beståndet. Dessa hyror får alltså inte utgöra jämförelsematerial vid en prövning enligt bruksvärdesystemet. Däremot behöver, som sagts, hyran hos det kommunala bolaget inte höjas.

Men hur är förfarandet när det uppstår tvist om hyran i ett nybyggt privatägt hus om det inte finns någon korrekt hyra att jämföra med? För att försvåra problemet kan vi anta att det på orten byggts mycket få eller inga nya hyreshus under senare år. Enligt bruksvärdesystemet skall det i princip inte spela någon roll vad det kostat att uppföra huset. I sin allmänna skälighetsbedömning måste då hyresnämnden jämföra med det befintliga beståndet. Det uppstår då en uppenbar risk för att den hyra som hyresnämnden bestämmer inte täcker kostnaderna för det nyproducerade privata hyreshuset.

Så var fallet i S:t Eriksmålet med dåvarande förutsättningar och ränteläge. Det privata fastighetsföretaget fick en ny hyra som visserligen var högre än i den kommunala hyresrätten i S:t Eriksområdet, men som ändå inte täckte kostnaden för investeringen.

Utgår man i stället från att tvisten om hyran uppstår i ett nybyggt hus hos ett kommunalt boBostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 21

Tabell 11 • Förhandlade hyror i Göteborg år 2000–2001 Kommun Stadsdel Göteborg Göteborg Göteborg Göteborg Göteborg Göteborg Göteborg

Ägarkat.

Eriksberg kommun Eriksberg kommun Brämaregården kommun Lorensberg privat Lorensberg privat Vasastan privat Lorensberg privat

Förhandlad hyra år Antal rum 2001 (nyprod.)

2001 (nyprod.)

2001 (nyprod.)

2000 (nyprod.)

2000 (nyprod.)

2001 (ombyggn.)

2000 (ombyggn.)

Antal kvm

2 r.o.k.

81 4 r.o.k 122,5 1 rum m. kokvrå 25,4 4 r.o.k 83 2 r.o.k 49 2 r.o.k 59 6 r.o.k 192

Hyra kr /kvm 1 679 1 565 2 035 1 371 1 580 1 435 1 092

Årshyra 135 999 191 712 51 708 113 793 77 420 84 665 209 664

Källa: Fastighetsägarna Stockholm.

stadsbolag blir tvisten lättare att lösa eftersom det kommunala bolagets hyror är normerande.

Hyresnämnden har bara att fastställa den hyra som det kommunala bolaget förhandlat. Hyresnämnden har ingen anledning att ta ställning till om hyran är korrekt eller om den följer självkostnadsprincipen. Någon skälighetsbedömning kan inte heller bli aktuell med ett undantag. Hyrorna i lägenheterna inom huset måste sinsemellan vara rättvisa.

Blockuthyrning Reglerna om blockuthyrning innebär kortfattat att en fastighetsägare kan komma överens med en kommun eller större företag om att hyra ut minst tre lägenheter för att tillgodose kommunens behov av lägenheter för till exempel vård eller ett företags behov av lägenheter till anställda.

Det kan också gälla studentstiftelsers behov av lägenheter för studenter. Vårdtagare, anställda och studenter hyr därefter lägenheterna som en form av andrahandsuthyrning av kommunen, företaget eller studentstiftelsen.

I överenskommelsen har parterna möjlighet att få dispens från hyreslagens regler, till exempel om hyressättning och rätt till prövning av hyran hos hyresnämnden. Dispensen får dock inte sträcka sig längre än vad som gäller för lokaler.

Det betyder att en fastighetsägare som planerar bygga nytt och ett antal företag kan komma över– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

ens om att företagen skall betala marknadshyra för lägenheterna i det nyproducerade huset.

Härigenom kan risktagandet för bostadsinvesteringen minska.

Dispenserna från hyreslagen beslutas av hyresnämnden som därvid har att pröva att ändamålet med blockuthyrningen är seriöst.

Hyresgäster som vid en blockuthyrning hyr av kommunen, sin arbetsgivare eller studentstiftelse har samma rättigheter som andra hyresgäster.

Dispensen från hyreslagen gäller inte dem. De kan alltså få sin hyra prövad enligt bruksvärdesystemet. En sänkning av hyran går då endast ut över kommunen, arbetsgivaren eller studentstiftelsen. Fastighetsägarens hyra berörs inte. Detta minskar risktagandet i nyproduktionen.

Förhandlad hyra i Göteborg och Stockholm För att förstå vilka nybyggnadshyror som accepteras på en lokal bostadsmarknad kan man alltså studera hyresnivån i det senast byggda kommunägda beståndet eftersom hyresnämnden inte kan fatta beslut om att i efterhand ändra hyressättningen. I tabell  sammanfattas hyrorna i det senast byggda beståndet i Göteborg.

I Göteborg uppgår de högsta förhandlade hyrorna till cirka   kr per kvm. Dessa lägenheter är byggda med mycket höga lägeskvaliteter i ett tidigare hamnområde i centrala Göteborg.

21

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 22

Tabell 12 • Förhandlade hyror i Stockholm 2000–2001 Kommun Stadsdel

Ägarkat.

Förhandlad hyra år

Antal rum

Antal kvm

Stockholm Stockholm Stockholm Stockholm Stockholm Stockholm Stockholm

privat privat privat kommun kommun kommun privat

2002 2002 2002 2002 2001 2002 2002

1– 4 rok 1–5 rok 1–5 rok 1–3 rok 1–3 rok 1–3 rok 1–3 rok

40–100 30–157

Norrmalm Norrmalm Norrmalm Hammarby sjöstad Hammarby sjöstad Hammarby sjöstad Kungsholmen

46–91

41–97

Hyra kr /kvm för  kvm 2 000 1 950 1 950 1 490 1 365 1 490 1 500

Årshyra 154 000 150 150 150 150 114 730 105 105 114 730 115 500

Källa: Fastighetsägarna Stockholm.

För Stockholm framgår motsvarande hyror av tabell .

I Stockholm är den förhandlade hyresnivån för det kommunala beståndet lägre än i Göteborg. De högsta noterade hyrorna ligger på cirka   kr per kvm. Också i Stockholm är dessa projekt centralt belägna i före detta hamnområden med höga lägeskvaliteter.

Däremot finns i Stockholm förhandlade men i hyresnämnden inte prövade hyror i det privata beståndet på upp till cirka   kr per kvm.

Dessa lägenheter är byggda i centrala Stockholm och några av dem på hustaken på stora kontorsfastigheter. Översikten av reglerna för hyressättning och betalningsviljan för nyproducerade bostäder kan sammanfattas i följande punkter: • Utan subventioner kan man endast bygga nya hyresrätter där betalningsviljan minst motsvarar företagens totala årskostnader för nyproducerade bostäder. Detta villkor är i allmänhet endast uppfyllt för ett fåtal av de största bostadsmarknadernas mest attraktiva delar.

• För privata bostadsföretag finns stor osäkerhet om hyresvillkoren för nyproduktion. Stor osäkerhet är liktydigt med hög risk och påverkar företagens kalkylförutsättningar.

22

• Kommunala bostadsföretag kan i princip sätta vilken hyra de vill. I praktiken begränsas dock hyressättningen av samma marknadsvillkor som för privata bostadsföretag.

• Förhandlade hyror i de kommunala bostadsföretagen utgör i praktiken riktmärke för vilka hyror andra aktörer kan sätta.

Privata aktörer får förhandla en högre hyra men de riskerar då att hyresnämnden sänker hyrorna.

• Den förhandlade hyresnivån för nyproducerade hyresrätter i det kommunala beståndet är högst i Göteborg och följs av Stockholm och Malmö. I Göteborg är nivån cirka   kr/kvm och i Stockholm cirka   kr/kvm.

• Planeras nya hyresrätter kan inflyttningshyran i Stockholm och Göteborg inte sättas högre än   till   kr/kvm för projekt i högattraktiva miljöer om man skall undvika risken att hyresnämnden sänker hyran.

Produktionskostnader Vid sidan av hyresnivån är den totala produktionskostnaden avgörande för om det är möjligt att bygga nya hyresrätter. I debatten har höga och ökande produktionskostnader framhållits Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 23

som en av förklaringarna till att byggandet minskat kraftigt.

I detta avsnitt redovisas inledningsvis de i produktionskostnaderna ingående delarna och hur kostnaderna utvecklats sedan början av -talet. Vidare diskuteras några av de frågor som i debatten getts stort utrymme. Hit hör konkurrensfrågor för byggentreprenader, kommunernas prissättning av mark samt planprocessen. Avsnittet baseras till stor del på en genomgång av aktuella utredningar, befintlig litteratur och en del forskning.

Vilka är kostnaderna?

Produktionskostnaden utgörs av flera olika delar och kan översiktligt sammanfattas som byggherrekostnader, byggkostnader och moms enligt följande.

Mervärdesskatt I detta ingår mervärdesskatt på avgifter, moms på entreprenader, moms på konsultkostnader och övrig moms.

Byggherrekostnader • Tomtkostnader: köpeskilling för råmark/ tomt, ränta på köpeskilling från förvärv till byggstart, kostnader för fastighetsbildning, lagfart, planer samt kostnader för gator, vägar,  etc utanför tomtmark och övriga tomtkostnader, till exempel rivning.

• Avgifter: anslutningsavgift , engångsavgift el, anslutningsavgift kabel-, bredband, anslutningsavgift, fjärrvärme/ naturgas, trafik- eller parkeringsanläggning, övriga avgifter.

• Finansiella kostnader: kreditivränta, kreditivavgift, tomträttsavgäld under byggtid.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

Byggkostnader • Allmänna byggkostnader: byggadministration, bygglov, bygganmälan, utsättning, nybyggnadskarta, byggfelsförsäkring, marknadsföring, bofakta, oförutsedda kostnader, evakueringskostnader, konstnärlig utsmyckning, övrigt.

• Konsulter: arkitekt, konstruktion och geoteknik, värme, ventilation, sanitet, elinstallationer, hiss, styr- och övervakning, markarbeten, kvalitetssäkring enligt , sakkunnigutlåtanden och bestyrkanden, besiktningar, låne- och bidragshandlingar, övriga konsultkostnader.

• Entreprenader: byggmästeri, murning, plåt, målning, golv, plattsättning, värme och sanitet, ventilation, el-installationer, hissar och lyftplattor, styr- och övervakning, mark, finplanering och tomtutrustning, av beställaren tillhandahållet material, index under byggtid, tillkommande arbeten.

Enligt Byggentreprenörerna utgör momsen cirka  procent av de totala produktionskostnaderna, byggherrekostnaden (inkl mark)  procent och byggkostnad cirka  procent. Den enskilt största kostnadsposten är således själva byggkostnaden, även om de två övriga kostnadsposterna tillsammans står för nästan hälften av den totala kostnaden.

Byggkostnaden utgörs av följande kostnadsslag: transporter  procent, maskiner  procent, omkostnader  procent, material  procent och löner  procent. Lönerna fördelar sig med  procent för tjänstemän,  procent för underentreprenörer och hantverkare samt  procent för byggnadsarbetare med flera. Den enskilt största kostnadsposten är materialkostnader som följs av löner.

23

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 24

Kostnadsutvecklingen I Från byggsekt till byggsektor – byggkostnadsdelegationens betänkande ( :) analyseras byggkostnaderna samt kostnadsutvecklingen mellan  och .

Generellt sett beror kostnadsutvecklingen på vilken kvalitet som produceras samt faktorprisernas och produktionsteknikens utveckling.

Byggkostnadsdelegationens analyser av produktionskostnaderna åren – visar att både kvaliteten och faktorpriserna ökat. Med kvalitet avses bland annat materialval, installationer, läge med mera, medan faktorpriser utgörs av kostnaderna för material, maskiner och skatter etc.

Kvalitetsutvecklingen och faktorpriserna har ökat betydligt mer än effektiviteten i byggandet.

Sammantaget innebär detta att produktionskostnaderna ökat kraftigt i reala termer under hela perioden  till .

Kostnadsutvecklingen mellan åren  och  ägnades särkilt intresse i Byggkostnadsdelegationens analyser. År  uppgick produktionskostnaderna i genomsnitt till cirka   kr per kvm. Byggkostnadsdelegationen fann att produktionskostnaderna totalt ökade med   kronor i reala termer mellan år  och år .

Tabell 13 • Produktionskostnadernas utveckling 1990–1998 Kronor Komponent Faktisk real ökning av produktionskostnaden  – varav ökningar på grund av: Kvalitet och effektivitet Faktorpriser varav ökningar på grund av: Materialpriser Arbetslöner Övriga resurspriser Byggherrekostnader Momshöjning Källa: .

24

Ökning 1 440 80 1 360 470 –5 270 –690 1 390

Huvuddelen av kostnadsökningarna kunde hänföras till faktorprisernas utveckling (se tabell ).

Det enskilt största bidraget till kostnadsökningen var höjningen av mervärdesskatten. Om man bortser från denna svarar materialprisernas utveckling för den enskilt största kostnadsökningen. Löneutvecklingen hade knappt någon betydelse för kostnadsutvecklingen medan byggherrekostnaderna faktiskt höll tillbaka kostnadsökningen. Byggherrekostnadernas minskning kan troligen hänföras till den sjunkande räntenivån under perioden.

Förutom momshöjningen förklaras således kostnadsutvecklingen på -talet till stor del av materialpriserna. Särskilt mycket har el-materiel och -utrustning ökat i pris, men också betongvaror och snickerier ökade mer i pris än producentprisindex för jämförbara industrivaror. Byggkostnadsdelegationen drar slutsatsen att konkurrensen inom byggmaterialindustrin måste öka, bland annat genom en ökad pristransparens i samtliga led i byggprocessen.

Vad har då hänt med kostnadsutvecklingen under åren –? Av :s statistik framgår att produktionskostnaderna fortsatt att öka. År  uppgick de totala produktionskostnaderna till i genomsnitt cirka   kr per kvm för hela landet. Även om man tar hänsyn till inflationen under dessa år är den reala ökningen av kostnaderna påtaglig.

Tillgängliga analyser har visat att det framförallt är markkostnader, löner och materialpriser som ökat kraftigast under perioden. Samtidigt har en mycket stor del av nyproduktionen utgjorts av projekt med höga kvaliteter avseende läge, byggmaterial och utformning. En väsentlig del av kostnadsökningen återspeglar ett byggande som inte var vanligt under -talet och -talets första hälft. (Exempel på sådana projekt är Hammarby Sjöstad. Där har inte bara byggherrarna haft höga kvalitetskrav. Kommunens kvalitetskrav har också varit mycket höga.)

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 25

Denna slutsats stöds också av regional nedbrytning av :s statistik. I Stockholm var produktionskostnaderna år  drygt   kr/ kvm medan de uppgick till knappt   kr/ kvm år  i hela landet om man exkluderar allt byggande i storstadsregionerna. Storstäderna har visserligen ett högre kostnadsläge för byggande än mindre regioner men detta är inte den enda förklaringen.

Markkostnaderna är betydligt högre i storstadsregionernas mest attraktiva delar samtidigt som kvaliteten varit mycket hög i stora delar av de senaste årens produktion i dessa regioner. Vidare visar analyser att det är avsevärt billigare att producera tvåvånings flerbostadshus än sexvåningshus. (De senare kräver bland annat tyngre konstruktioner.) Tvåvåningshus är vanliga hustyper i mindre städer och storstadsregionernas yttre delar men de kan knappast motiveras i storstädernas inre delar.

Förutom att kvalitetsförändringar förklarar en mycket stor del av kostnadsutvecklingen har några av faktorpriserna ökat under perioden. En sannolik förklaring är vissa faktorprisers konjunkturberoende. Den extrema högkonjunkturen under de senaste åren på -talet och fram till år  drev på den allmänna prisutvecklingen av byggentreprenader. Tillgängliga studier visar att det bland faktorpriserna framförallt är materialpriser och löner som ökat kraftigt och att denna ökning inte helt kan förklaras av ökad kvalitet.

På grund av löne- och avtalsstrukturer i byggsektorn har byggnadsarbetarnas löner ökat under högkonjunkturen. Materialprisutvecklingen har uppmärksammats av Konkurrensverket och regeringens Byggkommission. En strategi som föreslås är att undanröja kvarstående importoch etableringshinder för utländska aktörer samt att stimulera mer innovativa metoder vid upphandling. Det är dock osäkert vilka kostnads-

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

effekter olika aktuella förslag kan få inom de närmaste åren. Även om man på längre sikt lyckas effektivisera och öka konkurrensen på marknaden för byggmaterial kommer en prissänkning på material att få en begränsad effekt på de totala produktionskostnaderna. Materialkostnaden utgör, som sagts,  procent av byggkostnaden som i sin tur utgör cirka  procent av produktionskostnaden. En relativt kraftig prissänkning – säg  procent – på materialpriserna innebär att byggkostnaden sjunker med  procent. En sänkning av byggkostnaden med  procent innebär att den totala produktionskostnaden sjunker med mellan  och  procent. Man kan därmed knappast vänta sig något dramatiskt prisfall på byggentreprenader även om materialpriserna sjunker. Det krävs att den allmänna prisnivån för byggmaterial faller med  procent om det skall få någon substantiell effekt på de totala byggkostnaderna. En sådan allmän prissänkning verkar osannolik.

Konkurrensen på entreprenadmarknaden Vid sidan av materialpris- och löneutvecklingen är konkurrensen på entreprenadmarknaden en fråga som ofta ges en stor roll i debatten. Många menar att ett fåtal stora entreprenadföretag helt dominerar flertalet lokala marknader.

Dominansen på en marknad avgörs av företagens marknadsandelar. För att få en korrekt bild av marknadsandelar i bostadsproduktionen måste två olika marknader särbehandlas. Det gäller: • dels marknaden för egenutvecklade projekt där byggentreprenörerna konkurrerar med andra fastighetsinvesterare på marknaden, • dels den externa entreprenadmarknaden, det vill säga byggföretagens arbete åt andra uppdragsgivare än den egna koncernen.

25

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 26

För varje marknad bör dessutom marknaderna för nyproduktion respektive ombyggnad hållas isär.

För de tre största tillväxtregionerna kan de marknadsledande företagens position sammanfattas med följande: • De fyra största företagens andelar av den externa entreprenadmarknaden för nyproduktion av flerbostadshus och gruppbyggda småhus • De fyra största företagens andelar av marknaden för egenutvecklade projekt för nyproduktion av flerbostadshus och gruppbyggda småhus Uppgifterna bygger på Byggfaktas databas och avser projekt som påbörjats under perioden –. Det finns en del osäkerheter i marknadsandelar i byggproduktionen eftersom företag kan delta i olika roller. En korrekt mätning av marknadsandelarna bör bygga på fördelning av förädlingsvärdet som dock är svårt att beräkna. De beräkningar som gjorts fördelar hela produktionsvärdet till det företag som varit huvudentreprenör oavsett om andra entreprenörer medverkat i projektet (se tabell ).

Uppgifterna för storstadsregionerna kan sammanfattas i följande punkter: • De fyra största byggföretagens andel av den externa entreprenadmarknaden i Göteborg har minskat från omkring  procent – till  procent – .

• De fyra största byggföretagen har ungefär samma marknadsandel för externa entreprenader i Göteborg och Stockholm men de dominerar marknaden i Malmö.

• På marknaden för egenutvecklade projekt i Stockholm har de fyra största företagen tillsammans något mer än halva marknaden. I Göteborg och Malmö är motsvarande marknadsandelar väsentligt mindre.

26

Tabell 14 • De fyra största byggföretagens andel av marknaden för nyproduktion av flerbostadshus och gruppbyggda småhus åren 1999–2001 Procent Marknad Göteborg Stockholm Malmö

Externa entreprenader 34 32 59

Egenutvecklade projekt 29 55 20

Källa: Byggfakta.

• I Stockholm och Göteborg har gruppen övriga och mindre entreprenörer en betydande del av den externa marknaden.

Sammanfattningsvis: I Malmö har de största byggföretagen en samlad marknadsandel på över  procent för externa entreprenader. I Stockholm och Göteborg har de största företagen drygt en tredjedel av marknaden. Övriga medelstora och mindre företag har alltså en betydande del av den lokala marknaden i dessa regioner. De största företagens marknadsandelar talar således inte direkt för någon allvarlig fåtalskonkurrens.

Markpriser Byggherrekostnaderna utgör mellan en femtedel och en fjärdedel av de totala produktionskostnaderna. Om den totala produktionskostnaden uppgår till cirka  –  kr per kvm är således byggherrekostnaden i normalfallet cirka  –  kr per kvm. En del av dessa kostnader utgörs av markkostnader.

I debatten har ofta markkostnaderna framhållits som ett av de mer avgörande hindren för ökat bostadsbyggande. Det är därför intressant att klargöra hur prissättning av mark i praktiken sker i några olika kommuner.

I de fall marken ägs av privata företag kan man principiellt utgå från att all försäljning av mark sker till marknadspris. Den som bjuder det Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 27

högsta priset får förvärva marken. Med detta konstaterande kan man lämna de bostadsbyggnadsprojekt som normalt sker på privat mark.

När det gäller kommunernas möjligheter att påverka bostadsbyggandet med markpriser begränsas dessa till mark där kommunen är ägare.

Det har därför varit intressant att klargöra hur kommunerna i praktiken hanterar prissättningen av sådan mark för olika upplåtelseformer.

Gränserna för kommunernas handlingsutrymme finns i kommunallagen. Kommunallagens bestämmelser innebär att en kommun i princip måste överlåta mark till externa köpare till marknadspris. Det är således i princip inte tillåtet att överföra kommunal egendom till priser som ligger under ett marknadsvärde, oavsett vilket bokfört värde marken har i kommunens redovisning.

Kommunallagens regler gäller för externa markägare. Kommunala bostadsföretag där kommunen är helägare omfattas inte av denna princip.

Om kommunen säljer marken till ett eget bolag betraktas det endast som en intern transaktion.

Tillgången ägs fortfarande av kommunen.

För att närmare analysera hur kommunerna hanterar frågor om prissättning av mark har ett tiotal kommuner i tillväxtregionerna undersökts.

De har fått besvara frågor om hur mycket bostäder som planeras med olika upplåtelseformer i kommunen, i vilken utsträckning kommunen äger marken samt vilka principer som tillämpas vid markförsäljning. Dessutom har de fått ange ungefärliga markpriser uttryckt i kr per kvm för bostäder med olika lägeskvaliteter. I följande tabell ges en översikt av de undersökta kommunerna (se tabell ).

Av tabellen framgår att omfattningen av kommunernas markägande varierar kraftigt. Det finns kommuner som äger i princip all mark där bostadsproduktion planeras och de finns kommuner som inte äger någon mark alls. Av de nio kommuner som kontaktats anger två att de i – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

Tabell 15 • Kommunalt ägande av mark Äger kommunen den mark som skall bebyggas?

Ja, Ja, Nej, nästan det mesta lite grand ingen mark Stockholm x (ca hälften) Huddinge Täby Göteborg x (ca hälften) Härryda x Mölndal x (äganderätt) x (bostadsrätt) Malmö x Lund x Uppsala x (äganderätt o hyresrätt)

x x

Källa: Särskild undersökning.

princip inte alls äger någon mark för bostadsbyggande. Tre av kommunerna äger ungefär hälften av marken som planeras bebyggas och fyra kommuner äger i princip all mark som planeras bebyggas de närmaste åren.

Av de undersökta kommunerna har alltså alla utom två kommuner möjlighet att påverka byggandet genom prissättning av marken.

Vid försäljning av mark måste kommunen tillämpa marknadsprissättning såvida försäljningen inte sker till ett helägt kommunalt bolag.

Samtidigt anger emellertid lite drygt hälften av kommunerna att priset ofta påverkas av särskilda överenskommelser om byggande av andra anläggningar. Kommunerna ställer krav på att byggherren skall uppföra andra typer av allmännyttiga anläggningar för att få köpa marken till ett visst pris. Hur dessa särskilda överenskommelser påverkar priserna är okänt (se tabell  på sidan ).

Kommunerna som kontaktats ombads också ange till vilket pris marköverlåtelserna skett för de tre senaste större projekten. Projekten grupperades efter läge: centralt, halvcentralt och ytterområde. I de fyra största kommunernas mest attraktiva delar säljs kommunal mark för bostadsbyggande för mellan   och   kr

27

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 28

Tabell 16 • Priser för kommunägd mark lägenhetsyta för bostadsbyggande 2002 Kronor per kvadratmeter Kommun

Centralt, Halvcentralt, Ytterområde, högattraktivt halvattraktivt lågattraktivt

Stockholm 9 000–10 000 6 000–7 000 2 000– 4 000 City Kungsholmen närförorter Huddinge 1 500 – – Täby 5 000 4 000 3 000 Göteborg – 1 500–2 500 – Härryda 800 300–500 – Mölndal 400 300 200 Malmö 2 000 700– 800 700 Lund 1 200 700– 800 600 Uppsala 2 000 1 200 500

emellertid ha fått en förändrad betydelse eftersom en stor del av byggandet koncentrerats till centrala lägen där många intressen av olika skäl kan motsätta sig planförändringar för bostadsbebyggelse.

En komplex planprocess innebär att det blir svårt för en investerare att förutsäga hur lång tid det tar att få fram en färdig detaljplan. En komplicerad planprocess ökar både risker och kostnader för nya bostäder.

I en mer omfattande analys av planprocessen i Sverige och andra länder (Lind, ) sammanfattas ett antal generella observationer om planprocess och bostadsbyggande:

Källa: Särskild undersökning.

per kvm. Det senare värdet gäller endast Stockholm. Den billigaste marken finns i kranskommunernas mindre attraktiva områden där markpriserna uppgår till mellan  och  kr per kvm.

I några av kommunerna säljs inte marken för produktion av hyresrätter. I dessa fall upplåter istället kommunerna marken med tomträtt.

Kostnaden för mark kommer då i en hyreskalkyl att motsvara den årliga tomträttsavgälden.

Genom att kommunen fattar beslut om tomträttsavgäldens storlek kan kommunen då också i någon mån påverka det efterföljande byggandets totala kostnader.

Planprocessen Planprocessen för bostadsbyggande ges av många debattörer en avgörande roll i diskussionen om varför bostadsbyggandet minskat under talet. Förändringar i Plan- och bygglagstiftningen har emellertid inte ändrat planprocessens genomförande i någon avgörande mening sedan . Planprocessens regler kan därför inte i sig förklara förändringar av byggandet mellan talets första och andra hälft. Planprocessen kan

28

»En komplicerad planprocess kan förväntas leda till: • Att endast några enstaka stora företag kontinuerligt kan engagera sig som exploatörer. De har ekonomiska muskler som krävs och de har med tiden lärt sig hur slipstenen ska dras.

• Att den totala mängden byggbar mark blir mindre och att priset på marken därmed stiger jämfört med en situation med en smidigare och mer förutsägbar planeringsprocess.

• Att den totala mängden färdiga bostäder blir mindre och att priset på de färdigställda bostäderna stiger, jämfört med en situation med en bättre fungerande planeringsprocess. […]

En rad internationella studier har påvisat dessa samband och det som hänt på den svenska marknaden för bostadsbyggande stämmer väl med vad vi borde förvänta oss om det är en problematisk planeringsprocess. Den svenska planeringsprocessen är dock inte unik utan liknande problem diskuteras i flera andra länder.

Kommunernas agerande kan förstås ur ett intressegruppsperspektiv. Det är många grupper som kan motsätta sig ett projekt och få grupper som har anledning att driva på. De som be-

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 29

höver bostäder är inte sällan ”outsiders” som kan väga lätt i kommunalpolitikens vågskål.«

En komplicerad planprocess leder således i allmänhet till ett lägre byggande och högre priser (kostnader). Mycket talar således för att ett stort och varierat utbud av planer – det vill säga hög planberedskap – kan stimulera bostadsbyggandet och ge lägre kostnader.

Regeringen beslutade år  tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté för att se över plan- och bygglagstiftningen (). Kommittén har tre övergripande direktiv för sitt arbete: • Stärka :s roll som ett instrument för hållbar utveckling.

• Utveckla  så att den skapar bättre förutsättningar för bland annat god miljö, bostadsbyggande och handel.

• Utveckla  så att den bättre tillgodoser kraven på en effektiv beslutsprocess samtidigt som kraven på rättssäkerhet och demokratiskt inflytande säkerställs och utvecklas.

I utredningen ingår att lämna förslag till en bättre samordning mellan plan- och bygglagen och andra lagar, bland annat miljöbalken. Kommittén ska se över vilka ändringar som krävs i  för att de nationella miljömålen ska nås. Kommittén ska också utreda frågor om regional samverkan, översiktsplanering och detaljplaner, hur kvalitet och hållbarhet ska kunna främjas i byggande och förvaltning samt frågor om tillsyn och kontroll.

Vid sidan av de övergripande målen om hållbar utveckling skall kommittén särskilt beakta behovet av att förbättra förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande. Kommittén skall i detta syfte prioritera utformandet av förslag till en ny samlad instansordning för överklaganden enligt . Vidare skall en analys göras av hur kon– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

kurrensaspekter skall kunna vägas in i bedömningar enligt . Kommittén skall vara klar med sina förslag den  december år .

Planprocessen enligt  har utformats för att ge ett starkt lokalt demokratiskt inflytande och rättssäkerhet för de som berörs av planförändringar. Av regeringens direktiv till utredningen framgår att det är svårt att förutse hur eventuella förändringar i  kan komma att utformas.

Och kommer förslag till större förändringar från utredningen kommer det att ta tid för riksdagsbehandling och ny tillämpning i kommunerna.

Möjligheterna att påverka kostnaderna för bostadsproduktion de närmaste tre till fyra åren beroende på planprocessen ligger därför främst i kommunernas förmåga att öka och effektivisera utbudet av planer.

Slutsatser om produktionskostnader En genomgång av tillgänglig kunskap om produktionskostnaderna kan sammanfattas i följande korta avsnitt.

Produktionskostnaden består av tre huvudsakliga komponenter: moms ( procent), byggherrekostnader ( procent) och byggkostnader ( procent). Kostnadsutvecklingen under talet förklaras främst av höjningen av mervärdesskatten och materialprisernas utveckling.

Kostnadsutvecklingen mellan åren  och  kan förklaras både med att en mycket stor del av produktionen koncentrerats till mer högkvalitativa projekt och en konjunkturbetingad prisökning på material och arbetskraft. Dessutom utgör markpriser och kostnader för marksanering en betydligt större andel av produktionskostnaden i de största tillväxtregionernas högattraktiva områden. Eftersom dessa regioner svarat för en stor del av produktionen sedan mitten av -talet får detta stort genomslag i utvecklingen av de genomsnittliga produktionskostnaderna i hela landet.

29

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 30

På kort sikt är det sannolikt svårt att uppnå sänkta materialpriser och därigenom sänkta entreprenadpriser. På längre sikt kan möjligen konkurrensen inom byggmaterialindustrin öka.

En avgörande fråga är bland annat om och hur konkurrensen på marknaden utvecklas och hur kvarstående importhinder kan elimineras.

Kommunerna kan i någon mån påverka produktionskostnaderna genom prissättningen av mark. Kommunernas ägande av mark för bostadsbyggande varierar dock. Några kommuner äger i princip all lämplig mark medan andra inte äger någon mark alls. Kommunernas möjligheter att påverka prissättningen av mark begränsas dessutom av kommunallagen. Marken måste säljas till marknadspris till externa aktörer medan överlåtelse till egna bostadsföretag inte omfattas av dessa regler. Vidare kan kommunerna upplåta sin mark med tomträtt.

Markprisernas spridning kan illustreras med data från Stockholmsregionen. Priserna på kommunal mark varierar med efterfrågan. Den dyraste marken finns i Stockholm med markpriser på mellan   och   kr per kvm lägenhetsyta. Den billigaste marken finns i kranskommunernas minst attraktiva lägen där mark säljs för – kr per kvm.

Produktionskostnaderna påverkas också av planprocessen som inte kan förklara förändringen i bostadsbyggandet under -talet. En utdragen planprocess ökar emellertid byggherrens kostnader och risktagande. Ofta kan därför bara större företag delta i olika bostadsbyggnadsprojekt samtidigt som priserna på byggklar mark stiger vid ett begränsat utbud. Kommunernas planberedskap och beslutsprocess för bostadsbyggande påverkar därmed också produktionskostnaderna på ett avgörande sätt.

Samtidigt har planprocessen utformats för att skydda både allmänna och enskilda aktörers intressen. Det är svårt att förutse möjliga förändringar i .

30

Den huvudsakliga slutsatsen om produktionskostnader, markpriser och planprocess blir därmed att man inte på kortare sikt kan förvänta sig några större kostnadssänkningar.

Kostnadsutvecklingen kan möjligen påverkas av en utveckling av produktionstekniken för byggande av flerfamiljshus. Produktiviteten i byggande av flerfamiljshus har inte följt samma utveckling som i småhusbyggandet. Ökat inslag av prefabricering kan innebära högre produktivitet också i byggandet av flerfamiljshus. I andra delar av Europa finns aktörer som bygger med hög grad av prefabricering och sammansättning av nya hus på fabrik. Om sådana aktörer etablerar sig på den svenska marknaden tvingas sannolikt också flera svenska aktörer utveckla denna typ av byggande. Många bedömare menar att detta skulle leda till en prispress på byggentreprenader eftersom utländska aktörer också har andra kanaler för inköp av byggmaterial och arbetskraft.

För att motverka kostnadsutvecklingen måste bostadsföretagen intensifiera sin produktutveckling. Givet en relativt hög produktionskostnad per kvadratmeter måste bostäderna tillföras funktioner som ger högre kvalitet och betalningsvilja per kvadratmeter. Vidare måste bostäderna utformas så att kostsamma installationer väljs bort om de inte skapar motsvarande betalningsvilja, alternativt slås ut på så många betalande som möjligt. En sådan utveckling drivs på av kunskaper om olika kundgruppers preferenser och betalningsförmåga – olika bostäder till olika kundsegment.

På kortare sikt finns emellertid den största potentialen för lägre produktionskostnader i en sänkning av skatter förenade med bostadsbyggande. Sådana åtgärder får med säkerhet bara genomslag om hyressättningen baseras på självkostnader. För marknadsprissatta bostäder stimulerar å andra sidan sänkta skatter ökad produktion genom att produktionskostnaderna sjunker och vinstmarginalerna ökar.

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 31

För ett enskilt bostadsföretag handlar det främst om att stimulera en produktivitetsutveckling i byggandet av flerfamiljshus samt att produktutveckla. När det gäller utveckling av produktionstekniken kan bostadsföretagen som beställare utveckla formerna för upphandling av projekt och entreprenader genom exempelvis tävlingar med särskilda villkor om »hyresuttag«.1 Vidare kan man utveckla kunskaper om vad olika segment på bostadsmarknaden har för preferenser.

Staten och kommunerna kan påverka produktionskostnaderna genom skatter och avgifter.

I de fall staten eller kommunen är markägare kan också principer och policy för försäljning av mark förändras.

Byggherrekostnaderna är sannolikt den enskilda post som har den största spridningen beroende på varierande markkostnader. Markpriserna är i princip en direkt funktion av planförutsättningar och läge. Om bostadsföretaget äger marken är det enkelt att få fram ingångsvärden för en kalkyl. Om marken skall förvärvas måste man rimligen kalkylera med marknadspris för marken.

Sammantaget betyder detta att det generellt sett inte finns något motiv för att använda andra och väsentligt lägre ingångsvärden än de genomsnittliga produktionskostnader som redovisats och diskuterats.

1. Se exempelvis www.sabo.se »Bygg så vi har råd att bo!« Tävlingsregler.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

31

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 32

4. Risker, avkastning och hyror    diskuterades pro- än planerat, planprocessen kan bli svår, marknaduktionskostnaderna. Hyran för nyproducerade bostäder påverkas framförallt av kapitalkostnaderna – det vill säga hur produktionskostnaderna kan finansieras. Det finns två källor för finansiering av bostäder, dels marknadskrediter mot säkerhet i pantbrev, dels riskkapital som måste tillföras som eget kapital av den som beslutar om nyproduktionen. Kostnaden för riskkapitalet beror på fastighetsägarens avkastningskrav. I detta kapitel diskuteras hur risker och avkastningskrav påverkar en hyreskalkyl.

Avkastningskrav och risker Varje investeringsbeslut innefattar överväganden om risk och krav på förväntad avkastning. Är investeringen förenad med stora risker drivs kraven på förväntad avkastning upp. Bedöms investeringen vara helt riskfri blir följaktligen avkastningskravet minimalt. Är därtill inflationen med säkerhet försumbar (=) kommer det minimala avkastningskravet att närmast motsvara den s k realräntan, som i ett längre perspektiv sammanfaller med den allmänna ekonomiska tillväxten – det vill säga – procent per år. Bedöms inflationen vara  procent kommer naturligtvis det nominella avkastningskravet (för en riskfri investering) att inkludera en inflationskompensation på  procent. Kalkylräntan för en riskfri investering kommer därför att motsvara mellan  och  procent. Men inga bostadsinvesteringar är helt riskfria. Varje planerad bostadsinvestering är förenad med en stor mängd osäkerheter och svårbedömbara framtida risker. Kostnaderna kan bli större

32

den kan förändras m fl faktorer.

Dessutom kan bostadsmarknadens institutionella villkor förändras. Detta kan gälla skatter, penning- och kreditpolitik, hyreslagstiftning, miljö- och säkerhetskrav samt andra villkor som statsmakterna beslutar om. Och som sagts, den stora omläggningen av bostadspolitiken i början av -talet talar sitt tydliga språk, som innebär att till synes stabila villkor för bostadsmarknaden kan förändras och exponera stora risker.

Det är inte meningsfullt att söka precisera någon allmän risknivå för bostadsinvesteringar och nödvändigt riskkapital – egenkapital – för nyproduktion. En sådan bedömning måste göras i en omvärldsanalys inför varje beslut om nyproduktion. Det är uppenbart att riskbilden för en investering i hyresbostäder i till exempel Södertälje är annorlunda än riskbilden för investering i bostadsrätter i Göteborgs centrala delar.

I princip kan de ekonomiska riskerna förenade med bostadsproduktion sammanfattas i tre grupper: • Marknadsrisk och finansiell risk • Betalningsrisk • Systemrisk Marknadsrisk och finansiell risk Med marknadsrisk menas de risker som kan förknippas med utvecklingen av efterfrågan och utbudet av bostäder. Om befolkningsutvecklingen eller befolkningens inkomster inte utvecklas som man bedömde vid investeringstillfället kan det innebära tomma hyresrätter – vakansrisk. Vidare Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 33

kan andra nybyggda konkurrerande projekt innebära att de som söker bostad väljer dessa i stället – konkurrensrisk.

Med finansiella risker menas framförallt att kostnaderna och finansieringen av ett projekt blir väsentligt dyrare än beräknat vid kalkyltillfället. Man kan exempelvis drabbas av oförutsedda kostnadsökningar till följd av entreprenadprisökning, oväntade saneringskostnader för miljögifter, ökade energipriser eller att kostnaderna för lånat kapital ökar.

Marknadsrisker och finansiella risker präglar i princip både investeringar i hyresrätter och bostadsrätter. Med det finns emellertid en viktig skillnad mellan dessa olika upplåtelseformer när det gäller riskbilden. Det beror framförallt på att tidsperspektiven är olika långa för den som beslutar att bygga hyresrätter och bostadsrätter.

Bedömningar av marknadsförutsättningar och finansiella förutsättningar blir normalt sett säkrare på kort sikt än på lång sikt. När man gör bedömningar på längre sikt ökar osäkerheten – risken ökar. Det betyder att risken i normalfallet blir högre vid investeringar i hyresrätter. Investeraren måste göra en bedömning av riskerna förenade med utvecklingen av befolkning, inkomster, räntor etc under lång tid framöver, medan den som bygger bostadsrätter eller småhus för äganderätt normalt endast måste överblicka de närmaste åren – från beslut till färdigbyggda och sålda bostäder. Kalkylens risktillägg blir följaktligen högre för hyresrätter än för bostadsrätter (som i övrigt är lika).

Betalningsrisk Med betalningsrisk menas risken att den som flyttar in i lägenheterna inte kan betala sin hyra.

Om det blir tillräckligt många hyresgäster med betalningsproblem löper också kreditgivaren risken att bostadsföretaget får okontrollerade hyresförluster, betalningssvårigheter och konkursrisk.

För ägare av aktiebolag kan konkursen betyda en – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

möjlighet att bli av med lånen så att kreditgivarna får ta hela eller stora delar av förlusten. Också denna risk skiljer sig något mellan hyresrätter och bostadsrätter respektive äganderätt.

Vid finansiering av bostadsrätter kan visserligen kreditgivaren riskera att föreningen går i konkurs och därmed förlora en del av sin fordran. På samma sätt kan naturligtvis en ägare till småhus misslyckas med att betala sina lån. Bostadsrättsinnehavarna har emellertid ett mycket starkt incitament att undvika bostadsrättsföreningens konkurs eftersom de då gör en privat kapitalförlust. Bostadsrättsinnehavare som tagit personliga lån för sin insats kan dessutom riskera att försättas i personlig konkurs. För äganderätt är motsvarande incitament lika starka.

Slutsatsen av detta är att det finns betalningsrisker i samtliga upplåtelseformer men att risknivån i samband med investeringar i hyresrätter är högre än för bostads- och äganderätt. (För personliga lån till bostads- och äganderätter gäller personligt betalningsansvar.)

Systemrisker Med systemrisk menas att det finns osäkerhet om framtida institutionella förutsättningar. Villkoren för skatter, finansiering och hyressättning kan ändras efter det att ett investeringsbeslut är fattat. Förändringar och tillämpning av institutionella regelverk är svåra att förutsäga.

En påtaglig risk för privata investerare är möjligheterna för hyresgästerna att efter relativt kort tid få hyran prövad och sänkt genom beslut i en hyresnämnd. Hyresnämnden kan som tidigare redovisats fatta ett sådant beslut även om fastighetsägaren och hyresgästföreningen förhandlat.

Det finns härmed en osäkerhet om den framtida hyresnivån i kalkylen – risken ökar.

Det finns systemrisker för samtliga upplåtelseformer. Men det nuvarande hyressättningssystemet skapar en särskild stor osäkerhet om den framtida hyresnivån för privata bostadsföretag

33

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 34

Översikt • Risker vid nyproduktion – hyresrätt jämfört med bostadsrätt/äganderätt Hyresrätt

Bostadsrätt / Äganderätt

+ + + +

+ + + +

Plan- och exploateringsrisk Byggkostnadsrisk Kort- o långsiktig ränterisk Osäkerhet om vilka hyror som godkänns + Långa kontrakt inte tillåtna + Osäkerhet om hyresgästernas framtida betalningsförmåga + Vakansrisk + Risk avseende framtida servicekrav + Risk avseende framtida underhållskostnader

Plan- o exploateringsrisk Byggkostnadsrisk Kortsiktig ränterisk Kortsiktig osäkerhet och bostadsrätts/småhusmarknaden = Lägre risk

= Betydande risk

som planerar hyresrätter. Kommunala bostadsföretag riskerar inte på samma sätt sänkta hyror.

Privata bostadsföretag måste således göra ett större risktillägg för sitt egenkapital än kommunala bostadsföretag. För ett privat företag innebär det betydligt mer gynnsamma kalkylförutsättningar för produktion av bostadsrätter och äganderätter. Skillnader i riskbilden sammanfattas i översikten.

Hyreskalkyl utan och med risker Skillnaden mellan ett system där staten ytterst stod för en betydande del av risken och ett system där investeraren självständigt skall bära alla risker förknippade med investeringen kan belysas med en enkel hyreskalkyl.

Om det kostar   kr per kvm att producera ett hyreshus och investeringen finansieras med  procent lån och  procent eget kapital, samtidigt som låneräntan är  procent efter räntebidrag och avkastningskravet på eget kapital är  procent, får man kalkylen i tabell . I detta fall betraktas således investeringen som riskfri samtidigt som avskrivningarna inte beaktas i kalkylen.

Kalkylen visar att hyresbehovet med dessa förutsättningar blir   kr per kvm och år. Det

34

Tabell 17 • Hyreskalkyl vid riskfri investering i hyresrätter Kostnad för eget kapital Kostnad för lånat kapital Drift- o underhållskostnad Hyreskrav kr /kvm o år

+ 255 kr/kvm + 476 kr/kvm + 350 kr/kvm = 1 081 kr/kvm

Källa: egna beräkningar.

motsvarar en månadshyra på   kronor för en lägenhet på  kvm.

Men med de villkor som råder efter omläggningen av bostadspolitiken måste investeraren ta hänsyn till risker i sin kalkyl. Skillnaden i förhållande till en riskfri situation är att avkastningskravet på eget kapital förutom inflationskompensationen också måste innehålla en ersättning för risken att förlora hela eller delar av det egna kapitalet. I föregående kalkyl var avkastningskravet  procent. Med ett risktillägg på exempelvis  procent (före skatt) som är ett lågt risktillägg för investeringar i kommersiell verksamhet, får man istället följande kalkyl med ett totalt avkastningskrav på eget kapital på  procent (se tabell ).

Med ett risktillägg på det egna kapitalet stiger hyresbehovet till nästan   kronor per månad.

Det faktum att staten inte längre står för topplån som motsvarar behovet av riskkapital för bostadsbyggande betyder således att det kalkylerade hyresbehovet pressas upp med i detta fall mer än  procent. I exemplet i tabell  utgör kostnaderna för eget kapital nästan  procent av den totala kapitalkostnaden på knappt   kr per kvm!

Tabell 18 • Hyreskalkyl vid 7 procents risktillägg Kostnad för eget kapital Kostnad för lånat kapital

+ 612 kr/kvm + 476 kr/kvm

Total kapitalkostnad Drift- o underhållskostnad Hyreskrav kr /kvm o år

= 1 088 kr/kvm + 350 kr/kvm = 1 438 kr/kvm

Källa: egna beräkningar.

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 35

Med denna genomgång kan man sammanfatta hyresrätters, bostadsrätters (och äganderätters) olika risker ur ett investerings- och ägarperspektiv i följande punkter: • Marknadsrisker och finansiella risker är större för investeringar i hyresrätter än för bostadsrätter eftersom man i kalkylen för investeringar i hyresrätter måste göra mer långsiktiga bedömningar.

• Betalningsrisken förenad med hyresrätter är större än för bostadsrätt och äganderätt.

• Systemriskerna är störst för privata företag som investerar i hyresrätter. Det beror framförallt på att osäkerheten om vilken hyresnivå som skall gälla är relativt stor.

Motsvarande osäkerhet finns inte för kommunala företag.

• Risktillägget vid byggande av hyresrätter är generellt större än för övriga upplåtelseformer. Störst risktillägg måste privata bostadsföretag, som skall investera i hyresrätter, göra.

Förhållningssätt till avkastning och risk I praktiken kommer risktillägg oftast till uttryck då den som ytterst bär den ekonomiska risken klargör sitt avkastningskrav. Här finns emellertid en väsentlig skillnad mellan hushåll och företag.

För de senare är avkastning och risk normala kalkylfaktorer. Även om hushållen numera får överväga risker och avkastning i placering av delar av sina pensionspremier laborerar inte vanliga hushåll på något systematiskt sätt med avkastning och risk på egenkapital i sitt boende. Man gör sannolikt mer enkla inkomst- och utgiftsöverväganden och formulerar snarare boendets avkastningskrav mer i termer av »boendenytta«. Man kan acceptera en låg ekonomisk avkastning på en investering i sitt boende. Boendet förenas i stället i första hand med andra värden och möjligheter – man »bor upp« avkastningen.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

För privata bostadsföretag gäller det å andra sidan att optimera ägarnas avkastning på tillskjutet kapital. Då måste ett aktuellt nybyggnadsprojekts förväntade avkastning och risk utvärderas mot andra alternativa projekt. Beslut om nyproduktion av hyresrätter kan då till exempel ställas mot bostadsrätter.

Flertalet privata bostadsföretag har, som tidigare redovisats, också upphört att producera hyresrätter. Detta är en konsekvens av att avkastning och risk missgynnar nya hyresrätter. I stället produceras bostadsrätter där riskkapitalet kan förvaltas bättre och inte behöver bindas under lång tid.

För kommunala bostadsföretag, som har uppgiften att förvalta och bygga bostäder, kan ägarna, det vill säga kommunerna, ha olika syn på avkastningen på nödvändigt riskkapital i nya bostäder.

En del kommuner betonar bostadsföretagens affärsmässiga roll. Dessa kommuner vill normalt begränsa sitt ekonomiska risktagande och nya bostadsinvesteringar sker i dessa fall på företagsekonomiska grunder. I takt med att de tidigare förmånliga villkoren för kommunala bostadsföretag avvecklats har många kommuner valt att anlägga ett sådant ägarperspektiv eftersom den kommunala budgeten främst reserverats för andra ändamål. I likhet med privata bostadsföretag har dessa kommunala företag begränsat sin nyproduktion efter -talets första del.

Andra kommuner har valt att anlägga ett mer bostadssocialt perspektiv på sina bostadsföretag.

Dessa kommuner tenderar att i högre utsträckning acceptera att nya hyresrätter inte uppfyller normala avkastningskrav. Detta kan kompenseras av att andra delar av företagens bostadsbestånd genererar högre avkastning.

En annan strategi för dessa kommuner har varit att generellt tillämpa lägre avkastningskrav än vad som motiveras av enskilda investeringars risker. Detta är vanligt då man kalkylerar med en

35

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 36

ränta för självkostnadsprissättning i kommunallagens mening. Kalkylen kan då gå ihop eftersom den normala tolkningen av självkostnadsprincipen inte inrymmer något risktillägg.

I dessa fall har bostadsinvesteringar motiverats av andra, politiska, utgångspunkter. Antingen har man inte uppfattat att bostadsbyggande är förenat med risker eller så vill man av olika skäl »se till« att det byggs hyresrätter även om kalkylen inte går ihop. En sådan strategi innebär att företagens balansräkning urholkas till följd av nedskrivna fastighetsvärden och att riskerna övervältras på andra hyresgäster i företagen och ytterst på övriga verksamheter i kommunkoncernen och skattebetalarna.

Slutsatser om avkastning och risk Privata bostadsföretag kan inte övervältra risker på andra. Riskerna måste hanteras inom respektive företag. Som en effekt av omläggningen av bostadspolitiken och tillämpningen av hyressättningssystemet har också de privata företagens möjligheter att investera i nyproduktion av hyresrätter minskat dramatiskt. Däremot är riskbilden för produktion av bostadsrätter och äganderätter betydligt mera gynnsam. Här är hushållens betalningsvilja och produktionskostnaderna de avgörande begränsningarna. Att den privata produktionen av hyresrätter i praktiken nästan upphört sedan mitten av -talet är således en logisk konsekvens av skillnader i risker och regler.

De kommunägda bostadsföretagen omgärdas av samma marknadsvillkor som de privata. Med nuvarande villkor har också dessa företag svårt att få bostadskalkyler att gå ihop. I princip har de emellertid något bättre kalkylförutsättningar än privata bostadsföretag. Det beror främst på att riskerna i bruksvärdesystemet är mindre samtidigt som ägaren i större utsträckning kan acceptera högre risker utan särskild kompensation.

36

Kommunala bostadsföretag kan inte på grund av sin prisledande roll enligt lagstiftningen få hyran i nya bostäder sänkt av hyresnämnden i efterhand. Detta minskar risken och avkastningskraven. Är betalningsviljan tillräckligt hög kan kommunala företag komma överens med hyresgästorganisationen att sätta hyresnivån i nyproduktionen på en sådan nivå att den täcker kapital- och andra kostnader för nyproduktion.

Vidare kan kommunen som ägare göra en annan bedömning av nivån på avkastningskravet. Ägaren kan i princip åsätta ett lägre avkastningskrav om man uppfattar att investeringen genererar andra (externa) välfärdseffekter eller möjligheter för en stadsdel att utvecklats på ett bättre sätt. Risker och kostnader för politiskt formulerade mål kan då till skillnad från i privata bostadsföretag övervältras på skattekollektivet. I princip innebär hyressättning grundad på avkastningskrav utan hänsyn till risk dolda subventioner till enskilda hushåll. (Med nuvarande hyresnivåer i nybyggnadsprojekt tillfaller i praktiken sådana subventioner små grupper av hushåll med relativt höga inkomster.)

Hyresbehov, produktionskostnader och avkastning Beräkning av erforderlig hyra måste baseras på förutsättningar om ett flertal olika kalkylposter.

Hyran skall täcka drift- och underhållskostnader, fastighetsskatt och kapitalkostnader. De senare består av räntekostnader för lånat kapital och avskrivningar på byggnadskapitalet. Dessutom ingår kostnader för nödvändigt egenkapital som binds i investeringen. Med dessa utgångspunkter kan man beräkna nödvändigt hyresbehov för planerade bostadsinvesteringar. Ett stort antal sådana kalkyler har genomförts där produktionskostnaderna och kraven på avkastning på eget kapital systematiskt varierats.

Produktionskostnaderna har varierats mellan   och   kr per kvm . I den nedre Bostadsbyggande i tillväxtregioner

2003-02-26

14:54

Sida 37

delen av detta intervall,  –  kronor, återfinns ett antal projekt som genomförts med låga produktionskostnader främst i några mindre och medelstora kommuner där bland annat markkostnaderna varit låga. I den övre delen av intervallet,  –  kronor, återfinns villkoren för nyproduktion i centrala lägen i de största regionerna, med höga markkostnader, hög kvalitet och ett allmänt högre kostnadsläge för byggentreprenader.

Det nominella avkastningskravet på nödvändigt eget kapital har varierats mellan  och  procent. Som tidigare diskuterats kan ett nominellt avkastningskrav på mindre än  procent absolut inte försvaras. Lägre avkastningskrav innebär direkta subventioner av kapitalkostnaderna.

Vilket risktillägg utöver  procents avkastning som krävs avgörs av riskbilden och bostadsföretagens alternativa användning av sitt riskkapital.

Kalkylerna är gjorda exklusive investeringsbidrag och subventionsränta. Kostnader för drift, underhåll och fastighetsskatt bedöms vara  kr per kvm bostadsarea ().  kvm  förutsätts motsvara  kvm bruttoarea (). Vidare antas att investeringen görs med  procent eget kapital och resten lånefinansieras med en ränta på  procent. I följande figur redovisas sambanden mellan å ena sidan hyra per kvm uttryckt i  och å andra sidan produktionskostnad uttryckt i  och avkastning på eget kapital (se diagram ).

Kalkylerna visar att inflyttningshyran varierar starkt beroende på produktionskostnad och avkastningskrav. Den genomsnittliga produktionskostnaden för flerfamiljshus i tillväxtregionerna uppgick enligt  år  till   kr per kvm i Storstockholm,   kr per kvm i Göteborgsregionen och till   kr per kvm i Malmö– Lund-området (bland annat beroende på produktionen i hamnen i samband med Bo ). Enligt kalkylen måste då hyran uppgå till cirka   kr per kvm i Storstockholm och Malmö – varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

Diagram 1 • Hyresbehov i kr per kvm BOA för olika produktionskostnad i kr per kvm BTA och avkastningskrav på eget kapital 2 000

25 000 1 800

Kr/kvm BOA

bostadsbyggande.qxd

19 000

22 000

1 600

16 000

1 400

13 000

1 200

10 000

1 000 800

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

Avkastning på eget kapital Källa: Temaplan .

om avkastningen på eget kapital sätts till  procent. Motsvarande hyra i Göteborg blir cirka   kr per kvm.

En översiktlig analys av delårsrapporter från de större privata fastighetsföretagen visar att man har en avkastning på eget kapital på mellan  och  procent eller mer under de senaste åren. Med avkastningskrav på minst  procent och produktionskostnader i exempelvis Stockholms innerstad på   till   kr per kvm kan man bara motivera investeringar i hyresrätter med en hyresnivå på runt   kr per kvm då kraven på avkastningen på eget kapital begränsas till  procent. En sådan hyresnivå överstiger väsentligt den förhandlade hyran i det kommunägda beståndet. Med nuvarande villkor kan därför privata bostadsföretag knappast förväntas nyproducera hyresrätter i någon större skala och har, som tidigare visats, inte heller gjort det.

Gällande hyresnivåer i nyproduktionen i det kommunala beståndet i Stockholms innerstad uppgår enligt tidigare till knappt   kr per kvm. Med denna hyresnivå kan nyproduktionen motiveras ur ett strikt företagsekonomiskt perspektiv om produktionskostnaden begränsas till knappt   kr per kvm och avkastningskravet

37

2003-02-26

14:54

Sida 38

samtidigt begränsas till cirka  procent. Tillgänglig statistik pekar emellertid på att produktionskostnaderna är betydligt högre i centrala Stockholm, minst   kr per kvm, bland annat beroende på högt markpris, saneringskostnader och höga kvalitetskrav. Den förhandlade hyresnivån i det kommunala beståndet innebär att man således inte kan bygga nya hyresrätter i centrala Stockholm med rimliga avkastningskrav och utan investeringsbidrag eller andra subventioner.

För närvarande utgår förutom räntebidrag också statliga investeringsbidrag för nybyggnad av hyresbostäder i kommuner med bostadsbrist.

Investeringsbidragen får maximalt uppgå till , miljarder kronor mellan åren  och .

Lägenheterna måste vara »små eller medelstora«.

Innan beslut fattas om vilka som är berättigade till bidraget måste länsstyrelsen samråda med berörda kommuner och hyresgästföreningar för att bestämma om orten i fråga har bostadsbrist. Investeringsbidraget baseras på bidragsunderlaget för räntebidrag och kan maximalt uppgå till  procent av bidragsunderlaget, dock högst   kronor per lägenhet. I Stockholm får dock bidraget maximalt uppgå till   kronor per lägenhet och i Göteborg och Malmö till   kronor per lägenhet. Det finns emellertid inga garantier för att ett planerat bostadsprojekt beviljas investeringsbidrag och man kan inte heller förutsäga hur stort bidraget blir innan länsstyrelsen behandlat ansökan.

Om typlägenheten på  kvm enligt ovan skulle vara berättigad till ett investeringsbidrag om   kronor (vilket den sannolikt inte är) och produktionskostnaden för lägenheten var   kronor kan man överslagsmässigt analysera vilken effekt på hyresbehovet bidraget ger.

Lägenheten kostar , miljoner kronor att bygga.

Bidraget sänker kostnaden till , miljoner kronor. Det innebär att produktionskostnaden sjunker från   till   kr per kvm. Det

38

ursprungliga hyresbehovet vid en avkastning på  procent var cirka   kr per kvm och år och sjunker följaktligen med  kr per kvm och år till   kr per kvm och år.

Med kunskap om betalningsvilja, produktionskostnader och avkastningskrav som utgångspunkt kan man med hjälp av kalkylen översiktligt analysera förutsättningarna för nyproduktion av hyresrätter för en lokal bostadsmarknad.

Med ett exempel från Stockholms lokala bostadsmarknad visar vi hur kalkylen kan användas som utgångspunkt för analyser av möjligheterna till nyproduktion av hyresrätter. Diagrammet, som visar erforderlig hyresnivå för olika produktionskostnader och avkastningskrav, har kompletterats med högsta hyresnivå i det kommunala beståndet samt betalningsviljan för bostäder i Stockholms innerstad och de södra förorterna.

I innerstaden är betalningsviljan mellan   och   kr per kvm och år och för söderort cirka   kr per kvm och år. Den högsta hyresnivån i det kommunala beståndet i innerstaden är knappt   kr per kvm och år. Dessa nivåer har lagts in i diagram .

Diagram 2 • Hyresbehov i kr per kvm BOA för olika produktionskostnad i kr per kvm BTA och avkastningskrav på eget kapital 2 000

25 000 1 800

22 000

19 000

Betalningsvilja Stockholms innerstad

16 000

1 600

Kr/kvm BOA

bostadsbyggande.qxd

Högsta hyra kommunala beståndet 1 400

13 000

1 200

10 000

Genomsnittlig betalningsvilja Stockholm söderort

1 000 800

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

Avkastning på eget kapital Källa: Temaplan .

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 39

Slutsatsen av jämförelsen mellan hyresbehov, förhandlad hyra och betalningsvilja är att man med nuvarande villkor inte kan förvänta sig någon nämnvärd produktion av hyresrätter med innerstadskvaliteter. För att sådan produktion skall komma till stånd krävs att hyressättningen i nyproduktionen i högre grad anpassas till betalningsviljan. Vid en avkastning på  procent, vilket är mycket lågt, kan man producera hyresrätter med produktionskostnader om cirka  kr per kvm (exklusive investeringsbidrag). Men det resulterar i en hyresnivå på cirka   kr per kvm och år, vilket är högre än den högsta förhandlade hyresnivån i det kommunägda beståndet.

För att få till stånd en större produktion av hyresrätter i söderort är det snarare betalningsviljan som utgör begränsningen. Med nuvarande villkor i Söderort är det endast möjligt att producera hyresrätter om produktionskostnaderna kan begränsas till cirka   kr per kvm (exklusive investeringsbidrag) och investeraren nöjer sig med  procents avkastning på eget kapital.

Och  procents avkastning är lågt och innefattar ingen riskmarginal. Det innebär i praktiken att man subventionerar hushåll som skall bo i de relativt dyra lägenheterna.

Flyttkedjor vid nyproduktion Kalkylerna visar att hyresbehovet för nyproducerade hyresrätter varierar starkt med produktionskostnader och avkastningskrav. Även om man kan producera hyresrätter med en produktionskostnad om cirka   kr per kvm och avkastningskravet begränsas kraftigt till  procent på eget kapital blir hyresbehovet mellan   och   kr per kvm och år. Det innebär att en trerumslägenhet om cirka  kvm får en månadshyra om mellan   och   kronor. En sådan hyra är i normalfallet mellan  och  procent högre än för motsvarande bostad i det befintliga hyresbeståndet.

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

För många hushåll med låga eller normala inkomster blir därför efterfrågan på nyproduktion mycket begränsad i förhållande till efterfrågan på äldre – befintliga – hyresrätter.2 Skillnaden i hyresnivå mellan befintliga och nyproducerade hyresrätter blir så stor att det knappast är motiverat att öka subventionerna av nyproduktionen så att denna skillnad endast speglar kvalitetsskillnader.

Frågan är då om bostadsförsörjningen till hushåll med låga eller normala inkomster ändå gynnas av att nyproduktionen i första hand efterfrågas av hushåll med högre inkomster? För att analysera detta kan man studera s k flyttkedjor som bildas vid inflyttning till nyproducerade bostäder.3 I en analys som nyligen genomförts av ett kommunalt bostadsföretag i Göteborgsregionen har man studerat flyttkedjorna och hur många hushåll som totalt berördes av en nyproduktion som omfattade totalt  lägenheter, varav  hyresrätter och  bostadsrätter. Analysen kan sammanfattas i följande punkter: • Totalt har  hushåll i Göteborgsregionen kunnat förändra sitt boende till följd av de nyproducerade bostäderna.

• Totalt har det skapats  vakanser inom det reguljära beståndet av bostäder i regionen:  hyresrätter,  bostadsrätter och  småhus.

•  hushåll som bott i icke reguljära bostäder har fått en egen lägenhet.

• Till följd av produktionen av  hyresrätter har  hushåll fått en reguljär bostad efter att ha bott i andrahand eller i studentbostad. Ytterligare  har flyttat från

2. Liknande slutsatser dras bland annat i Nyproduktionens förutsättningar, , .

3. Se exempelvis Omflyttning på den svenska bostadsmarknaden – en studie av vakanskedjemodeller, Magnusson, L, Uppsala .

39

bostadsbyggande.qxd

•

•

•

•

2003-02-26

14:54

Sida 40

sina gamla »hushåll« och  har kunnat flytta in från andra regioner.

Till följd av produktionen av  bostadsrätter har  hushåll fått en reguljär bostad efter att ha bott i andrahand eller i studentbostad. Ytterligare  har kunnat flyttat från sina »gamla hushåll« och  har flyttat in från andra regioner.  hushåll har fått möjlighet att lämna sitt »gamla« hushåll och fått en egen bostad ( har flyttat från föräldrahem och  har separerat).  hushåll har flyttat in från andra regioner och har kunnat etablera sig på bostadsmarknaden i Göteborg.  bostäder står fortfarande kvar outhyrda, till marknadens förfogande.

En annan studie som genomförts i Stockholmsregionen visar på liknande förhållanden som i Göteborg. I Stockholms City byggdes ett hus med  hyresrätter i mitten av -talet. Totalt frigjorde produktionen  reguljära bostäder.

Det betyder , vakanser per ny hyreslägenhet.

Om man begränsar analysen till hyresrätterna blir motsvarande siffra för Göteborgsstudien ,. Totalt fick  hushåll en ny bostad via nyproduktionen av  hyresbostäder i Stockholms City.

Slutsatsen av dessa begränsade studier är alltså att nyproduktionen ger upphov till flyttkedjor som frigör befintliga bostäder. Bland dessa finns bostäder med genomsnittliga boendekostnader.

För varje nyproducerad lägenhet frigörs mellan , och , befintliga bostäder samtidigt som det dubbla antalet hushåll får en ny bostad som resultat av flyttkedjan. Nyproduktion för hushåll som har råd med relativt höga hyror kan således genom flyttkedjor frigöra bostäder för andra hushåll med lägre inkomster.

40

Hyresbehov och boendekostnader för bostadsrätt Diskussionen i detta kapitel har huvudsakligen koncentrerats på hyresrätt. Den tidigare redovisningen visar emellertid att byggandet av marknadsprissatta bostäder – bostadsrätter och egnahem – inte minskat lika dramatiskt som hyresrätterna sedan första delen av -talet. I en del lokala bostadsmarknader har produktionen av marknadsprissatta bostäder till och med ökat under samma period. Vidare visar genomgången att riskerna förenade med produktion av bostadsrätter är avsevärt lägre än för produktion av hyresrätter.

En närmare analys av kostnadskalkylen för hushåll som väljer bostadsrätt framför hyresrätt ger ytterligare en förklaring till att produktionen av bostadsrätter klarar sig bättre än hyresrätter.

Den viktigaste förklaringen till detta är att hushåll vid köp av bostadsrätt tar ställning till avkastningskravet på eget kapital i sitt boende på andra grunder än bostadsföretag. Omläggningen av bostadspolitiken innebär också att hushållen i högre grad själva måste tillföra egenkapital och detta får också en väsentligt större betydelse för kalkylen än vad som kanske är känt i den bostadspolitiska debatten. Följande exempel illustrerar skillnaden mellan hyresrätts- och bostadsrättskalkylen.

Kalkylen utgår från att produktionskostnaden för en ny hyresrätt är   kr per kvm. Vidare antas att projektet finansieras med  procent lån och  procent eget kapital. Låneräntan har satts till  procent. Avkastningskravet på eget kapital har satts till  procent för hyresrätterna, det vill säga ett risktillägg på cirka  procentenheter. Lånet blir då   kr per kvm och den egna kapitalinsatsen   kr per kvm (se tabell ).

Kalkylen ger ett hyresbehov på   kr per kvm och år. För en bostad på  kvm betyder det

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 41

Tabell 19 • Boendekostnad (hyresbehov) för hyresrätter Kronor per kvadratmeter Kostnad

Utan sub- Med investeringsbidrag vention om   kr /kvm

Kapitalkostnad: eget kapital 510 lånat kapital 595 S:a kapitalkostnad 1 105 Drift o underhåll 350 Kostnad per år

1 455

450 525 975 350 1 325

Källa: egna beräkningar.

en månadskostnad på   kronor. Med ett investeringsbidrag på   kr per kvm blir motsvarande månadshyra   kronor. Samtliga kostnader är exklusive avskrivningar.

Om man istället antar att projektet är en bostadsrätt där hushållens egna kapitalinsats motsvarar  procent får man en delvis annan kalkyl.

Eftersom många ser sitt boende ur ett vidare perspektiv än enbart som en kapitalinvestering kan man anta att avkastningskravet på det egna kapitalet sätts relativt lågt. Hushållen »bor upp« sin avkastning. På tillväxtmarknader finns normalt också en värdestegring på bostadsrätter som ger en långsiktig förmögenhetstillväxt. Med dessa förutsättningar antas att hushållet räknar med  procents avkastning av sin kapitalinsats i bostadsrätten. Ett sådant antagande kan också motiveras av att man utgår från att alternativet är lånefinansiering med  procents ränta. Därmed blir boendekostnaden enligt tabell .

Den totala månadskostnaden blir i detta fall   kronor ( kvm), det vill säga nästan   kronor lägre än för hyresrätten utan investeringsbidrag och  kronor lägre med ett investeringsbidrag på   kr per kvm för hyresrätter. Samtliga kostnader exklusive avskrivningar.

Om en subvention motsvarade investeringsbidraget till hyresrätten istället riktas till hushållens eget kapital sjunker kostnaden för bostads– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

rätten till   kr per kvm och år vilket motsvarar   kronor per månad. Kalkylen visar att direkta subventioner av hushållens egna kapital i stället för investeringsbidrag till produktionskostnaderna kan ge betydande effekter.

Då hushåll kräver en låg avkastning på sitt bostadssparande blir boendekostnaden avsevärt lägre än i hyresrätt, där företag skall tillföra nödvändigt riskkapital. Detta är huvudförklaringen till den mer gynnsamma utvecklingen av produktionen av bostadsrätter i förhållande till hyresrätter.

Med nuvarande marknadsvillkor och regelverk har produktionen av samtliga upplåtelseformer inte varit högre än cirka   bostäder per år. Om bostadsbyggandet skall växa kraftigt måste man på något sätt kompensera det kraftiga bortfallet i produktion av hyresrätter.

Eftersom bostäder normalt blir relativt dyra på en avreglerad marknad är en möjlig strategi att införa subventioner också av bostadsrätter.

Syftet med en sådan subvention är att öka produktionen av bostadsrätter för att kompensera det bortfall som skett i produktionen av hyresrätter under andra halvan av -talet. Därigenom kan den totala produktionen av bostäder öka. Detta och andra förslag som bedöms kunna leda till ökad produktion av både hyresrätter, bostadsrätter samt egna hem diskuteras i nästa kapitel.

Tabell 20 • Boendekostnad för bostadsrätt Kronor per kvadratmeter Kostnad Kapitalkostnad: eget kapital lånat kapital S:a kapitalkostnad Drift o underhåll Kostnad per år

Utan sub- Med subvention av eget vention kapital om   kr /kvm 255 595 850 350

155 595 750 350

1 200

1 100

Källa: egna beräkningar.

41

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 42

5. Åtgärder för ökat bostadsbyggande    att bostadsbyggandet i de största tillväxtregionerna bör öka. Regeringen har satt målet   nya bostäder per år i hela landet. Under åren  till  färdigställdes mindre än   nya bostäder per år och prognoser för år  pekar på att bostadsbyggandet minskar i relation till år . Förklaringen till detta är sannolikt att produktionen av bostadsrätter tappar fart då uppgången i ekonomin fördröjs och produktionen av hyresrätter fortfarande är marginell.

Sedan tidigare har statsmakterna infört åtgärder för att stödja nyproduktion av bostäder. Dessa är i korthet:4 • Räntebidrag till bostäder, som upplåts med hyresrätt eller bostadsrätt; Bidraget beräknas med hjälp av ett bidragsunderlag. Räntebidrag lämnas med  procent av bidragsunderlaget multiplicerat med en av Boverket fastställd subventionsränta.

• Reducerad fastighetsskatt. Ingen fastighetsskatt utgår de fem första åren och halv fastighetsskatt under de därpå följande fem åren.

• Tillfälliga och tidsbegränsade investeringsbidrag för små och medelstora hyresrätter.

Bidrag utgår efter ansökan och till de projekt inom varje region som erbjuder de förmånligaste villkoren för hyresgästerna.

4. En något mer utförlig beskrivning av befintliga och föreslagna stöd till bostadsbyggandet återfinns i regeringens promemoria Investeringsstöd till visst bostadsbyggande, --.

42

Bidrag kan ges till projekt som påbörjats under tiden den  april år  till den  december år .

• Tillfälliga och tidsbegränsade investeringsbidrag till studentbostäder. Bidrag ges till projekt som påbörjats under tiden den  april år  till den  december år .

Utöver dessa stöd lämnas också stöd för att motverka segregationens effekter i storstäderna, konvertering från elvärme, installation av solvärme, sänkning av radonhalten i egna hem samt bostadsanpassning.

Det låga bostadsbyggandet har fått stor uppmärksamhet och inneburit att både regeringen och bostadsmarknadens olika aktörer fört fram olika förslag till förändrade regler som kan leda till ett ökat bostadsbyggande.

Regeringen har också fattat beslut om ytterligare åtgärder som förväntas leda till ökad nyproduktion. Regeringen har hittills lagt störst vikt vid att utveckla det statliga investeringsbidraget till små hyresrätter. I en promemoria upprättad inom Regeringskansliet föreslås att ett tillfälligt investeringsstöd införs för att stimulera bostadsbyggandet av hyreslägenheter mindre än  kvm och studentbostäder. Förslaget har utformats som ett stöd till fastighetsägare i syfte att sänka kostnaderna vid nyproduktion av mindre hyreslägenheter och anordnande av nya studentbostäder. Det nya stödet motsvarar i praktiken skillnaden mellan en mervärdesskattekostnad på  procent och  procent.

Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 43

Det nya stödet skall finnas tillsammans med det tidigare investeringsbidraget men det senare reduceras till  procent jämfört med dagens nivå. Sammantaget ger dock de två stöden en nettoökning av det totala tillfälliga investeringsstödet. För en lägenhet om  kvm bedömer regeringen att det totala stödet kan öka med upp till   kr per kvm i Stockholm, över  kr per kvm i Göteborg och närmare  kr per kvm i Malmö samt med mer än  kr per kvm i övriga landet.

Det finns också andra aktuella förslag till hur bostadsbyggandet kan stimuleras.  (de kommunala bostadsföretagens intresseorganisation) har fört fram flera förslag som syftar till att stimulera nyproduktionen av hyresrätter: 5 • Införande av investeringsfonder som innebär att vinstmedel i bostadsföretag kan fonderas och undantas från beskattning om fonden tas i anspråk för nyproduktion av hyresrätter.

• Införande av förhandsbesked för det befintliga investeringsbidraget eftersom ett investeringsbidrag som beslutas efter produktionsstart får begränsad betydelse för beslut om nyproduktion.

• Avskaffande av fastighetsskatt under pågående produktion.

• Ändrad byggfelsförsäkring så att ansvaret läggs på byggentreprenören.

• Anpassning av räntebidragsunderlaget till nuvarande genomsnittliga produktionskostnader.

• Anpassning av kommunernas och de statliga företagens prissättning av mark så att den motsvarar kommunens självkostnad.

• Förstärkning och utveckling av kommunernas planberedskap.

5. För en offensiv nyproduktion – strategi för allmännyttan, , .

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

• Minimering av de kommunala anslutningsavgifterna.

• Utveckling av konkurrensreglerna och förstärkning av konkurrensverkets roll för att bryta marknadseffekter av fåtalskonkurrens.

Också de privata fastighetsägarnas intresseorganisation, Fastighetsägarna, föreslår åtgärder för att förbättra förutsättningarna för en ökad nyproduktion av hyresrätter. Fastighetsägarnas viktigaste förslag är i korthet: 6 • Förändrad hyreslagstiftning så att hyresgäst och hyresvärd själva får träffa bindande flerårsavtal, med möjlighet att reglera hyran under hyrestiden. Vidare föreslås bland annat att Hyresförhandlingslagen avvecklas. Man menar att parterna på hyresmarknaden själva kan komma överens om hur förhandlingar ska bedrivas.

• Vidare föreslås att investerare får rätt att få eget förslag till detaljplan godkänd och att kommuner kan bli ersättningsskyldiga om de förhalar eller vägrar bygglov för åtgärder som ligger inom ramen för en lagakraftvunnen detaljplan.

• Taxor och avgifter i monopolverksamhet skall inte få sättas högre än vad som skulle vara fallet om det fanns en fungerande konkurrens.

• Flera skatter på boendet skall avskaffas eller sänkas. Bland annat vill man slopa fastighetsskatten på näringsfastigheter och sänka momsen på fastighetsförvaltning och byggande.

Det finns således många olika förslag till hur bostadsbyggandet kan stimuleras. Men det finns också likheter mellan förslagen. Gemensamt för 6. Se vidare www.fastighetsagarna.se: Ståndpunkter och fakta. Våra viktigaste frågor.

43

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 44

både regeringen och representanter för olika kategorier av fastighetsägare är att man förespråkar sänkta produktionskostnader genom bland annat skattereduktioner och ökad marknadseffektivitet inom olika delar av byggsektorn. Inom dessa områden tycks man vara överens om att detta kan sänka produktionskostnaderna. Vidare menar man att planprocessen bör effektiviseras och att kommunala taxor skall hållas så låga som möjligt.

Sammantaget leder denna typ av åtgärder till minskade produktionskostnader. Om produktionskostnaderna minskar möjliggörs nyproduktion i stadsdelar och andra lägen där produktionen i dag inte kan realiseras på grund av att betalningsviljan är för låg. Åtgärder som sänker produktionskostnaderna bidrar därmed till att öka volymerna i nyproduktionen. Analysen i de tidigare avsnitten pekar emellertid på att åtgärder som tar sikte på produktionskostnaderna måste kompletteras med ytterligare åtgärder för att regeringens mål om ett ökat och stabilt bostadsbyggande skall kunna förverkligas.

Omläggningen av bostadspolitiken under första halvan av -talet medförde framförallt helt nya finansieringsvillkor för produktion av bostäder. Det riskkapital som tidigare staten stod för måste numera tillföras av investerare och hushåll. Aktuella investeringsbidrag och åtgärder för att pressa produktionskostnaderna kommer inte till botten med grundproblemet som ytterst gäller behovet av riskkapital – egenkapital – för   bostäder.

Utgår man från att det på en normal bostadsmarknad utan subventioner krävs cirka  procent i riskkapital för bostadsinvesteringar, att produktionskostnaden är   kr per kvm och den genomsnittliga bostaden är cirka  kvm blir det årliga behovet av egenkapital cirka  miljarder kronor per år.

För de närmaste  åren måste alltså bostadsföretag och hushåll tillföra cirka  miljarder

44

kronor till bostadsinvesteringar om regeringens mål skall uppfyllas. Med hänsyn till de allmänna tillväxtutsikterna de närmaste två åren, hushållens begränsade sparande samt bostadsföretagens allmänna soliditet förefaller detta svårt att förverkliga.

För att få en mer betydande och långsiktig effekt på bostadsbyggandet måste säkerligen åtgärder vidtas som dels stimulerar uppbyggnaden av ett eget kapital hos bostadsföretag och hushåll, dels måste riskerna förenade med bostadsinvesteringar sänkas.

Hittills har regeringens åtgärder och förslag i huvudsak inriktats mot byggande av mindre hyresrätter. Samtidigt visar analysen i tidigare kapitel att det framförallt är marknadsprissatta bostäder som svarar för den största andelen av nyproduktionen. Åtgärder för att nå mål om   nya bostäder om året måste därför också omfatta förslag som stimulerar nyproduktion av marknadsprissatta bostäder.

Nedan presenteras förslag som bedöms ge en väsentligt ökad bostadsproduktion. Förslagen tar främst sikte på reguljära bostäder för hushåll med normala inkomster. Bostäder för hushåll med lägre inkomster och särskilda grupper såsom exempelvis studenter, funktionshindrade och äldre m fl, bör i princip omfattas av samma typ av stöd som hittills, det vill säga behovsprövade bostadsbidrag, investeringsstöd till kategoribostäder och bostadsanpassningsstöd.

Ökad produktion av hyresrätter Grundproblemet är att bostadsföretag bara kan investera i nya hyresrätter om villkoren för nödvändigt riskkapital är acceptabla. Ökat byggande av hyresrätter måste därför omfatta åtgärder som på olika sätt bidrar till bostadsföretagens kapitaluppbyggnad och minskade risker för eget kapital.

För att förbättra villkoren för bostadsföretagens egenkapital kan hyressättningen i nyproBostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 45

duktionen kopplas till bostadsföretagens faktiska produktionskostnader. För privata bostadsföretag måste hyressättningen frikopplas från de kommunägda bostadsföretagens hyressättning.

Vidare kan man skapa ett regelverk för byggande av bostadshus med kombinerade bostadsrättsoch hyresrättslägenheter.

För de kommunala bostadsföretagen kan utveckling av regionala bostadsföretag i kombination med produktionskostnadshyror i nyproduktionen ge förutsättningar för ökad nyproduktion.

Hyressättning i nyproduktionen Analyserna i tidigare avsnitt visar att produktionen av hyresrätter nästan helt avstannat under den senare delen av -talet. Huvudförklaringen är att hushållens betalningsvilja för nyproducerade hyresrätter är för låg för att motivera mer omfattande nyproduktion med normala lönsamhetsvillkor.

Men det har inte heller kommit till stånd någon mer omfattande nyproduktion av hyresrätter i de största tillväxtregionerna trots att hushållens betalningsvilja där kan motivera nyproduktion med normala lönsamhetsvillkor.

Förklaringen till detta är den osäkerhet som råder kring möjligheterna att hyressätta nyproducerade hyresrätter så att hyressättningen täcker årskostnaderna.

Den kanske viktigaste riskfaktorn för produktion av hyresrätter rör möjligheterna att i kalkylen förutsäga vilken hyresnivå som skall gälla när huset är färdigbyggt. En privat fastighetsinvesterare kan inte räkna med att få ta ut hyror som överstiger hyrorna i det kommunala beståndet.

Ett sätt att minska denna osäkerhet är att ändra lagstiftningen så att hyresnämnden är skyldig att meddela ett förhandsbesked om vilken hyresnivå man kan acceptera för ett planerat projekt. Även om ett sådant förhandsbesked lämnas kvarstår den begränsning som ges av att de kom– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

munala bostadsföretagen skall vara norm för hyressättningen även för nyproduktionen.

Om kommunala bostadsföretag producerar bostäder i attraktiva lägen där tillräcklig betalningsvilja finns samtidigt som hyresnivån i dessa bostäder inte fullt ut speglar produktionskostnaderna och en skälig avkastning på det egna kapitalet kan privata producenter inte delta i nyproduktion av hyresrätter.

För att öka produktionen av hyresrätter kan man införa bestämmelser om att nyproduktionshyrorna i det privata beståndet inte skall kopplas till hyressättningen i det kommunala beståndet. Man kan istället koppla hyressättningen till den faktiska kostnadsnivån i aktuella projekt samt en bedömning av en rimlig avkastning på investerarens kapital. I ett sådant system kommer således inte det kommunala beståndet utgöra riktmärke för hyressättning i nyproduktionen. Istället ges hyresnämnden i uppdrag att vid tvist godkänna skälig hyresnivå.

Kombinerade hyresrätts- och bostadsrättshus För att skapa större möjligheter att generera eget kapital för investeringar i nya hyresrätter kan man utnyttja möjligheterna med långsiktig värdestegring på bostadsrätter i tillväxtregioner. Genom att producera hyresrättshus där hyresgästerna ges en option på att förvärva sina lägenheter kan bostadsföretag successivt frigöra kapital för investeringar i nya bostäder. Det blir då möjligt för både privata och kommunala bostadsföretag att bygga och successivt avyttra enskilda lägenheter till hyresgästerna.

Bostadsföretaget kvarstår som förvaltare av fastigheten. Det betyder att de som inte önskar förvärva sina lägenheter förblir hyresgäster hos bostadsföretaget medan de som köper sina lägenheter får avtala om förvaltning av sina lägenheter och andelar av gemensamma utrymmen med mera med bostadsföretaget. För de som av-

45

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 46

ser köpa sina lägenheter bör inte kravet på / majoritet gälla. Hushåll som föredrar hyresrätt blir då inte heller hyresgäster hos en bostadsrättsförening. För både kommunala och privata bostadsföretag kan överskott från dem som köper sina lägenheter återanvändas som eget kapital i nya bostäder. I tillväxtregioner kan successiv omvandling till bostadsrätter generera överskott som kontinuerligt tillför bostadsföretagen nödvändigt riskkapital.

Hushållen i huset har normalt en mycket varierande ekonomisk styrka. För en enskild hyresgäst varierar den också över tiden. En möjlighet att placera kapital i den egna bostaden är ett incitament för sparande. Med en kombinerad lösning kan hushållen avgöra om de vill placera kapital i sitt boende och därmed successivt ta del av värdestegringen på tillväxtmarknader eller bo kvar som hyresgäster. Vidare kan man själv avgöra vid vilken tidpunkt man vill byta upplåtelseform och anpassa tidpunkten efter utvecklingen av hushållets ekonomiska resurser och sparande.

I de fall en mycket stor majoritet av hyresgäster omvandlat sina lägenheter – säg  procent – kan man gemensamt besluta att fastigheten helt skall konverteras till en bostadsrättsförening.

Regional allmännytta Växande regioner präglas framförallt av betydande värdestegring på bostäder i regionens centrala delar. Värdestegringen kan principiellt komma de centralt belägna kommunala bostadsföretagen till del genom antingen en ökad hyresdifferentiering eller genom ombildning till bostadsrättsföreningar. Mer centralt verksamma bostadsföretag har således alltid möjligheter att generera en väsentligt större tillväxt av sitt egenkapital för investering i nyproduktion av hyresrätter än företag i regionens yttre delar.

Regionens kommunindelning kan emellertid innebära att mark i attraktiva lägen utanför cen-

46

trum där betalningsviljan motiverar nyproduktion ligger i en kommun där kommunala bostadsföretag inte självständigt kan generera samma kapital för investeringar i nyproduktion.

Genom att skapa av flera kommuner delägda kommunala bostadsföretag kan man överföra kapital som genereras i regionens centrala delar till lönsamma projekt för nyproduktion på mark i mer perifera lägen. Alternativt kan de centralt verksamma bostadsföretagen undantas från lokaliseringsprincipen i kommunallagen och tilllåtas medverka i bostadsbyggande i andra kommuner.

Ökad produktion av bostadsrätter och småhus För att efterfråga nya bostadsrätter och småhus måste hushållen numera själva bidra med hela riskkapitalet. Huvuddelen av hushållens riskvilliga kapital för bostadsinvesteringar kommer från sparande och värdestegring på hushållens kapitaltillgångar. Även om en del av hushållens kapital kommer från sparande och värdestegring i fonder och liknande uppstår den största delen av hushållens förmögenhetsbildning genom värdestegring på bostäder. Särskilt tydligt är detta i tillväxtregioner. Långsiktig värdestegring på bostäder i tillväxtregioner är normalt den viktigaste källan för bostadsmarknadens försörjning med riskvilligt kapital.

När regionen växer och förtätas ökar värdena på bostäder. När då hushållet säljer ett småhus eller en bostadsrätt gör det en kapitalvinst. Om ett hushåll köpt en mindre bostadsrätt för  miljon kronor och finansierat köpet med en egen kapitalinsats på   och   kronor i lån och sedan säljer den för , miljoner kronor har hushållets egna kapital vuxit från   till   kronor. Hushållet kan då köpa en väsentligt större eller mer attraktiv bostad trots att alla bostäder på orten kan antas ha stigit i pris.

Detta beror på att hushållets egna kapital vuxit Bostadsbyggande i tillväxtregioner

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 47

snabbare än priset på bostäderna. Med ett eget kapital om   kronor kan hushållet låna  procent av marknadsvärdet till bottenlånevillkor vid köp av ny bostad. Det betyder att hushållet sannolikt kan efterfråga en bostad som kostar , miljoner kronor.

Alla som äger en bostad i en tillväxtregion deltar i regionens långsiktiga värdestegring på fastigheter. Hyressättningssystemet möjliggör också att hyresgäster i viss utsträckning kan delta i denna förmögenhetsbildning genom att bytesrätten möjliggör ett utnyttjande av bytesvärdet på den egna bostaden.

Problemet är att en stor andel hushåll har små eller mycket begränsade möjligheter att få tillträde till bostadsbeståndets långsiktiga värdestegring. Framförallt gäller detta ungdomar och hushåll med låga inkomster. Gemensamt för dessa grupper är att de oftast inte självständigt kan tillföra ett nödvändigt startsparande i sitt boende.

Med denna bakgrund kan man motivera att ett särskilt stöd införs som bidrar till att förbättra hushållens möjligheter till en uppbyggnad av det egna kapitalet för bostadsinvesteringar.

Villkorade investeringsbidrag till hushåll För att öka bostadsbyggandet och dessutom skapa förutsättningar för ett väsentligt större antal hushåll att efterfråga bostadsrätter och småhus i tillväxtregioner bör statens politik underlätta för hushåll att bygga upp ett eget kapital för bostadsinvesteringar. Så har också skett tidigare under -talets första hälft där staten medverkade till att fler hushåll kunde bygga sig ett eget hem. Då subventionerade staten lånen medan hushållen bidrog med eget kapital i form av eget arbete. Den egna kapitalinsatsen skedde då »i natura«.

En modern politik som möjliggör en bostadskarriär också för ungdomar och hushåll med låga eller normala inkomster bör därför baseras på ett

– varför byggs det så lite och hur kan bostadsbyggandet öka?

statligt stöd till den egna kapitalinsatsen – ett villkorat investeringsbidrag.

Detta kan åstadkommas genom att det nuvarande investeringsbidraget för byggande av hyresrätter omvandlas till eller kompletteras med ett villkorat investeringsbidrag till hushåll. Man övergår eller kompletterar då en utbudsorienterad stimulans med en stimulans av efterfrågan.

Det viktigaste argumentet för detta är den kraftiga hävstång som ligger i att stimulera det egna kapitalet.

För att få största möjliga effekt bör ett villkorat investeringsbidrag riktas till alla hushåll som köper en nyproducerad bostadsrätt eller ett nyproducerat småhus. Bidraget bör maximalt uppgå till  procent av marknadspriset exklusive markkostnader. För att begränsa statens kostnader kan det maximala beloppet uppgå till exempelvis   kronor per person. Bidraget villkoras så att återbetalning sker med en viss del av inkomsten efter en period om cirka  till  år eller då reavinst uppstår vid försäljning av bostaden. Systemet har då vissa likheter med studiemedelssystemet som också skall återbetalas efter förmåga.

Statens kostnader för investeringsbidraget begränsas då till utebliven ränta under den betalningsfria perioden samt eventuella kreditförluster för de personer som inte har någon inkomst och som samtidigt inte kan sälja bostaden med reavinst.

Villkorade investeringsbidrag kan också utgå för köp av befintliga bostäder. För att begränsa statens kostnader bör dock dessa bidrag vara behovsprövade på liknande sätt som bostadsbidraget. Även för dessa kan  procent av marknadspriset utgöra grund för bidragets storlek samtidigt som ett tak om maximalt belopp om   kronor bör sättas. Också detta bidrag bör återbetalas med en andel av inkomsten eller återbetalas vid försäljning med reavinst.

47

bostadsbyggande.qxd

2003-02-26

14:54

Sida 48

Enligt en översiktlig bedömning innebär systemet relativt begränsade kostnader för staten, sannolikt mindre än  miljard kronor per år.

Kostnaden blir därmed jämförbar med kostnaden för de nuvarande investeringsbidragen för byggande av hyresrätter.

48

Bostadsbyggande i tillväxtregioner