Page 1

Pü egna ben – fÜrslag till en reformerad kommunal finansiering

Skattebasberedningens slutrapport


© Svenska Kommunförbundet Skattebasberedningen   Stockholm :a upplagan, november  : --- Text: Niclas Johansson Tryckeri: något bra Tryckeri  Grafisk form & produktion: Elisabet Jonsson, SK Satt i AGaramond och Myriad Omslag: Conqueror elfenbensgul  gr Inlaga: Multifine  gr

2 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Förord     tillsatte Svenska Kommunförbundets styrelse en programberedning om finansieringen av kommunal verksamhet i framtiden – Skattebasberedningen. Bakgrunden till beredningens uppdrag var -talets kärva ekonomi i kommunerna och de begränsningar av kommunernas handlingsutrymme som följt av statliga restriktioner för skatteuttaget och ett verksamhetsansvar som i allt större utsträckning styrs av statliga regler. Till bakgrundsbilden hörde också att internationaliseringen och den demografiska utvecklingen allt mer uppmärksammats som potentiella hot mot välfärdens finansiering. Det här är beredningens slutrapport som sammanfattar beredningens arbete, slutsatser och förslag. Rapporten kommer att vara ett underlag för ställningstaganden av Kommunförbundets styrelse. De underlagsrapporter och promemorior som beredningen tagit fram finns att tillgå på www.svekom.se/ekonomi. Detsamma gäller de debattartiklar som publicerats i beredningens namn. Arbetet i beredningen har fokuserat på två frågeställningar. Den ena gäller kommunernas möjligheter att finansiera sitt uppdrag i framtiden och behovet av att eventuellt komplettera den nuvarande skattebasen med nya intäktskällor. Den andra gäller hur finansieringen kan förändras på ett sätt som gör att utrymmet för det lokala självstyret och ansvarstagandet ökar. Vår förhoppning är att denna rapport ska vara ett viktigt bidrag till diskussionen om hur kommunernas verksamhet ska finansieras i framtiden. Stockholm i november  Åke Hillman, ordförande Västerås Lena Ludvigsson-Olafsen Smedjebacken

Margot Wikström Umeå

Stig Janzon Olofström

Frank Lassen Grums

Kent Persson Norberg

Erik Langby Nacka

Ingela Gardner Sundström Österåker

Stig Davidson Nybro

Lennart Gabrielsson Sollentuna

Urban Svensson Öckerö Niclas Johansson Programberedningens sekreterare 3 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Innehållsförteckning Sammanfattning .............................................................................................................. 5

1 Kommunernas finansiering idag ................................................................................ 11 Finansieringen och självstyrelsen .................................................................................. 13 Basen för kommunalskatten är invånarnas förvärvsinkomster .................................. 14 2 Hoten mot skattebasen ................................................................................................ 19 Färre arbetade timmar minskar utrymmet för kommunal verksamhet .................... 19 Andelen i yrkesverksam ålder minskar ........................................................................ 20 Sysselsättningsgraden behöver öka .............................................................................. 27 Långsiktig trend mot kortare arbetstider .................................................................... 31 Det krävs helhetsgrepp för att säkra finansieringen av välfärden .............................. 33 Det obeskattade arbetet ................................................................................................ 34 Olika beskattning av arbets- och kapitalinkomster ger incitament till skatteplanering ................................................................................ 40 Transfereringarna är en stor del av skattebasen .......................................................... 44 3 Internationaliseringen .................................................................................................. 47 De svenska skatterna ...................................................................................................... 47 Vart är skatterna på väg? ................................................................................................ 48 Skattebasernas rörlighet och skattekonkurrensen ...................................................... 48 Internationaliseringen och kommunerna .................................................................... 52 Slutsatser .......................................................................................................................... 57 4 Finansieringen i framtiden............................................................................................ 59 Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas .......................................................... 59 Motiv för nya intäktskällor ............................................................................................ 61 Nya kommunala skattebaser ........................................................................................ 62 Kommunal fastighetsskatt ............................................................................................ 69 Avgifter och försäkringar .............................................................................................. 74 Fritidskommuner ............................................................................................................ 78 Statsbidragen .................................................................................................................. 78 Minskat verksamhetsansvar .......................................................................................... 80 Skattebasberedningens slutsatser och förslag .............................................................. 82

4 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Sammanfattning  har fokuserat på två skatt. Det är inte alltid fallet med andra skattefrågeställningar. Den ena gäller kommunernas möjligheter att finansiera sitt uppdrag i framtiden och behovet av att eventuellt komplettera den nuvarande skattebasen med nya intäktskällor. Den andra gäller hur finansieringen kan förändras på ett sätt som gör att utrymmet för det lokala självstyret och ansvarstagandet ökar. Kommunerna finansierar idag sin verksamhet med skatteinkomster, statsbidrag och avgifter. Skatten tas ut på löner och transfereringsinkomster (pensioner, arbetsmarknadsersättningar, sjukförsäkring och föräldraförsäkring). Kommunernas verksamhet domineras av skola, vård och omsorg. Det innebär att den kommunala verksamheten är personalintensiv med begränsade möjligheter att öka produktiviteten. Det innebär också att lönernas ökningstakt är avgörande för kommunernas kostnadsutveckling. Kommunerna behöver därför också intäkter som ökar i ungefär samma takt som lönerna. Vår slutsats är att den kommunala skattebasen är en förhållandevis bra intäktskälla för kommuner. Den omfattar en betydande andel av inkomsterna i samhället. Det finns inga bra alternativ som huvudsaklig intäktskälla för finansieringen av den kommunala verksamheten. Den växer i takt med löneutvecklingen och sysselsättningen. Den har en konjunkturdämpande effekt genom att a-kassan och en del övriga arbetsmarknadsersättningar beskattas. Kommunerna får del av kapitalavkastningen i samhället genom att den statliga premiepensionen och de privata och kollektivavtalade pensionerna beskattas. Den kommunala skattebasen ger också utrymme för den kommunala självstyrelsen genom att det är möjligt för kommunerna att ta ut olika

baser. Även om den nuvarande skattebasen i huvudsak måste betraktas som en bra grund för finansieringen av de kommunala välfärdstjänsterna, så är inte allt frid och fröjd. Det finns åtminstone två problem. Det ena är att skattebasen påverkas av ett antal förändringstendenser i samhället som i större eller mindre omfattning kan komma att utgöra ett hot mot skattebasens framtida tillväxt. Det tydligaste hotet gäller utvecklingen av det totala antalet timmar vi varje år lägger ner på förvärvsarbete. Men det finns också några andra hot mot skattebasen som är mer svårbedömda. Det gäller förekomsten av obeskattat arbete, egenföretagarnas möjligheter till skatteplanering och internationaliseringens konsekvenser. Det andra problemet är att skatteintäkterna i sig inte räcker till att finansiera hela den kommunala verksamheten. En betydande del av kommunernas kostnader finansieras med hjälp av statsbidrag som saknar varje form av automatisk uppräkning. Antalet arbetade timmar Den ekonomiska tillväxten i sig ger inte kommunerna särskilt mycket mer resurser att röra sig med. Det är den tillväxt som beror på att det totala antalet arbetade timmar ökar som skapar ett utrymme för mer kommunal verksamhet. Det problem vi ser framför oss är framför allt att den stora fyrtiotalsgenerationen börjar att gå i pension redan om några år. Det innebär att kostnaderna för pensioner och så småningom också äldreomsorg kommer att växa kraftigt samtidigt som antalet potentiella skattebetalare blir färre. Vi har som representanter för olika partier olika uppfattningar i arbetstidsfrågan. Men vi är

5 Sammanfattning


överens om att vi som nation inte kan lägga påtagligt mindre tid på beskattat förvärvsarbete i framtiden än vad vi gör idag, utan att det går ut över den offentliga verksamhetens omfattning och kvalitet. För att klara det krävs ett bättre fungerande arbetsliv som innebär att fler av dem som vill ha arbete får det, att de deltidsarbetande som vill öka sin arbetsinsats kan göra det, att färre tvingas bli sjukskrivna eller förtidspensionärer och att fler personer orkar och vill arbeta till  års ålder eller ännu längre. Det innebär däremot inte att alla måste arbeta lika mycket varje vecka som de gör idag. Snarare finns det anledning att vara mer flexibel med arbetets fördelning över livet för att öka möjligheten till ett uthålligt arbetsliv. En förkortning av veckoarbetstiden skärper emellertid kraven på en positiv utveckling av de övriga faktorer som påverkar den sammanlagda arbetsinsatsens storlek. Det obeskattade arbetet Vi har frågat oss om det jämförelsevis höga svenska skatteuttaget på arbetsinkomster innebär att det finns en risk att allt mer arbete kommer att undandras från kommunal inkomstbeskattning. Det handlar om risken för att svartarbetet eller det arbete som vi väljer att själva utföra i form av obeskattat hemarbete kan komma att öka. Det svarta arbetet är idag inte av den omfattningen att det utgör ett allvarligt hot mot kommunernas finansiering. Däremot är det oroande att det finns stora skillnader i attityden till svart arbete mellan yngre och äldre personer. Det kan vara ett tecken på en begynnande urholkning av skattemoralen i Sverige. Egenföretagandet Skillnaderna i beskattning av arbets- och kapitalinkomster ger incitament till skatteplanering. En grupp som i större utsträckning än andra kan välja hur inkomsterna ska beskattas är egenföretagarna. Vår bedömning är att en utveckling

mot att allt fler arbetar i eget företag i huvudsak skulle vara något positivt. Vad som kan ställa till allvarliga problem är om skillnaden mellan skatten på kapitalinkomster och arbetsinkomster blir väsentligt större, till exempel till följd av internationaliseringen. Det skulle kraftigt öka incitamenten till att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster. Internationaliseringen Vi kan ha olika uppfattning om hur höga skatterna bör och kan vara i en internationaliserad värld. Men vi är överens om att internationaliseringen kommer att begränsa våra möjligheter att välja vilka skattesatser vi tar ut. Det gäller både enskilda skatter och det totala skatteuttaget. De problem som vi ser framför oss när det gäller välfärdens finansiering kan därför med största sannolikhet inte lösas med höjda skatter. Den ökande rörligheten för kapital, företag, varor och människor innebär att det blir allt svårare för det enskilda landet att föra en skattepolitik som avviker mycket från den i omvärlden. För Sveriges del innebär det sannolikt att vi måste sänka en del skatter och att det därmed kan bli svårare att klara finansieringen av välfärdssystemen i framtiden. Det är emellertid i första hand ett antal statliga skatter som kommer att sättas under press. Det handlar om momsen, punktskatterna, förmögenhetsskatten och kapitalinkomstskatterna. Däremot är det svårt att se att det under de närmaste – åren finns något direkt hot mot kommunalskatten. Det är det progressiva inslaget i beskattningen av arbetsinkomster som ger incitament för de med höga inkomster att arbeta i något annat land. Den statliga inkomstskatten och att inbetalda arbetsgivaravgifter vid högre inkomster inte ger några ytterligare förmåner är viktigare än nivån på kommunalskatten. Visserligen har vi i Sverige en relativt hög beskattning av låga inkomster. Men det är ändå inte

6 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


sannolikt att kommunalskatten behöver sänkas för att motverka en utflyttning av låg- eller medelinkomsttagare. Sänkta skatter för låg- och medelinkomsttagare har sin grund i andra motiv än att motverka en utflyttning, till exempel att reducera marginaleffekterna vid en inkomstökning. Om arbetskraftens rörlighet över gränserna ökar måste reglerna kring förmåner och beskattning vara konsistenta. Det är inte fallet vid arbetspendling över Öresund. Människor som bor i Sverige men arbetar i Danmark kommer att betala sin inkomstskatt i Danmark, men ändå ha rätt till kommunala tjänster i Sverige. Vi föreslår därför att: • Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark ändras så att inkomsterna för så kallade gränsgångare som bor i Sverige och arbetar i Danmark kommer att ingå i kommunernas skatteunderlag, eller att staten kompenserar kommunerna för arbetspendlingens effekter. Statsbidragen saknar koppling till löneökningarna Ett grundläggande problem är kommunernas beroende av statsbidrag. Skatteinkomsterna är inte tillräckliga för att täcka kommunernas kostnader. Därför utgår statsbidrag till kommunerna. Av en total intäkt på drygt  miljarder kronor är cirka  miljarder kronor ett så kallat generellt statsbidrag. Problemet med det generella statsbidraget är att det saknar varje form av automatisk uppräkning medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället. För varje år som går räcker dessa statsbidrag till allt mindre verksamhet. Det problemet kan naturligtvis lösas genom att staten skjuter till mer pengar i form av statsbidrag. Problemet är att sådana resurstillskott ofta knyts till förväntningar om mer eller bättre

verksamhet, snarare än ambitionen att kunna behålla nuvarande verksamhet. Ur kommunernas perspektiv skulle det vara betydligt bättre om en större del av intäkterna kom från en intäktskälla som kan förväntas växa i takt med löneutvecklingen. Det stärker kommunernas möjligheter att själva ta ansvar för sina uppgifter och underlättar därigenom ansvarsutkrävandet på lokal nivå. Minska kommunernas beroende av statens bidrag Vi föreslår därför ett antal reformer vars syfte är att göra kommunerna mindre beroende av statens välvilja: • Grundavdragen omvandlas till en statlig skattereduktion. Det innebär att kommunernas skatteintäkter ökar med cirka  miljarder kronor och att statsbidragen därmed kan sänkas med samma belopp. • Den fortsatta kompensationen till hushållen för egenavgifternas införande bör genomföras på samma sätt som hittills, det vill säga genom en skattereduktion. Det medför att kommunernas skatteintäkter ökar och att statsbidragen därmed kan sänkas med cirka  miljarder kronor (om kompensationen genomförs också år  och ). • Staten övertar finansieringen av det kommunala momssystemet. Statsbidragen kan därmed sänkas med cirka  miljarder kronor. • Staten övertar kostnadsansvaret och beslutsrätten för verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (). Statsbidragen kan därmed sänkas med cirka  miljarder kronor.

Sammantaget skulle dessa reformer möjliggöra en minskning av det generella statsbidraget som är av en sådan omfattning att kommunerna i 7

Sammanfattning


princip skulle kunna stå på egna ben i ekonomiskt hänseende. För statens del innebär reformerna inga kostnader på kort sikt. Däremot skulle det uppstå vissa omfördelningar mellan kommunerna framförallt till följd av att staten tar över ansvaret för , men dessa får i huvudsak ses som välmotiverade mot bakgrund av de brister som finns i dagens utjämning för -verksamhet. LSS

När det gäller  är det också en självstyrelsefråga att verksamheten tas över av staten. Verksamheter som är så pass hårt reglerade som  bör inte finansieras med kommunala skattemedel och generella statsbidrag, eftersom det i praktiken inte finns någon möjlighet att pröva dessa utgifter mot andra kommunala utgifter i den årliga budgetprocessen. Kommunerna skulle fortfarande kunna fungera som utförare av verksamheten tillsammans med andra entreprenörer. En statlig finansiering ökar också tryggheten för de handikappade som omfattas av verksamheten, eftersom resurserna går direkt till dem som ska utföra verksamheten. Finansieringen av verksamheten blir mer stabil. Det kommunala momssystemet Att kommunerna har avdragsrätt för mervärdesskatt även i verksamheter som skola och omsorg syftar till att motverka mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer. Den kommunala finansieringen av denna avdragsrätt har dock som syfte att ge staten växande skatteintäkter. Det sker på bekostnad av kommunerna eftersom avgiften till systemet växer i takt med stigande priser eller inköpsvolymer. Det sker däremot ingen automatisk uppräkning av de statsbidrag som kommunerna erhöll vid införandet av systemet. I prak-

tiken innebär inte en statlig finansiering någon kostnad för staten. Växande kommunala momsavdrag motsvaras av lika stora momsinbetalningar från de företag som har sålt varor och tjänster till kommunerna. Den kollektiva finansieringen leder också till allvarliga systemfel. Om kommunerna i ökad utsträckning väljer att köpa momspliktiga tjänster (till exempel städning) istället för att de utförs av egen personal, så ökar omslutningen i systemet. Dessa ökade momskostnader får alla kommuner vara med och betala. Konkurrensneutraliseringen fungerar förvisso för den enskilda kommunen, men inte för kommunkollektivet. Effekterna är orimliga, och kan vara ett av skälen till de senaste årens snabba ökning av kommunernas momsavgift. Skattereduktion istället för avdrag En skattereduktion innebär att det är statens skatteintäkter som reduceras, till skillnad från avdrag som reducerar kommunernas skatteintäkter. I år sänkte staten inkomstskatterna i syfte att kompensera löntagarna för en fjärdedel av egenavgifterna via en skattereduktion. Eftersom skattereduktionen i praktiken reducerade egenavgiften med en fjärdedel minskades också avdragsrätten för egenavgiften med en fjärdedel. Resultatet blev att kommunernas skatteintäkter ökade med drygt  miljarder kronor. Som en följd av detta sänkte staten de generella bidragen till kommunerna med samma belopp. Vi menar att grundavdraget också kan utformas som en skattereduktion. Summan av grundavdrag och särskilt grundavdrag uppgick  till knappt  miljarder kronor. Kommunernas skatteintäkter skulle därför öka med runt  miljarder kronor till följd av en sådan förändring. En del av denna effekt uppstår redan när det särskilda grundavdraget slopas, vilket är en del av pensionsreformen.

8 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Nya intäktskällor Vi har också övervägt möjligheten att växla statsbidrag till kommunerna mot någon ny kommunal skattebas. Framförallt har vi diskuterat möjligheten att ersätta den statliga fastighetsskatten med en kommunal fastighetsskatt. Fastigheter är en stabil skattebas eftersom fastigheterna inte så lätt flyttar över kommungränserna eller nationsgränserna. Fastighetsskatten är dessutom en vanlig intäktskälla för kommunerna i andra europeiska länder. Vår slutsats är emellertid att fastighetsskatten skulle föra med sig fler problem än fördelar för kommunerna. Ett skäl är att fastighetsvärdena är väldigt ojämnt fördelade mellan kommunerna. Dessa skillnader kan i och för sig utjämnas, men då försvinner en del av poängen med en kommunal fastighetsskatt. Ett annat skäl är att fastighetsskatten är politiskt instabil. Vi har därför ansett att det är bättre att föreslå förändringar som innebär att den nuvarande skattebasen breddas eller att kommunernas kostnader minskar. De förslag vi redogjort för ovan har den inriktningen. Dessa förslag ger större utrymme för den kommunala självstyrelsen, dels genom att finansieringen vilar på en skattebas som gör det möjligt att ta ut olika kommunalskatt, dels genom att staten övertar verksamhet som det i praktiken är svårt för kommunerna att styra. Beredningen har också övervägt några olika möjligheter att flytta finansieringen för vissa verksamheter från skatter till avgifter eller försäkringar. De förslag vi lämnar handlar om fastighetsanknutna avgifter: • Kommunerna bör ges rätt att ta ut en avgift för att finansiera kostnader för gator och vägar. Avgiften kan växlas mot en sänkning av kommunalskatten. • Förutsättningarna för ett nytt avgifts-/försäkringssystem avseende räddningstjänstens finansiering bör utredas.

En viktig poäng med väghållningsavgifter är att de möjliggör en lösning på dagens orättvisa mellan dem som bor i områden där kommunen ansvarar för väghållningen och dem som bor i områden där fastighetsägarna själva ansvarar för väghållningen. Indexera statsbidragen och förstärk finansieringsprincipen De förslag vi lämnat gör det möjligt att radikalt minska kommunernas beroende av statsbidrag. Om dessa förslag inte genomförs fullt ut, eller om staten i framtiden väljer att lägga över nya uppgifter på kommunerna och kompensera med ökade statsbidrag, kommer de generella statsbidragen även i fortsättningen att spela en roll för kommunernas finansiering. Vi föreslår därför att: • Eventuella kvarvarande generella statsbidrag till kommunerna indexeras med hänsyn till pris- och löneökningarna och med hänsyn till förändringar i befolkningens ålderssammansättning på riksnivå.

För att säkerställa att kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet inte undergrävs av statliga beslut som lägger på kommunerna mer uppgifter eller minskar skattebasen föreslår vi att: • Det sker en förstärkning av konsultationsprocessen i samband med finansieringsprincipens tillämpning. Hushållsnära tjänster Slutligen föreslår vi att staten inför en subvention för hushållsnära tjänster riktade till pensionärer. En sådan reform kan göra det möjligt för äldre personer att på rimliga villkor komma i åtnjutande av den typ av enklare hushållstjänster som i stor utsträckning trängts undan ur kommunernas serviceutbud i spåren av -talets ekonomiska problem och det samtidigt starkt

9 Sammanfattning


växande behovet av vård och omsorg. En sådan subvention kan kanske också bidra till att minska svartarbetet i samhället och därmed bidra till att fler arbetade timmar kommer upp till beskattning. Förhoppningsvis kan det också innebära att behoven av mer kvalificerade hjälpinsatser kan skjutas upp i tiden, vilket i sin tur skulle minska trycket på kommunernas äldreomsorg.

10 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


1. Kommunernas finansiering idag  verksamhet har gradvis kom- ka. Men det är egentligen inte något sjukdomsmit att domineras allt mer av de så kallade välfärdstjänsterna, det vill säga skola, vård och omsorg. Kvinnornas ökade förvärvsfrekvens har medfört en kraftig utbyggnad av barn- och äldreomsorgen. Under -talet har dessutom skolan kommunaliserats och kommunerna har övertagit delar av äldreomsorgen och handikappomsorgen från landstingen. Investeringarnas andel av utgifterna har minskat under en längre tid. Staten har också övertagit transfereringsutgifter så som det kommunala bostadstillägget och bostadsbidrag från kommunerna. Välfärdstjänsterna är och måste vara personalintensiva. Kommunernas anställda kan inte som i industrin ersättas av maskiner. Skola och omsorg är typexempel på tjänster där man kan vänta sig relativt måttliga produktivitetsökningar. Inte minst mot bakgrund av de rationaliseringar som redan gjorts under -talet. Den största utgiften för kommunerna är därför också de anställdas löner (inklusive arbetsgivaravgifter, avtalspensioner etc). Lönernas andel av utgifterna är i praktiken större än vad som framgår av redovisningen. En del av utgifterna är också ersättningar för de personalintensiva entreprenadtjänster som utförs på uppdrag av kommunen, till exempel inom utbildning eller barnomsorg. Hur mycket mer det kostar att utföra samma kommunala tjänster från ett år till ett annat beror därför till övervägande delen på lönernas ökningstakt. Det innebär också att kommunerna behöver intäkter som utvecklas i ungefär samma takt som lönerna. Den sämre produktivitetsutvecklingen för de personalintensiva tjänsterna leder till att dessa över tiden blir relativt sett dyrare. Den ekonomiska termen för detta fenomen är Baumols sju-

tecken att produktiviteten ökar snabbare i näringslivet än i den offentliga tjänsteproduktionen. Samhällets produktion växer och vi har mer resurser till angelägna behov än tidigare. Överföringen till de skattefinansierade personalintensiva tjänsterna sker dock inte med automatik. Det blir visserligen fler kronor till kommunerna om vi fortsätter att via kommunalskatten överföra cirka  procent av lönen till verksamheten i kommuner och landsting. Men det ger inte resurser till att anställa mer personal, om lönerna för till exempel lärare och vårdpersonal ökar i ungefär samma takt som för de anställda i den privata sektorn. Om inte sysselsättningen ökar i den privata sektorn får inte kommuner och landsting mer resurser. Resurserna måste i så fall föras över antingen genom ett högre skatteuttag eller genom att vi betalar mer själva, via avgifter eller försäkringar. Verksamheten i kommunerna har expanderat kraftigt under -talet. Inom barnomsorg, utbildning och äldreomsorg kan de ökade anspråken på den kommunala verksamheten uppskattas till cirka  miljarder kronor. Till stor del beror det på de demografiska förändringarna. Men det beror också på statliga regelförändringar, som till exempel barnomsorgslagen och gymnasiereformen, och på samhällsutvecklingen i övrigt. Till exempel har antalet barn i varje årskull som skrivs in i barnomsorgen ökat mer än vad som kan förklaras enbart av barnomsorgslagen. Till de ökade anspråken ovan ska också läggas ökade kostnader för socialbidrag och arbetsmarknadsåtgärder, samt ökade ambitioner inom handikappomsorgen. Trots de senaste årens höjda statsbidrag utförs idag en betydligt mer omfattande kommunal 11

1 • Kommunernas finansiering idag


verksamhet av färre anställda än för tio år sedan (korrigerat för verksamhetsöverföringar). En orsak är att kommunerna fick ta ett stort ansvar för saneringen av statens finanser via de effekter som det så kallade -miljardersprogrammet gav på kommunernas skatteintäkter, till exempel genom införandet av de avdragsgilla egenavgifterna. Under -talet har inte heller utbyggnaden kunnat finansieras med höjda skatter. Periodvis har kommunerna varit förhindrade av staten att höja skatten. Men även under perioder då skatteuttaget inte reglerats har det totala kommunala skattetrycket förändrats mycket lite, antagligen därför att det ändå inte har framstått som en framkomlig väg. Det har inneburit att kommunerna har fått klara utbyggnaden genom rationaliseringar. Kommunerna finansieras till  procent med egna intäkter. Av diagram . framgår hur kommunerna idag finansierar den verksamhet som i huvudsak är skattefinansierad.1 Ungefär / av verksamheten finansieras med egna skattemedel och ytterligare cirka  procent finansieras med avgiftsintäkter. Statsbidragen (inklusive -bidrag och ersättning från försäkringskassan) finansierar en fjärdedel av verksamheten. År  genomfördes en för den kommunala finansieringen och självstyrelsen väsentlig reform. Ett antal specialdestinerade statsbidrag överfördes till den så kallade påsen. Merparten av statsbidragen är sedan dess generella bidrag. Kommunerna har därför fått större utrymme att själva styra hur resurserna ska fördelas mellan olika verksamheter. Det generella statsbidraget uppgår till cirka  miljarder kronor och finansierar ungefär  procent av kommunernas verksamhet. 1Avgiftsintäkterna

till energi, vatten och avlopp samt avfallshanteringen ingår därför inte. Det gör inte heller hyresintäkter, försäljningsintäkter och finansiella intäkter.

Diagram 1.1 • Intäkterna till den skattefinansierade verksamheten 1999 Miljarder kronor

Taxor o avgifter 18 mdkr Riktade bidrag 16 mdkr

Skatteintäkter 208 mdkr

Generella statsbidrag 60 mdkr

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Problemet med det generella statsbidraget är att det inte automatiskt räknas upp i takt med att priser och löner ökar. När staten har skjutit till mer resurser de senaste åren har det knutits till förväntningar om mer och bättre verksamhet, snarare än ambitionen att kunna behålla nuvarande verksamhet. Samtidigt som kommunernas verksamhet har blivit allt mer personalintensiv har andelen av kommunernas intäkter som ökar i takt med löneökningarna i samhället minskat, eftersom flera av de stora specialdestinerade statsbidrag som växlades till generella bidrag delvis var kopplade till pris- och löneökningar. Kommunernas beroende av statens välvilja har därför ökat. Slutsatsen av detta är inte att de specialdestinerade statsbidragen bör återinföras, utan att finansieringen på något annat sätt borde utformas så att en större del av intäkterna utvecklas i takt med kommunernas kostnader. I denna rapport diskuterar vi hur kommunernas intäkter kan tänkas utvecklas framöver och hur finansieringen av den kommunala verksamheten bör utformas för att bättre möta framtidens krav och samtidigt stärka den kommunala självstyrelsen.

12 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Finansieringen och självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen är i Sverige grundlagsfäst. Självstyrelsen har djupa historiska rötter och har vuxit sig starkare i Sverige än i de flesta andra länder. Det lokala ansvaret har dessutom alltid varit kopplat till en egen beskattningsrätt. Den kommunala självstyrelsen är grundläggande för människors deltagande i den demokratiska processen. Drygt   medborgare har idag kommunala förtroendeuppdrag. Makten över den lokala nivån ligger hos staten genom rätten att stifta lagar. Staten sätter ramarna för den kommunala självstyrelsen. Det är helt i sin ordning. Men om den statliga styrningen blir allt för långtgående och detaljerad undermineras själva grundvalen för den lokala demokratin, nämligen medborgarnas engagemang. För att människor ska engagera sig i de lokala frågorna krävs det att det också i praktiken finns något att besluta om. Medborgarna i en kommun måste få bestämma inriktning och omfattning av de verksamheter som utgör det kommunala ansvaret. Det ger också förutsättningar för att bedriva en effektivare verksamhet när denna kan anpassas till egna villkor och värderingar. Det innebär också att det måste få bli olika. Olikheterna är i sig ett tecken på en vital lokal självstyrelse. Vi anser att det största hotet mot det lokala självstyret idag ligger i rikspolitikens vilja att detaljstyra och likrikta de kommunala verksamheterna. Det måste också vara tydligt för medborgarna vilken politisk nivå som ansvarar för en offentlig verksamhet. Medborgarna måste kunna utkräva ett politiskt ansvar. Så långt som det är möjligt bör en sammanblandning av ansvaret därför undvikas. I de verksamheter där behovet av statlig styrning är så starkt att det inte ger något utrymme för lokala lösningar och prioriteringar bör ett statligt ansvar övervägas även för finansieringen.

Rätten att själv besluta om kommunens utdebitering är en av de mest centrala förutsättningarna för det lokala självstyret. Det är den kommunala beskattningsrätten som ger sambandet mellan de lokala besluten om verksamheten och dess finansiering. Den kommunala beskattningsrätten är visserligen fastslagen i regeringsformen; »Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.« Vilka skatteintäkter kommunen kan ta ut beror emellertid på vilken skattebas som staten tilldelar kommunerna. Hur långt skatteintäkterna räcker beror i sin tur på vilka åtaganden som ska täckas. Skattebasens storlek har också betydelse för om den kommunala självstyrelsen verkligen ska kunna innebära olika ambitionsnivåer i olika kommuner. Samma totala skillnad i resurserna till kommunens verksamhet kräver större skillnad i utdebitering ju mindre skattebas kommunerna förfogar över. Ju större andel av kommunernas verksamhet som finansieras via de generella statsbidragen (som fördelas med samma belopp per invånare) desto mindre blir utrymmet för kommunala skillnader. Vad gäller statsbidragen till kommunerna menar vi att generella bidrag i nästan alla fall är att föredra framför specialdestinerade bidrag till de verksamheter där kommunerna har det huvudsakliga ansvaret. Staten ska inte bestämma hur kommunerna ska prioritera inom det kommunala uppdraget. Det är inte bara ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Det motverkar också en effektiv användning av resurserna. Kommunerna måste ges utrymme att prioritera de områden där behoven upplevs som mest angelägna i den egna kommunen. Det är inte sannolikt att det är samma verksamhet i alla kommuner. Ett sådant synsätt ligger också i linje med Europarådets konvention om lokal självstyrelse som Sverige har anslutit sig till (European charter of local self-government). Där stadgas att statsbidragen i 13

1 • Kommunernas finansiering idag


största möjliga utsträckning inte ska specialdestineras till att finansiera särskilda projekt. I en annan av konventionens paragrafer framhålls att intäkterna så långt det är praktiskt möjligt ska följa med i de kommunala verksamheternas kostnadsutveckling. Så är inte fallet med dagens generella statsbidrag. Statsbidragen har ingen automatisk uppräkning medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället. De generella statsbidragen till kommunerna uppgår i år till  miljarder kronor. Det kan vara motiverat med ett generellt statsbidrag för att reglera förändringar i ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna eller för att kunna göra stabiliseringspolitiskt motiverade förändringar av kommunernas ekonomiska utrymme. Men för inget av dessa motiv krävs ett generellt statsbidrag av nuvarande storlek. Stabiliseringspolitikens behov är därför i sig inget motiv för att kommunernas finansiering i så hög grad vilar på statsbidrag. Det går till och med att tänka sig att kommunerna inte får några statsbidrag alls. Under åren  till  betalade kommunerna en så kallad neutraliseringsavgift. Den gick bra att använda vid regleringar eller indragningar under denna period. Den ekonomiska tillväxten ger jämförelsevis mer positiva effekter på statens ekonomi än på kommunernas. Stora delar av statens utgifter ökar inte automatiskt i samma takt som löner och skatteintäkter. Ett exempel är räntekostnaderna. Ett annat stort utgiftsområde är statsbidragen till kommuner och landsting, vilka inte har någon garanterad uppräkning. I takt med att ekonomin växer uppstår därför ett utrymme för statliga skattesänkningar eller ökade utgifter, till exempel i form av höjda statsbidrag till kommunerna. Kommuner och landsting har därför i praktiken behov av intäkter som ökar i en snabbare takt än vad staten har.

Ur skattebasberedningens perspektiv är det angeläget att behovet av statsbidrag minskar. Det är också en fråga om makten över resurserna. Ju större andel av verksamheten som finansieras av generella statsbidrag desto mer beroende blir kommunerna av statens välvilja. Risken ökar också för att staten väljer att specialdestinera dessa medel för de ändamål som regering och riksdag anser vara mest angelägna. Basen för kommunalskatten är invånarnas förvärvsinkomster Sedan skattereformen / görs det åtskillnad mellan personliga inkomster som ska beskattas som förvärvsinkomster respektive som kapitalinkomster. Numera beskattar staten kapitalinkomsterna. Basen för kommunalskatten är därför enbart invånarnas förvärvsinkomster. Till förvärvsinkomsterna räknas förutom löner även löneförmåner, sjukpenning, a-kassa, pensioner etc. Dessutom ingår inkomst av näringsverksamhet för de företagare som inte bedriver verksamheten i aktiebolagsformen. Tabell 1.1 • Prognos för skattebasen år 2000 Miljarder kronor

Inkomster Lön, inkl. förmåner

870

Pensioner

253

Övriga transfereringar

101

Inkomst av näringsverksamhet

33

Övrigt

10

Avdrag Grundavdrag, inkl. särskilt grundavdrag

–95

Avdrag för egenavgifter

–48

Övriga avdrag Beskattningsbar inkomst

–30 1 095

Källa: Svenska Kommunförbundet.

Lönerna är den dominerande delen av skattebasen. Därefter kommer pensionerna och de andra skattepliktiga ersättningarna från staten (transfe-

14 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


reringarna). Inkomst av näringsverksamhet står endast för några procent av inkomsterna i skattebasen. Avdragen reducerar inkomsterna i skattebasen med  procent, eller drygt  miljarder kronor. Införandet av de avdragsgilla egenavgifterna åren – ökade avdragen med cirka  miljarder. Årets sänkning av inkomstskatten som syftade till att delvis kompensera löntagarna för egenavgifterna har dock inneburit att avdraget för egenavgifterna har minskat med en fjärdedel (se kapitel , »Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas«). Övriga avdrag är främst reseavdraget och avdraget för avsättningar till pensionsförsäkringar. Sysselsättningen viktigast för skattebasens utveckling 2 Kommunernas skattebas har genomgått stora förändringar de senaste decennierna. För det första beskattar kommunerna inte längre företagens vinster och det så kallade garantibeloppet för inkomst från fastighet. Reglerna för vilka transfereringsinkomster som är beskattningsbara och vilka avdrag som inkomsttagarna kan göra har också förändrats. Om man bortser från alla regelförändringar och frågar sig hur inkomsterna från det som idag är kommunernas skattebas kan tänkas utvecklas framöver så visar det sig att sysselsättningen är avgörande för skattebasens utveckling. Lönernas dominerande roll i skattebasen gör att det är rätt så självklart att utvecklingen av sysselsättning och lönenivåer är av avgörande betydelse för hur skattebasen utvecklas. Men som vi konstaterade i det föregående avsnittet innebär inte löneökningarna i sig att det blir så mycket mer resurser över till den kommunala verksamheten. Ökade skatteintäkter till följd av löneök2 För

en mer detaljerad genomgång av resonemangen i detta avsnitt se  Skattebasens historia, som kan laddas ner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi.

ningar i samhället motsvaras normalt av ungefär lika stora löneökningar också för kommunernas anställda. Det är därför sysselsättningen, räknat i arbetade timmar, som i praktiken bestämmer vad löneinkomsterna i skattebasen ger för resurser till den kommunala verksamheten. Sysselsättningens betydelse för skattebasens utveckling beror inte bara på att kommunerna beskattar löneinkomsterna. De beskattningsbara transfereringarna finansieras i huvudsak av de sociala avgifterna. Med sociala avgifter menas de lagstadgade arbetsgivaravgifterna, egenavgifterna och avgifterna till avtalsförsäkringarna (till exempel tjänstepensionen). Att de sociala avgifterna finansierar de transfereringar som kommunerna också beskattar är ganska logiskt. Arbetsgivaravgifterna minskar löneutrymmet och därmed skattebasen. Men å andra sidan beskattar kommunerna de transfereringar som arbetsgivaravgifterna finansierar. På lite längre sikt bör därför skattebasen utvecklas i takt med arbetsgivarnas lönekostnader. Man kan också konstatera att kommunerna beskattar en mycket stor del av samhällets inkomster. Nationalinkomsten utgörs till cirka  procent av löneinkomster och så kallade kollektiva avgifter, det vill säga i princip kommunernas skattebas. Även om avdragen reducerar skattebasen till att motsvara cirka  procent av nationalinkomsten3 är det ändå en väsentlig andel av de totala inkomsterna i landet som är föremål för kommunal beskattning. Att kommunerna beskattar transfereringsinkomsterna har haft stor betydelse för skattebasens utveckling. Summan av löner och inkomst av näringsverksamhet har minskat sin andel av inkomsterna i skattebasen med drygt  procentenheter sedan . Transfereringsinkomsterna 3 

till marknadspris minskat med bland annat indirekta skatter (till exempel momsen), kapitalförslitning (i princip avskrivningar) och nettot av inkomster till och från utlandet (till exempel räntor).

15 1 • Kommunernas finansiering idag


har ökat sin andel i motsvarande omfattning. Det beror framförallt på pensionsinkomsterna som har mer än fördubblat sin andel. Diagram 1.2 • Sociala avgifter och beskattningsbara transfereringar 1970–1998 Procent av BNP till marknadspris

25

Avgifter

Transfereringar

Procent

20

15

10

5 1970

1975

1980

1985 Årtal

1990

1995 1998

Källa:  Skattebasens historia.

Av diagrammet framgår att de sociala avgifterna och transfereringarna har ökat påtagligt som andel av . Den största förändringen skedde under -talet. Att avgifter och utbetalningar utvecklats så olika under -talet sammanhänger med den ekonomiska krisen och den därpå följande saneringen av statsfinanserna. Den minskade produktionen och ökade arbetslösheten resulterade i att transfereringarna ökade påtagligt som andel av . Avgifterna minskade däremot när sysselsättningen sjönk och när arbetsgivaravgifterna sänktes i syfte att stimulera ekonomin. Avgifter och utgifter kom därför att utvecklas helt olika under -talets inledande år. Det visar också att skattebasen har en utformning som mildrar konjunkturernas inverkan på kommunernas ekonomi. Den efterföljande saneringen av statsfinanserna innebar att förhållandet mellan avgifter och transfereringar återställdes. Nya egenavgifter in-

fördes och höjdes samtidigt som ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna sänktes. Det normala har annars varit att avgifterna överstigit utbetalningarna. Detta förhållande förklaras till viss del av att det till avgifterna även förts löneskatter, det vill säga sådana lagstadgade avgifter som i nationalräkenskaperna definieras som indirekta skatter och som således inte är förenade med några bestämda förmåner. En ytterligare förklaring är att det i vissa försäkringssystem har skett en kontinuerlig fonduppbyggnad (till exempel vad gäller tjänstepensionerna). Om det sker en förskjutning i relationen mellan de sociala avgifterna och transfereringarna kan skattebasen komma att utvecklas annorlunda än de samlade inkomsterna i samhället (nationalinkomsten). Om de inbetalda sociala avgifterna ökar snabbare än de utbetalda transfereringarna kommer skattebasens andel av nationalinkomsten att minska. Skattebasens andel av inkomsterna kan också förändras om avdragen ökar eller minskar eller om det sker en förändring av relationen mellan arbetsinkomster och kapitalinkomster i samhället. Vi har tidigare beskrivit hur merparten av kommunernas utgifter är kopplade till löneutvecklingen. Men det finns också utgifter som i större utsträckning kan antas följa den allmänna prisutvecklingen. Det innebär att det reala utrymmet för kommunernas verksamhet kan utvecklas lite bättre än vad som följer av sysselsättningsutvecklingen. Det illustreras av utvecklingen under perioden –. Antalet arbetade timmar var ungefär oförändrat mellan dessa år. Den reala tillväxten i kommunernas »bruttoskattebas«, det vill säga de inkomster som enligt dagens regler beskattas av kommunerna (före avdrag), beräknas dock ha uppgått till  procent för perioden –. Det utgår från ett antagande om att kommunernas kostnader till 

16 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


procent är beroende av löneutvecklingen och till  procent av prisutvecklingen i samhället. Både skattebasens utveckling och kommunernas kostnader bestäms i stor utsträckning av löneutvecklingen. Hur många arbetstimmar kommunerna kan finansiera kommer därför också att bero på hur lönerna för de anställda i kommunerna utvecklas jämfört med lönerna i resten av ekonomin. Ökar de kommunanställdas löner jämfört med andra grupper så minskar antalet arbetstimmar i kommunerna, och omvänt innebär lägre löneökningar för kommunanställda att kommunerna får råd med fler anställda och arbetstimmar. Den nuvarande skattebasen är bra men otillräcklig Vår slutsats är att den nuvarande skattebasen är en bra bas för finansieringen av den kommunala verksamheten. Den omfattar en betydande andel av inkomsterna i samhället. Kommunernas beskattningsbara inkomster motsvarar ungefär  procent av nationalinkomsten.4 Skattebasen kan därför förväntas växa i ungefär samma takt som produktionen och inkomsterna i samhället. Det finns ingen annan skattebas av motsvarande omfattning och det finns inte heller någon anledning att tro att andra skattebaser på lång sikt skulle utvecklas särskilt mycket bättre. Som huvudsaklig intäktskälla för framtidens finansiering av den kommunala verksamheten finns det inga bättre alternativ. Det finns dessutom inslag som gör att skattebasen kan växa snabbare än vad som följer av sysselsättnings- och löneutvecklingen. Ett skäl är att pensionsinkomsterna är en del av skattebasen. Det kommer att bli fler pensionärer framöver och dessa kommer i genomsnitt att få högre pensioner än dagens pensionärer. Beskattningen av pensionerna ger också kommunerna del av kapi4 

Skattebasens historia.

talavkastningen i samhället via premiepensionen, de privata pensionsförsäkringarna och avtalspensionerna (se kapitel , avsnitt »Ålderspensionerna ökar«). Grundavdragets konstruktion innebär också att en kontinuerligt stigande andel av inkomsterna tas upp till beskattning. För en viss inkomst räknas grundavdraget upp varje år i takt med inflationen. Det innebär i normalfallet att grundavdraget inte ökar i samma takt som lönen vilket i sin tur innebär att den beskattningsbara inkomsten ökar med lite mer än de årliga löneökningarna. På kort sikt är dessutom skattebasen konjunkturstabiliserande. Vid en lågkonjunktur ökar utbetalningarna av skattepliktiga transfereringar i form av arbetslöshetsersättningar, vilket mildrar effekten av minskade löneinkomster när sysselsättningen faller. Det omvända gäller i en högkonjunktur. Den konjunkturdämpande effekten bygger på en hög anslutning till a-kassan. Blir det fler som står utanför försäkringssystemen så ger det inte bara en större minskning av kommunernas skatteintäkter vid en lågkonjunktur, det ger också ökade utgifter för socialbidragen. Stabila intäkter är viktigt för kommunerna eftersom behoven av kommunala tjänster i huvudsak inte påverkas av konjunkturläget. Ur kommunernas synvinkel är det därför viktigt att kvalifikationsreglerna är utformade på ett sådant sätt att alla de som står till arbetsmarknadens förfogande är kvalificerade till a-kassan. En av de viktigaste fördelarna med dagens skattebas är att den ger utrymme för den lokala självstyrelsen. Det är möjligt för kommunerna att ha olika skattesatser utan att det leder till några särskilt negativa effekter för samhällsekonomin. Det är inte alltid fallet med andra skattebaser. Eftersom kommunernas kostnadsutveckling i så stor utsträckning bestäms av hur lönekostnaderna utvecklas behöver kommunerna intäkts17

1 • Kommunernas finansiering idag


källor som också ökar i takt med lönerna. Det gör den kommunala skattebasen. Skattebasen är därför i sig inte orsaken till att det är svårt att få intäkterna att räcka till behoven av verksamhet i den kommunala sektorn. Problemet är att dagens skattebas inte ensam, med ett rimligt skatteuttag, klarar att finansiera dagens verksamhet. Kommunerna är därför beroende av statsbidrag för att finansiera sitt verksamhetsansvar. I år uppgår de generella statsbidragen till cirka  miljarder kronor. Problemet med dessa statsbidrag är att de saknar varje form av automatisk uppräkning och koppling till den allmänna ekonomiska utvecklingen.

18 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


2. Hoten mot skattebasen    som omfattar en så stor an- med i princip bara åstadkommas med höjda del av samhällets inkomster som förvärvsinkomsterna är det rätt så självklart att det finns hot mot dess utveckling i framtiden. Eftersom vi utgår ifrån att dagens skattebas kommer att vara den huvudsakliga intäktskällan för kommunerna även i framtiden har vi valt att göra en grundlig genomgång av de hot (och möjligheter) vi ser för skattebasens utveckling framöver. Det kanske viktigaste hotet är att vi, sett över en längre tid, förvärvsarbetar allt mindre räknat per invånare. En viktig orsak är de demografiska förändringarna och framförallt det faktum att vi lever allt längre. Vårt huvudsakliga intresse i detta avsnitt är därför utvecklingen av antalet arbetade timmar. Vi diskuterar de demografiska förändringarna, om vi kan öka andelen sysselsatta samt arbetstidernas utveckling. Vi tar också upp frågan om hur det svarta arbetet kan tänkas utvecklas och förhållandet mellan hemarbetet och marknadsarbetet. Vi diskuterar också företagarnas beskattning och förekomsten av personaloptioner och försöker bedöma hur utvecklingen på dessa områden kan påverka kommunernas skattebas. Vi avslutar avsnittet med att ta upp pensionerna, skattebasens räddning? Risken för att skattebasen reduceras genom att avdragen ökar tar vi upp i kapitel  »Finansieringen i framtiden«. Färre arbetade timmar minskar utrymmet för kommunal verksamhet Lite förenklat kan man säga att det antal arbetstimmar som kommunerna förfogar över bestäms av det totala antalet arbetade timmar i ekonomin multiplicerat med det kommunala skatteuttaget i procent. Ökad kommunal verksamhet kan där-

skatter eller fler arbetade timmar. Om antalet arbetade timmar minskar så minskar också utrymmet för kommunal verksamhet, även om ekonomin i övrigt växer. Trots att antalet arbetade timmar idag inte är fler än för  år sedan har sjukvården, äldreomsorgen, barnomsorgen och utbildningsväsendet kunnat växa kraftigt, framförallt under efterkrigstiden. Den utvecklingen har i allt väsentligt finansierats med höjda skatter. Under  förvärvsarbetade vi i Sverige sammantaget , miljarder timmar. Utslaget per invånare blir det knappt  timmar. Internationella jämförelser av antalet arbetade timmar ska tolkas försiktigt eftersom definitionerna inte är desamma. Men de indikerar ändå att skillnaderna mellan länderna är förhållandevis stora. Länder som till exempel  och Japan kombinerar en hög sysselsättningsgrad med relativt många arbetstimmar per sysselsatt. Antalet arbetade timmar i Sverige verkar ligga i nivå med genomsnittet för de jämförda länderna.5 Men arbetstimmarna är fördelade på en relativt sett stor andel sysselsatta som i genomsnitt arbetar relativt få timmar under ett år. Det finns flera tänkbara orsaker till skillnaderna mellan länderna. Skatter, bidragssystem och utbudet av subventionerade tjänster påverkar till exempel arbetsutbudet. Höga skatter på arbete är till exempel en orsak till att omfattningen av de hushållsnära tjänsterna är mycket liten i Sverige. Å andra sidan sker en stor del av omsorgen om barn och gamla i samhällets regi, vilket har ökat antalet timmar i förvärvsarbete. Allmänt kan de svenska systemen anses ge starka incitament till förvärvsarbete, men svagare incitament för att öka arbetstidernas längd.6 5 

Employment Outlook. /,  :, sidan .

6 Långtidsutredningen

19 2 • Hoten mot skattebasen


Det totala antalet arbetade timmar är ungefär detsamma idag som för  år sedan, trots att antalet invånare i Sverige ökat med  procent, eller drygt , miljoner personer. Arbetstiden per invånare har alltså minskat i ungefär samma omfattning. Bakom denna utveckling döljs ett antal olika förändringar. En lika stor andel av befolkningen förvärvsarbetar idag som vid det förra sekelskiftet, men i genomsnitt drygt  procent kortare tid. Vad som i praktiken har hänt är att vi arbetar en allt mindre andel av livet, eftersom vi utbildar oss allt fler år och lever betydligt längre som pensionärer. Att andelen av befolkningen som arbetar inte har minskat beror på att kvinnorna nu förvärvsarbetar i nästan samma utsträckning som män. Diagram 2.1 •Veckoarbetstiden per invånare 1900–1999 Timmar per vecka 24

Timmar per vecka

22 20 18 16 14 12 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 1999 Årtal

Källa: Kommunerna i framtiden (Svenska Kommunförbundet, ).

Att yrkesarbete upptar en allt mindre del av våra liv bör ses mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen under -talet. Tekniska framsteg i kombination med en påtagligt förändrad produktionsstruktur och kunskapsnivå har medfört att vi idag kan producera ungefär  gånger så mycket på samma arbetstid som för hundra år sedan. En del av den ekonomiska tillväxten har sedan industrialismens början tagits ut i form av

kortare arbetstider. En uppskattning av den långsiktiga trenden tyder på att när  per invånare ökar med  procent så minskar arbetstiderna med  procent.7 Den historiska trenden mot allt färre arbetade timmar är ett allvarligt hot mot den kommunala välfärdens finansiering. Det finns därför anledning att se lite närmare på de faktorer som bestämmer utvecklingen av antalet arbetade timmar. Det gör vi genom att dela upp dessa i: • andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder • andelen av de i yrkesverksam ålder som arbetar • den genomsnittliga arbetstiden Andelen i yrkesverksam ålder minskar På bara ett sekel har åldersfördelningen i Sveriges och övriga västländers befolkning förändrats radikalt. Man kan inte längre likna befolkningens ålderssammansättning vid en pyramid, där barnen utgör pyramidens bas. Se diagram .. År  var antalet barn och ungdomar (– år) fler än idag trots att antalet invånare sammantaget var , miljoner färre än idag. Det var mot slutet av den så kallade barnrikeperioden och befolkningsstrukturen var jämförbar med den som man kan observera i många av dagens u-länder. Bara  procent av befolkningen var  år eller äldre, idag utgör de drygt  procent av befolkningen. Det har betydelse också för samhällets försörjningsbörda. De som är  år och äldre kostar i genomsnitt det offentliga , gånger mer än de som är – år.8

7 

Svart arbete, skatter och tidsanvändning, Lennart Sjöberg, kan laddas ner från: www.svekom.se/ekonomi. 8 Välfärdspolitiska rådets rapport Från dagis till servicehus – Välfärdspolitik i livets olika skeden, Lars Söderström m.fl. ( ).

20 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Diagram 2.2 • Befolkningens ålderssammansättning år 1900 och 2000 År 1900

År 2000

Ålder

105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 70 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Tusental personer

Ålder

Män

Kvinnor

Män Kvinnor 105 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 70 60 50 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Tusental personer

Källa: Statistiska centralbyrån.

Kring år  kommer andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder (här – år) att börja minska enligt :s senaste befolkningsprognos. De årskullar som kommer upp i yrkesverksam ålder är inte tillräckligt stora för att uppväga att den stora fyrtiotalistgenerationen går i pension. Dessutom fortsätter åren efter  att bli en allt större del av livet på grund av en Diagram 2.3 • Försörjningskvoten 2000–2050 Antal personer 0–18 år samt 65 år och äldre, delat med personer 19–64 år 1,0

Försörjningskvot

0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 2000

2010

2020

2030

2040

Årtal

Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

2050

kontinuerligt ökande livslängd. Under ett par decennier kommer sedan försörjningsbördan att stiga successivt enligt prognosen. Antalet personer som ska försörjas av de i yrkesverksam ålder ökar med drygt  procent till år . Ett mer direkt sätt att beskriva hur befolkningsutvecklingen påverkar kommunernas skattebas är att beräkna vad den innebär för utvecklingen av antalet arbetade timmar. Av diagram . framgår det antal arbetade timmar som blir följden av :s befolkningsprognos, givet dagens sysselsättning, frånvaro och arbetstider i olika åldrar. Utvecklingen redovisas också räknat per invånare. Av diagrammet framgår att det inte sker någon större förändring av antalet arbetade timmar på närmare  år. Därefter börjar antalet arbetstimmar att falla. Räknat per invånare sker dock ökningen av försörjningsbördan redan om något år. Det beror på att den stora fyrtiotalsgenerationen nu närmar sig de åldrar där sysselsättningsgraden är väsentligt lägre. Till år  minskar antalet arbetade timmar med  procent, och med cirka  procent räknat per invånare. 21

2 • Hoten mot skattebasen


Diagram 2.4 • Arbetade timmar 2000–2050 Index år 2000 = 100 105

Timmar

Timmar/invånare

Index

100

95

90

85 2000

2010

2020

2030

2040

2050

Årtal

Källa: Statistiska centralbyråns befolkningsprognos och egna beräkningar.

Utvecklingen mot en ökad försörjningsbörda är inget problem som vi är ensamma om, även om den varierar i tiden och i omfattning. I flera länder kommer antalet invånare kontinuerligt att minska de närmaste decennierna, om inte nettoinvandringen ökar dramatiskt. På ännu längre sikt förväntas de flesta -länder få en minskande befolkning enligt ländernas egna prognoser. Undantagen är framförallt Irland och Luxemburg. Tabell 2.1 • Några EU-länders prognoser för befolkningsutvecklingen år 2000–2050 Procentuell förändring

2000 2010 2020 2030 2040 2000 –2010 –2020 –2030 –2040 –2050 –2050 Frankrike

3,9

2,8

2,1

0,9

–0,4

9,6

Sverige

2,0

2,8

1,9

0,2

0,5

7,6

Nederländerna 4,2

2,6

1,8

–0,2

–1,7

6,8

Storbritannien 1,8

1,2

–0,3

–2,5

–3,9

–3,8

–4,6

Österrike

1,6

0,9

–0,1

–2,3

Tyskland

–1,4

–3,2

–5,2

–7,5

0,1

–2,7

–4,5

–6,1

Italien

*Avser perioden  –. Källa: Eurostat och Statistiska centralbyrån.

–4,6 –16,3*

–8,3 –19,9

Av tabell . framgår att befolkningen antas öka i sex av tabellens sju länder mellan år  och . För perioden – är det bara Frankrike och Sverige som inte har befolkningsminskning. Mellan år  och  minskar antalet invånare i alla länder utom Sverige, och dessutom accelererar befolkningsminskningen i övriga länder.  har också gjort befolkningsprognoser till år  för bland annat -området.9 Deras så kallade mediumprognos visar på en minskning av antalet invånare i  med  miljoner, eller  procent, mellan år  och . Minskningen av antalet personer i yrkesverksam ålder (här – år) är dessutom ännu större. De beräknas minska med hela  miljoner, eller  procent. Befolkningsframskrivningarna bestäms av antaganden om födelsetal, dödlighet i olika åldrar, samt in- och utvandring. Det kan säkert finnas anledning att ifrågasätta antagandena bakom :s prognoser. Till exempel har Sverige år  mer än   fler invånare i :s senaste prognos än i :s prognos. Skillnaden kan troligen förklaras av att  antar högre födelsetal. Men slutsatsen är ändå att -området går mot en dramatisk förändring av befolkningssammansättningen och försörjningsbördan, och att Sveriges förändring i ett -perspektiv är relativt blygsam. Det beror på att Sverige redan har den kanske största andelen äldre av alla länder. Mycket av det som andra länder har framför sig har redan inträffat i Sverige. Även om Sverige står inför en mindre besvärlig befolkningsutveckling än de flesta andra europeiska länder ter den sig ändå problematisk för kommunernas skattebas och för finansieringen av den offentliga välfärden i stort. Det finns dessutom en påtaglig risk att :s prognos tecknar en alltför ljus bild av framtiden. I prognoserna 9 

, Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations?

22 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Barnafödandet Under seklets tre första decennier sjönk fruktsamheten i snabb takt. Därefter har fruktsamheten varierat mellan , och , barn per kvinna fram till de senaste åren. Åren – har fruktsamheten legat kring , barn per kvinna. Det är den lägsta fruktsamheten som någonsin har registrerats.  var antalet födda färre än antalet döda för första gången sedan krigsåret . Enligt befolkningsprognosen ska fruktsamheten det närmaste decenniet öka till , barn per kvinna, och därefter vara konstant under resten av prognosperioden. Diagram 2.5 • Summerad fruktsamhet 1900–2050* Barn per kvinna 4,5 4,0 Barn per kvinna

3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 1900

1950

2000

2050

Årtal

*Beräknat antal barn som en kvinna får under hela sin reproduktionstid med det aktuella årets fruktsamhet. Källa: Statistiska centralbyrån.

De stora svängningarna i diagrammet ovan beror bland annat på att barnafödandet påverkas av arbetsmarknadsläget och förändringar på familjepolitikens område. Bakom de stora svängningar-

na finns i själva verket en förvånansvärd stabilitet. Antalet barn per kvinna i varje årskull kvinnor som själva är födda mellan åren  till  har endast varierat mellan , och ,. Diagram 2.6 • Antal barn per kvinna som föddes 1900–1960 Barn per kvinna 2,5 2,0 Barn per kvinna

antas att utvecklingen »förbättras« på områden som är kritiska för försörjningsbördan. Födelsetalen antas stiga och ökningen av medellivslängden avtar. Dessutom antas att det fortsätter att vara avsevärt fler som invandrar till Sverige än vad det är som utvandrar.

1,5 1,0 0,5 0,0 1900

1910

1920

1930 Födelseår

1940

1950

1960

Källa: Statistiska centralbyrån.

De senaste årens låga födelsetal blir inte lika dramatisk i detta perspektivet. Alla -talets årskullar födde minst två barn i genomsnitt. För att hitta en årskull som ännu inte fött , barn per kvinna måste man gå till kvinnor som är födda . Dessa var endast  år  och antalet barn per kvinna kommer därför att öka ett tag till. Diagrammet ovan kan leda till slutsatsen att de senaste årens låga fruktsamhet är tillfällig och att den kan förklaras av arbetsmarknadsläget och en ytterligare förskjutning av barnafödandet uppåt i åldrarna. :s befolkningsprognos blir i det perspektivet inte särskilt optimistisk. Men framtidens barnafödande är omöjligt att förutse. Även för de generationer kvinnor ovan som födde ungefär lika många barn i genomsnitt har det skett bakomliggande förändringar. Det är fler kvinnor som får barn. Andelen kvinnor med barn steg från  procent för kvinnor som föddes  till  procent för kvinnor födda . Däremot blir det allt ovanligare med många barn per kvinna. Familjer med två eller tre 23

2 • Hoten mot skattebasen


barn har istället blivit allt vanligare. Kvinnorna föder också betydligt senare i livet och barnen kommer tätare. År  var andelen trettioåriga kvinnor utan barn knappt  procent,  var andelen närmare  procent. Bilden av det svenska barnafödandet har fram till de senaste årens stora nedgång varit att familjepolitiken har motverkat en mer generell trend där födelsetalen har sjunkit under en längre period i liknande länder. Familjepolitiken, i form av barnbidrag, föräldraförsäkring och subventionerad barnomsorg, har betydelse för barnafödandet eftersom den påverkar kostnaden för att ha barn och möjligheterna till att kombinera småbarn med yrkesarbete. Även om familjepolitiken kan förklara en del av skillnaderna i födelsetal mellan länderna är inte de ekonomiska villkoren den enda faktorn av betydelse. I så fall skulle barnafödandet istället ökat i takt med det ökande välståndet. Den svenska familjepolitikens koppling till förvärvsarbetet kan också ge andra effekter. Det kan ha medverkat till att barnafödandet sker i högre åldrar, eftersom vi börjar yrkesarbeta allt senare. Det gör också barnafödandet känsligt för arbetsmarknadsläget, vilket är ett skäl till de senaste decenniernas svängningar i födelsetal. Det finns åtminstone två argument som talar för att födelsetalen snart skulle kunna öka rätt så kraftigt. Det förbättrade arbetsmarknadsläget gör att fler omfattas av föräldraförsäkringen. Fler får också i övrigt bättre ekonomiska förutsättningar att bilda familj. Det andra argumentet är just att tidigare årskullar har uppvisat en sådan stabilitet i barnafödandet. För lägre födelsetal talar den kontinuerliga nedgång av den slutliga fruktsamheten (det vill säga per årskull kvinnor) som inträffat i många andra länder, även om de låga födelsetalen också i dessa länder till en del förklaras av att barnafödandet sker i högre åldrar. Att Sverige lyckats hålla uppe födelsetalen kring  barn per kvinna

är närmast unikt inom -området. Om utvecklingen fortsätter mot att allt större andelar av kvinnorna inte har fött sitt första barn när de är  eller  år blir det dock mycket svårt att komma upp i ett genomsnitt på  barn per kvinna. Medellivslängden fortsätter att öka Sedan slutet av -talet har medellivslängden ökat med  år för män och med drygt  år för kvinnor. Det är en ökning på över  procent. Ökningen var som allra störst under seklets första hälft. I :s befolkningsprognos antas ökningen de närmaste  åren ske i en långsammare takt. Ökningen antas sammantaget under de  åren bli något större än den senaste  årsperioden.  har flera gånger tidigare underskattat ökningen av antalet äldre. Det finns en del som talar för att medellivslängden kommer att öka snabbare och att de äldre därför kan komma att utgöra en ännu större andel av befolkningen än vad som framgår av :s prognos.10 Tabell 2.2 • Medellivslängd 1900–2050

Kvinnor

Män

*

53,9

51,0



63,7

61,3



72,4

69,8



77,9

72,2



82,1

77,1



84,8

80,5



86,5

82,6

*Avser genomsnittet för perioden  –. Källa: Statistiska centralbyrån.

Befolkningen minskar utan nettoinvandring Befolkningens storlek och ålderssammansättning kommer också att bero av migrationen. Arbets10 Se

till exempel Lovar och försäkrar… De äldres välfärd i en balanserad samhällsekonomi, Grip & Örtendahl (Sveriges Försäkringsförbund, ).

24 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


kraftsinvandring diskuteras allt oftare i -länderna som en lösning på framtidens försörjningsproblem. Sverige har efter andra världskriget varit ett invandringsland. Nettoinvandringen har varit positiv alla år sedan dess med undantag för  och . Summerat uppgår nettoinvandringen sedan  till knappt   personer. Under - och -talen dominerade arbetskraftsinvandringen. Den kulminerade runt . Under -talets första hälft har vi återigen haft en stor nettoinvandring. Men denna gång har det främst handlat om flyktinginvandring (inklusive anhöriga), framförallt beroende på konflikterna i det forna Jugoslavien. Nettoinvandringen under -talets andra hälft har kraftigt ökat andelen av den svenska befolkningen som är födda i utlandet. Mellan  och  ökade antalet utrikes födda från   till  . Få länder har en högre andel invandrare än Sverige. Till exempel har , som ofta betraktas som ett typiskt invandringsland, en mindre andel utrikes födda än Sverige. Upp till  års ålder har var fjärde person i Sverige utländsk bakgrund, det vill säga är själva invandrare eller har minst en förälder som invandrat. Om åldersfördelningen för de som migrerar ungefär överensstämde med befolkningen i övrigt skulle nettoinvandringens storlek inte få några effekter på försörjningskvoten. Men både invandringen till Sverige och utvandringen från Sverige är vanligast i de yngre yrkesverksamma åldrarna. Småbarn är därför också överrepresenterade. Däremot är migrationen bland pensionärer än så länge rätt så liten. Den i befolkningsprognosen antagna nettoinvandringen på   personer per år fram till år  har stor betydelse för befolkningsutvecklingen. Utan nettoinvandringen skulle det år  vara närmare   färre personer än idag, vilket är    invånare färre än i :s huvudprognos.

Arbetskraftsinvandring förs allt oftare fram som ett sätt att mildra framtidens försörjningsproblem. Försörjningsbördan blir också initialt mindre av en nettoinvandring eftersom de yrkesverksamma åldrarna är överrepresenterade. På lite längre sikt blir dock effekten mindre. Migranterna blir också äldre och därmed blir också framtidens äldre fler. Visserligen blir också barnen och ungdomarna fler, men med födelsetal på mindre än  barn per kvinna blir effekten främst att problemen kommer lite senare. Det krävs därför en kontinuerligt ökande nettoinvandring (vid låga födelsetal) för att påtagligt minska framtidens försörjningsbörda. Ur försörjningssynpunkt är det inte heller bara invandrarnas åldersstruktur som har betydelse. För att de ska kunna bidra till försörjningen av de allt fler äldre krävs att invandrarna får arbete. Annars leder invandringen snarare till ytterligare påfrestningar på den offentliga ekonomin. Idag har utomnordiska invandrare betydligt lägre sysselsättningsgrad än de som är födda i Sverige. Det finns också en tendens till att barn till invandrare har svårare på arbetsmarknaden, även om de är födda i Sverige. Om invandringen ska bidra till att mildra försörjningsbördan krävs därför att förutsättningarna för invandrarnas deltagande i arbetslivet förbättras. Behovet av invandring kommer också att bero av hur många som utvandrar. De senaste decennierna har vi sett en ganska stor ökning av utvandringen av människor som är födda i Sverige. Särskilt diskuterat är att de med hög utbildning är överrepresenterade bland de svenskfödda utvandrarna.

25 2 • Hoten mot skattebasen


Diagram 2.7 • In- och utvandring 1980–1999 för personer födda i Sverige Antal personer Invandring

15000

Utvandring

Netto

Antal personer

10000 5000 0 –5000

–10000 –15000 –20000 –25000

1980

1985

1990 Årtal

1995

1999

Källa: Statistiska centralbyrån.

Under -talet har strömmarna ökat kraftigt. Utvandringen har ökat från knappt   personer år  till runt   de senaste åren. Invandringen, eller snarare återflyttningen, har som en konsekvens av den ökade utvandringen också ökat. Efter att ha minskat under -talet steg nettot under -talet från knappt   personer år  till över   år . Därefter har nettoflyttningen minskat till knappt   år . Det verkar finnas en tydlig koppling mellan nettoflyttningen och det svenska arbetsmarknadsläget. Totalt för perioden – har ungefär   personer, födda i Sverige, utvandrat och ännu inte flyttat tillbaka. Erfarenheten är att ungefär en tredjedel av utflyttarna inte återvänder. Tabell 2.3 • Nettoinvandringen 1990–1999 Antal personer

Medborgarskap

Summerad nettoinvandring

Sverige övriga Norden

 (exkl. Sverige, Danmark, Finland)

–76 000 –7 500 12 100

Övriga länder

282 900

Summa

211 600

Källa: Statistiska centralbyrån.

I tabell . visas en summering av -talets ut- och invandring efter medborgarskap. Av tabellen framgår att den ökade nettoutflyttningen av svenska medborgare inte motsvaras av en motsvarande nettoinvandring av medborgare från -området eller de nordiska länderna. Den fria rörligheten inom  har för Sveriges del hittills påverkat utvandringen mer än invandringen. Under perioden har antalet medborgare från de övriga nordiska länderna som utvandrat överstigit antalet som invandrat. Den sammantagna nettoinvandringen på   personer förklaras av flyktinginvandringen. Om utvandringen ökar på grund av den allt mer internationaliserade arbetsmarknaden blir invandringen en allt viktigare fråga. För att mildra effekten på försörjningsbördan kommer det att krävas att Sverige kan attrahera arbetskraft. Ökad rörlighet inom  är ett mål för unionen och en trolig utveckling. Ökande försörjningsbördor i de flesta länder kommer att skapa konkurrens om arbetskraften. I den mån invandringen till Sverige även i framtiden till övervägande delen kommer från länder utanför  blir det en avgörande fråga för välfärdens finansiering att invandrarna i betydligt större utsträckning än idag kommer in på arbetsmarknaden. Svårt att undgå att de yrkesverksammas andel av befolkningen minskar Den demografiska utvecklingen sätter ramarna för arbetskraftens och försörjningsbördans storlek. Det är lätt att säga att :s prognoser för befolkningsutvecklingen bara är just prognoser. Men en minskning av andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder är i det närmaste oundviklig. Ett skäl är den kontinuerligt ökande livslängden. Det andra skälet är att den befolkningsstruktur vi har idag också har en avgörande betydelse för befolkningssammansättningen i framtiden. För att se effekterna av en annorlunda befolkningsutveckling har vi jämfört utveck-

26 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


lingen i tre alternativa scenarier med :s huvudprognos. Jämförelsen görs av befolkningens storlek, arbetade timmar (vid dagens sysselsättningsgrad och arbetstider) och arbetade timmar per invånare. Den sistnämnda ger en mycket grov indikation på skattebasens utveckling i förhållande till behoven av kommunal verksamhet. Beräkningarna är gjorda i jämförelse med :s förra huvudprognos för befolkningsutvecklingen. Alternativen redovisas därför som differensen mot denna. För slutsatserna bör det inte spela någon roll. De tre alternativa scenarierna är: • Födelsetal på , barn per kvinna jämfört med huvudprognosens ,. • Medellivslängden ökar till år  med ytterligare  år för männen och , år för kvinnorna jämfört med huvudprognosen. • Ingen migration jämfört med en nettoinvandring om   personer per år. Tabell 2.4 • Differens mellan huvudprognos och alternativa antaganden år 2030 och 2050

2030

2050

–530

–1 112

Befolkning (tusental personer) Barnafödande , Ökad medellivslängd Ingen migration

172

274

–510

–971

–2,7

–11,4

Arbetade timmar (procent) Barnafödande , Ökad medellivslängd* Ingen migration

0,5

0,7

–6,5

–12,3

3,1

0,8

Arbetade timmar per invånare Barnafödande , Ökad medellivslängd

–1,4

–2,2

Ingen migration

–1,1

–2,0

*Medellivslängden ökar genom att dödligheten minskar i alla åldrar. Därför blir också antalet yrkesverksamma fler, vilket förklarar ökningen av antalet arbetade timmar. Källa: Statistiska centralbyrån och egna beräkningar.

Det visar sig att barnafödandet och nettoinvandringen inte spelar en så stor roll för utvecklingen av antalet arbetade timmar per invånare som man kanske kunnat tro. Ett lägre barnafödande eller en utebliven nettoinvandring kommer på lång sikt att kraftigt reducera befolkningens storlek. Det samma gäller antalet arbetade timmar. Räknat per invånare blir skillnaderna mindre. Den minskning av antalet arbetade timmar per invånare på  procent som vi redovisade för huvudprognosen år  och  blir därför svår att undgå oavsett utveckling av barnafödande och invandring. Huvudorsaken är att livslängden kontinuerligt ökar, samtidigt som yrkeslivets längd antas vara konstant. I alternativet med ett lägre barnafödande blir till och med antalet arbetade timmar per invånare fler än i huvudprognosen. Det är egentligen inte så förvånande eftersom det tar ett par decennier innan lägre födelsetal får genomslag också på antalet personer i yrkesverksam ålder. Initialt minskar försörjningsbördan om födelsetalen sjunker. Det visar också hur långsiktiga de demografiska förändringarna är. Resultatet ska dock inte övertolkas. Ur försörjningssynpunkt blir ändå situationen år  tyngre än i huvudprognosen eftersom de äldre kostar det offentliga väsentligt mer än barnen och ungdomarna. Att barnafödandet ökar är därför ändå centralt för finansieringen av kommunal verksamhet, även om de positiva effekterna inträffar först på rätt så lång sikt. Antalet arbetstimmar per invånare minskar med  procent till år  till följd av den demografiska utvecklingen i :s huvudalternativ. För att uppväga denna minskning skulle sysselsättningsgraden behöva öka med knappt  procent, eller närmare   personer från  års nivå, vid dagens genomsnittliga arbetstider.

27 2 • Hoten mot skattebasen


Sysselsättningsgraden behöver öka År  var  procent av befolkningen i åldrarna – år sysselsatta. Få länder hade en sämre utveckling av sysselsättningen under -talet än Sverige. År  var drygt  procent av befolkningen mellan – år sysselsatta. Trots denna utveckling är Sverige ett av de länder som har störst andel av befolkningen i de yrkesverksamma åldrarna i sysselsättning.11 En orsak till den relativt höga sysselsättningsgraden är att kvinnorna i Sverige är sysselsatta i nästan samma utsträckning som männen. Dessutom avslutar vi arbetslivet senare än i de flesta andra länder. En återgång till en väsentligt högre sysselsättningsgrad skulle motverka den förväntade minskning av antalet arbetade timmar som följer av den demografiska utvecklingen. De senaste åren har sysselsättningen vuxit i förhållandevis snabb takt och arbetslösheten har minskat. Frågan är hur stort utrymme (i form av potentiell arbetskraft) det finns för en fortsatt ökning av sysselsättningen. En utgångspunkt kan vara att se lite närmare på de förändringar som har skett under -talet, även om en återgång till  års sysselsättningsgrad kanske vare sig är trolig eller önskvärd. Ekonomin var överhettad med lönekostnadsökningar som så småningom slog tillbaka mot sysselsättningen. Dessutom var korttidsfrånvaron mycket hög. Tabell 2.5 • Förändring i sysselsättning m m 1990–1999 Tusental personer 20–64 år, årsmedeltal

Befolkning – år Ej i arbetskraften Arbetskraften Öppet arbetslösa Sysselsatta Frånvarande I arbete

1990

1999

Förändring

4 941

5 176

235

588

985

397

4 353

4 191

–162

59

230

171

4 294

3 962

–332

742

598

–144

3 552

3 364

–188

Av tabellen framgår att antalet personer i arbete har minskat med  , trots att det  var   fler personer i åldrarna – år än . Fallet i sysselsättning är ännu större. Det var drygt   färre sysselsatta år  jämfört med . Skillnaden mellan minskningen av antalet personer i arbete och antalet sysselsatta förklaras av en minskad frånvaro. Kortidssjukfrånvaron och antalet föräldralediga har minskat kraftigt. Det finns två anledningar till att antalet personer utanför arbetskraften har ökat med närmare  . Den första är att antalet studerande har ökat med nästan   personer. En väsentlig orsak är den ökade arbetslösheten; en del av utbildningsplatserna är arbetsmarknadsåtgärder. Dessutom har kunskapslyftet tillkommit under senare år. Många har valt att studera som en konsekvens av att de inte får arbete. Det är troligt att en fortsatt gynnsam utveckling på arbetsmarknaden kommer att minska antalet studerande. Men det lär ändå vara väsentligt fler som studerar i framtiden än vad det var år . Antalet studenter vid högskolor och universitet har ökat med drygt   under -talet. Mellan  till  planeras för ytterligare   platser. Det mesta talar också för att framtidens arbetsmarknad kommer att kräva mer vidareutbildning under arbetslivet än vad vi har idag. Den andra orsaken till att antalet personer utanför arbetskraften har blivit fler är den ökade frånvaron på grund av sjukdom eller förtidspensionering. Antalet personer med förtidspension eller sjukbidrag ökade med   mellan december  och . Omräknat i heltidspensioner/ sjukbidrag motsvarar det drygt   personer. Vad gäller det ökade antalet långtidssjukskrivna är det något oklart hur dessa fördelas på dem som är frånvarande från ett ordinarie arbete respektive de som står utanför arbetskraften. Oavsett fördelningen är de senaste årens utveckling

Källa: Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning. 11 

Employment Outlook.

28 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


alarmerande för möjligheterna att motverka de demografiska förändringarna genom att fler arbetar. Efter att antalet långtidssjukskrivna under några år minskade avsevärt har antalet ökat i dramatisk takt de senaste åren. I maj  var   personer långtidsjukskrivna ( dagar eller mer). Det var   fler än i samma månad tre år tidigare. Antalet långtidssjukskrivna hade alltså ökat med cirka  procent. Tabell 2.6 • Ökning av antalet långtidssjukskrivna maj 1997 till maj 2000 Procent

Ålder

20– 29

30– 39

40– 49

50– 59

60– 64

Samtliga

Samtliga

48

74

68

90

90

77

Kvinnor

53

83

77

102

102

86

Män

38

59

54

73

77

63

Källa: Riksförsäkringsverket.

Av tabellen framgår att sjukskrivningarna har ökat både för män och för kvinnor och i alla åldersgrupper. Men ökningen har varit störst för de grupper som redan var överrepresenterade, det vill säga kvinnorna och de äldre åldersgrupperna. Därför står kvinnorna, räknat i antal personer, för en dubbelt så stor del av ökningen som männen. Och de som är över  år står för ungefär halva ökningen. Det är sannolikt att en del av ökningen hänger samman med att nybeviljandet av förtidspensioner under -talets andra hälft har varit lägre än tidigare (trots att antalet förtidspensionärer har ökat). Det som talar för en sådan slutsats är inte minst den stora ökningen av antalet personer som varit sjukskrivna längre än ett år. De senaste årens utveckling är ett allvarligt hot mot möjligheterna till att få väsentligt fler personer i arbete. Än så länge finns det inga tecken på att ökningen av sjukskrivningarna är på väg att avta. Inte minst är den stora ökningen i de

äldre åldersgrupperna oroande för möjligheterna till att förlänga yrkeslivet. Arbetslösheten minskar Arbetslösheten är fortfarande hög, även om den sjunker i relativt snabb takt. I år bedömer regeringen att i genomsnitt   personer kommer att vara öppet arbetslösa och ytterligare   vara föremål för någon arbetsmarknadsåtgärd. Enligt :s arbetskraftsundersökning finns det dessutom ungefär   deltidsarbetslösa, det vill säga personer som arbetar färre timmar än vad de skulle vilja göra. Det är angeläget att dessa människor ges möjlighet att öka sin arbetstid. Inte minst de invandrargrupper som kommit till Sverige under -talet har haft svårt att få arbete. Det är av stor betydelse att dessa människor bereds tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden för utomnordiska medborgare är inte högre än  procent. Om till exempel de som är födda i ett annat land skulle vara sysselsatta i samma utsträckning som genomsnittet, så skulle   fler vara sysselsatta. Även för de ungdomar som är födda i Sverige, men vars föräldrar är födda i ett annat land är risken att bli arbetslös större. Det gäller även om man beaktar skillnader i utbildning och betyg.12 Diskriminering av invandrare på arbetsmarknaden är, förutom de mänskliga aspekterna, ett allvarligt problem även från försörjningssynpunkt. De senaste årens ökade sysselsättning har inte lett till att inflationen har tagit fart. Det är möjligt att arbetslösheten kan minska ett tag till utan att det leder till motverkande räntehöjningar. Det är dock svårt att tänka sig att arbetslösheten kan sjunka till  års nivå. Denna var som det visade sig inte långsiktigt hållbar. För att avsevärt öka sysselsättningen krävs därför också att arbets: En svartvit arbetsmarknad – en ESO-rapport om vägen från skola till arbete (Finansdepartementet, ). 12 Ds

29 2 • Hoten mot skattebasen


utbudet ökar, till exempel genom ett större arbetskraftsdeltagande i de åldersgrupper där sysselsättningen idag är lägst. Arbetslivet har blivit kortare I :s befolkningsprognos förväntas andelen av befolkningen som är  år och äldre öka från dagens  procent till cirka  procent kring år . Det är orsaken till den stigande försörjningsbördan. Sedan  har medellivslängden ökat med cirka  år för kvinnor och med drygt  år för män. Trots det visar uppgifter från Riksförsäkringsverket att männen  gick i pension  år tidigare än  och att kvinnornas pensionsålder var ungefär oförändrad. Uppgifterna avser den förväntade ålder när en person som var i arbetskraften vid  års ålder i genomsnitt lämnar denna. För männen skedde det  vid , år och för kvinnorna vid , år. Mellan  och  har de som är i åldrarna – år faktiskt ökat sitt arbetskraftsdeltagande från  till knappt  procent. Däremot har de äldsta på arbetsmarknaden, – år, minskat sitt arbetskraftsdeltagande under samma period från  till  procent. Sverige är ändå det land inom  som har den största andelen av dem som är – år i arbete.13 En orsak är den relativt höga kvinnliga förvärvsfrekvensen i Sverige. En annan orsak är att flera länder har lägre pensionsåldrar, framför allt för kvinnor. I några länder ställs inte heller några krav på att äldre arbetslösa måste söka arbete. De ökande kostnaderna för tidiga pensionsavgångar uppmärksammas allt mer inom . Flera länder har också på senare år höjt pensionsåldern till  år. Om andelen av livet som vi ägnar åt förvärvsarbete minskar så ökar påfrestningarna för de som är yrkesverksamma. De yrkesverksamma åren skulle helst öka när livslängden ökar. Det är därför viktigt att bryta den nuvarande utvecklin13 -kommissionen,

gen mot att arbetslivet avslutas allt tidigare, men frågan är hur? Det viktigaste är troligen att orken och lusten till att arbeta finns kvar upp i åldrarna och att äldre personers kunskaper och erfarenheter efterfrågas. Inte minst mot bakgrund av de många förtidspensioneringarna och den kraftiga ökningen av långtidssjukskrivningarna i de äldre åldersgrupperna måste arbetslivet förändras så att det blir mer uthålligt. Där har kommunerna liksom alla andra arbetsgivare ett stort ansvar. Det går inte heller att bortse ifrån att de människor som så önskar i ökad utsträckning har de ekonomiska förutsättningarna för att sluta arbeta redan innan  år. Det nya pensionssystemet kommer visserligen att ge starkare incitament till att förlänga yrkeslivet. Men det är inte säkert att det räcker. Till exempel kan det ökade individuella pensionssparandet ge de ytterligare resurser som krävs för att avsluta arbetslivet innan  års ålder. Inträdet på arbetsmarknaden sker allt senare, vilket ytterligare bidrar till att förkorta den del av våra liv som vi ägnar åt förvärvsarbete. I dag arbetar bara drygt hälften av dem som är i åldern – år, vilket kan jämföras med cirka  procent för tio år sedan. Den utvecklingen är i första hand en följd av att människor idag utbildar sig i betydligt större utsträckning än tidigare, vilket i de allra flesta fall är positivt för samhällsekonomin. Men de unga är också i större utsträckning ofrivilligt arbetslösa. Det finns därför anledning att överväga åtgärder som kan stärka kvaliteten i utbildningssystemet och bidra till att de yngre snabbare kan komma ut i arbetslivet. Om situationen på arbetsmarknaden fortsätter att förbättras är det sannolikt att sysselsättningsgraden ökar i de yngre åldersgrupperna. Att arbetslösheten minskar är ett skäl, men det är också troligt att färre personer i så fall väljer att studera.

Employment observatory trends.

30 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Slutsatser Att motverka de demografiska påfrestningarna skulle kräva en ökad sysselsättning med i storleksordningen   personer. Som exempel skulle en halvering av antalet arbetslösa jämfört med  (inklusive personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder) öka sysselsättningen med närmare   personer. I årets budgetproposition bedömer regeringen att ungefär en tredjedel av denna minskning ska inträffa redan i år och att arbetslösheten fortsätter att minska även nästa år. Men det är uppenbart att minskad arbetslöshet inte räcker till för att uppväga de demografiska effekterna. Det krävs ett ökat arbetskraftsutbud. En sysselsättningsgrad på  procent i åldrarna – år skulle öka sysselsättningen med   personer jämfört med . Problemet är att merparten av de personer som inte är i arbete i dessa åldrar antingen har förtidspension/sjukbidrag eller är långtidssjukskrivna. För att väsentligt öka sysselsättningsgraden för de äldre åldersgrupperna krävs därför en dramatisk förbättring av de äldres hälsa och möjligheter till att delta på arbetsmarknaden. För närvarande går utvecklingen åt andra hållet. På samma sätt som för de äldre står merparten av de invandrare som inte är i arbete utanför arbetskraften. Också här finns det därför en möjlighet att öka utbudet av arbetskraft. Som nämnts ovan skulle antalet sysselsatta vara cirka   fler om de som är födda i ett annat land hade den för arbetsmarknaden genomsnittliga sysselsättningsgraden. Även om  inte har gjort prognoser av antalet invånare i Sverige som kommer att vara födda utomlands i framtiden är det sannolikt att dessa blir fler. I alla fall om antagandet om en nettomigration om   personer per år är någorlunda relevant. Det förstärker ytterligare betydelsen av att invandrarnas deltagande på arbetsmarknaden ökar.

Även om exemplen kan väljas annorlunda är det sammantaget en hel del som krävs om konsekvenserna av den demografiska utvecklingen ska kunna motverkas. På kort sikt ser det dock bättre ut. Regeringen bedömer att sysselsättningen ska öka med cirka   personer i år och med ytterligare   nästa år. Det innebär att förutsättningarna för att finansiera den offentliga verksamheten förbättras avsevärt. Men det ändrar inte den långsiktiga utvecklingen. Ökade utgifter eller skattesänkningar till följd av den goda ekonomiska utvecklingen kan likväl bli svåra att upprätthålla på grund av den demografiska utvecklingen. Långsiktig trend mot kortare arbetstider Det centrala för skattebasen och kommunernas finansiering är hur det totala antalet arbetade timmar utvecklas. Vid en arbetstidsförkortning är det sannolika utfallet att dessa minskar och att inkomsterna i samhället blir lägre än annars. De beräkningar av det sammantagna antalet arbetade timmar vi redovisade i avsnittet om demografin byggde på dagens genomsnittliga arbetstider. Det torde inte vara ett särskilt realistiskt scenario. Den långsiktiga trenden är som tidigare nämnts att den genomsnittliga arbetstiden blir allt kortare. De senaste decennierna har utvecklingen dock gått i motsatt riktning. Mellan  och  ökade medelarbetstiden med  procent, eller med knappt en halv procent per år. Kvinnornas arbetstid har ökat mer än männens. Ökningen av medelarbetstiden är under denna period i en internationell jämförelse närmast unik. Av tolv jämförda länder har bara  en liknande utveckling.14 Vad som också utmärker Sverige och  under perioden är den dåliga reallöneutvecklingen. Det har inte funnits någon  till  /, Sveriges ekonomi – scenarier fram till år .

14 Bilaga

31 2 • Hoten mot skattebasen


välståndsökning för arbetskraften att ta ut i kortare arbetstid. Det är ingen tillfällighet att debatten om kortare arbetstider kommer efter några år med god reallöneutveckling och när prognoserna för de närmaste åren är ljusa. Under - och första hälften av -talet steg de reala timlönerna med i genomsnitt , procent per år. En fjärdedel av detta utrymme användes till att minska medelarbetstiden. Att individer väljer att ta ut en ökad produktivitet och ett ökat konsumtionsutrymme i mer egen tid är inte speciellt förvånande. I ett samhälle där skola, vård, omsorg etc är finansierat av skatter får dock individens val också återverkningar på andra. Att välja en kortare arbetstid minskar inte bara den egna konsumtionen utan också den offentliga. Kortare arbetstider minskar hela arbetsinkomsten, även den del som går till den offentliga verksamheten via skatterna. Skatterna gör att samhällets och individens värdering av valet mellan arbete och fritid inte behöver överensstämma. Den egna välfärdsökningen av ökad fritid kan uppväga inkomstförlusten vid kortare arbetstid, men det samhällsekonomiska nettot kan ändå bli negativt eftersom det även minskar inkomsterna till den offentliga sektorn. Även regeringens arbetstidsgrupp15 drog slutsatsen att en arbetstidsförkortning är förknippad med betydande kostnader för den offentliga sektorn. Kommunernas intäkter kommer alltså att minska vid en arbetstidsförkortning, om inte en större andel av individernas inkomster omfördelas via högre skatter eller avgifter. Däremot skulle inte behoven minska nämnvärt. Om inte staten kompenserar kommunerna kommer därför kortare arbetstider sannolikt att leda till sämre skola, vård och omsorg, en större arbetsbelast-

:, Kortare arbetstid – för och emot (Näringsdepartementet, ).

15 Ds.

ning för de kommunanställda och sjunkande sysselsättning i många kommuner. Konjunkturinstitutet () har i rapporten Makroekonomiska effekter av en arbetstidsförkortning gjort beräkningar på lite längre sikt av några olika alternativ för medelarbetstidens utveckling. De viktigaste antagandena som  gör är att produktivitet (produktionen per arbetad timme), timlöner och arbetslöshet på lång sikt inte påverkas av arbetstidsförkortningen. Den sänkta arbetstiden antas ge en mindre effekt på sysselsättningen via minskad sjukfrånvaro och ett ökat arbetskraftsdeltagandet i högre åldrar. Men kortare arbetstid slår ändå till  procent igenom också på det totala antalet arbetade timmar. På grund av antagandet om oförändrad produktivitet minskar också produktionen i motsvarande mån. I alternativet med den största arbetstidsförkortningen minskas normalarbetstiden från dagens  till  timmar per vecka. Minskningen sker successivt fram till år . För den som idag arbetar  timmar blir det en minskning med  procent. Den sammantagna minskningen av medelarbetstiden begränsas dock till  procent. Det beror på att en del redan arbetar deltid, att sjukfrånvaron minskar och att företagare inte antas minska sin arbetstid. Slutsatsen av beräkningarna blir att både den privata och den offentliga konsumtionen reduceras i en omfattning som ungefär motsvarar nedgången i medelarbetstid. I det nya pensionssystemet bestäms pensionernas uppräkning av medelinkomstens utveckling. I ett referensalternativ utan arbetstidsförkortning ökar pensionen med  procent. I :s beräkningar innebär alternativet med  timmarsveckan däremot att en pensionär skulle få en pension år  som är  procent lägre än idag. En sådan utveckling kommer sannolikt att resa krav på att ytterligare resurser tillförs pensionssystemet. Mot den bakgrunden är det inte

32 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


självklart att det finns utrymme för att kompensera kommunerna för den intäktsminskning som följer av en arbetstidsförkortning. Det går självklart att ifrågasätta de antaganden som styr :s beräkningar. Om effekterna på sysselsättningen eller sjukfrånvaron blir större minskar de negativa ekonomiska effekterna för den offentliga sektorn. Det är hur kortare arbetstid påverkar det totala antalet arbetade timmar som avgör effekterna för kommunernas ekonomi. I Kommunförbundets långtidsutredning Kommunerna i framtiden () gjordes liknande beräkningar med utgångspunkt i en »lyckad« arbetstidsförkortning. Men även med mycket positiva antaganden om sysselsättningsutvecklingen minskade ändå antalet arbetade timmar motsvarande ungefär halva minskningen av medelarbetstiden. Det är uppenbart att en förkortad arbetstid höjer vår välfärd eftersom vi får mer egen tid att disponera. Det är många som upplever att tiden inte räcker till. Det gäller inte minst familjer med småbarn, som har den största arbetsbelastningen om hemarbetet också inkluderas. Det finns också mycket som tyder på att arbetstempot och stressen har ökat. Det kan vara en förklaring till de ökade sjukskrivningarna. En allmän arbetstidsförkortning måste dock ställas mot lägre inkomster till den offentliga verksamheten. Totalt sett kan vi som nation inte lägga påtagligt mindre tid på beskattat förvärvsarbete i framtiden än vad vi gör idag, utan att det går ut över den offentliga verksamhetens omfattning och kvalitet. Tvärtom skulle arbetsinsatsen sannolikt behöva öka för att möta de krav som ett växande antal äldre ställer. För att få till stånd en sådan utveckling krävs ett bättre fungerande arbetsliv som innebär att fler av dem som vill ha arbete får det, att de deltidsarbetande som vill öka sin arbetsinsats kan göra det, att färre tvingas bli sjukskrivna eller förtidspensionärer och att fler personer orkar och vill arbeta till 

års ålder eller ännu längre. Det innebär inte att alla måste arbeta lika mycket varje vecka som de gör idag. Snarare finns det anledning att vara mer flexibel med arbetets fördelning över livet för att öka möjligheten till ett uthålligt arbetsliv. En förkortning av veckoarbetstiden skärper emellertid kraven på en positiv utveckling av de övriga faktorer som påverkar den sammanlagda arbetsinsatsens storlek. Beredningens bedömning är att det finns en hel del som kan göras för att utveckla arbetslivet i en riktning som säkrar den samlade arbetsinsatsen i samhället. Samtidigt konstaterar vi att det finns starka faktorer som pekar i motsatt riktning. Den demografiska utvecklingen är en. En annan är den fortlöpande ökningen av det materiella välståndet. Det verkar troligt att människor kommer att vilja dra ner på sitt arbete i takt med att produktionen och lönen per arbetstimme ökar. Tillsammans med de demografiska förändringarna är färre arbetstimmar under yrkeslivet de största hoten mot skattebasen och mot välfärdens finansiering i stort. Vi bedömer också att utrymmet för att öka produktiviteten i kommunerna är begränsat efter de åtgärder som redan har gjorts under talet. Eftersom behoven av kommunal verksamhet blir ungefär desamma om vi minskar arbetstiderna riskerar kommunal personal att få göra samma sak som idag, fast på kortare tid. Mot bakgrund av att sjukfrånvaron ökar ännu snabbare bland kommunal personal än på övriga arbetsmarknaden torde en ännu större arbetsbelastning vara orimlig, även om arbetsdagen kortas. Det krävs helhetsgrepp för att säkra finansieringen av välfärden De politiska ansträngningarna för att mildra framtidens försörjningsbörda och säkra finansieringen av den offentliga verksamheten måste inrikta sig på en rad olika frågor.

33 2 • Hoten mot skattebasen


De närmaste decennierna kommer andelen av befolkningen som är i yrkesverksam ålder att minska. Det är svårt att se att denna utveckling kan undvikas. På ännu längre sikt är barnafödandet det viktigaste för befolkningsstrukturen. Även om de lägre födelsetalen under de senaste decennierna i första hand beror på att barnafödandet sker högre upp i åldrarna finns det anledning att vara orolig för framtiden. Ju senare i livet barnafödandet inleds desto svårare blir det att nå ett genomsnitt på  barn per kvinna. Familjepolitiken är inte det område där de politiska skiljaktigheterna är minst, men vi är ändå överens om att politiken måste stödja ett ökat barnafödande. Det måste på ett rimligt sätt gå att kombinera yrkesliv med småbarn efter egna önskemål. Antalet år som genomsnittssvensken lever som pensionär blir allt fler. Det är huvudorsaken till den ökade försörjningsbördan. Det är svårt att se någon annan långsiktig lösning än att yrkeslivet måste förlängas. Det är lätt att säga, men svårare att se hur det ska åstadkommas. Det är uppenbart att en politik för ett längre yrkesliv framförallt måste omfatta åtgärder för att minska sjukfrånvaro och förtidspensioneringar. Det är också tänkbart att de äldres arbetsutbud kan behöva stimuleras via lägre skatter. Mot bakgrund av att det är relativt få som fortsätter att arbeta efter  år skulle en sådan åtgärd inte ge upphov till något särskilt skattebortfall. Vi anser att regeringen och riksdagen bör ta ett helhetsgrepp på alla de frågor som bestämmer hur mycket vi kommer att arbeta i framtiden. Det krävs ett brett politisk program som syftar till att öka den tid som vi sammantaget lägger ner på arbete under livet för att därigenom säkerställa den offentliga välfärdens finansiering i framtiden. Ett sådant program blir än mer angeläget om en allmän förkortning av veckoarbetstiden skulle bli verklighet.

Det obeskattade arbetet Allt arbete är inte beskattat marknadsarbete. Vi utför också en hel del arbetsuppgifter där vi själva också kan sägas vara konsumenten, det så kallade egenarbetet. Det sker framförallt i våra hem. Ett särfall av det arbete som inte beskattas är svartarbetet. Det är egentligen utfört på en marknad med köpare och säljare, men transaktionen sker utan att några inkomster eller försäljningar tas upp till beskattning. Den grundläggande orsaken till svartarbetet och i alla fall en del av hemarbetet är att det blir billigare för köparen och/eller mer lönsamt för säljaren när arbetet utförs på detta sätt. Detta beror på beskattningen av marknadsarbetet, den så kallade skattekilen.

Svartarbetes utveckling är en viktig skattebasfråga Utvecklingen av det svarta arbetet är en viktig skattebasfråga. Lennart Sjöberg har därför på beredningens uppdrag gått igenom ett omfattande material kring det svarta arbetets omfattning, orsaker och konsekvenser.16 En viktig källa till information har varit Riksrevisionsverkets utredning Svart arbete.17 I promemorian diskuteras även andra frågor som berör kommunernas skattebas, till exempel hur vi använder vår tid och omfattningen av egenarbetet. Det svarta arbetets omfattning går inte direkt att avläsa i de vanliga statistikkällorna. Det finns därför en hel del osäkerhet i de uppskattningar som görs. Riksrevisionsverket () har gjort en bedömning som i sig är en sammanvägning av resultatet från ett antal olika undersökningar, som med olika metoder försökt uppskatta hur utbrett det svarta arbetet är.  bedömer att: 16 

Svart arbete, skatter och tidsanvändning, som kan laddas ner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi. 17 Detta arbete är avrapporterat i :s publikationer  :, :, : och :.

34 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


• – procent av befolkningen – år arbetade svart under . Det motsvarar   till   personer. • det svarta arbetet motsvarar cirka  procent av det totalt utförda arbetet. • det svarta arbetet motsvarar cirka  procent av . • det svarta arbetet innebär ett skattebortfall för den offentliga sektorn på  till  miljarder kronor per år. Andra utredningar, som till exempel Tjänstebeskattningsutredningen18, har bedömt att antalet svarta arbetstimmar är ännu fler. Problemen med att bedöma svartarbetets omfattning idag gör att det är ännu svårare att säga hur det har utvecklats. Jämförelser av uppskattningar vid olika tidpunkter skulle kunna tyda på att det svarta arbetet faktiskt har minskat något, sett över tjugoårsperiod. Ett intressant resultat av :s undersökningar är att den genomsnittlige aktören på den svarta marknaden endast arbetar  timmar svart per vecka. Det svarta arbetet är alltså framförallt ett komplement till marknadsarbetet, eller en extra inkomstkälla för till exempel studenter. Svart arbete förekommer enligt  inom i stort sett alla branscher. De typer av aktiviteter som förekommer i den svarta sektorn återfinns också i den vita. De branscher där upplevelsen av att man konkurrerar med skattefuskande företag är störst är frisörtjänster, städning, åkerier, restauranger, byggnadsverksamhet och taxi. Svart arbete är också vanligt i hushållsnära tjänster. Riksskatteverket har uppskattat att det svarta arbetet inom detta område omsätter minst  miljarder kronor.19 Män arbetar svart i dubbelt så stor utsträckning som kvinnor. Studerande, företagare och 18 

: Skatter, tjänster och sysselsättning (Finansdepartementet, ). 19 , Skattestatistisk årsbok .

yrkesutbildade arbetare är också överrepresenterade. Tjänstemän och arbetslösa arbetar däremot mindre svart än genomsnittet. Att arbetslösa arbetar mindre svart än andra, eller i alla fall inte mer, är ett resultat som bekräftas också av undersökningar i andra länder. En av :s slutsatser är också att den som klarar sig bra i den svarta ekonomin också tycks klara sig bra i den vita.  konstaterar att det inte tycks finnas något vetenskapligt belägg för ett samband mellan skattetryck och svart arbete. I högskatteländer som Sverige och Danmark verkar snarare den svarta sektorn vara mindre än i andra länder. Det är kanske något förvånande, men det tyder på att också andra faktorer har betydelse. Det är sannolikt att människors värderingar och effektiviteten i skattekontrollen är centrala för omfattningen av det svarta arbetet. Tabell 2.7 • Andelen som uppger att de har utfört svart arbete år 1997 Procent i respektive åldersgrupp

18– 19

20– 29

30– 39

40– 49

50– 59

60– 70 Totalt 69 –74

24,6

17,1

17,4

12,1

4,5

3,7

2,6

11,1

Källa:  :.

Det är därför oroande för framtiden att svartarbetet är så mycket större i de yngre åldersgrupperna. I tabellen ovan framgår att svartarbetet minskar med åldern och att det är en väsentlig skillnad mellan de åldersgrupper som är yngre än  år och de som är äldre. Det är i och för sig inte så förvånande att yngre arbetar mer svart än äldre. Ungdomar har oftare en svagare ställning på arbetsmarknaden och arbetar dessutom oftare i branscher där svart arbete är vanligare, till exempel restaurangbranschen. Studenter är klart överrepresenterade bland de som arbetar svart. En förklaring är troligen att studiemedlen reduceras om de vita arbetsinkomsterna överstiger ett visst belopp. Det skulle också kunna tänkas att 35

2 • Hoten mot skattebasen


synen på det svarta arbetet är något som förändras när man blir äldre och kommer mer i kontakt med den offentliga välfärden. Mot det talar det relativt omfattande svartarbetet även i åldersgruppen – år. Det kan inte uteslutas att olika värderingar i olika generationer har betydelse för förekomsten av svartarbete. Närmare  procent av befolkningen kan redan idag tänka sig att arbeta svart eller gör det redan enligt :s bedömning. I åldrarna – år är det hela  procent. Även om det finns andra undersökningar som indikerar en mindre spridd benägenhet att arbeta svart tycks det dock finnas en mer accepterande inställning till svart arbete hos yngre. Beredningen ser med oro på detta förhållande. Vi menar att det finns en betydande risk att svartarbetet ökar i framtiden. Kommunernas skattebortfall på grund av svart arbete uppgår enligt en beräkning baserad på :s undersökning till – miljarder kronor. Det är inga små belopp, men kanske ändå mindre än vad man hade väntat sig. Men det finns också andra negativa effekter av det svarta arbetet än det direkta skattebortfallet. En är att produktiviteten i de utförda tjänsterna sannolikt blir lägre eftersom det svarta arbetsutbudet, och därmed konkurrensen, trots allt är begränsat. Att de som arbetar svart står utanför våra sociala trygghetssystem är ett annat problem. Ett allvarligt problem är också att svartarbetet snedvrider konkurrensen, framförallt i de branscher där det är omfattande. Laglydiga företag riskerar att slås ut. Det kanske viktigaste är ändå att finansieringen av välfärden inte blir rättvist fördelad. Det riskerar i sin tur att urholka skattemoralen hos de som idag väljer att inte utföra eller köpa svarta tjänster. Frågan är vad man kan göra för att minska eller motverka en ökning av det svarta arbetet? Enligt  krävs det åtgärder som påverkar attityderna, de ekonomiska incitamenten och risken för upptäckt.

Det är naturligt att risken för upptäckt påverkar valet mellan att arbeta svart eller inte. Av dem som under  arbetade svart upplevde  procent risken för upptäckt som mycket eller ganska liten. För den framtida utvecklingen av det svarta arbetet har därför skattekontrollen en viktig roll att spela. Den viktigaste aspekten av skattekontrollen är antagligen dess förebyggande effekter. Skattemyndigheternas resurser måste vara tillräckliga för att kunna upprätthålla en effektiv kontroll. Det finns en uppenbar risk att ökade resurser till kontrollen av allt mer komplicerade gränsöverskridande transaktioner eller skalbolagsaffärer tränger undan resurser från kontrollen av förvärvsinkomsterna. Att spåra och utreda svart arbete är resurskrävande. Åtgärder för att påverka attityder och samhällsmoral är av långsiktig natur.  föreslår en nationell kampanj med detta syfte, med inriktning på de negativa effekterna av svart arbete och på vad medborgarna får tillbaka i form av offentlig service för de skatter de betalar.  betonar också vikten av att personer i ledande ställning inte bryter mot de normer som anses gälla i samhället. Ett sätt att motverka det svarta arbetet kan vara att öka incitamentet för att redovisa inkomsterna. Ett exempel är en tydligare koppling mellan inbetalda sociala avgifter och de ersättningar som individen erhåller från försäkringssystemen. Ett annat är sänkta skatter för hushållsnära tjänster (se nedan). Kommunerna har också en roll i att motverka det svarta arbetet. Inte minst i egenskap av stora inköpare. Det är viktigt att kommunerna gör vad de kan för att kontrollera att de företag som kommunerna anlitar inte använder sig av svart arbetskraft. Kommunerna är skyldiga att kontrollera att en entreprenör har korrekta skattebevis, vilket normalt torde vara tillräckligt. Det finns också anledning för kommunerna att vara

36 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


tydliga gentemot medborgarna om vad de får för de skatter de betalar. Vi anser att det är av största vikt att medborgarna har förtroende för att skattesystemet klarar att fördela bördorna för de offentliga åtagandena någorlunda rättvist. Om alltför många kan undkomma beskattning hotas betalningsviljan även för de andra. Även om vi har olika åsikter om i vilken utsträckning olika verksamheter ska vara finansierade med skatter, är vi ändå ense om att ett ökat svartarbete hotar finansieringen av de välfärdstjänster som vi alla anser ska finansieras gemensamt. Skattekilarna ökar hemarbetet Antalet arbetstimmar i så kallat hemarbete, eller egenarbete, är fler än de timmar som vi arbetar på den beskattade arbetsmarknaden (Tjänstebeskattningsutredningen). De är också – gånger så många som de svarta arbetstimmarna. Om egenarbetet ökar på bekostnad av marknadsarbetet har det samma effekt på skattebasen som om arbetstimmar flyttas från marknadsarbete till svartarbete. Därför kan ett ökat egenarbete vara ett väl så stort hot mot skattebasen som en ökning av det svarta arbetet. Vi menar inte att egenarbetet i sig ska tolkas som något negativt. Det mesta egenarbetet är en naturlig del av vardagen. En stor del av småbarnsföräldrarnas hemarbete utförs när marknadsarbete ändå inte är ett alternativ, eftersom de vill vara med sina barn. Många ser trädgårdsarbetet som en hälsosam avkoppling från det vanliga arbetet etc. Men eftersom kommunernas finansiering vilar på skatteintäkter från förvärvsarbetet blir ändå fördelningen mellan detta och egenarbetet en viktig fråga. Det finns en risk att egenarbetet kan komma att öka på bekostnad av marknadsarbetet. Ett skäl till detta är att arbetsintensiva tjänster över tiden blir relativt sett dyrare på grund av att möjligheten till att öka produktiviteten är mindre än på andra områden och

att vinsten av egenarbetet därför blir större. Ett annat är de förhållandevis höga skattekilarna för arbetsintensiva tjänster (se nedan). Som vi har diskuterat i tidigare avsnitt har den genomsnittliga arbetstiden minskat i takt med att välståndet har ökat. Kombinationen av att många upplever arbetslivet som allt mer påfrestande och att det är svårt för inte minst yrkesarbetande småbarnsföräldrar att få tiden att räcka till gör en utveckling mot kortare arbetstider än mer sannolik. Problemet med denna utveckling är att det blir svårare att finansiera välfärdstjänsterna. Ett annat sätt att minska den sammantagna arbetstiden vore att i större utsträckning köpa hushållsnära tjänster. Billigare hushållstjänster kan därför vara ett sätt att hålla tillbaka en minskning av marknadsarbetet och de negativa effekter som det ger för kommunernas skattebas. Skatterna gör att köparen betalar ett pris som är avsevärt högre än den ersättning som säljaren får ut. Det är denna »skattekil« som gör att säljaren måste vara väsentligt produktivare än köparen för att inte den senare ska välja att själv utföra uppgiften. De svenska skatterna innebär att säljaren måste vara ,– gånger mer effektiv än köparen, eller att köparens lön per arbetstimme måste vara ,– gånger högre (Tjänstebeskattningsutredningen). Skatterna motverkar därför en specialisering och medför att hemarbetet blir större än annars och att marknadsarbetet istället blir mindre. Marknaden för hushållsnära tjänster är följaktligen ganska liten i Sverige. En ytterligare orsak är att lönespridningen är relativt liten. Det är därför många som har föreslagit skattesänkningar för tjänster riktade mot hushållen (till exempel Tjänstebeskattningsutredningen). Flera andra länder har också genomfört reformer som syftar till att stimulera delar av tjänstesektorn. Flera olika argument har förts fram av dem 37

2 • Hoten mot skattebasen


som förespråkar skattelättnader för hushållstjänster: 20 • Det minskar skatternas samhällsekonomiska kostnader eftersom dessa tjänster har hög priskänslighet (teorin om optimal beskattning). Det ger också en effektivare arbetsfördelning. • Det minskar omfattningen av de svarta tjänsterna. • Det kan öka sysselsättningen för lågutbildad arbetskraft. • Det kan ge ökad välfärd för vissa grupper, till exempel pensionärer eller familjer med småbarn. • Det kan vara positivt för jämställdheten genom att det kan underlätta för kvinnor att marknadsarbeta i samma utsträckning som män. Det är troligt att prisnedsättningen måste vara relativt stor om det ska bli någon större effekt på efterfrågan av dessa tjänster. Mycket tyder på att priskänsligheten är hög redan vid låga priser (se till exempel Tjänstebeskattningsutredningen). Att det finns en alternativ svart marknad kan vara en bidragande orsak. Det finns också en möjlighet att priserna för de svarta tjänsterna kan komma att sjunka när de får konkurrens från en vit marknad. Erfarenheterna från Danmark är att subventionen inte har gett lika många nya arbetstillfällen som förväntat, trots en -procentig reduktion av priset.21 Det är i och för sig möjligt att det tar ett tag innan det har vuxit fram en marknad och att synen på hushållstjänster är något som kommer att förändras över tiden. Efterfrågan har ökat, även om det sker i rätt så långsam takt.

20 Se

Prisnedsättning av tjänster, Mats Ekelund, (Svenska Kommunförbundet ), för en mer detaljerad beskrivning av argumenten. 21Prisnedsättning av tjänster, sidan .

Kostnaden för en skattelättnad är svår att uppskatta. Den kommer delvis att bero på subventionens storlek och på hur många som köper de nya tjänsterna. Avgränsningen är också viktig eftersom det blir ett skattebortfall för de tjänster för vilka det redan finns en vit marknad. Man måste också beakta de indirekta effekterna. Den väsentliga faktorn är hur en reform påverkar sysselsättningen i samhället. På lång sikt beror det på om arbetslösheten blir lägre än annars och om arbetsutbudet kommer att öka. Arbetslösheten kan tänkas minska genom att konsumtionen skulle öka av tjänster som är sysselsättningsintensiva och som har relativt sett låga utbildningskrav. Det är troligt att matchningen mellan de arbetslösa och de befintliga jobben därför skulle förbättras. När det gäller arbetsutbudet är den avgörande frågan om de som köper tjänsterna väljer att öka sitt marknadsarbete (eller att inte minska det). Tjänstebeskattningsutredningen bedömde att deras förslag skulle öka sysselsättningen i samhället och till och med ge ökade resurser till den offentliga verksamheten. I dagens situation, med en lägre arbetslöshet, är det troligt att kalkylen skulle ge ett något mindre gynnsamt utfall. Ett starkt skäl till att överväga lägre beskattning för hushållsnära tjänster är att det kan motverka en utveckling mot ett ökat svartarbete i samhället. Ett annat skäl är att det kan ge en effektivare arbetsfördelning i samhället. Ett tredje skäl är att det kan minska trycket på att förkorta den tid vi lägger på yrkesarbete. Istället kan hemarbetet minska, vilket i huvudsak borde få samma positiva effekter för människors samlade livssituation som en minskning av marknadsarbetet. Det skulle reducera de negativa effekterna på kommunernas skattebas av att vi tar ut ett ökat välstånd i mer egen tid. Det är uppenbart att skatter har betydelse för valet mellan egenarbete och marknadsarbete. För att i större utsträckning jämställa marknads-

38 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


arbetet med egenarbetet (eller svartarbete) krävs det dock omfattande skattelindringar. Det innebär också att det är svårt att tro att det som idag är egenarbete i någon större utsträckning kan generera ökade skatteintäkter till den offentliga sektorn. Förutom osäkerheten om det samhällsekonomiska utfallet är ett argument mot lägre beskattning att det bryter mot principen om likformighet i skattesystemet. Pensionärerna Kommunernas hemtjänst har allt mer koncentrerats till dem som har det största hjälpbehovet. En tydlig trend bland kommunerna är att enklare hushållstjänster har prioriterats bort till förmån för mer omvårdnadskrävande insatser. Antalet pensionärer med hemtjänst har under -talet minskat med drygt   personer. Till en del kan utvecklingen förklaras av att de äldres funktionsförmåga har förbättrats och att fler därför klarar av att sköta hemmet själva. Men det är ändå uppenbart att det idag är fler pensionärer som inte får den hjälp i hemmet som de önskar. De som inte får del av den kommunala servicen måste i avsaknad av en fungerande privat marknad utföra hushållsgöromålen själva eller med hjälp av anhöriga. Mot bakgrund av de slutsatser vi drog i avsnittet om antalet arbetade timmar finns det inte mycket som talar för att utvecklingen mot en minskad servicedel i kommunernas hemtjänst kan vändas. Antalet pensionärer blir väsentligt fler i framtiden. Jämfört med idag kommer också den genomsnittliga pensionen att vara betydligt högre. Det kommer därför att finnas bättre förutsättningar i framtiden för en fungerande privat marknad för hemtjänster. Det är ändå tveksamt om denna marknad kan få någon större omfattning utan skattelättnader. För att möta en framtida ökning av efterfrågan kan det finnas anledning att redan nu stimulera fram en privat marknad. Det finns därför anledning att överväga ett sys-

tem där de äldre som inte kvalificerar sig för kommunens behovsprövade hemtjänst ges möjlighet att köpa tjänster till ett reducerat pris. Tanken är att den nytta som tjänsterna innebär för pensionärerna kan vara större än kostnaderna för det offentliga. Tjänstebeskattningsutredningen redovisade en principskiss för ett särskilt servicestöd till äldre. Servicestödet kunde omfatta städning, fönsterputsning, tvätt och strykning, trädgårdsarbete, inköp och matlagning. Utredningen förespråkade ett särskilt stöd till pensionärerna framför ett riktat statsbidrag. Det innebär att även andra producenter än kommunerna kan vara aktuella. Det särskilda stödet skulle ha två delar. Dels skulle arbetsgivaravgifterna slopas för ovan nämnda tjänster när de riktas mot ålderspensionärer. Dessutom skulle pensionärerna vid köp av dessa tjänster få ett stöd med högst   kronor per år och med högst  procent av kostnaderna. Detta bidrag skulle hanteras av försäkringskassorna. Stödet kunde finansieras av en egenavgift på  procent av pensionärernas inkomster, med en övre och en undre gräns där egenavgiften inte utgår. Utredningen framhöll att det finns ett antal problem med systemet som borde utredas vidare. Ett av dessa är hur stödet ska förhålla sig till kommunernas nuvarande verksamhet. Kommunförbundets äldreberedning framhöll också att utbudet av hemtjänster bör öka, antingen inom ramen för socialtjänsten eller genom en prisnedsättning av hushållsnära tjänster. Beredningen ansåg att det fanns en stor efterfrågan på tjänster som inte blir tillgodosedda. En av erfarenheterna från Danmark och Frankrike är också att det är relativt sett många äldrehushåll som konsumerar de nya hushållstjänster som vuxit fram. En utbyggnad av hemtjänsterna skulle få positiva effekter bland annat på pensionärernas möjligheter att bo kvar längre i sin bostad. En mer betydande utbyggnad av tjänsterna 39

2 • Hoten mot skattebasen


i kommunal regi skulle kräva att medel tillfördes kommunerna av staten. I en underlagsrapport till äldreberedningen, Prisnedsättning av tjänster, diskuterades hur en skattesubventionering av tjänster till äldre människor kan utformas. Även här skisserades ett system med prisnedsättning, men med skillnaden att skattelindringen utgår som en viss andel av priset. Antal arbetstimmar kan bli fler om de som förvärvsarbetar konsumerar hushållstjänster. Denna effekt kan man inte räkna med när konsumenterna av tjänsterna är pensionärer. I och för sig kan arbetsutbudet öka något för de anhöriga som avlastas. I någon mån kan det även ske en överföring från svarta tjänster till vita, även om pensionärer antagligen är underrepresenterade vad gäller köp av svarta tjänster. Skattebortfallet från den befintliga vita tjänstemarknaden lär inte uppgå till några betydande belopp. Den svåra frågan är istället i vilken grad en förändrad konsumtion, där delar av pensionärernas tidigare konsumtion byts mot skattesubventionerade hushållstjänster, minskar sysselsättning och skatteintäkter i andra delar av ekonomin. I rapporten redovisas också några beräkningar av systemets kostnad. Utifrån ett antagande om att en prisnedsättning ger en trettioprocentig undanträngningseffekt av sysselsättningen i andra sektorer är systemet självfinansierande vid ett kundpris på – kronor per timme. Vår slutsats är att en statlig skattesubventionering av tjänster riktade mot pensionärer skulle ha flera positiva effekter. Välfärden för de äldre ökar. Deras konsumtion kommer bättre att anpassas efter deras önskemål och behov. Samtidigt är det sannolikt att kostnaderna för de yrkesverksamma skattebetalarna blir relativt begränsade. Förhoppningsvis kan det också innebära att behoven av mer kvalificerade hjälpinsatser kan skjutas upp i tiden, vilket i sin tur skulle minska trycket på kommunernas äldreomsorg. Förut-

sättningarna är dåliga både på kort och lång sikt för att kommunerna ska kunna ge motsvarande service, finansierad med egna skattemedel. Olika beskattning av arbets- och kapitalinkomster ger incitament till skatteplanering Sedan / års skattereform beskattas inkomstslagen tjänst och kapital var för sig. När det tidigare inte gjordes någon åtskillnad mellan inkomstslagen fick det bland annat som konsekvens att ränteavdragen var mycket värdefulla. Det berodde på kombinationen av att avdragen reducerade den beskattningsbara inkomsten och att marginalskatterna var höga. Med hänsyn också till inflationen var det i praktiken många som fick betalt för att låna pengar. Separationen har dock sina problem. Eftersom det är olika skattesatser för arbetsinkomster och kapitalinkomster uppstår det incitament till skatteplanering. Det är viktigt framförallt när det gäller beskattningen av företagare och så kallade personaloptioner.

Företagare Fler företagare och företag är positivt för sysselsättning och tillväxt. Ett problem med företagare ur beskattningssynvinkel är emellertid att deras inkomster, till skillnad mot vad som gäller för anställda och passiva aktieägare, måste fördelas mellan arbets- och kapitalinkomster. Uppdelningen är viktig mot bakgrund av att inkomstslagen beskattas olika. För kommunerna är det av särskild betydelse eftersom endast arbetsinkomsten ingår i den kommunala skattebasen. Antalet företagare i Sverige – personer som utför arbete i eget företag – uppgår till cirka  . Det innebär att mer än var tionde sysselsatt är företagare. I ett lite längre perspektiv har andelen företagare minskat. Det hänger samman med jordbrukets kontinuerligt minskande betydelse för sysselsättningen. Det senaste decenniet har

40 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


antalet företagare däremot ökat något. Eftersom antalet sysselsatta har minskat under samma period innebär det att andelen av de sysselsatta som är företagare har ökat med närmare , procent. Fortfarande är dock andelen företagare relativt liten jämfört med andra länder.22 Diagram 2.8 • Andelen företagare av de sysselsatta 1987–1999 Andel i procent 12

Andel i procent

11 10 9 8 7 6

1987

1989

1991

1993 Årtal

1995

1997

1999

Källa: Statistiska centralbyråns arbetskraftsundersökning.

I diagram . redovisas endast de företagare som har sin huvudsakliga sysselsättning i eget företag. Den som har anställning, men som också har sidouppdrag i eget bolag ingår inte. Dessa har ökat, vilket också förklarar att antalet företag utan anställda har ökat snabbare än antalet företagare.23 Företagare är, som vi konstaterande ovan, överrepresenterade vad gäller svartarbetet. Möjligheterna att undanhålla inkomster från beskattning är särskilt stora i så kallade kontantbranscher där kunderna är enskilda konsumenter som inte efterfrågar kvitton, till exempel taxi och restaurangbranschen.24 Att företagandet växer, inom till exempel den expanderande -sektorn, behöver dock inte innebära att svartarbetet ökar. 22 Konjunkturrådets

rapport, Företagaren i välfärdssamhället,  . 23 Stefan Fölster, Företagarens återkomst – Den nya ekonomin och det entreprenanta samhället,  .

Däremot finns det andra sätt att undandra inkomsterna från beskattning som kan befaras öka, till exempel att inkomsterna flyttas utomlands med hjälp av holdingbolag och skatteparadis. Den strukturella förändringen av samhällets produktion mot allt mer av tjänsteproduktion talar för att antalet företagare kan komma att öka. Andelen företagare är väsentligt högre i den privata tjänstesektorn än i industrin. Ett ökat inslag av entreprenader inom den offentliga sektorn pekar i samma riktning. Om allt fler av de sysselsatta i framtiden kommer att vara egenföretagare kan kopplingen mellan sysselsättningen och skattebasen komma att ändras. För skattebasen är det då också väsentligt hur stor del av företagarnas inkomster som kommer att beskattas som arbetsinkomst respektive som kapitalinkomst. Beskattningen av arbete och kapital För en aktieägare beskattas kapitalavkastningen via den så kallade dubbelbeskattningen med bolagsskatt som uppgår till  procent av den redovisade vinsten och en kapitalbeskattning på  procent av den återstående vinsten, när den delas ut till aktieägarna. Det ger en sammantagen beskattning på , procent. Arbetsinkomster beskattas olika vid olika inkomstnivåer. En viktig gräns är brytpunkten för den statliga inkomstskatten. En annan viktig faktor är vilka förmåner som arbetsgivaravgifterna ger upphov till. Det vill säga hur stor del som kan betraktas som skatt respektive som avgift. För inkomster över , basbelopp ger arbetsgivaravgifterna inte upphov till några ytterligare förmåner. På de överstigande inkomsterna är därför arbetsgivaravgifterna helt och hållet en skatteinbetalning. 24 

Rapport :, Vår förvaltning år  – i globaliseringens spår, sidan .

41 2 • Hoten mot skattebasen


För inkomster under brytpunkten för statlig inkomstskatt är det idag mer förmånligt för företagaren om en inkomstökning beskattas som arbetsinkomst. Vid högre inkomster är situationen den omvända, särskilt om inkomsterna överstiger , basbelopp. Det blir mer förmånligt för företagaren om inkomsterna beskattas som kapitalinkomst via aktieutdelning eller realisationsvinst. Om skatten på kapitalinkomster sänks stärks incitamentet för att redovisa inkomster som kapital istället för som arbetsinkomst. Det innebär också att betydligt fler av företagarna får anledning till att redovisa en större del av inkomsterna som kapitalinkomster. Beskattningen av företagarnas inkomster I enskilda firmor, handelsbolag och kommanditbolag är företagarna inte anställda och får därför inte heller vanlig lön. Istället delas varje års överskott upp på inkomst av näringsverksamhet (som ingår i kommunernas skattebas) och egenavgifter (företagarnas motsvarighet till arbetsgivaravgifter). Den stora skillnaden mot beskattningen av anställda är att det går att skjuta på skatten via så kallade periodiseringsfonder eller expansionsmedel. Över tiden spelar möjligheten att skjuta på beskattningen ingen större roll för kommunernas skattebas. I ett fåmansaktiebolag är ägaren/ägarna också anställda med en lön som de själva bestämmer. Eftersom lön och kapitalinkomster beskattas olika har särskilda spärregler införts för att förhindra att löneinkomster omvandlas till kapitalinkomster. Principen är att en normalavkastning på aktierna ska beskattas som kapitalinkomst. Företagarna bestämmer i och för sig själva vinsten genom att de också bestämmer lönen. Vinsten beskattas med  procent i bolagsskatt. Men det finns istället en gräns för hur mycket av en aktieutdelning som kan redovisas som en kapitalinkomst, det så kallade gränsbeloppet.

Regelverket kring hur stor del av företagarnas inkomster som kan kapitalbeskattas, de så kallade :-reglerna, utreds för närvarande (Fi : ). Reglerna har bland annat kritiserats för att gränsbeloppet skulle vara för lågt och för att riskfyllda investeringar missgynnas. Det är inte osannolikt att gränsbeloppet på sikt kan komma att höjas, vilket minskar kommunernas skattebas. Men den direkta effekten på kommunernas skattebas är ändå inte särskilt stor, inom rimliga intervall för gränsbeloppet. Hur stor del av företagarnas inkomst som ska kapitalbeskattas är en balansgång. Beskattningen får inte innebära att incitamenten till företagande och sysselsättning hämmas. Det finns dessutom studier som pekar mot att sysselsättning och inkomster gynnas av att fler blir företagare.25 Men skattevillkoren bör inte vara så olika att de i sig blir huvudskälet till företagande. Det riskerar också att skapa spänningar i skattesystemet om beskattningen av arbete i eget företag blir påtagligt lägre än beskattningen av dem som är anställda. Skalbolagen Det finns en fullt laglig möjlighet för företagare i fåmansaktiebolag med stora inkomster att uppnå en lägre beskattning än vad som följer av reglerna kring aktieutdelningar. Förutsättningen är att man har råd att spara överskott i företaget. Genom att sälja sparade överskott går det att få en lägre beskattning än vid en årlig beskattning av hela inkomsten. När man säljer aktierna i ett fåmansaktiebolag görs en uppdelning av realisationsvinsten så att hälften beskattas under inkomst av tjänst och hälften som kapitalinkomst. Dessutom finns ett tak på  basbelopp (cirka , miljoner kronor) under en tioårsperiod för hur mycket som beskattas under inkomst av tjänst. En vanlig kon25 Se

till exempel Fölster, Företagarens återkomst.

42 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


struktion är att man överför de sparade vinstmedlen till ett särskilt bolag och sedan säljer bolaget i en så kallad laglig skalbolagsaffär. Det är ett välkänt och relativt vanligt sätt att minska beskattningen. Det har tyvärr inte gått att få fram några uppgifter som visar omfattningen och utvecklingen av dessa transaktioner. Stora skillnader mellan beskattningen av arbetsoch kapitalinkomster hotar skattebasen Det finns en svag trend mot att andelen av de sysselsatta som är företagare ökar. Det kan innebära ett ökat bortfall från skattebasen. Vår bedömning är att denna effekt ändå inte är ett betydande hot mot skattebasen. I grunden är fler företagare och företag positivt för samhällsutvecklingen. Idag är det främst företagare med höga inkomster som har stora skattefördelar av att inkomsterna kapitalbeskattas. De största skattefördelarna uppstår idag genom att sälja sparade överskott. Ungefär – procent av lönesumman år  var inkomster över brytpunkten för statlig inkomstskatt. Det visar att det möjliga skattebortfallet för kommunernas del av att fler höginkomsttagare blir företagare och att försäljningarna av skalbolag ökar inte är försumbart. Men det är å andra sidan inte sannolikt att en stor del av dessa inkomster kan komma att omvandlas till kapitalinkomster. Hotet för framtiden ligger i att skillnaden mellan beskattningen av arbetsinkomster och kapitalinkomster ökar. Det är mot bakgrund av internationaliseringen och kapitalets ökade rörlighet en rätt så sannolik utveckling. Skatten på kapitalinkomster och/eller bolagsskatten kan komma att sänkas. Det skulle medföra att betydligt fler av företagarna än idag får incitament till att ta upp en större del av inkomsten som kapitalinkomst.

Personaloptioner I många länder, inte minst i , är det vanligt med olika incitamentsprogram för de anställda i företaget. Via olika slags personaloptioner försöker man knyta till sig nyckelpersoner och få dessa att stanna kvar i företaget. Personaloptionerna innebär att de anställda erbjuds en rätt att i framtiden förvärva värdepapper i företaget till ett förutbestämt pris. Villkoret är att den anställde fortfarande arbetar i företaget. Dessa optioner beskattas normalt med mycket låg skatt. I Sverige är huvudprincipen att alla ersättningar eller förmåner från ens arbetsgivare ska redovisas under inkomstslaget tjänst och således beskattas fullt ut till gällande marknadsvärde. Den svenska beskattningsprincipen är föremål för debatt. Beskattningen av optionsprogrammen är en del av diskussionen om att en gynnsammare beskattning i andra länder av särskilt kvalificerad arbetskraft riskerar att leda till en ökad utflyttning av nyckelpersoner från det svenska näringslivet. En anställds förvärv av värdepapper från arbetsgivaren på förmånliga villkor betraktas i Sverige som en löneförmån som ska beskattas till det fulla värdet. Förmånsbeskattning ska ske för skillnaden mellan vad den anställde har betalat för att teckna eller köpa värdepapperet och dess marknadsvärde. Dessutom ska arbetsgivaren betala sociala avgifter på förmånens värde. För att förvärvet ska förmånsbeskattas krävs förutom att det är fråga om en förmån, det vill säga att det vederlag som den anställde erlägger understiger marknadsvärdet, också att förmånen utgått för tjänsten. Beskattningstidpunkten är det år som förvärvet skedde. Rättsavgöranden i Regeringsrätten har klargjort att beskattningen av personaloptioner ska ske när optionerna löses in och då i sin helhet i inkomstslaget tjänst. Det har medfört att det inte längre är lika intressant för företagen (och de anställda) med personaloptioner. Det har istället blivit vanligare 43

2 • Hoten mot skattebasen


att ge ut värdepapper där marknadsvärdet vid förvärvstillfället motsvarar det värde som den anställde erlägger. Det uppstår därför ingen förmån att beskatta i inkomstslaget tjänst. Vinsten för den anställde uppstår om värdepapperet utvecklas positivt. En sådan positiv värdeförändring som uppstått efter den skattemässiga anskaffningstidpunkten kommer att reavinstbeskattas i inkomstslaget kapital. Om utgivandet av värdepapper är villkorat på så sätt att det binder personalens anställningsförhållande i tiden så är det fråga om en förmån som utgått för tjänsten och ska i sådant fall beskattas som inkomst av tjänst. Slutsatsen är ändå att skattesystemet i stort upprätthåller själva grundprincipen att det som är ett utflöde av ett anställningsförhållande ska beskattas som tjänsteinkomst. Försök att omvandla arbetsinkomster till kapitalinkomster ska enligt regelverket beivras. I de fall då anställda förvärvar värdepapper till marknadsvärdet i samband med anställningen förefaller det, om inga särskilda villkor är kopplade till förvärvet, också rimligt att avkastningen på dessa beskattas som kapitalinkomst. Transfereringarna är en stor del av skattebasen De statliga inkomstöverföringarna till hushållen (transfereringarna) utgör en betydande del av skattebasen. Cirka  av skattebasens  miljarder i bruttoinkomster (det vill säga inkomsterna före avdrag) utgjordes år  av transfereringsinkomster. I flera andra länder är inkomster av transfereringar inte skattepliktiga, eller i alla fall i mindre omfattning. I avsnittet om internationaliseringen diskuterar vi möjligheterna till att behålla nuvarande system med beskattningsbara transfereringar i en situation där människors rörlighet över nationsgränserna ökar. Som vi har berört tidigare finansieras de beskattningsbara transfereringarna av arbetsgivar-

och egenavgifter. Det innebär att även transfereringsinkomsterna i skattebasen på lång sikt i huvudsak bestäms av hur sysselsättning och löner utvecklas. Men i pensionssystemet finns det inslag som gör att avgifterna och de utbetalda pensionerna inte behöver bli lika stora. Det beror på att pensionssystemet innehåller inslag av fondering och på att en ökande andel av de framtida pensionerna kommer att bero av kapitalavkastningen. Ålderspensionerna ökar När -systemet infördes  var pensionerna låga jämfört med de yrkesverksammas löner. Pensionsåldern var  år och den förväntade livslängden var cirka  år för män och  år för kvinnor. Pensionsutbetalningarna var därför en relativt lindrig börda för de yrkesverksamma. Sedan dess har pensionsåldern sänkts samtidigt som medellivslängden har ökat. Pensionärernas relativa standard har stadigt förbättrats. Den genomsnittliga ålderspensionen steg från  procent av genomsnittslönen  till  procent  år senare. Yngre manliga pensionärer (– år) hade  inkomster, inklusive kapitalinkomster, som uppgick till  procent av de yrkesverksamma männens inkomster.26 Förra året uppgick utbetalningarna av ålderspensioner (inklusive avtalspensioner etc) till drygt  miljarder kronor. Med en åldrande befolkning är det värdefullt att ha pensionerna som en del av skattebasen. Visserligen ska pensionerna i huvudsak betalas med avgifter från arbetsinkomsterna, men det finns också andra inslag som kan vara positiva för kommunerna. Pensionen är i det nya pensionssystemet avgiftsbestämd, medan den i det gamla var förmånsbestämd. I ett förmånsbestämt system är det pensionsnivån som bestäms på förhand, medan rådets rapport , Från dagis till servicehus – Välfärdspolitik i livets olika skeden, Lars Söderström m.fl.,  .

26 Välfärdspolitiska

44 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


avgifterna får varieras för att klara av att betala förmånerna. I ett avgiftsbestämt system är det tvärtom. Avgiften är bestämd på förhand (som en viss andel av lönen). Det blir därför pensionsnivån som får varieras efter ekonomisk utveckling, ändrad livslängd med mera. I princip innebär det att riskerna har flyttats från de yrkesverksamma till pensionärerna. Systemet är därför mer följsamt till den ekonomiska utvecklingen. Det innebär först och främst att pensionernas uppräkning kommer att bestämmas av utvecklingen av medelinkomsten. Om de inbetalda avgifterna utvecklas dåligt på grund av en svag löneutveckling blir också pensionerna lägre. Det innebär att kortare arbetstider, allt annat lika, minskar pensionerna. Exakt hur systemet ska hantera en situation där inkomsterna från pensionsavgifterna minskar på grund av att antalet personer i arbetskraften blir färre än förväntat, till exempel om barnafödandet inte vänder uppåt, är ännu inte bestämt. Men systemet kommer att förses med någon form av balanseringsmekanism som minskar uppräkningen av pensionerna om avgiftsinbetalningarna minskar av detta skäl. Idag är de inbetalda avgifterna till ålderspensionssystemet något högre än de utbetalda pensionerna. Överskottet i ålderspensionssystemet är dessutom ännu större eftersom det till systemet också är knutet en fond (-fonden) som ger avkastning. Med andra ord växer tillgångarna i fonden. I takt med att fler pensionärer kommer att få allt högre pensioner kommer denna utveckling att vändas. Enligt beräkningar av den statliga långtidsutredningen 27 dröjer det bara något decennium innan man tvingas använda sig av tillgångarna i fonden för att klara pensionsåtagandena. Det kan man visserligen göra ett tag,

27 Långtidsutredningen

/,  :, sidan .

men till sist måste uppräkningen av pensionerna bromsas. Under den period då utbetalningarna av pensioner ökar snabbare än de inbetalda avgifterna får det positiva effekter på skattebasen. Pensionerna kommer att växa snabbare än löner och sysselsättning annars skulle tillåta. Pensionerna kommer i framtiden i större utsträckning att bestämmas av kapitalavkastningen. Det gäller både det allmänna pensionssystemet där , procent av lönen avsätts till den så kallade premiepensionen och i ökad utsträckning även avtalspensionerna. För många kommer hela  procent av lönen att på detta sätt avsättas till den framtida pensionen. Det innebär att – miljarder kronor årligen ska placeras på kapitalmarknaderna. Även om det på längre sikt inte går att komma i närheten av de senaste årens utveckling av aktievärdena så visar den historiska erfarenheten att kapitalavkastningen på lång sikt överstiger löneutvecklingen i ekonomin. Dessutom har många redan under en längre period gjort avsättningar till pensionsförsäkringar. Antalet personer med individuellt pensionssparande ökade från knappt   år  till drygt , miljoner år . Avsättningarna är avdragsgilla och reducerar därför skattebasen. Däremot beskattar kommunerna utbetalningarna från pensionsförsäkringarna. Därför kommer de senaste årens kraftiga börsuppgång i viss utsträckning att komma kommunerna till del. Utbetalningarna från pensionsförsäkringarna beräknas redan år  vara dubbelt så stora som idag. Hur inkomsterna och avdragen från inbetalningarna till pensionsförsäkringar kommer att utvecklas på lång sikt är svårt att förutsäga. Det privata pensionssparandet har visserligen ökat under en längre tid, men pensionsförsäkringarna har på senare år fått konkurrens från så kallade kapitalförsäkringar. Dessa betalas med beskat45

2 • Hoten mot skattebasen


tade medel och utbetalningarna ingår därför inte i skattebasen. Men tillgångarna är redan idag så pass stora i de årskullar som närmar sig pensionsåldern att det är uppenbart att utbetalningarna från pensionsförsäkringarna kommer att öka kraftigt. Gunvall Grip, Folksam, har uppskattat att utbetalningarna kommer att öka från dagens  miljarder till cirka  miljarder år . Att en större del av kommunernas skattebas kommer att bero av avkastningen på placerat kapital borde i ett längre perspektiv vara bra för utvecklingen av kommunernas skatteintäkter. Dessutom får kommunerna via beskattningen av pensionsförsäkringarna ta del av de senaste årens höga avkastning. Det ökade beroendet av kapitalavkastningen kan dock komma att ge upphov till större svängningar i skattebasen än tidigare. Det kan också finnas anledning till att varna för att ett stort pensionssparande och en hög kapitalavkastning kan slå tillbaka mot lönesumman i skattebasen. Det är sannolikt att människors kapitaltillgångar påverkar beslutet om hur mycket de vill arbeta. Framförallt kan arbetskraftsdeltagandet för de äldsta åldersgrupperna på arbetsmarknaden bli lägre än annars. Vi bedömer ändå att pensionssystemet och pensionssparandet sammantaget kommer att ge ett positivt bidrag till skattebasen de närmaste decennierna. Skatteintäkterna från dessa kommer troligen att växa i snabbare takt än lönekostnaderna för de kommunanställda. I någon mån kan därför utvecklingen av pensionerna motverka konsekvenserna av en utveckling mot färre arbetade timmar.

46 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


3. Internationaliseringen    diskuterar vi de restriktioner se för att dra till sig verksamhet och skatteintäkter. Det uppstår konkurrens om skattebaserna. Om skattebasernas rörlighet fortsätter att öka så är det sannolikt att de svenska skattesatserna kommer att bli mer lika de i vår omvärld. Effekterna för den skattefinansierade verksamheten kommer då att bero av hur mycket högre skatter vi har i utgångsläget och hur skatterna i vår omvärld kommer att förändras.

för skattefinansieringen som följer av den tilltagande internationaliseringen. Vad som utmärker internationaliseringen, eller globaliseringen, är en tilltagande geografisk rörlighet för olika verksamheter. Betydelsen av fysiska avstånd minskar. Internationaliseringen är på inget sätt ett nytt fenomen. Handeln mellan länderna har länge ökat avsevärt snabbare än produktionen. Det är kombinationen av den växande handeln och den nya teknikens globala kommunikationssystem som gör att internationaliseringens effekter allt mer uppmärksammas. I takt med att handeln mellan länderna har vuxit har allt fler företag blivit multinationella. Företagens ledning, produktion, utvecklingsdelar etc kan nu vara spridda mellan flera världsdelar och hållas samman med hjälp av modern informationsteknik. Företagen ägs av människor från olika länder. Det utländska ägandet på den svenska börsen steg från cirka  procent  till  procent fem år senare.28 Kapitalmarknaderna har avreglerats och integrerats i takt med informationsteknikens nya möjligheter. Resultatet är en enorm ökning av kapitalflödena över gränserna. En ökad rörlighet för framförallt den mest kvalificerade arbetskraften kan också noteras. Möjligheten till att handla direkt av företag i andra länder antas öka kraftigt när den elektroniska handeln får sitt genombrott. Arbetsinkomster, kapitalinkomster och konsumtion är basen för våra skatteuttag. En ökad rörlighet för dessa kommer att ändra förutsättningarna för skattefinansieringen. När skattebaser kan röra sig över nationsgränserna ökar andra länders intres-

De svenska skatterna Det finns ingen fullständig bild av hur skattetrycket skiljer sig åt mellan länderna. Ofta används skattekvoten vid jämförelser, det vill säga skatteintäkterna som andel av . Sverige hade  den högsta skattekvoten av alla nationer, , procent.29 Det är drygt  procentenheter högre än genomsnittet för -länderna. Skattekvoten är egentligen inte något särskilt bra mått på hur stor skattebelastningen är för medborgarna i ett land. Skillnader i skattesystemets utformning medför att det inte går att göra generella jämförelser av ländernas skattetryck. Sveriges utformning av skattesystemet gör att skillnaden mot andra länder överdrivs. Det beror främst på att merparten av transfereringarna beskattas. I en jämförelse av de sociala utgifternas andel av   var Sveriges bruttoutgifter cirka  procentenheter högre än i Tyskland och mer än  procentenheter högre än i Storbritannien. Sveriges nettoutgifter, det vill säga med hänsyn tagen till både den direkta och den indirekta (mervärdesskatten etc) beskattningen, var däremot lägre än i Tyskland och endast  procentenheter högre än i Storbritannien.30 Det bety-

28 Den

29 Riksskatteverket,

ekonomiska integrationen och effekterna på kommunernas framtida finansieringsmöjligheter, Erik Norrman och Paul Robertson (Svenska Kommunförbundet ).

Skattestatistisk årsbok . & Karlsson, Mer välfärd för mindre pengar, Företagarnas Riksorganisation .

30 Kamsvåg

47 3 • Internationaliseringen


der att omfördelningen mellan de yrkesverksamma och mottagarna av transfereringarna var rätt så likartad mellan länderna. Skillnaderna i beskattning av transfereringar har ingen betydelse för skatternas snedvridande effekter och torde inte heller inverka på skattebasernas rörlighet. Valet mellan till exempel barnbidrag eller barnavdrag är ett annat exempel som ger samma effekter, dock av väsentligt mindre storlek. Jämförelser av enskilda skatter visar dock att det inte råder någon tvekan om att Sverige idag är ett av de länder som har högst skatter.31 Däremot är skillnaden mot övriga -länder kanske inte så stor som det först kan se ut.  är ett högskatteområde och dess genomsnitt ska därför inte alltid vara utgångspunkten för vilka skattesänkningar som internationaliseringen kan tvinga fram. Den största vinsten för en rörlig skattebas finns där beskattningen är som allra lägst.

blem som Sverige, det vill säga omsorg och försörjning av en åldrande befolkning. Vi är långt ifrån ensamma om att ha en åldrande befolkning. I många andra länder är barnafödandet betydligt lägre och har varit det under en längre period. Försörjningsbördan för de yrkesverksamma i dessa länder kommer att växa ännu snabbare än i Sverige. Om skatterna sänks ytterligare kommer det att kräva förändringar av de offentliga systemen, det gäller inte minst pensionssystemen. En slutsats är att det är en konkurrensfördel för ett land att ha en gynnsam demografi och en så stor del av befolkningen som möjligt i arbete. Kvaliteten på den offentliga servicen kan också komma att bli viktigare som konkurrensfaktor i framtiden om internationaliseringen minskar skillnaderna i lönenivåer och skattesatser mellan länderna.

Vart är skatterna på väg? För närvarande verkar trenden vara klart nedåtriktat inom . I Tyskland genomförs kraftiga sänkningar av inkomstskatten nästa år. Flera länder sänker också bolagsskatten. Om vi vill/måste närma oss genomsnittet ska de skattesänkningarna läggas till det ursprungliga behovet av skattesänkningar. De skattesänkningar som regeringen föreslår för nästa år behöver därför inte innebära att skillnaden i skatteuttag mot omvärlden minskar. Skattenivån tillsammans med skattebasernas storlek bestämmer i längden vilken offentlig service ett lands invånare erhåller. I den mån människors val av bostadsland kommer att bero av ekonomiska villkor är det inte bara vad man betalar i skatt utan också vad man får för skatten som är avgörande. På lite längre sikt måste också andra länder lösa samma finansieringspro-

Skattebasernas rörlighet och skattekonkurrensen Rörligheten och skattekonkurrensen är inte densamma för alla skattebaser. En ökad rörlighet för några skattebaser kan minska det enskilda landets möjlighet att fördela sitt skatteuttag efter väljarnas önskemål. Det innebär också att det kan bli svårt att upprätthålla ett skattetryck av dagens omfattning. Den enskilde skattebetalaren stärker på sätt och vis sin makt på bekostnad av nationalstaten. Det finns också en risk för att de mest mobila skattebetalarna kan åka snålskjuts på andra skattebetalare. Skattefinansieringen kan därför indirekt hotas om skatterna i ökad utsträckning upplevs som orättvisa. Det finns flera exempel på en tilltagande rörlighet för skattebaserna och på att skattekonkurrensen mellan länderna ökar:

31 Se

till exempel Eklund, Jakten på den försvinnande skatten – globalisering och rörliga skattebaser,  .

48 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Kapital Kapitalinkomster och förmögenheter är i teorin inte särskilt rörliga skattebaser eftersom dessa ska beskattas i det land där inkomsttagaren är bosatt, oavsett i vilket land kapitalet är placerat. I praktiken rör sig dock kapitalet över gränserna just i syfte att undkomma beskattning. Det svenska icke deklarerade utlandssparandet har uppskattats till cirka  miljarder kronor och det ökar i snabb takt. En del av de allra största aktieägarna har befriats från förmögenhetsskatt, med motiveringen att de annars skulle flytta utomlands.

undgått beskattning. Både källskatt och informationsutbyte är därför ett hot mot den finansiella marknaden. Risken är att handeln och därmed skattebasen flyttar utanför . Vid toppmötet i Portugal i juni  beslutades visserligen att länderna ska införa ett informationsutbyte från och med år  och att länderna mellan år  och  får välja mellan informationsutbyte och en källskatt. Beslutet har dock som villkor att det först ska finnas avtal med andra länder om att de ska införa samma skatteåtgärder.

Diagram 3.1 • Icke deklarerat utlandssparande åren 1980–1999 Miljarder kronor

Företagens vinster I takt med att företagens verksamhet blir allt mer spridd mellan länderna har konkurrensen om att få beskatta företagens vinster ökat. Flera länder har sänkt eller planerar att sänka skatten. En orsak är att de multinationella bolagen har stora möjligheter att själva välja i vilket land som vinsten ska beskattas. Omkring  procent av den internationella handelns transaktioner sker mellan relaterade delar av multinationella företag. Företagen försöker i allt större utsträckning utforma den interna prissättningen så att skattekostnaden minimeras.32 Det är dessutom vanligt att utländska företag särbehandlas skattemässigt för att dra till sig investeringar. I en -rapport identifierades  olika varianter. Alla -länder utom Sverige deltog i någon sorts särbehandling som ansågs ge upphov till skadlig skattekonkurrens.33  försöker hantera problemet via så kallade uppförandekoder för länderna, men dessa är inte kopplade till några sanktionsmöjligheter.

400

Miljarder kronor

350 300 250 200 150 100 50 0 1980

1985

1990 Årtal

1995

1999

Källa:  Rapport :, sidan .

Det finns anledning att vara pessimistisk om möjligheterna att få in några större skatteintäkter på kapitalinkomster i framtiden. Att flytta kapitalet utom skattemyndighetens kontroll blir allt enklare med hjälp av internet. De lösningar som diskuteras för att minska skattebortfallet är ett ökat informationsutbyte och en övergång till så kallad källstatsbeskattning, det vill säga att skatten tas ut i det land där kapitalet är placerat. Båda lösningarna har stött på problem inom . Några av länderna har ett stort intresse av att behålla den finansiella handelsplatsen i sitt land. En förutsättning för dessa marknaders utveckling har varit att invånarna i andra länder har

Konsumtionen Konsumtionen har länge varit en stabil skattebas, åtminstone i de delar av landet som inte lig32  33 

Rapport :, sidan . Rapport :, sidan –.

49 3 • Internationaliseringen


ger i närheten av någon gräns. Undantagen har främst varit alkohol och tobak, där höga skatter har lett till hembränning, smuggling och färjeresor. Den fria rörligheten inom  gör att skillnader i konsumtionens beskattning blir svårare att upprätthålla. Att gränskontrollerna har slopats mellan -länderna är ett skäl. Det är troligt att framför allt alkoholskatten kommer att behöva sänkas rätt så snart. För det talar inte minst Systembolagets minskade försäljning i Skåne. Det är också mycket som talar för att Sverige och Danmark kommer att behöva minska den stora skillnaden i mervärdesskatt gentemot Tyskland. För närvarande gäller en övergångsregel inom  som innebär att destinationsprincipen i huvudsak tillämpas för beskattningen av varor och tjänster. Det innebär att skatten betalas i det land där varan eller tjänsten konsumeras. Meningen är att det på sikt ska ske en övergång till den så kallade ursprungsprincipen. Den innebär att skatten ska tas ut i produktions-/försäljningslandet. En anledning är att destinationsprincipen egentligen kräver gränskontroller. Ett annat skäl är att den elektroniska handeln kan komma att bli väsentligt större i framtiden. När konsumenterna kan handla direkt av företag som är lokaliserade utomlands blir det betydligt krångligare att få in skatterna. Det svenska systemet bygger på att företagen har uppbörden för skatterna på konsumtionen. I fallet med direkthandel ligger företaget utanför skattemyndighetens jurisdiktion. Kontrollproblemet är särskilt stort när transaktionen avser produkter som också kan levereras via nätet. En övergång till ursprungsprincipen kommer att skapa en stark press mot konvergens av skattesatserna inom , eftersom företagen kan väntas lokalisera sig där skatten är lägst, allt annat lika. För Sveriges del skulle en sänkt moms till -genomsnittet (viktat efter befolkningens storlek i olika länder) , procent innebära ett skattebortfall på  miljarder kronor

.34 Det är idag osäkert när en omläggning kommer att ske. Bland annat kommer det att krävas ett omfattande kvittningssystem mellan länderna. Arbetsinkomster Arbetsinkomster har traditionellt ansetts vara en trögrörlig skattebas. Det är skälet till att arbetsinkomsterna har kunnat beskattats hårdare än kapitalinkomster. Idag arbetar endast , procent av européerna i ett annat land än sitt hemland.35 Det är inte särskilt många. Det visar sig också i att skillnaderna i löner och inkomstbeskattning är relativt stora mellan länderna. En vanlig bedömning är dock att även arbetskraftens rörlighet kommer att bli betydligt större i framtiden. Vad som särskilt diskuterats är att den högutbildade/kvalificerade arbetskraften är klart överrepresenterad bland migranterna. Men inte heller migrationen av högutbildade är ännu så länge speciellt omfattande. Det finns anledning för länderna att försöka dra till sig kvalificerad arbetskraft. Förutom att de oftast är betydande nettobetalare till den offentliga verksamheten kan de indirekt få positiva effekter på sysselsättning och tillväxt. Tillgången till en specifik kompetens kan vara avgörande i konkurrensen om företagens etablering. Skattekonkurrensen om kvalificerad arbetskraft har inletts genom att flera länder i Europa har särskilda skatteregler för utländska experter, med följden att dessa experter beskattas lägre än de inhemska. Den svenska regeringen har nyligen lagt en proposition (:) med förslag om att  procent av lönen för utländska experter ska undantas från inkomstskatt och sociala avgifter. Enligt propositionen är det cirka  personer som berörs av reglerna. Ännu har inte länderna gett motsvarande skattelättnader för den inhem34 

Rapport :, sidan . Jakten på den försvinnande skatten – globalisering och rörliga skattebaser,  . 35 Eklund,

50 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


ska kvalificerade arbetskraften. Om rörligheten blir väsentlig större, och allt fler därför omfattas av särskilda skatteregler, faller argumenten för att särskilja inhemsk och utländsk arbetskraft. Sannolikheten är då stor att skatten vid höga inkomster kommer att sänkas. Tekniken ger också möjligheter till att fysiskt befinna sig i ett annat land än arbetsgivaren när man arbetar. Det gör att dagens system med kontrolluppgifter inte fungerar. Det öppnar också möjligheten till att lönen kan betalas till ett konto i utlandet, utanför skattemyndighetens kontroll. Kontot kan kopplas till ett vanligt kontokort. Skatteparadisen Ett skäl till att skattebasernas ökade rörlighet är ett så pass stort problem för skattefinansieringen är förekomsten av så kallade skatteparadis. Det gäller särskilt för kapitalinkomster och beskattningen av företagens vinster. Skatteparadisen stod  för , procent av världens befolkning och  procent av världens , men för  procent av tillgångarna och  procent av nettovinsterna hos amerikanska multinationella företag.36 Det är också möjligt att de kan få en ökad betydelse även för konsumtionsskatterna om den elektroniska handeln kommer att beskattas i ursprungslandet. EU

De skattefrågor som idag behandlas inom  är inte av den typen att de begränsar Sveriges möjligheter till att ha högre skatter och offentliga utgifter än andra länder. Snarare tvärtom, med en eventuell koldioxidskatt som det tydligaste exemplet. Andra frågor rör till exempel företagsbeskattningen där man försöker få till stånd så kallade uppföranderegler för att inte länderna ska konkurrera om företagen på ett sätt som gör att 36 

Rapport :, sidan .

företagens lokalisering blir ineffektiv.  har som nämnts tidigare också tagit initiativ till att försöka minska skattekonkurrensen mellan medlemsländerna när det gäller kapitalbeskattningen. Det visade sig att det inte var så lätt. I den mån som en viss skatt har konkurrens från skatteparadisen finns det inga enkla lösningar. Harmoniserade skattesatser eller informationsutbyte riskerar snarast att driva ut skattebasen från . Beskattningen av arbetsinkomster, kommunernas skattebas, är ännu inte föremål för några direkta harmoniseringsförsök. Insatserna på detta område handlar om att ta bort hinder för arbetskraftens rörlighet inom . Idag krävs absolut majoritet, det vill säga att alla länder är eniga, vid skattepolitiska beslut inom . Det begränsar kraftigt handlingsutrymmet. Det är möjligt att ett utvidgat  skulle kräva andra beslutsregler som skulle underlätta skatteharmonisering. Maktförskjutningar mellan :s institutioner kan också ha betydelse. Parlamentet verkar mer intresserat än ministerrådet av överstatliga skatteregler. Men det är ändå inte särskilt sannolikt att det inom överskådlig tid är en allmän harmoniseringsönskan inom  som kommer att begränsa det svenska handlingsutrymmet. Troligare är att det är skattebasernas rörlighet som tvingar fram anpassningarna och att det i vissa fall kan behövas gemensamma regler inom  för att begränsa effekterna. Däremot kan den fria rörligheten inom  indirekt antas leda till att vissa skatter blir mer lika, framförallt konsumtionsskatterna. Man kan inte heller bortse från att det också finns länder utanför . När det gäller kapitalet och företagens skattemässiga hemvist går det också att flytta dessa utanför . Det innebär också att det kommer att krävas mer av internationellt samarbete mellan skattemyndigheterna. Det handlar inte bara om ett ökat informationsutbyte för att skattemyndigheten ska få de uppgifter som ligger till grund för beskattningen. 51

3 • Internationaliseringen


Det kan också behövas samarbete kring indrivningen av skatten. Internationaliseringen och kommunerna Vad innebär då internationaliseringen för de svenska kommunerna? Vi har berört att flera av statens skatteintäkter är hotade av en ökad rörlighet och av en grundläggande omläggning av systemet för mervärdesskatt. Det innebär att utrymmet för statsbidrag till kommunerna kan komma att minska. Däremot är det svårt att se att det under de närmaste – åren finns något direkt hot mot kommunalskatten. Det är det progressiva inslaget i beskattningen av arbetsinkomster som ger incitament för de med höga inkomster att arbeta i något annat land. Den statliga inkomstskatten och att inbetalda arbetsgivaravgifter vid högre inkomster inte ger några ytterligare förmåner är viktigare än nivån på kommunalskatten. Visserligen har vi i Sverige en relativt hög beskattning av låga inkomster. Men det är ändå inte sannolikt att kommunalskatten behöver sänkas för att motverka en utflyttning av låg- eller medelinkomsttagare. Sänkta skatter för låg- och medelinkomsttagare har sin grund i andra motiv än att motverka en utflyttning, till exempel att reducera marginaleffekterna vid en inkomstökning.

Migrationens effekter på skattebas och verksamheter För de svenska kommunerna är det invånarnas arbetsinkomster (och de transfereringsinkomster som är relaterade till arbete) som utgör skattebasen. Dessutom är merparten av kommunernas kostnader avhängiga invånarnas ålder och hälsa. Det finns inget system som utjämnar inkomster och behov mellan länderna på det sätt som görs mellan de svenska kommunerna. Därför är människors rörlighet över gränserna av särskilt intresse för beredningens uppdrag. Det gäller främst arbetskraften, men också andra grupper

som till exempel pensionärerna är viktiga, både som skattebetalare och som konsumenter av kommunala tjänster. Arbetskraften Som vi har konstaterat är arbetskraftens rörlighet över gränserna ännu rätt så liten inom . Rörligheten har inte varit större än att de ekonomiska villkoren för arbetskraften fortfarande kan vara rätt så olika. Skillnaderna i beskattning är inte den enda orsaken till att villkoren skiljer sig åt mellan länderna. Även löneskillnaderna för jämförbara grupper är stora. Förklaringen är att vi inte väljer bosättning endast med hänsyn till det ekonomiska utbytet. Av sociala skäl eller på grund av språkliga och kulturella barriärer väljer de flesta att bo kvar i sitt födelseland. För många måste nog de ekonomiska vinsterna vara avsevärda om det ska vara aktuellt att flytta till ett annat land. Av diagram . (sidan ) framgick dock att bruttoutvandringen av personer som är födda i Sverige har ökat kraftigt under -talet, om än från ganska låga nivåer. Det framgick också att merparten återvänder till Sverige. Men nettoutvandringen under -talet uppgick ändå till   personer. Däremot kan man inte se någon motsvarande ökning av nettoinvandringen från de övriga -länderna. Det som diskuterats mest är risken för en ökad utflyttning av kvalificerad och välavlönad arbetskraft. I diagram . framgår migrationen av högskoleutbildade personer som är födda i Sverige i åldrarna – år. Som framgår av diagrammet har strömmarna ökat. År  var nettoutvandringen cirka   personer. Det är lite knappt , procent av gruppen svenskfödda högskoleutbildade i dessa åldrar. Nettoutvandringen för civilingenjörer och civilekonomer var cirka , procent, eller lite drygt  personer för vardera gruppen.

52 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Diagram 3.2 • In- och utvandring av högskoleutbildade åren 1988–1998 Personer födda i Sverige, 25–64 år 6000

Utvandrade

Återflyttade

Nettoflyttning

Antal personer

5000 4000 3000 2000 1000 0

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Årtal

Källa: Rapport från Migrationsgruppen Invandring och utvandring bland högskoleutbildade (Industriförbundet och Regeringskansliet ).

Man kan ha olika åsikter om betydelsen av denna nettoutvandring. Ännu kan man inte säga att rörligheten varit särskilt dramatisk heller för denna grupp. Betydelsen av en ökad utflyttning för kommunernas skattebas behöver dock inte endast bero av det direkta bortfallet av skatteintäkter. En kanske viktigare fråga är vad det innebär för företagens beslut om att lokalisera sig i Sverige eller inte. Högutbildad och kvalificerad personal kan locka företagsetableringar till Sverige, vilket i sin tur kan ge sysselsättning också för andra grupper. Idag motsvaras inte heller den ökade nettoutflyttningen av en ökad invandring från de andra -länderna. Nettoinvandringen till Sverige har under -talet främst kommit från före detta Jugoslavien och Asien. Statistiken över invandrarnas utbildningsnivå är bristfällig, men man kan konstatera att -talets invandrare har haft svårt att få tillträde till den svenska arbetsmarknaden, oavsett utbildning i hemlandet. Det är egentligen inte särskilt förvånande om nettoutflyttningen fortsätter att öka mot bakgrund av de ökade möjligheterna till att arbeta inom främst -länderna. Syftet med arbetskraf-

tens fria rörlighet över gränserna är just att främja rörligheten. Förbättrade språkkunskaper och en kraftig ökning av studentutbytet är andra skäl som talar för att bruttoströmmarna blir större i framtiden. Andra samhällsförändringar kan i och för sig motverka en ökad migration. Att kvinnor förvärvsarbetar i nästan samma utsträckning som män innebär att det oftast är två personer som behöver ett arbete i det nya landet. Sannolikheten att föräldrar som har separerat flyttar utomlands torde också vara mycket lägre. Den troligaste utvecklingen är ändå att migrationen kommer att öka och att det kan utgöra ett hot mot skattebasen. Migrationen sker oftast i yngre åldrar. Det finns studier som indikerar att det inte är lägre skatter som är huvudskälet till många ungdomars intresse för att åtminstone något eller några år arbeta i ett annat land. Men det är ändå tänkbart att svenska skatter och löner kan ha betydelse för om och när de återvänder. Många av oss tvekar inför att byta arbete om de ekonomiska villkoren försämras, även när det finns andra fördelar. Om utflyttningen blir permanent ökar sannolikt försörjningsbördan för dem som stannar kvar. Med större flyttströmmar kommer det att bli allt viktigare att Sverige kan attrahera arbetskraft från andra länder. Det finns också en risk för att arbetsinkomster i mindre utsträckning tas upp till beskattning. Via internet kan efterfrågad arbetskraft arbeta åt företag i andra länder. Det behöver inte innebära att personer emigrerar, men som vi nämnde tidigare innebär det att möjligheterna till att dölja sina inkomster ökar. Det är inte säkert att rörligheten ökar så mycket om de ekonomiska villkoren istället blir mer lika. Det skulle i så fall innebära att också löneskillnaderna mellan länderna minskar. För Sveriges del skulle det innebära en större lönespridning på arbetsmarknaden. De skatter som man betalar och de välfärdstjänster eller socialförsäkringar man erhåller kom53

3 • Internationaliseringen


mer alltid att vara en av de faktorer som bestämmer människors migrationsbeslut. Höga omfördelande skatter kan självklart upplevas som negativt för dem som ska betala dessa. Men i den mån det ger resurser till samhällsinsatser som även den som betalar ser som angelägna har de ändå ett positivt värde. Vad som däremot ingen potentiell invandrare vill betala skatt till är räntebetalningar på statsskulden. Går vi mot en kraftig ökning av migrationen kan det därför vara en klok strategi att inte skjuta amorteringarna på framtiden. Gränsgångarna De allra flesta lär även i framtiden arbeta i det land där de är bosatta. Men i de fall där arbetslandet är ett annat än bosättningslandet måste det avgöras var arbetsinkomsten ska beskattas. Olika länder har lite olika principer för vilka inkomster som de anser ska beskattas i landet. Därför riskerar en och samma inkomst att bli föremål för beskattning i flera länder. För att så inte ska bli fallet har staterna i avtal reglerat hur dessa skatteanspråk ska lösas, de så kallade dubbelbeskattningsavtalen. Avtalen har inte bara betydelse vid arbetspendling över gränserna. Det behövs också regler för vem som ska beskatta till exempel pensioner som utbetalas från ett annat land än det där man är bosatt. De svenska avtalen med andra länder följer i stor utsträckning det modellavtal som har utarbetats inom . Det innebär att en person som är bosatt i Sverige, men har sin arbetsinkomst från ett annat land, deklarerar sin inkomst i Sverige men får räkna av den skatt som betalas i arbetslandet. Om skatten i arbetslandet är lägre än i Sverige får inkomsttagaren betala mellanskillnaden till Sverige. Avräkningen av den skatt som inkomsttagaren har betalat i arbetslandet blir statens kostnad, via en skattereduktion. Det är rätt så rimligt efter-

som arbetsinkomster som intjänats i Sverige av personer som är bosatta utomlands påförs statlig inkomstskatt ( – Särskild inkomstskatt för utomlands bosatta). Det är en definitiv källskatt. Dessa inkomster deklareras inte och ingår därför inte heller i kommunernas skatteunderlag. Skattesatsen är för närvarande  procent. För de svenska kommunerna är det här ett bra system eftersom det innebär att hela inkomsten för de som är bosatta i kommunen ingår i skatteunderlaget. Kommunen får därför även skatteintäkter från de inkomster som har intjänats i ett annat land. Det ger ett tydligt samband mellan skattebas och behoven av verksamhet. I förhållande till de andra nordiska länderna ser det dock lite annorlunda ut. Med Norge och Finland har vi ett särskilt gränsgångaravtal. Det innebär att vid arbetspendling mellan två kommuner vid gränsen så ska inkomsten beskattas i det land där man bor. Sverige och Danmark hade tidigare samma avtal men det har upphört att gälla. Sedan  beskattas istället arbetsinkomsten endast i det land där man arbetar. Inkomster från Danmark undantas därför från beskattning i Sverige. Detta har särskilt uppmärksammats i och med att Öresundsbron kan antas öka arbetspendlingen mellan länderna. Den som är bosatt i Sverige, men arbetar i Danmark ska enligt gällande avtal betala inkomstskatt i Danmark. Den som är bosatt i Danmark, men arbetar i Sverige ska betala inkomstskatt till svenska staten (). De svenska kommunerna får inga skatteintäkter i något av fallen, men de får däremot kostnader för dem som är bosatta i de svenska kommunerna. På grund av utjämningssystemet mellan kommunerna är det inte bara ett problem för kommunerna i Skåne. Kostnaderna (eller de uteblivna skatteintäkterna) delas i praktiken av alla kommuner. Resultatet är orimligt för de svenska kommunerna. Att öka arbetspendlingen mellan länd-

54 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


erna var ett skäl till Öresundsbrons tillkomst. Men det finns ingen logik i att det ska drabba de svenska kommunerna. För staten ger däremot avtalet sannolikt en vinst. För de som bor i Sverige och arbetar i Danmark får staten skatteintäkter i form av fastighetsskatt, skatt på kapitalinkomster och förmögenhet, och inte minst skatteintäkter från konsumtionen. För de som arbetar i Sverige och bor i Danmark får staten istället intäkter via -skatten. De senare ger i och för sig inte heller upphov till några betydande kostnader för de svenska kommunerna. Det finns två tänkbara avtalslösningar som skulle ge ett rimligare utfall för de svenska kommunerna: • Avtalet kan ändras så att beskattningen sker i bostadslandet (i princip ett återinförande av gränsgångaravtalet). • Avtalet kan ändras så att den danska skatten räknas av mot den svenska. Det skulle innebära att inkomsterna för de som bor i Sverige och arbetar i Danmark ingick i kommunernas skatteunderlag. Avräkningen av den danska skatten skulle bli en statlig skattereduktion. Transfereringsinkomsterna 37 En dryg fjärdel av inkomsterna i kommunernas skattebas är transfereringsinkomster. Vi har frågat oss om det finns en risk för att internationaliseringen gör att dessa inkomster i framtiden inte kommer att vara beskattningsbara, det vill säga att ersättningarna blir lägre men undantas från beskattning. En sådan utveckling skulle dramatiskt minska kommunernas skattefinansiering och i motsvarande grad öka kommunernas beroende av statsbidrag. 37 För

en mer detaljerad genomgång av resonemangen i detta och nästa avsnitt se  EU, socialförsäkringarna och kommunerna, som kan laddas ner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi. Promemorian är skriven av fil.dr. Lotti Ryberg-Welander på uppdrag av beredningen.

Ett skäl för en övergång till ett system med »nettotransfereringar« är om det nuvarande systemet i kombination med en ökad migration ger ett större bortfall av skatteintäkter. Det skulle i så fall finnas anledning till att överväga att istället betala ut till exempel lägre pensioner och undanta dessa från beskattning. Frågan är därför vilka möjligheter man har att ta med sig sina transfereringsinkomster till andra länder och i vilket land dessa inkomster ska beskattas. Risken för en ökad migration kan dessutom förstärkas av att transfereringsinkomster i flera andra länder inte är skattepliktiga (eller i alla fall i mindre utsträckning). Det skulle i sin tur kunna innebära att det finns en ekonomisk vinst för till exempel pensionärer i att bosätta sig i något av dessa länder. Inom  är arbetet kvalifikationsgrunden för rätten till sociala förmåner. Samma regler gäller för alla arbetstagare i ett land, oavsett ursprung och medborgarskap. Alla arbetstagare betalar arbetslandets sociala avgifter och erhåller samma förmåner. Det innebär också att det är arbetslandet som senare ska betala pension till dem som har arbetat i landet, oavsett var de är bosatta. För att inte migrerande arbetstagare ska missgynnas av migrationen sker det också en viss samordning kring socialförsäkringarna. Den som uppbär ersättning från ett arbetsbaserat förmånssystem har också rätt att ta med sig denna till andra -länder. Som arbetsbaserad förmån räknas i Sverige a-kassa, sjukpenning, föräldrapenning, smittskyddsersättningar samt pension. De arbetsbaserade förmånerna är relaterade till arbetsinkomsten eller den sjukpenninggrundande inkomsten. Med arbetslöshetsersättningen är det dock lite annorlunda. A-kassan är möjlig att ta med sig till ett annat -land under som mest  månader. För att vistas utomlands med sjukpenning krävs tillstånd av försäkringskassan och föräldrapenning utgår bara under en begränsad tid. Av störst 55

3 • Internationaliseringen


intresse för migrationen och skattebasen är därför pensionärerna. Pensionerna utgör dessutom den övervägande delen av de beskattningsbara transfereringarna. En pensionär som har rätt till arbetsbaserad pension har också rätt att ta med sig hela pensionen till vilket annat land som helst. Inom  jämställs dessutom en sådan pensionär med en arbetstagare. Pensionärer har därför full frihet att flytta mellan :s medlemsstater. I januari i år betalade Sverige  miljoner kronor i pensioner till   personer utanför Sveriges gränser. Orsaken till att den genomsnittliga pensionen är relativt låg är att de flesta personer endast har arbetat en kortare tid i Sverige. Den svenska pensionen är därför oftast ett komplement till hemlandets. Vi har ännu inte sett någon större utflyttning av pensionärer från Sverige. Men det kan inte uteslutas att de kommer att bli väsentligt fler framöver. Bättre inkomster, hälsa och språkkunskaper ger nya förutsättningar för kommande generationer pensionärer. Vad gäller beskattningen av transfereringsinkomster är huvudregeln att de beskattas i det utbetalande landet. Det sker i Sveriges fall via -skatten för personer som är bosatta utomlands. Det betyder att kommunerna inte får del av dessa skatteinkomster. Men det innebär framförallt att så länge Sverige beskattar de utbetalda pensionerna så finns det inte någon anledning att övergå till ett system med nettotransfereringar. Ett problem är att huvudregeln inte gäller i förhållande till Spanien. Om svenska pensionärer flyttar till Spanien beskattas de i första hand där. Utifrån uppgifter om Sveriges ersättningar för vård till svenska pensionärer bosatta utomlands framgår att Spanien erhåller mer än hälften av den totala ersättningen. Även om migrationen för pensionärer är ganska liten är det oroande att den i så stor utsträckning sker till ett land där huvudregeln inte gäller. Det är inte

osannolikt att migrationen till just Spanien kan komma att öka. Vad gäller beskattningen av avtalspensioner och pensionsförsäkringar är situationen mer komplicerad. I vilket land dessa pensioner ska beskattas varierar mellan de dubbelbeskattningsavtal som Sverige har ingått. Eftersom dessa pensioner förväntas växa kraftigt framöver finns det anledning att framhålla att beskattningen bör ske i det land där pensionen eller försäkringen betalas ut. Inte minst eftersom premierna till pensionsförsäkringarna är avdragsgilla i deklarationen. Vi vill understryka att vi inte menar att en ökad migration för pensionärer i sig innebär något särskilt hot mot finansieringen av den kommunala verksamheten. Det är risken att vi väljer att övergå till ett system med nettopensioner som är ett hot mot kommunernas skattebas. Ännu är inte migrationen för pensionärer av den omfattningen att en omläggning är aktuell av detta skäl. Men vi vill ändå poängtera att det ur vår synvinkel är viktigt att pensionsutbetalningarna från Sverige i största möjliga utsträckning också beskattas i Sverige. Migrationen och verksamheten En ökad rörlighet över nationsgränserna påverkar inte bara beskattningen. Den kan också påverka trygghetssystemen och utgiftssidan på ett sätt som ytterligare förstärker problemen med höga skatter och omfattande offentlig trygghet. Om det är möjligt att erhålla skattesubventionerad utbildning och därefter flytta utomlands under delar av yrkeslivet (till exempel för att få lägre beskattning), för att sedan återkomma på äldre dagar och ta del av den svenska välfärden så är det uppenbart att ökad rörlighet kan utgöra ett hot mot de svenska systemen. I föregående avsnitt konstaterade vi att det är arbetslandet som betalar pensionen, vilket också är rimligt eftersom det är till arbetslandet som

56 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


arbetstagaren har betalat sina sociala avgifter. Även andra förmåner ska i huvudsak betalas av det land där en person arbetar eller arbetade. Det gäller till exempel sjukvården. Den enskilda arbetstagaren har alltid rätt till vård i det land där han eller hon är bosatt. Det gäller också arbetstagarens familjemedlemmar. Vården ges på samma villkor som för alla andra i bosättningslandet. Vården betalas dock av arbetslandet, om det är ett annat än bosättningslandet. Det beror på att inkomsten normalt beskattas i arbetslandet och på att vården antas finansieras med skattemedel. För pensionärer gäller att vården i bosättningslandet ska betalas av den medlemsstat som betalar ut pensionen. Det innebär att Sverige får betala vård för alla personer som har arbetat i Sverige, oavsett om det rör sig om pensionärer som återvänder till sitt födelseland eller »svenska« pensionärer som flyttar utomlands. En pensionär som flyttar till Sverige skulle sannolikt ha rätt till äldreomsorg. På detta område är det dock lite mer oklart vem som ska betala. När det gäller medicinsk vård ska det pensionsutbetalande landet betala. Men en stor del av den svenska äldreomsorgen torde vara specifikt svenskt/nordiskt organiserad. Andra medlemsstater behöver inte betala för omsorg som inte det offentliga ansvarar för i deras land. Den största risken för välfärdskostnader som inte betalas av arbetslandet finns därför inom äldreomsorgen. En annan möjlighet är att en utvidgning av  kan ge upphov till en migration som påverkar kommunerna eftersom de nya medlemsländerna har ett mindre utbyggt välfärdssystem. Invandrade arbetstagare lär sannolikt inte innebära någon särskild nettokostnad för kommunerna även om barnen har rätt till skola och barnomsorg på samma villkor som andra och familjen har rätt till socialbidrag om arbetsinkomsterna inte räcker till försörjningen. Det är mer

sannolikt att det kan vara ett problem om, liksom vid dagens anhöriginvandring, pensionärer med låga inkomster från hemlandet flyttar hit. Om föräldrarna vill bo nära barn eller barnbarn skulle de som pensionärer ha rätt att flytta efter. Det skulle också kunna ge upphov till kostnader inom äldreomsorgen som inte finansierades av ursprungslandet. Det är också möjligt att kommunerna skulle kunna få extra kostnader för medflyttande familjemedlemmar som behöver extra insatser, till exempel inom handikappomsorgen. Slutsatsen är ändå att finansieringsansvaret för den offentliga verksamheten är rätt så logiskt fördelad mellan länderna. Det är också svårt att idag se några tecken på, eller särskilt starka incitament för, en större migration som beror på skillnader mellan ländernas välfärdssystem. Slutsatser Vi kan ha olika uppfattning om hur höga skatterna bör och kan vara i en internationaliserad värld. Men vi är överens om att internationaliseringen kommer att begränsa våra möjligheter till att själva välja vilka skattesatser vi vill ta ut. Det gäller såväl för enskilda skatter som för det totala skatteuttaget. De problem som vi ser framför oss när det gäller välfärdens finansiering kommer därför inte att kunna lösas med höjda skatter. Det är mycket som talar för att internationaliseringen kommer att driva fram en sänkning av det totala skattetrycket. Det beror framförallt på att nivån på de skatter som är mest utsatta för internationaliseringens tryck kommer att behöva sänkas. Det är inte troligt att det är möjligt att kompensera detta via höjda skatter på till exempel arbetsinkomster. Det innebär att de offentliga systemen kommer att stå under ett hårt tryck i de flesta länder. Även om arbetskraftens rörlighet kan komma att öka bedömer vi att arbetsinkomsterna, tillsammans med fastigheterna, trots allt är de sta-

57 3 • Internationaliseringen


bilaste skattebaserna i framtiden. Men kravet skärps på att Sverige är ett attraktivt land för arbetskraft från andra länder. Där spelar skatterna en roll. Men skattebasernas storlek och den offentliga servicen är också väsentliga. Det kommer att vara en konkurrensfördel att ha en stor andel av befolkningen i arbete och en så effektiv offentlig service som möjligt. Människors migration är en väsentlig faktor för hur höga skatterna kommer att vara inom till exempel  i framtiden, och vilka skillnader mellan länderna som kommer att kunna upprätthållas. Statens skatteintäkter är mer hotade än kommunernas. Den kommunala inkomstskatten är inte lika direkt hotad av internationaliseringen. Utvecklingen kan ändå få återverkningar på den kommunala sektorn. Om staten får allt svårare att finansiera sina åtaganden kan det gå ut över kommunerna via minskade statsbidrag. Att kapitalinkomsterna och förmögenhetsskatten är särskilt hotade har i och för sig inte så stor betydelse för statens inkomster. Av störst betydelse är sannolikt risken för minskade intäkter från konsumtionsskatterna. Internationaliseringen i kombination med den nya tekniken kan försvåra ett skatteuttag som upplevs som rättvist. Olika skattebasers rörlighet är inte desamma. Det innebär att likformigheten i skattesystemet är hotad. Det gäller inte minst skillnaderna i beskattning av arbetsinkomster och kapitalinkomster. Sänkta skatter på kapitalinkomster innebär att den som kan flytta sina inkomster från kommunernas skattebas (arbetsinkomster) till statens (kapitalinkomster) kan göra stora vinster. Det är också troligt att möjligheterna att undkomma beskattning kommer att öka. Ett ökat internationellt samarbete är nödvändigt, även om det inte kommer att kunna lösa alla problem. Om arbetskraftens rörlighet över gränserna ökar måste reglerna kring förmåner och beskattning vara konsistenta. Så är inte fallet vid en ök-

ad arbetspendling över Öresund. Människor som bor i Sverige men arbetar i Danmark kommer att betala sin inkomstskatt i Danmark, och ändå ha rätt till kommunala tjänster i Sverige. Det är inte rimligt och bör korrigeras via skatteavtalet mellan länderna så att inkomsterna kommer att ingå i kommunernas skatteunderlag.

58 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


4. Finansieringen i framtiden     om kommunernas skatte- Beredningens arbete har fokuserats på de två förbas beskrivit den nuvarande skattebasen som en bra grund för finansiering av kommunal verksamhet. Men vi har också diskuterat de hot som finns mot skattebasens utveckling på lite längre sikt och de restriktioner för skatteuttaget som följer av den allt mer internationaliserade ekonomin. Även om invånarnas förvärvsinkomster kommer att vara den huvudsakliga intäktskällan också i framtiden finns det därför anledning att fundera lite närmare på alternativa intäktskällor. Det andra motivet till att fundera över förändringar i finansieringen är att en av beredningens huvudfrågor har varit hur kommunernas egenfinansiering ska kunna stärkas. Med egenfinansiering menar vi hur stor del av utgifterna som finansieras med inkomster som kommunerna själva har någon beslutsmakt över. Det handlar i första hand om skatteinkomster och avgiftsinkomster. Utanför denna kategori faller framförallt de olika statliga bidragen till kommunerna. Motiven för att stärka den kommunala egenfinansieringen har vi redovisat i kapitel , avsnittet »Finansieringen och självstyrelsen«. Det finns i princip tre vägar för att åstadkomma en större självfinansiering av den kommunala verksamheten inom en given ekonomisk ram. Samtliga alternativ innebär att förändringarna regleras via sänkta statsbidrag: . Intäkterna från den nuvarande skattebasen kan öka. .Intäkterna kan öka via nya skattebaser eller ökade möjligheter till avgiftsfinansiering. . Kostnaderna kan minskas genom att staten övertar delar av kommunernas verksamhetsansvar eller genom att finansieringen överförs till den enskilde, till exempel via en försäkringslösning.

sta punkterna, men i ett särskilt avsnitt berör vi också den sista punkten. Ökade skatteintäkter från nuvarande skattebas 38 Intäkterna från den nuvarande skattebasen kan öka på flera olika sätt. Det som är mest intressant att fokusera på i detta sammanhang är avdragen. Inkomsterna i skattebasen reduceras med ungefär  procent, eller drygt  miljarder kronor, på grund av olika avdrag. De största är grundavdraget (inklusive särskilt grundavdrag) och avdraget för egenavgifterna. Om avdragen minskar kan de ökade skatteintäkterna växlas mot lägre statsbidrag. I år sänkte staten inkomstskatterna via en så kallad skattereduktion. Syftet var att kompensera löntagarna för en fjärdedel av egenavgifterna. En skattereduktion innebär att det är statens skatteintäkter som minskar. Kommunernas skattebas och skatteintäkter påverkas inte. Alternativet till skattereduktionen var att höja grundavdragen (eller införa ett så kallat förvärvsavdrag med samma effekter), vilket skulle ha minskat kommunernas skatteintäkter med  miljarder kronor. Beredningen förespråkade därför skattereduktionen i en debattartikel förra hösten. Eftersom skattereduktionen i praktiken reducerade egenavgiften med en fjärdedel minskades också avdragsrätten för egenavgiften med en fjärdedel. Resultatet blev att kommunernas skatteintäkter ökade med drygt  miljarder kronor, vilket reglerades med sänkta statsbidrag.

38 Vi

bortser här från att skatteintäkternas andel ökar automatiskt om statsbidragen är oförändrade samtidigt som skattebasen växer i takt med pris- och löneökningar.

59 4 • Finansieringen i framtiden


Om hela egenavgiften kompenseras på samma sätt som i år blir resultatet på sikt att skatteintäkterna ökar med cirka  miljarder kronor, istället för att minska med  miljarder kronor som skulle bli följden av höjda grundavdrag. För egenfinansieringen har valet av metod därför en avsevärd betydelse. År  kommer kommunernas skatteintäkter att öka på grund av konstruktionen av det nya pensionssystemets garantipension. Pensionärer med låga pensioner betalar för närvarande ingen kommunalskatt eftersom det särskilda grundavdraget är lika stort som pensionen. Förändringen innebär att det särskilda grundavdraget försvinner och ersätts med det vanliga grundavdraget. Avdragen minskar och kommunernas skatteintäkter ökar. Pensionärerna kompenseras via höjda pensioner, vilket också ökar skatteintäkterna. Sammantaget beräknas kommunernas skatteintäkter öka med drygt  miljarder kronor, vilket kommer att regleras via sänkta statsbidrag. Även om dessa förändringar går åt rätt håll finns det risk att avdragen på lite längre sikt i stället ökar. I andra länder är grundavdragen oftast betydligt större, inte minst vid låga inkomster. En viktig fråga är därför om en del av dagens avdrag eller eventuella nya avdrag också kan utformas som en skattereduktion. Det finns ingen given princip för vad som bör vara ett avdrag, det vill säga minska den beskattningsbara inkomsten och kommunernas skatteinkomster, och vad som bör vara en reduktion av skatten, det vill säga minska statens inkomster. Det så kallade -avdraget var ett exempel på en skattereduktion. Skatten reducerades med  procent av arbetskostnaderna upp till en viss gräns. Skattereduktionen har i detta fall karaktären av ett bidrag. Det var logiskt att utforma -avdraget som en skattereduktion eftersom det inte fanns någon koppling till uppdragsgivarens arbetsinkomst.

Vissa avdrag, som reseavdraget, kan tolkas som avdrag för kostnader som är en förutsättning för att förvärva inkomsterna. Det är därför rimligt att skatten utgår från »nettolönen«, det vill säga lönen minskat med dessa kostnader. Avdraget för premierna till pensionsförsäkringarna fungerar i praktiken som en uppskjuten arbetsinkomstbeskattning. Avdraget mot kommunalskatten är en naturlig konsekvens av att kommunerna beskattar utbetalningarna från pensionsförsäkringarna. När det gäller avdraget för egenavgifterna var det i och för sig inte orimligt att detta utformades som ett avdrag mot kommunernas beskattningsbara inkomster. Egenavgifternas syfte är att finansiera transfereringar som kommunerna beskattar. Men när löntagarna ska kompenseras för just egenavgifterna är det fullt logiskt att det sker via en skattereduktion. Annars skulle kommunernas skatteintäkter först ha reducerats av införandet av egenavgifterna, och dessutom reducerats ännu mer om egenavgifternas effekter på löntagarna hade neutraliserats via höjda grundavdrag. När det gäller det beloppsmässigt största avdraget, grundavdraget, är det lite mer komplicerat. Grundavdragets storlek är avhängigt inkomsten. Vid en viss inkomst reduceras den beskattningsbara inkomsten med ett visst antal kronor. Grundavdraget kan inte sägas vara ett avdrag som syftar till att täcka vissa grundläggande kostnader för förvärvsarbetande, eftersom grundavdraget även utgår för pensioner (än så länge via särskilt grundavdrag), sjukpenning och a-kassa. Det finns egentligen inget som hindrar att grundavdraget istället utformas som en skattereduktion med ett visst antal kronor vid en given inkomst. Det minskade avdraget från kommunernas skattebas skulle regleras via sänkta statsbidrag. Summan av grundavdrag och särskilt grundavdrag uppgick  till  miljarder kronor. Kommunernas skatteintäkter skulle därför

60 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


öka med runt  miljarder, även om en del av denna effekt uppstår redan genom slopandet av det särskilda grundavdraget (se ovan). Tabell 4.1 • Växling grundavdrag–skattereduktion, vid genomsnittlig kommunalskatt 30 procent Kronor

Grundavdrag Skattereduktion Individen Inkomst av tjänst

200 000

200 000

–Grundavdrag

–10 000

0

=Beskattningsbar inkomst 190 000

200 000

*,=Kommunalskatt

57 000

60 000

–Skattereduktion

0

–3 000

Individens skatt

57 000

57 000

57 000

60 000

Kommun och landsting Skatteintäkter Statsbidrag Summa intäkter

–3 000

57 000

57 000

Av tabellen ovan framgår att den beskattningsbara inkomsten och därmed skatteintäkterna för kommuner och landsting ökar vid en växling från grundavdrag till skattereduktion. För individen motsvaras dock den ökade kommunalskatten av en lika stor skattereduktion. För kommuner och landsting motsvaras de ökade skatteintäkterna av en lika stor minskning av statsbidragen. Det blir därför också neutralt för staten. Beräkningarna ovan avser en kommun med genomsnittlig utdebitering. Eftersom en statlig skattereduktion troligen skulle vara lika stor i alla kommuner, vid en viss inkomst, skulle mindre avvikelser uppstå för kommuner som har väsentligt högre eller lägre utdebitering än genomsnittet. Effekten av en breddad skattebas är att kommuner med hög utdebitering får en större ökning av skatteintäkterna än vad de förlorar i statsbidrag och att kommuner med lägre utdebitering får mindre intäkter. Det motsvaras dock av en skattesänkning för invånarna i kommuner

med låg skatt och en skattehöjning för invånarna i kommuner med hög skatt. Motiv för nya intäktskällor Att stärka egenfinansieringen och minska beroendet av statsbidrag är inte det enda motivet för en ny skattebas eller avgift. Kommunernas finansiering bör också ha en stabil grund. Det kan innebära att skattefinansieringen vilar på skattebaser som inte är särskilt känsliga för internationaliseringen och där möjligheterna att undkomma beskattning är små. Det innebär också att intäkterna inte bör vara alltför känsliga för konjunkturernas svängningar, eftersom kommunerna har ansvaret för verksamheter som ska fungera oavsett konjunkturläget. Det kan också vara önskvärt att minska den totala skattebelastningen på arbetsinkomster. Alltför höga skatter i kombination med inkomstprövade bidrag och avgifter kan slå tillbaka mot skattebasen. Till exempel så kan skatterna påverka valet mellan egenarbete och att anlita någon på marknaden. Om skatteintäkterna hålls tillbaka av färre arbetade timmar och internationaliseringens restriktioner för skatteuttaget kan en del av finansieringen behöva flyttas från skatter till avgifter och försäkringar. Det skulle kräva en prioritering av i vilka verksamheter som solidarisk finansiering via skatter är mest angeläget. Nya skattebaser eller avgifter kan också övervägas för att alla som nyttjar den kommunala servicen också ska vara med och finansiera den. Näringsliv och fritidsboende har nytta av infrastrukturen i kommunen, men betalar inte inkomstskatt till kommunen. Ett omdiskuterat motiv för en ny skattebas eller avgift är att stärka kommunernas incitament att öka sysselsättning och tillväxt i kommunen. På grund av utjämningssystemets konstruktion har kommunen idag ett litet (i vissa kommuner negativt) ekonomiskt utbyte av att öka syssel-

61 4 • Finansieringen i framtiden


sättningen eller befolkningen. Man kan i och för sig hävda att kommunen bör vara intresserad av kommuninvånarnas inkomster och välfärd, även om de inte påverkar kommunens intäkter. Om man vill stärka kommunens incitament till att öka sysselsättningen är sänkt utjämningsgrad i nuvarande system ett alternativ. Ett problem med den metoden är dock att kopplingen mellan skattebasen och sysselsättningen i en enskild kommun ibland är ganska svag. I områden där de geografiska avstånden mellan kommunerna är små är arbetspendlingen över kommungränserna ofta stor. Ett annat alternativ är därför att kommunerna får beskatta en skattebas som är mer kopplad till den ekonomiska aktiviteten i kommunen. Utjämningen måste då också vara mindre långtgående än i dagens system. Det går inte att uppnå alla syften med en och samma skattebas eller avgift. Vilken skattebas/ avgift som skulle kunna vara kommunal och hur den skulle införas blir därför ett val mellan olika motiv. Vi börjar med att diskutera vilken/vilka skattebaser som är tänkbara som nya kommunala intäktskällor. Därefter diskuteras förutsättningarna för mer av privat finansiering via avgifter och försäkringar. Kapitlet avslutas med en diskussion om statsbidragens roll i finansieringen och möjligheten att minska finansieringsbehovet genom att växla över kommunala uppgifter till staten. Nya kommunala skattebaser I Sverige har kommunerna numera bara en skattebas. I andra länder är det vanligt att kommunerna har flera, trots att ansvarsområdena oftast är färre. Vi vill därför först ge en överblick över kommunernas skattefinansiering i andra länder och vilka skattebaser som kommunerna i Sverige en gång i tiden beskattade.

Kommunerna i andra länder Kommunerna i de nordiska länderna, med undantag för Island, utmärker sig i en internationell jämförelse genom att de har ett betydligt större verksamhetsansvar än kommunerna i andra länder. Den lokala infrastrukturen är ett kommunalt ansvar i de flesta länder. I de nordiska länderna har kommunerna i större utsträckning också ansvaret för de stora välfärdstjänsterna som utbildning och sjukvård. Diagram 4.1 • Kommunal konsumtion år 1997* Andel av BNP Danmark Finland Frankrike Japan Kanada Nederländ. Norge Storbritan. Sverige Tyskland 0

5

10 Procent av 

15

20

*I några av länderna avser värdena år . Källa:  Revenue Statistics .

Av tabell . framgår att de nordiska länderna också har de största lokala skatteintäkterna som andel av . Sverige och Danmark är de länder som har störst lokala skatteintäkter. Av tabellen framgår att de större skatteintäkterna i de nordiska länderna tas ut via den personliga inkomstskatten. I inget annat land är det lokala skatteuttaget på någon skattebas i närheten av de intäkter som de kommunala inkomstskatterna ger i Norden. Fastighetsskatten är den vanligaste lokala skattekällan i andra länder. Det land som tar ut mest i fastighetsskatt är  med , procent av . I Sverige skulle det motsvara drygt  miljarder kronor, att jämföra med de cirka  miljarder som fastighetsskatten beräknas inbringa i år.

62 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Tabell 4.2 • Skatteintäkter för kommun- och landstingsnivåerna 1996/97 Procent av BNP

Inkomster Fastig- Varor & Övr. individ företag heter tjänster Danmark 14,9

0,3

1,0

0,0

Finland

9,0

1,4

0,4

Frankrike

0,7

0,0

1,3

Italien

Tot.

0,0

16,2

0,0

0,0

10,9

0,5

2,2*

4,7

0,0

0,0

0,9

0,0

0,5

1,4

Nederländ. 0,0

0,0

0,8

0,4

0,0

1,2

Norge

6,4

0,7

0,0

0,0

0,5

7,6

Storbritan. 0,0

0,0

1,3

0,0

0,0

1,3

Sverige

16,3

0,0

0,0

0,0

0,0

16,3

Tyskland

1,8

0,4

0,4

0,0

0,2

2,8



0,2

0,0

2,7

0,8

0,0

3,7

*Löneskatt. Källa:  Revenue Statistics .

I övrigt tas lokala skatter ut på en rad olika områden. Beskattning av företagens vinster är också en relativt vanlig skattebas, men det finns även exempel på lokala konsumtionsskatter. Sverige och Storbritannien utmärker sig i tabellen som de enda länder som bara har en enda kommunal skattebas. Kommunalskattens utveckling i Sverige Redan i slutet av -talet finansierades drygt hälften av kommunernas verksamhet med hjälp av skatter. Andelen av inkomsterna som kommer från skatter har ända sedan dess varit någorlunda stabil. Fram till -talet vilade den kommunala beskattningen främst på fastigheter. Därefter blev kommunalskatten en blandning av inkomstoch fastighetsskatt. Gradvis blev inkomstskatten den viktigaste skattekällan. År  avskaffades fastighetsskatten som en särskild skatteform. Istället inkluderades ett garantibelopp för inkomst från fastighet i den kommunala inkomstskatten. I samband med / års skattereform

togs fastigheterna bort från det kommunala skatteunderlaget. Fram till  hade kommunerna också rätt att beskatta företagsinkomster. När de togs bort stod de för ungefär  procent av kommunernas och landstingens totala skatteintäkter. Under åren har kommunerna haft flera andra skattekällor. Exempel på dessa är den så kallade skogsaccisen på avverkat virke, särskilda vägskatter, nöjesskatt, artistskatt och hundskatt. Sedan hundskatten försvann år  är förvärvsinkomster den enda skattebasen. Tre modeller för en kommunal skatteintäkt Dagens kommunala skattebas ger utrymme för kommunalt självstyre eftersom kommunerna själva får bestämma skatteuttaget på en skattebas som är avgränsad till kommunen. Det är inte självklart att en ny skattebas kan och bör ha samma konstruktion. Det finns tre principiellt olika modeller för en kommunal skatteintäkt: . Kommunen bestämmer skattesatsen på en kommunalt avgränsad skattebas. Det ger störst utrymme för det kommunala självstyret. Möjligheten till olika skatteuttag är grundläggande för kommunala ambitionsskillnader. Problemet med denna modell är om skattebasen lätt rör sig över kommungränserna. Konkurrens mellan kommunerna riskerar att urholka intäkterna. Om skatteskillnader snedvrider den geografiska fördelningen av olika verksamheter kan det också få negativa samhällsekonomiska konsekvenser. Om kommunerna ska ha frihet att bestämma skattesatsen bör inte skattens huvudsyfte vara att omfördela inkomster. Fördelningspolitik bör huvudsakligen vara en statlig uppgift. Stora fördelningsambitioner i en kommun kan medföra att de som ska betala skatten flyttar till en kommun där fördelningsambitionerna är lägre. Det 63

4 • Finansieringen i framtiden


är anledningen till att den progressiva delen av inkomstskatten har reserverats för staten. .Staten bestämmer skattesatsen på en kommunal skattebas. En snarlik lösning är att kommunen får en bestämd andel av statens intäkter från en kommunalt avgränsad skattebas. Denna modell är lämplig om man vill undvika konkurrens om skattebasen mellan kommunerna. En variant är att staten fastställer ett intervall för skattesatsen. Det är till exempel en vanlig lösning när det gäller den kommunala fastighetsskatten i många länder. Ett exempel på att kommunerna får en viss andel av inkomsterna från en kommunalt avgränsad skattebas är den modell som används för bolagsskatten i Finland. De två första modellerna kan kombineras med olika varianter av utjämning. Om utjämningen är långtgående i fallet med statligt reglerade skattesatser blir skattebasen i praktiken en allmän finansieringskälla för hela kommunsektorn. . Kommunerna får hela eller delar av intäkterna från en statlig skatt/skattebas, men intäkterna fördelas inte utifrån skattebasens kommunala fördelning, utan utifrån till exempel invånarantalet. Denna modell fungerar i princip som de generella statsbidragen idag. Men istället för att statsbidragen är nominellt oförändrade om inget annat beslutas kommer nivån att bestämmas av skattebasens utveckling. En fördel med att ha en andel av en skattebas som intäktskälla är att denna skulle kunna användas för att på ett mer neutralt sätt reglera ändrade verksamhetsansvar mellan staten och kommunerna (se avsnittet »Statsbidragen«). Sammanfattningsvis är förutsättningen för att kommunerna själva ska kunna bestämma skatteuttaget på en ny skattebas att den inte alltför lätt

flyttar mellan kommunerna. Poängen med en kommunal skattebas för vilken staten bestämmer utdebiteringen försvinner om basen helt utjämnas. Då är alternativet med en andel av en statlig skatteintäkt lika intressant. Man bör ha i åtanke att det jämfört med idag ändå vore en klar förbättring om en större del av intäkterna inte var nominellt oförändrade statsbidrag. De flesta tänkbara skattebaser ökar åtminstone något över tiden i takt med att ekonomin växer, vilket ger en bättre total intäktsutveckling än ett nominellt fixerat statsbidrag. Införandet av en ny skattebas Att växla en ny skattebas mot sänkta generella statsbidrag skulle som tidigare nämnts stärka det kommunala självstyret. Men det är inte självklart att alla kommuner skulle ställa sig bakom en eventuell växling. Det finns ingen skattebas som är helt jämnt fördelad mellan kommunerna. Om skillnaderna mellan kommunerna inte utjämnas fullt ut så kommer en del kommuner (vid en given skattesats) sammantaget att få mer intäkter än de initialt förlorar i statsbidrag, medan andra skulle få mindre intäkter efter växlingen. Om förlusterna skulle vara av större omfattning är det inte säkert att kommunen föredrar mer av egenfinansiering framför mindre resurser totalt sett. Problem vid utjämning Idag sker en i det närmaste fullständig utjämning av skillnaderna i den kommunala skattebasen. Dessutom utjämnas skillnader i behov av kommunal verksamhet. Den långtgående utjämningen är en konsekvens av utjämningens syfte; att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Exakt vad som avses med likvärdiga kan självfallet diskuteras. Baksidan av utjämningen är att kommunens ekonomi endast marginellt förbättras av högre inkomster hos medborgarna (i några kommuner

64 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


försämras den). Det blir den logiska konsekvensen av att kommunerna ska ha likvärdiga förutsättningar. Det går inte att få både lika villkor och positiva ekonomiska incitament. Ingen skattebas av större omfattning kommer att ha något direkt samband med behoven av kommunal verksamhet. Mot denna bakgrund är det givet att utjämning måste diskuteras i samband med eventuella nya skattebaser om syftet med dessa är att vara en allmän finansieringskälla. En av erfarenheterna från utjämningen av den nuvarande skattebasen är att stora skillnader i skattesatser är problematiska för utjämningen. Skillnaderna i skattebasen utjämnas med en utdebitering som ligger relativt nära genomsnittet för kommunerna, den så kallade länsvisa utdebiteringen. Flera kommuner har en utdebitering som understiger denna. Resultatet blir att kommunens intäkter blir större ju mindre skattebas kommunen har. Kommunen drabbas med andra ord av en så kallad negativ marginaleffekt. Samma problem kan uppstå om en ny skattebas ska utjämnas. I extremfallet kan vi tänka oss att kommunerna får rätt att beskatta fastigheter men att en kommun väljer att inte ta ut någon skatt. Rätten att beskatta fastigheter har reglerats via minskade generella statsbidrag. Kommunen får alltså ingen intäkt från fastigheterna, men minskade statsbidrag. Om skattebasen dessutom ska utjämnas och kommunen har fastighetsvärden som överstiger genomsnittet skulle den också få betala till utjämningen. Ökar fastighetsvärdena i kommunen snabbare än riksgenomsnittet så skulle kommunens avgift dessutom öka utan att kommunens intäkter har förändrats. På många sätt är det därför enklare att införandet av en ny intäktskälla är frivilligt och inte regleras via statsbidragen. Det är också en aspekt

på självstyrelsen att kommunen själv får bestämma hur finansieringen ska utformas. Valet mellan dagens kommunalskatt och en ny skatt eller avgift kan då bli en intern fråga i kommunen. Det är främst finansieringens fördelning mellan de egna invånarna som påverkas.39 Problemen med införandet av nya skattebaser bör inte överdrivas. Samma problem som diskuterats ovan gäller för den skattebas vi har idag. Men det är nog ändå inte så många i kommunerna som anser att kommunerna skulle överge den kommunala inkomstskatten i utbyte mot mer statsbidrag.

39 Det

den utdebitering som används i dagens inkomstutjämning att behöva sänkas, vilket i praktiken leder till minskad omfördelning från kommuner med hög skattekraft i dagens skattebas till de med lägre.

kan i och för sig uppstå omfördelningar även mellan kommunerna. Det inträffar om en ny skattebas inte utjämnas samtidigt som den kommunala inkomstskatten sänks. Om det är väsentliga sänkningar kommer

65 4 • Finansieringen i framtiden


Offentliga sektorns skattebaser Den offentliga sektorn har en rad olika skattebaser. I detta avsnitt diskuterar vi de olika skattebasernas förutsättningar för att vara en del av finansieringen av den kommunala verksamheten. Tabell 4.3 • Offentliga sektorns skatteintäkter 1999

Miljarder kronor

Procent av total

Personliga inkomstskatter

371,9

34,4

Kommunalskatt

323,7

29,9

Statlig skatt (förvärvsinkomster)

26,0

2,4

Skatt på kapital

22,3

2,1

Skatt på bolag

61,3

5,7

Vinstskatt

50,9

4,7

Avkastningsskatt

10,6

1,0

4,0

0,4

Sociala avgifter o pensionsavgift

351,5

32,5

Skatt på egendom

38,3

3,5

Fastighetsskatt

23,3

2,2

Förmögenhetsskatt

8,3

0,8

Arvs- och gåvoskatt

2,2

0,2

Stämpelskatt

4,5

0,4

Skatt på varor o tjänster

255,2

23,6

Mervärdesskatt

173,3

16,0

Tobaksskatt

7,4

0,7

Alkoholskatt

10,7

1,0

Energiskatt

Övriga inkomstskatter (t.ex. lotteriskatt)

50,4

4,7

Fordonsskatt

6,6

0,6

Övrigt

6,9

0,6

1 082,2

100,0

Summa skatter

Källa: Budgetpropositionen för år .

Arbetsinkomster är den största skattekällan Skattefinansieringen i Sverige, liksom i de övriga -länderna, vilar i stor utsträckning på arbetsinkomsterna. Inkomstskatterna på löner

och transfereringsinkomster samt de sociala avgifterna på arbetsinkomster står för två tredjedelar av den offentliga sektorns sammantagna skatteintäkter. Det är inte så konstigt eftersom större delen av våra inkomster är arbetsinkomster. Lönernas (inklusive de sociala avgifterna) andel av nationalinkomsten är cirka  procent. Andra stora skattebaser kan i praktiken också sägas vara en skatt på arbete. Ett exempel är den privata konsumtionen. Man brukar anta att effekten av en höjd mervärdesskatt är att prisnivån blir ungefär motsvarande högre. Det är därför sannolikt att mervärdesskatten endast marginellt påverkar företagens vinster. Det blir istället i huvudsak konsumenterna som betalar skatten via högre priser. Den som har en högre inkomst kommer också att konsumera mer och därmed betala mer i skatt, även om konsumtionen kan förskjutas i tiden av ett större sparande. I viss mån kan även skatt på kapitalinkomster påverka arbetsinkomsternas storlek. Företagens vinstskatt, den så kallade bolagsskatten, är vid en ytlig betraktelse inte en skatt på arbetsinkomster. Under antagande att de fria kapitalrörelserna leder till att kapitalets avkastningskrav efter skatt är internationellt bestämt kommer emellertid vinstskattens effekter att åtminstone delvis övervältras på löntagarna genom att den påverkar löneutrymmet. I ett land som tar ut en större andel av vinsten i skatt än andra länder måste vinsten i utgångsläget vara högre, för att uppnå samma vinst efter skatt. Lönerna blir då åtminstone på lång sikt lägre. Arbetsinkomsterna är med andra ord helt grundläggande för skattefinansieringen. Kommunernas beskattning får alltså samsas med landstingsskatten, den statliga inkomstskatten, arbetsgivar- och egenavgifter, mervärdesskatt och företagens vinstskatt. Ju högre de andra skatterna är desto mindre blir utrymmet för kommunerna.

66 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Arbetsgivaravgifter En kommunal arbetsgivaravgift skulle kunna växlas mot en sänkning av den statliga arbetsgivaravgiften. Det skulle innebära att dagbefolkningen utgjorde kommunens skatteunderlag. Det skulle ge stimulans till att öka sysselsättningen i kommunen. Men det är nog inte lämpligt att kommunerna tar ut olika arbetsgivaravgifter. Arbetsgivaravgifterna är en intäktskälla som skulle utvecklas i ungefär samma takt som den nuvarande skattebasen. Över konjunkturerna skulle det dock bli större svängningar eftersom arbetsgivaravgifter inte utgår på arbetslöshetsersättningarna. Ett annat alternativ är att kommunerna växlar generella statsbidrag mot en del av statens intäkter av arbetsgivaravgifterna, fördelat med samma belopp per invånare i kommunen. Konsumtionsskatterna Ett problem med mervärdesskatt och punktskatter är att de idag inte går att särskilja per kommun. Det är svårt att säga hur stora administrativa förändringar som skulle krävas för att det skulle bli möjligt. Elektronisk handel kan också leda till att detta problem förvärras. Lokala konsumtionsskatter har också andra nackdelar. I stora delar av landet är det lätt att flytta sina inköp till andra kommuner. Skattebasen är lättrörlig över kommungränserna. För punktskatterna tillkommer att dess funktion oftast är att minska konsumtion med skadliga effekter. De lämpar sig därför inte för kommunala skatteskillnader. Om konsumtionen ska vara en kommunal intäktskälla bör det nog vara enligt modell  ovan, det vill säga att statsbidrag byts mot en andel av momsintäkterna. Dessa fördelas sedan efter antalet invånare i kommunerna. Den privata konsumtionen kan förväntas växa i ungefär samma takt som vår nuvarande skatte-

bas. Arbetsinkomsterna (inklusive de sociala avgifterna) avgör utvecklingen. Det är dessa som ger utrymmet också för den privata konsumtionen. Som vi redogjorde för i kapitel  om internationaliseringen finns det dock en risk att skattesatserna kan komma att behöva sänkas och att kontrollproblemen ökar till följd av den elektroniska handelns expansion. Företagens vinster Kommunerna beskattade fram till mitten av -talet företagens vinster. Vinsterna var en del av det kommunala skatteunderlaget. Bolagens beskattning berodde därför av kommunens utdebitering. Lokaliseringen av bolagets huvudkontor avgjorde till vilken kommun vinsten skulle räknas. Att vinsterna ingick i skatteunderlaget innebar också att de utjämnades, om inte kommunens skattekraft översteg den som garanterades. Att ha olika skattesatser för företagens vinster i olika kommuner framstår inte som det bästa alternativet idag. En statligt bestämd skattesats eller en del av de statliga skatteintäkterna är nog rimligare modeller. De finska kommunerna har just en andel av statens skatteintäkter. Denna andel har i och för sig minskats i takt med att vinsterna har stigit. Intäkterna från ett företag med verksamhet i flera kommuner fördelas efter antalet arbetstillfällen i respektive kommun. Intäkterna utjämnas visserligen, men med viss eftersläpning och inte alls lika långtgående som i Sverige. De senaste årens vinstökningar har därför bidragit till stora kommunala skillnader i ekonomiskt resultat. Norge hade ett liknande system som dock avskaffades förra året. Kommunerna hade tidigare en statligt bestämd andel av intäkterna från bolagsskatten. Intäkterna gick till den kommun där företaget hade sitt huvudkontor. Intäkterna ingick i utjämningen, men ökande skillnader mellan kommunerna var ändå ett av skälen till

67 4 • Finansieringen i framtiden


omläggningen. Det beror på att bland annat Oslo hade intäkter som översteg den garanterade utjämningsnivån. Dessa kommuner fick därför behålla hela den ökning av skatteinkomsterna som blev följden av en god vinstutveckling i den egna kommunen. Ett annat argument för att vinsterna inte skulle vara en kommunal skattebas var de stora svängningarna mellan åren. Det försvårade också prognoser av kommunernas intäkter. Att beskatta företagens vinster skulle göra kommunerna något mindre sårbara för en utveckling som innebär att allt fler blir fåmansföretagare, det vill säga arbetar i aktiebolag som de själva till väsentlig del äger. Ju lägre lön dessa tar ut av företaget, desto större blir vinsten och därmed vinstskatten, allt annat lika. En vinstbeskattning av företagen kan även ge incitament för att skapa sysselsättning i kommunen, om utjämningen av intäkterna begränsas. De kostnader som kommunerna har för infrastruktur till företagen skulle också kunna täckas. Skattesatsen på företagens vinster i Sverige har efter skattereformen betraktats som konkurrenskraftig i förhållande till andra länder. Men nu ser vi att flera länder sänker sina skattesatser. Skattekonkurrensen visar sig också i att många länder har undantag i skattelagstiftningen som syftar till att locka företagen till just deras land. En annan nackdel kan vara de relativt stora svängningarna i företagens vinster. Det skulle försvåra kommunernas planering genom att vinsterna är svåra att prognosticera. Över tiden bör det dock vara en skattebas som har en hygglig tillväxt. Övriga kapitalskatter Det finns också en rad andra skatter på kapital. Till exempel skatt på aktieutdelning, ränteinkomster, reavinster på aktier etc. Dessa uppgick förra året till sammantaget  miljarder kronor,

efter reducering med ränteavdragen.  var dessutom ett bra år. Räntorna och därmed ränteavdragen var låga och börskurserna steg kraftigt. För några år sedan var nettot av dessa skatter och ränteavdragen ungefär noll. Kapitalinkomsterna är alldeles för rörliga för att vara lämpliga som en skattebas för vilken kommunerna själva väljer skattesats. Kapitalskatterna är också mycket utsatta för internationaliseringens tryck mot lägre skattesatser. Den svenska beskattningen är i utgångsläget relativt hög. Skattesänkningar på dessa områden framöver verkar troliga. Inte minst mot bakgrund av att jämförelser mellan olika statistikkällor tyder på att svenskar i allt större utsträckning placerar kapital utomlands. Det icke deklarerade utlandssparandet har uppskattats till närmare  miljarder kronor. Kommunerna beskattar kapitalavkastning genom att pensionsinkomsterna ingår i skatteunderlaget. Denna kapitalavkastning har dessutom fördelen att den inte går att flytta utom de svenska skattemyndigheternas kontroll. Egendomsbeskattning Den klart största posten i egendomsbeskattningen är fastighetsskatten. Arvs-, gåvo- och förmögenhetsskatter ger sammantaget drygt  miljarder kronor. Förmögenheter brukar betraktas som en rörlig skattebas, i alla fall för de som har riktigt stora förmögenheter och som därmed har mycket att vinna på att söka lägre beskattning utomlands. I Sverige är det jämfört med andra länder relativt många som betalar förmögenhetsskatt. Däremot har vi tvingats till undantag som innebär att nästan alla landets börsmiljardärer inte betalar förmögenhetsskatt på sitt aktieinnehav. Rörligheten gör också att det är svårt att tänka sig förmögenheter som en kommunal skattebas med möjligheten att ha olika skattesatser.

68 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Fastighetsskatt Fastigheter brukar betraktas som en orörlig skattebas. Det är riktigt att fastigheter inte så lätt flyttar på sig. Men deras värde kommer att bero av efterfrågan på bostäder i kommunen och på människors inkomster. Om invånarna flyttar kommer därför fastighetsvärden och skatteintäkter att minska. De senaste decennierna har vi sett stora konjunktursvängningar i fastighetspriserna med avsevärda skillnader mellan olika regioner. Det är dock en lättkontrollerad skattebas och av den anledningen relativt stabil. Fastigheterna kan allmänt ha fördelar som skatteobjekt om människors inkomster eller konsumtion blir allt svårare att kontrollera. Fastigheter betraktas allmänt som den skattebas som påverkas allra minst av skattekonkurrens mellan länder. Att själva fastigheten inte går att flytta över kommungränserna möjliggör olika skattesatser i olika kommuner. Om fastighetsskatten var kommunal skulle det visserligen gå att flytta ifrån en kommun med hög fastighetsskatt till en med låg skatt. Men fastighetsskatten kommer också att påverka fastighetspriserna. I en kommun med låg fastighetsskatt kommer fastigheterna, allt annat lika, att vara dyrare. Det innebär inte att kommunens intäkter är oberoende av nivån på fastighetsskatten. Även om till exempel en kommun som höjer fastighetsskatten också reducerar sin egen skattebas (det vill säga fastigheternas marknadsvärde), blir ändå nettoeffekten ökade skatteintäkter. De som drabbas av en höjd fastighetsskatt är i första hand de som vid tillfället äger fastigheter i kommunen, inte de kommande köparna. Olika fastighetsskatter lär därför i sig inte skapa några större incitament för omflyttningar. Fastigheter är därför en skattebas som går att kombinera med kommunal frihet i skatteuttaget, även om en långtgående utjämning kan vara svår att förena med stora skillnader i skattesatser.

Fastighetsskattens relativa stabilitet och möjligheterna till olika kommunala skattesatser gör att fastighetsskatten har ett särskilt intresse för beredningens uppdrag. Kommunal fastighetsskatt Att de svenska kommunerna återigen skulle få beskatta fastigheter är ett återkommande förslag i den allmänna debatten. Fastigheter är också den vanligaste lokala skattebasen i andra länder. Vilka verksamheter som är ett kommunalt ansvar varierar kraftigt mellan olika länder, men det som förenar de flesta är ansvaret för den lokala infrastrukturen. Därför är det vanligt att kommunerna får ta ut skatt av fastighetsägarna för att finansiera de åtaganden som är riktade mot just fastigheterna. Det finns flera andra tänkbara motiv till en kommunal fastighetsskatt. I rapporten Kommunal fastighetsskatt – tänkbara utformningar och kalkylexempel har Hans Lind och Caroline Johansson på skattebasberedningens uppdrag diskuterat förutsättningarna för en kommunal fastighetsskatt utifrån fyra olika syften: . Att minska kommunernas beroende av statsbidrag. .Att skatteväxla till mer stabila skattebaser. . Att finansiera vissa fastighetsanknutna kostnader. .Att ge incitament till investeringar i infrastruktur och bostäder.

Överta den statliga fastighetsskatten I rapporten görs en grundlig genomgång av hur taxeringsvärdena för olika fastighetstyper varierar mellan kommunerna. Det visar sig att skillnaderna är mycket stora. I tabellen nedan framgår intäkterna från dagens statliga fastighetsskatt fördelade per kommun i de kommuner där intäkterna är störst respektive lägst. I tabellen är elproduktionsanläggningarna exkluderade på grund av att de är extremt ojämnt fördelade. 69

4 • Finansieringen i framtiden


Källa: Kommunal fastighetsskatt – tänkbara utformningar och kalkylexempel (Svenska Kommunförbundet, ).

statliga fastighetsskatten ter sig problematiskt. De redogör för fastighetsskattekommitténs betänkande ( :) som slagit fast att fastighetsskatten är en del av beskattningen av kapital. Fastighetsskattens syfte är att investeringar i egen bostad inte ska gynnas i förhållande till andra kapitalplaceringar. Skatten på bostaden blir med detta synsätt skillnaden mellan fastighetsskatten (eller den föreslagna schablonintäkten) och ränteavdragen. På så vis blir det en skatt på det egna kapital som används i bostaden. Författarnas slutsats är därför »Att då överföra intäktssidan till kommunerna medan avdragen ligger kvar hos staten förefaller minst sagt godtyckligt.« En annan komplikation om kommitténs förslag blir verklighet är att skatten på hyresbostäder på sikt föreslås avskaffas. Återigen gör det att syfte  och  ovan inte kan uppnås. Som allmän intäktskälla har dagens marknadsvärdebaserade fastighetsskatt ett annat problem. De senaste decennierna har det varit stora svängningar i marknadspriserna. Även om det är en stabil skattebas på många sätt så är det tveksamt om fastighetsskatten skulle bidra till att stabilisera kommunernas planeringsförutsättningar. Av rapporten framgår dessutom att de regionala skillnaderna varit stora.

Om kommunerna övertog den statliga fastighetsskatten i utbyte mot lägre statsbidrag skulle omfördelningarna mellan kommunerna bli mycket stora. Författarna drar slutsatsen att det skulle behövas ett utjämningssystem. Det är en central slutsats, eftersom en betydande utjämning av fastighetsskatten inte går att kombinera med syfte  och  ovan; exempelvis skulle inte kommuner med mycket fritidshus få täckning för eventuella merkostnader och det skulle inte uppstå några incitament för investeringar eller nybyggnation. I en bilaga redovisar författarna också andra skäl till att ett kommunalt övertagande av den

En ny kommunal fastighetsskatt I rapporten framhålls en kommunal fastighetsskatt som är oberoende av den statliga fastighetsskatten som mer intressant. Om kommunerna fick rätt att införa en kommunal fastighetsskatt kunde denna växlas mot den kommunala inkomstskatten. Avvägningen mellan inkomstskatt och fastighetsskatt blir då en fråga för den enskilda kommunen. Skillnaderna i taxeringsvärden behöver med detta synsätt inte utjämnas. Fördelen med denna modell är därför också att den skulle kunna ge de positiva effekterna i syfte  och . Som vi antydde i avsnittet om införandet av en ny skattebas så kan infö-

Spridningen mellan kommunerna i botten och toppen är stor. De kommuner som har högst värden ligger i runda tal  gånger så högt som de som har lägst värden. Stockholms län har störst intäkter och kommunerna i Västernorrland och Norrbotten lägst. På kommungruppsnivå finns de största intäkterna i storstäder och förorter, och de lägsta i glesbygdskommunerna. I de flesta av kommunerna med små intäkter finns det stora fastighetsvärden i skog och åkermark, men dessa är idag inte föremål för fastighetsbeskattning. Tabell 4.4 • Alla fastigheter som beskattas utom elproduktion, högst och lägst fastighetsskatt per invånare Kronor

Högst värden Värmdö Danderyd Båstad Vaxholm Sotenäs Borgholm Norrtälje Lidingö Tanum Malung

Lägst värden 7 051 6 206 5 523 5 438 5 239 4 886 4 840 4 788 4 606 4 444

Bjurholm Malå Åsele Övertorneå Jokkmokk Ragunda Norsjö Strömsund Dorotea Ånge

1 129 1 218 1 220 1 234 1 251 1 252 1 280 1 299 1 330 1 357

70 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Diagram 4.2 • Skillnad mellan inkomstskattesänkning och fastighetsskatt för hushåll i olika kommungrupper Tusental kronor

Flerbostadshus

1,0

Småhus

0,5

–2,0

Landsbygdskommuner Glesbygdskommuner Övriga större kommuner

Övriga mindre kommuner

–1,5

Medelstora städer Industrikommuner

–1,0

Förortskommuner

–0,5

Större städer

0,0

Storstäder

Tusental kronor

randet dock kompliceras av att den kommunala inkomstutjämningen kan behöva justeras. I rapporten redovisas beräkningar av hur stor fastighetsskatt som skulle krävas i olika kommuner för att sänka den kommunala inkomstskatten med en skattekrona. Jämförelsen görs med den statliga fastighetsskatten. I någon kommun skulle det krävas en skatt på samma nivåer som den statliga. I de kommuner som har högst taxeringsvärden skulle det räcka med en femtedel. I och för sig kan man hävda att skattesatsens variationer inte är så intressanta. Man kan få samma intäkter med en hög skattesats på ett lågt taxeringsvärde som med en låg skattesats på ett högt taxeringsvärde. För fastighetsägarna är det viktigaste hur många kronor som de ska betala i skatt. En växling av skattebaser leder till omfördelningar mellan skattebetalarna. En fördel för invånarna i kommunen, om än av mindre omfattning, vore att även företagen och fritidshusägarna bidrog till kommunens finansiering. Den största effekten skulle dock uppstå på grund av att basen ändrades från inkomster till fastigheter. Eftersom småhus normalt har högre taxeringsvärden än lägenheter i flerbostadshus får småhusägarna betala mer i fastighetsskatt. I en jämförelse av genomsnittshushåll i olika kommungrupper framgår att det i de flesta fall ändå inte blir några större omfördelningar. Det beror på att skillnaderna i taxeringsvärden i genomsnitt motsvaras av nästan lika stora skillnader i inkomster. Undantagen är förortskommuner och storstäder. Där är skillnaderna i taxeringsvärden betydligt större än skillnaderna i inkomst. Det skulle därför bli avsevärda omfördelningar från småhusägarna till de som bor i flerbostadshus. Se diagram .. I det enskilda fallet kan det handla om relativt stora förändringar. I en jämförelse mellan hushåll med bostäder som har ungefär samma taxeringsvärden gynnas hushåll med högre inkom-

Källa: Kommunal fastighetsskatt – tänkbara utformningar och kalkylexempel (Svenska Kommunförbundet, ).

ster. För hushåll med ungefär samma inkomst gynnas de hushåll vars taxeringsvärde är lägst. Författarna tar också upp att man kan tänka sig spärregler av samma typ som nu diskuteras för den statliga fastighetsskatten, till exempel ett tak på fastighetskattens storlek i relation till hushållets inkomst. Växla mot statsbidragen istället? Det är inte helt självklart att en egen kommunal fastighetsskatt måste växlas mot sänkt inkomstskatt. Staten skulle kunna reglera rätten att ta ut en kommunal fastighetsskatt via sänkta statsbidrag och kompensera medborgarna via en sänkning av någon statlig skatt. Effekterna för de enskilda hushållen skulle bero på vilken skatt staten sänker. Fördelen för kommunerna vore att egenfinansieringen stärktes. Det skulle dock sätta betydligt större press på kommunen att införa fastighetsskatten. Alternativet är att höja kommunalskatten eller att minska resurserna till de kommunala verksamheterna. Även om det vore önskvärt att stärka egenfinansieringen går det inte att bortse ifrån att det är enklare och mer genomskådligt för invånarna om växlingen sker mot den kommunala inkomstskatten.

71 4 • Finansieringen i framtiden


Finansiering av fastighetsanknutna kostnader och incitament för investeringar En fastighetsskatt kan också vara ett sätt att finansiera kommunala kostnader som har kopplingar till fastigheterna, till exempel kostnaderna för vägunderhåll eller räddningstjänst. Författarna till underlagsrapporten diskuterar en särskild fastighetsskatt på fritidshus och industrifastigheter mot bakgrund av att ägarna till dessa idag inte betalar för den kommunala servicen. Slutsatsen i båda fallen är att det inte finns någon anledning att tro att det existerar ett samband mellan taxeringsvärdena och kommunernas kostnader. Mot den bakgrunden framstår en fastighetsskatt som baseras på taxeringsvärden inte som en lämplig metod att täcka kommunernas kostnader för till exempel fritidshus och industrifastigheter. Tanken om en kommunal fastighetsskatt för att stimulera till nyproduktion av bostäder har en svaghet i det att nyproducerade fastigheter är undantagna från fastighetsskatt. För att ge kommunerna incitament till nyproduktion skulle det krävas att kommunerna fick rätt att beskatta också dessa, vilket i sig kan förväntas öka nyproduktionens kostnader. En annan komplikation är att nyproduktionen också kan tänkas påverka fastighetsvärdena i andra delar av kommunen negativt. Ett ökat utbud tenderar att ge lägre priser. En kommunal fastighetsskatt borde stärka kommunernas incitament att investera i infrastruktur. Men det är mycket svårt att belägga hur stor effekt en viss investering har för fastigheternas marknadsvärde. Enligt författarna finns det andra alternativ för att stärka kommunernas incitament till investeringar som är mer direkta och träffsäkra. Slutsatsen är därför att fastighetsskatten är ett ganska trubbigt instrument för att åstadkomma dessa syften. Eftersom kopplingen mellan det man vill uppnå och marknadsvärdet inte är sär-

skilt stark finns det andra alternativ som är bättre. Men om man ändå vill införa en kommunal fastighetsskatt utifrån något av de två första syftena ovan kan man säga att den kan ha vissa positiva följdeffekter på till exempel intresset för att investera i infrastruktur. Sammanfattningsvis anser författarna att det är långt ifrån oproblematiskt med en kommunal fastighetsskatt. Men de konstaterar också att man bör se problemen med kommunal fastighetsskatt ur perspektivet att detta gäller för alla skatter. Skatter kan till exempel inte införas, tas bort eller ändras utan att det får några omfördelningseffekter. De förordar en »egen« kommunal fastighetsskatt som skulle vara frivillig för kommunerna att införa. Det kan antingen vara en allmän lokal fastighetsskatt baserad på taxeringsvärden eller en kommunal fastighetsavgift för att täcka vissa fastighetsanknutna kostnader. De anser också att det kan finnas skäl för spärregler för till exempel fastighetsskattens storlek eller för att inte avgiften ska vara orimlig i förhållande till den nytta fastigheterna har av de kommunala åtgärderna. Beredningens slutsatser I beredningen har vi diskuterat frågan om kommunal fastighetsskatt utifrån två perspektiv: Allmän intäktskälla Det första är fastighetsskatt som en allmän intäktskälla för kommunerna i syfte att minska beroendet av statsbidrag eller för att flytta finansieringen till stabilare intäktskällor och minska skattebelastningen på arbete. Av rapporten framgår att det finns flera invändningar mot att kommunerna skulle överta den statliga fastighetsskatten. Om beskattningen av fastigheter ska ses som en del av kapitalinkomstbeskattningen är det inte helt logiskt att kommunerna skulle få intäktsdelen av beskattningen, medan staten står för ränteavdragen.

72 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Företrädare för olika politiska partier har också olika syn på rimligheten överhuvudtaget i en fastighetsskatt som är baserad på fastigheternas marknadsvärde. Det är en komplikation i sig att fastighetsskatten, som den är konstruerad idag, inte är politisk stabil. Den statliga fastighetsskatten fungerar idag som en allmän finansieringskälla för statens utgifter, vilka har en helt annan geografisk fördelning än inkomsterna från fastighetsskatten. Ett kommunalt övertagande av fastighetsskatten som inte kombinerades med en långtgående utjämning skulle därför ge avsevärda omfördelningseffekter. Det ligger utanför vårt uppdrag att föreslå omfördelningar av en sådan storleksordning. En växling av den statliga fastighetsskatten till kommunerna skulle därför innebära att fastighetsvärdena behövde utjämnas, även om vi kan ha olika uppfattning om i vilken omfattning. Ett av problemen med att skattebasen måste utjämnas är att det är svårt att förena med några större skillnader i kommunernas skatteuttag. Som vi nämnde tidigare innebär det att kommuner med ett lågt skatteuttag gör en förlust vid införandet och att det uppstår negativa marginaleffekter. Ett särskilt problem med fastighetsskatten är att skattenivån påverkar fastighetspriserna. Det innebär, allt annat lika, att skattebasen är störst där skatten är lägst och minst där skatten är högst. En del av omfördelningen i utjämningen kommer därför att bero av vilken skatt kommunerna tar ut, vilket inte förefaller rimligt. Behovet av utjämning skulle också innebära att fastighetsskatten inte ger ökade incitament till investeringar och nybyggnation och heller inte kan kopplas till att täcka kommunens kostnader för till exempel fritidshus. Det motiv som kvarstår för ett kommunalt övertagande av den statliga fastighetsskatten blir då att skatten kan vara en allmän intäktskälla för alla kommuner som ett alternativ till de generel-

la statsbidragen. Det som talar emot detta är som tidigare nämnts den politiska stabiliteten och att fastighetsskatten idag betraktas som en skatt på kapital. Invändningarna mot att kommunerna övertar dagens fastighetsskatt gör att också vi anser att det är rimligare att se en kommunal fastighetsskatt som något som är oberoende av den statliga fastighetsskatten. Om kommunerna själva får välja i vilken utsträckning de vill finansiera verksamheten med inkomstskatt eller fastighetsskatt behöver taxeringsvärdena inte utjämnas. Frågan om fastighetsvärdenas utveckling och stabilitet blir också mindre viktiga om skattesatserna kan anpassas till förändringarna. Finansiering av vissa kostnader Vi har också diskuterat fastighetsskatten i syfte att finansiera vissa kommunala kostnader. I avsnittet »Finansieringen av gator och vägar« redovisar vi skäl till att det vore önskvärt att kunna finansiera vissa kommunala utgifter som gator och vägar på annat sätt än med kommunalskatten. Det finns ingen automatisk koppling mellan fastigheternas taxeringsvärde och kommunernas kostnader. Vi instämmer därför i rapportens slutsats att det på inget sätt är självklart att finansieringen skall ske i relation till taxeringsvärdena. Vår bedömning Vår sammantagna bedömning är att det i dagsläget är intressantare med möjligheten att ta ut fastighetsanknutna avgifter än en kommunal fastighetsskatt. Att överta den statliga fastighetsskatten skulle föra med sig fler problem än fördelar för kommunerna. Ett skäl är att fastighetsvärdena är mycket ojämnt fördelade mellan kommunerna. Dessa skillnader kan i och för sig utjämnas, men då försvinner en del av poängen med en kommunal fastighetsskatt. Ett annat skäl är att fastighetsskatten är politiskt instabil.

73 4 • Finansieringen i framtiden


Det är också uppenbart att det är svårt att lägga en ny kommunal fastighetsskatt baserad på taxeringsvärdena ovanpå den som redan finns. En kommunal fastighetsskatt baserad på taxeringsvärdena kan därför bara införas om dagens statliga fastighetsskatt väsentligt reduceras. Avgifter och försäkringar Ett ökat inslag av privat finansiering via avgifter eller försäkringar är ett sätt att stärka kommunernas egenfinansiering. Det finns en del som talar för att det kommer att krävas mer av privat finansiering mot bakgrund av att de arbetade timmarna sannolikt blir färre på längre sikt, vilket leder till en realt krympande skattebas, samtidigt som internationaliseringen förhindrar ett större skatteuttag. Det skulle kräva en prioritering av i vilka verksamheter som skattefinansieringen bör värnas, och i vilka verksamheter som den privata finansieringen kan öka eller helt ersätta skattefinansieringen. Bland annat av detta skäl diskuterar vi därför motiven för avgiftsfinansiering på några verksamhetsområden som idag är skattefinansierade, men där det finns anledning att överväga en övergång till avgiftsfinansiering. Kommunernas avgiftsintäkter uppgick år  till  miljarder kronor.40 Av dessa var  procent avgifter inom barn- och äldreomsorg. En central fråga för egenfinansieringen är därför hur dessa avgiftsintäkter kan komma att utvecklas. Det första man kan konstatera är att vad som nu diskuteras inom dessa områden är att begränsa det möjliga avgiftsuttaget, inte att utöka det. Inom barnomsorgen finns det konkreta förslag som innebär att kostnadstäckningen via avgifter kommer att minska. Kommunförbundet har i remissvaret till propositionen Maxtaxa och allmän förskola m.m. krävt att kommunerna ska kompenseras för både det direkta avgiftsbortfal40 Exklusive

affärsmässig verksamhet.

let och de effekter som lägre avgifter får på efterfrågan av barnomsorg. Men reformen får också negativa effekter på kommunernas egenfinansiering. Den får också långsiktigt negativa effekter på finansieringen i det att kommunerna kompenseras via statsbidrag som inte har någon garanterad uppräkning. Pensionerna är basen för den del av kommunernas avgifter inom äldreomsorgen som är inkomstrelaterade. Det finns flera skäl till att de äldres pensioner successivt kommer att öka. När de första årskullar som har full  i ökad utsträckning tar del av kommunernas äldreomsorg kommer de att ha betydligt högre pensioner än dagens genomsnittliga vårdtagare. I det nya pensionssystemet är pensionen avgiftsbestämd. Pensionen beräknas utifrån en viss andel av varje års inkomst. Lite förenklat innebär det att varje ny årskull pensionärer får en pension som är motsvarande ett års löneökning högre än för årskullen före. Pensionerna kan därför över tiden antas öka i takt med löneökningarna i samhället. Mot bakgrund av att en relativt stor del av de framtida pensionerna kommer att bestämmas av kapitalavkastningen kan skillnaden mellan varje årskull pensionärer bli ännu större. Det kommer alltså att finnas förutsättningar för att framtidens äldreomsorgstagare kan betala mer av kommunernas kostnader än dagens. Men det är som nämnts inte självklart att det kommer att vara möjligt att ta ut högre avgifter. Den kommunala äldreomsorgen har också blivit allt mer inriktad mot att tillgodose stora behov av vårdinsatser för en mindre grupp förhållandevis vårdkrävande pensionärer. Huvuddelen av kostnaderna avser därmed verksamhet som den enskilde i yngre år inte vet om han eller hon kommer att behöva nyttja. Skattefinansieringen av äldreomsorgen kan därför till stor del ses som en riskutjämning. Skattefinansieringen fungerar som en försäkring (även om premien är olika stor vid olika inkomster). Detsamma gäller för

74 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


landstingens sjukvård. Alternativet till att som idag finansiera den övervägande delen av äldreomsorgen med skatter är därför inte stora avgiftshöjningar. Det är istället försäkringsfinansiering. Av det skälet och mot bakgrund av den debatt som förts under en längre tid om hur kommunerna ska klara av att finansiera äldreomsorgen för ett stadigt växande antal äldre i framtiden gav beredningen Nationalekonomiska institutionen vid Lunds universitet i uppdrag att närmare belysa förutsättningarna för försäkringsfinansiering av äldreomsorgen.41 Ett av de förslag som förts fram i debatten har varit att skapa någon sorts äldreomsorgsförsäkring som kan bidra till att lindra bördan för det framtida skattebetalarkollektivet. Äldreomsorgsförsäkring Uppdraget var att diskutera argument för och emot en försäkringsfinansiering av äldreomsorgen och att diskutera hur en sådan försäkring lämpligen skulle kunna utformas. I rapporten konstaterar författarna att äldreomsorgens kostnader kommer att öka i framtiden, även om det är osäkert hur dramatisk kostnadsökningen kommer att bli. De pekar på att de äldre har allt bättre hälsa och redovisar beräkningar från en bilaga till den statliga långtidsutredningen. Där konstateras att talet om en förestående ålderschock är överdrivet. Men också att utvecklingen ändå är problematisk med tanke på de hot mot välfärdens finansiering som vi diskuterat i tidigare kapitel, internationaliseringen och färre arbetade timmar. Författarna tar också upp ett annat motiv för att flytta finansieringen från kommunerna. Det handlar om risken att den enskilda kommunen får en för stor börda. De anser att det är tveksamt 41 Lars

Söderström m.fl. Äldreomsorgens finansiering – varför äldrevårdsförsäkring? (Svenska Kommunförbundet, ).

om kostnadsutjämningen mellan kommunerna verkligen klarar att uppnå sitt syfte, vilket är att fördela risken för ökade kostnader på alla kommuner. Med en försäkringslösning kan kommunerna (eller någon annan producent) ersättas i förhållande till det faktiska vårdbehovet. Ett annat problem med utjämningssystemet som diskuteras i rapporten är risken för att en väl utbyggd omsorg leder till inflyttning av äldre med vårdbehov från andra kommuner. Det problemet hanteras inte av utjämningssystemet eftersom utjämningen bygger på en uppskattning av vårdbehovet i kommunen utifrån olika indikatorer på vårdbehov, och inte på någon mätning av det faktiska vårdbehovet i kommunen. I rapporten beskrivs också den tyska omsorgsförsäkringen. I Tyskland var äldreomsorgen tidigare till större delen finansierad med socialbidrag. Syftet med försäkringen var just att hjälpa särskilt tyngda kommuner. Författarna konstaterar att utfallet hittills inte varit så bra, men att försäkringen har intressanta inslag som kontantbidraget, vilket till exempel kan användas till att avlöna anhöriga. Författarna till underlagsrapporten menar att det kan finnas goda skäl att införa en äldreomsorgsförsäkring. Motivet är framförallt att utjämningssystemet inte kommer att klara av att kompensera de kommuner där behoven kommer att växa mest. I första hand handlar det i så fall om en separat statlig omsorgsförsäkring som finansieras med en eller annan obligatorisk omsorgsavgift, förslagsvis en egenavgift. Vem som skall utföra vården är en sekundär fråga, enligt författarna. De utbetalningar som görs från omsorgsförsäkringen kan riktas till kommunala vårdgivare lika lätt som till privata vårdgivare. Även om författarna förespråkar en obligatorisk försäkring kan de också tänka sig möjligheten att denna ger ett »grundskydd« och att det finns möjlighet att komplettera skyddet, antingen via tilläggsförsäkringar eller genom att kom75

4 • Finansieringen i framtiden


munerna utifrån lokala beslut erbjuder extra skydd. En av slutsatserna i underlagsrapporten är att det inte finns någon anledning att koppla samman frågan om en äldreomsorgsförsäkring med behovet av att fondera medel för att klara den framtida behovsökningen inom äldreomsorgen. En försäkring kan men behöver inte innehålla fonderingsinslag. Om det är fonderingsbehovet som står i centrum så finns det andra sätt att uppnå detta än att skapa en särskild äldreomsorgsförsäkring. Det kan ske inom pensionssystemets ram eller helt enkelt genom att staten har överskott i sina finanser. Beredningens slutsatser Beredningen kan konstatera att en äldreomsorgsförsäkring i sig inte löser framtidens finansieringsproblem. En obligatorisk försäkring som betalas med en avgift vars storlek beror av inkomsten (till exempel en egenavgift) är också en skatt. En försäkringspremie som däremot inte är relaterad till inkomsten skulle få fördelningspolitiska effekter av en omfattning som det ligger utanför vårt uppdrag att ta ställning till. Vi ser mer positivt än rapportförfattarna på utjämningssystemets förmåga att fördela resurserna på rätt sätt mellan olika kommuner. Utjämningen bygger på genomsnittliga kostnader för personer i olika åldersintervall med olika yrkesbakgrund, civilstånd, kön och etnisk bakgrund. Dessa faktorer fångar upp en betydande del av den faktiska variationen i kostnader för äldreomsorgen mellan olika kommuner. Det största problemet med utjämningssystemet är att det ger otillräcklig kompensation till en kommun som på grund av en väl utbyggd omsorg får en inflyttning av särskilt vårdbehövande äldre personer från andra kommuner. Det beror på att utjämningen bygger på det uppskattade vårdbehovet för en genomsnittlig person med vissa egenskaper, inte det faktiska vårdbehovet. Baksidan

av samma mynt är att det kan finnas anledning för kommunerna att vara försiktiga att erbjuda en äldreomsorg som är väsentligt bättre än i andra kommuner, i synnerhet de som finns i närområdet, för att inte locka till sig inflyttande pensionärer med stora behov av vård och omsorg. En äldreomsorgsförsäkring av den typ som diskuteras i underlagsrapporten kan på ett bättre sätt hantera detta problem. Finansieringen av gator och vägar 42 Drift och underhåll av kommunernas gator och vägar finansieras idag i huvudsak via kommunalskatten. Det innebär att det är invånarna i kommunen som står för kostnaderna, trots att det finns andra som nyttjar vägarna, till exempel det lokala näringslivet. Kostnaderna för verksamheter som vatten och avlopp eller sophämtning, vilka också riktar sig mot både invånare, näringsliv och fritidsboende, finansieras istället via avgifter. Det finns ingen självklar anledning till de olika finansieringsformerna. När det gäller större upprustningar av befintliga gator har kommunerna idag möjlighet att täcka sina kostnader via avgifter. Reglerna är emellertid så svåra att tillämpa att nästan alla kommuner avstår från att använda dem. Drift- och underhållskostnaderna får kommunerna idag inte täcka med avgifter inom de detaljplanelagda områden som har kommunal väghållningsskyldighet. Utanför dessa områden finns det dock enskild väghållning där invånarna själva svarar för drift och underhåll via vägföreningar eller samfälligheter. Det utgår visserligen statsbidrag till enskilda vägar och kommunerna bidrar också i olika utsträckning. Men i många kommuner får invånarna i vissa bostadsområden 42 För

en mer grundlig diskussion av finansieringen av kommunernas gator och vägar se  Finansiering av kommunal väghållning – skatt eller avgift? som kan laddas ner från vår hemsida: www.svekom.se/ekonomi.

76 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


ändå finansiera hela eller delar av kostnaderna med egna medel, samtidigt som de via kommunalskatten bidrar till underhållet av gator och vägar i andra invånares bostadsområden. Det är en orättvisa mellan medborgarna som skulle kunna lösas om kostnaderna inom de områden där kommunen har väghållningsskyldighet finansierades med avgifter. Det finns därför starka skäl att överväga ett finansieringssystem liknande det som används för vatten och avlopp. Det innebär att avgifterna bestäms inom självkostnadens ram. Avgifterna och därmed resurserna till gator och vägar skulle fastställas av kommunfullmäktige. En ny avgift som ökar hushållens kostnader kan inte införas utan skattelindringar för hushållen. Kommunernas kostnader för gatuhållningen är idag cirka  miljarder kronor. Kommunernas kostnader varierar och kommunernas gatuhållningsavgifter för en villa kan uppskattas hamna i intervallet –  kronor per år. Problematiken kring hur fastighetsägarna ska kompenseras liknar den vi beskrev angående en kommunal fastighetsskatt. Vi anser att en växling mot den kommunala inkomstskatten är det bästa alternativet, även om det ger upphov till omfördelningseffekter mellan olika medborgare i kommunen. Räddningstjänsten Skador till följd av olyckor orsakar förutom mänskligt lidande stora samhällsekonomiska kostnader. De årliga kostnaderna för samhället uppskattades  till minst  miljarder kronor. I denna summa ingår inte kostnader för den kommunala räddningstjänstens beredskap. Kommunerna har ett stort ansvar för att försöka reducera effekterna av olyckor för enskilda och för samhället. Under senare år har en allt bredare insikt vuxit fram om behovet av att arbeta förebyggande. Även frågan om att bättre kunna utnyttja eko-

nomiska styrmedel har diskuterats.  har utfört ett grundläggande utvecklingsarbete angående säkerheten vid farlig industriell verksamhet. Det har bland annat resulterat i en rekommendation om att tillämpa »förorenaren betalarprincipen« (). Tanken är att den som skapar en risk också ska ta ansvar för de kostnader som är förenade med att hantera denna risk genom förebyggande åtgärder, beredskap för räddningstjänst och insatser i en olyckssituation. Idag finansieras räddningstjänsten i allt väsentligt med kommunalskatt. Det innebär att det är svårt att utnyttja ekonomiska incitament i det förebyggande arbetet med olyckor. Kommunförbundet har i en tidigare rapport uppskattat att betydande delar av verksamheten inom räddningstjänsten skulle kunna finansieras via avgifter. Andra delar av den kommunala räddningstjänsten måste således även i framtiden finansieras med skatt; främst den räddningstjänst som riktar sig till enskilda. Ett avgiftssystem skulle möjliggöra ett sänkt skattetryck och dessutom kunna påverka beteenden i en riktning som minskar risken för bränder och olyckor. Om avgifterna differentieras utifrån enskilda personers och företags förebyggande åtgärder minskar de samhällsekonomiska kostnaderna. En differentiering är inte möjlig med dagens skattefinansiering. De praktiska frågorna och de administrativa kostnaderna för ett avgiftssystem enligt ovan återstår att bedöma. Vi anser dock att det finns starka skäl för att utreda ett avgiftssystem för kommunernas räddningstjänst. Det bör särskilt belysas hur ekonomiska styrmedel kan utnyttjas i det förebyggande arbetet i enlighet med :s rekommendationer. Fritidskommuner Kommunförbundets kongress i april  gav beredningen i uppdrag att beakta problematiken

77 4 • Finansieringen i framtiden


i kommuner med många fritidsboende och med många säsongsanställda inom turistnäringen. De invånare som betalar inkomstskatt till en kommun är de som var folkbokförda i kommunen den  november året före beskattningsåret. Även inkomstutjämningen och det generella statsbidraget beräknas utifrån antalet folkbokförda invånare detta datum. Det innebär att vare sig fritidsboende eller säsongsanställda ingår i det befolkningsunderlag som bestämmer kommunens intäkter. Däremot kan dessa medföra högre kostnader för kommunerna. För de som bor i kommunen är naturligtvis fritidsboende och turism inte bara ett problem. Det kan ge arbetstillfällen och ett större serviceutbud för den bofasta befolkningen än annars. Men det innebär inte att fritidsboende och turism ska medföra att de fastboende får sämre förutsättningar för kommunal service än invånarna i andra kommuner. År  gjorde fem kommuner med omfattande fritidsboende en uppskattning av fritidsboendets merkostnader. I genomsnitt uppskattades merkostnaden till cirka  procent av kommunernas bruttokostnad. Väghållningen och räddningstjänsten var två områden som gav upphov till väsentliga merkostnader för kommunerna. Det innebär att våra förslag om avgiftsfinansiering för dessa verksamheter avsevärt skulle minska kommunernas merkostnader för fritidsboendet. Det finns också andra merkostnader. Rätten till stöd enligt socialtjänstlagen är baserad på vistelse i kommunen. Det innebär till exempel att kommunen vid behov är skyldig att ge en fritidsboende pensionär hemtjänst. Vi kan inte bedöma den exakta storleksordningen på fritidskommunernas merkostnader, men vi anser att detta problem i första hand bör lösas genom frivilliga kommunala överenskommelser. Vi anser att det rimliga sättet att finansiera de merkostnader som uppstår i kommuner med

mycket fritidshus är att ge kommunerna möjlighet att ta ut en avgift som är kopplad till fastigheterna. Det innebär att fritidskommunernas problem bäst löses genom de fastighetsanknutna avgifter för gatu- och väghållning resp. för räddningstjänsten som aktualiserats ovan. Statsbidragen Vi konstaterade i avsnittet om finansieringen och självstyrelsen att tillväxtens effekter på statens finanser är mer positiv än motsvarande effekt för kommunerna. Stora delar av statens utgifter ökar inte automatiskt i samma takt som löner och skatteintäkter. Ett exempel är räntekostnaderna. Ett annat stort utgiftsområde är statsbidragen till kommuner och landsting, vilka inte har någon garanterad uppräkning. I takt med tillväxten i ekonomin uppstår därför ett utrymme för statliga skattesänkningar eller ökade utgifter, till exempel i form av höjda statsbidrag till kommunerna. Visserligen konstaterade vi i avsnittet om internationaliseringen att flera av statens skattebaser är starkt hotade av internationaliseringen. Statens skatteintäkter är också på samma sätt som kommunernas hotade av trenden mot allt färre arbetstimmar, räknat per invånare. Hoten mot statens skatteintäkter gör att frågan om prioriteringar mellan de offentliga utgiftsbehoven kommer i fokus. Kommunerna har ansvar för välfärdstjänster som är viktiga för alla människor, även om det kan finnas olika uppfattningar om i vilken utsträckning de ska betalas via skatter eller på annat sätt. Vi vill peka på två väsentliga förutsättningar för att kommunerna ska ha en rimlig chans att hantera sina ansvarsområden på ett bra sätt. Statsbidragen måste i största möjliga utsträckning vara generella. Det gör att den kommunala verksamheten kan anpassas till den enskilda kommunens prioriteringar och förutsättningar. På så sätt kan resurserna användas mest effektivt.

78 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


Utan införandet av »påssystemet«  hade -talets besparingar i kommunerna i betydligt större utsträckning drabbat tjänsternas kvalitet. Den så kallade finansieringsprincipen, som är till för att skydda kommunerna från ofinansierade reformer, lades fast av riksdagen i samband med  års statsbidragsreform. Innebörden har varierat en del över tiden. För närvarande är tolkningen i princip att kommunerna inte kan åläggas nya uppgifter utan att få kompensation från staten. De praktiska erfarenheterna av principen är blandade. Under saneringsåren var regeringens och riksdagens respekt för principen tämligen svag. Ett återkommande problem har varit bristen på tydliga spelregler för den praktiska hanteringen av olika finansieringsfrågor. I vissa frågor kallas Kommunförbundet till överläggningar och resultatet av dessa redovisas i propositionen till riksdagen. I andra fall bestämmer regeringen vilket belopp som ska regleras, utan föregående diskussion med förbundet eller utan att redovisa förbundets ståndpunkt i propositionen till riksdagen. I de allra flesta fall har tidplanen varit sådan att förbundets politiker haft mycket små möjligheter att delta i förhandlingarna. I bästa fall har man kallats till ett informationsmöte med finansministern strax innan propositionen ska offentliggöras. I Danmark finns sedan ett antal år en ordning för att reglera ekonomiska mellanhavanden mellan kommunerna och staten som i flera avseenden skapar bättre förutsättningar för att undvika ofinansierade reformer och övervältringar från staten till kommunerna. Den viktigaste skillnaden är att man har ett tydligt institutionellt ramverk som innebär att alla frågor förs upp till förhandling med Kommunernes Landsforening () och att beräkningarna av reformernas kostnader genomförs på ett sakkunnigt sätt. Man har också en mer långtgående finansieringsprincip som också omfattar konsekven-

serna av beslut som den danska regeringen är med och fattar i . :s politiska ledning är i betydligt större utsträckning än i Sverige inblandad i förhandlingarna. Beredningen menar att det skulle vara en fördel för kommunerna om vi i Sverige också fick en tydligare ordning på detta område. En sådan förstärkning av konsultationsprocessen ligger väl i linje med vad som stadgas i den europeiska konventionen om lokal självstyrelse (European charter of local self-government), vilken Sverige anslutit sig till. Där framgår att »lokala myndigheter, så långt möjligt, ska konsulteras i god tid och på ett lämpligt sätt i planerings- och beslutsprocessen rörande alla frågor som direkt berör dem«. Regleringar via det generella statsbidraget En reglering via det generella statsbidraget av regelförändringar som påverkar kommunernas kostnader eller skatteunderlag blir inte neutral på lite längre sikt. Kommunernas ekonomi försämras av regelförändringar som ger mer verksamhet eller mindre skattebas. Regelförändringar som ger mindre verksamhet eller större skattebas ger på sikt istället en förstärkning av den kommunala ekonomin. Det beror på att verksamhetens kostnader och skattebasen ökar i ungefär samma takt som lönerna i ekonomin, medan den kompensation som kommunerna får (eller lämnar ifrån sig) förblir oförändrad i storlek från år till år. Regleringar skulle bli mer neutrala om de gjordes via andelar av en skatteintäkt, som till exempel mervärdesskatten eller arbetsgivaravgifterna. Indexerade statsbidrag Ett alternativ till en andel av en skattebas som regleringspost vore att statsbidragen indexerades för att ta hänsyn till pris- och löneökningar. Det vore en återgång till hur det i praktiken fungerade när den övervägande delen av kommuner79

4 • Finansieringen i framtiden


nas statsbidrag var specialdestinerade för olika ändamål. Även om övergången till mer generella statsbidrag i grunden var en positiv reform för kommunernas självstyre hade den också en baksida. Flera av de stora specialdestinerade bidragen som växlades till generella bidrag  var delvis kopplade till pris- och löneökningarna. Kommunerna förlorade den automatiska ökningen av bidragen i utbyte mot möjligheten att själva använda resurserna där de bäst behövs. Det är inte troligt att kommunernas resurser hade varit särskilt mycket större idag om inte statsbidragssystemet hade förändrats. Staten hade mot bakgrund av underskotten i finanserna inte kunnat tillåta sig att öka bidragen i takt med stigande löner och priser. Men ur demokratisk synvinkel är det ändå stor skillnad på att besluta om att statsbidragen exempelvis till skolan ska minska, jämfört med att inte besluta om att statsbidragen ska höjas. För kommunerna innebär det en viss trygghet att det krävs ett särskilt beslut i riksdagen för att urholka statsbidragen. Ett vanligt önskemål i kommunerna är att intäkternas utveckling borde vara lättare att förutse. Den kommunala skattebasen påverkas, trots konjunkturdämpande inslag, av konjunkturens svängningar. Dessutom ökar kommunernas kostnader för socialbidrag och arbetsmarknadsåtgärder i lågkonjunkturer. Kommunernas möjligheter att själva hantera konjunktursvängningarna via över- och underskott har inskränkts av kravet på balans i ekonomin. Samtidigt har kommunerna ansvar för viktiga verksamheter som ska fungera oavsett konjunkturcykler. I huvuddelen av kommunernas ansvarsområden påverkas efterfrågan av befolkningens ålderssammansättning. Om de samlade statsbidragens storlek tog hänsyn till förändringar i ålderssammansättningen skulle det underlätta en långsiktig planering av den kommunala verksamheten. Också här fanns det en automatik i de nu borttagna specialdestinerade bidragen. De stör-

sta bidragsposterna var de till skolan och barnomsorgen. De ökade när elevantalet steg och när antalet inskrivna barn i barnomsorgen blev fler. Ur detta perspektiv var tidpunkten för statsbidragsreformen sällsynt illa vald, eftersom den genomfördes i ett läge när antalet barn låg på en historiskt sett låg nivå.43 När antalet barn sedan började att öka fanns det ingen automatik som gjorde att statsbidragen följde med. Minskat verksamhetsansvar En tänkbar väg att stärka egenfinansieringen är att kommunerna lämnar ifrån sig uppgifter till staten och att staten i gengäld skär ned på de allmänna bidragen till kommunerna. Beredningen har ansett att det ligger utanför uppdraget att göra en mer genomgripande analys av uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunerna. Vi vill ändå peka på några tänkbara förändringar som är av den omfattningen att de påtagligt skulle bidra till att minska statsbidragsberoendet och därmed stärka egenfinansieringen. En rimlig utgångspunkt när man funderar på förändringar i uppgiftsfördelningen är att fokusera på sådana uppgifter som är svåra att förena med en rimlig grad av kommunal självstyrelse. En levande kommunal demokrati förutsätter att det finns en lokalt handlingsutrymme. I annat fall blir kommunerna bara utförare av olika statliga beslut. Några av de uppgifter som kommunerna handhar utmärks av en långtgående statlig detaljreglering och möjlighet för den enskilde att få kommunala beslut överprövade av förvaltningsdomstol. Inom dessa områden är handlingsutrymmet starkt begränsat. De kan därför vara naturliga kandidater för överväganden om statlig finansiering och statligt huvudmannaskap. Det gäller i särskilt hög grad de insatser till 43 Kommunernas

ekonomiska läge – mars , diagram ,

sidan .

80 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


förmån för funktionshindrade personer, som styrs av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (). När det gäller  har Kommunförbundet redan tagit ställning för en överföring av finansieringsansvaret till staten i remissvaret på Ds. :. Ur skattebasberedningens synvinkel är det viktigt att understryka att en sådan reform skulle bidra till att stärka kommunernas egenfinansiering. Att enbart föra över finansieringsansvaret till staten framstår antagligen som ologiskt och problematiskt ur statens synvinkel eftersom det skulle innebära att staten betalar för utgifter som man inte har något direkt inflytande över, så länge besluten om -insatser ligger kvar på kommunal nivå. Beredningen anser därför att det finns anledning att gå ett steg längre och föreslå att staten inte bara tar över ansvaret för finansiering utan också ansvaret för besluten om -insatser. Kommunerna skulle fortfarande kunna fungera som utförare av verksamheten tillsammans med andra entreprenörer. En stor fördel med en sådan reform, utöver vad som nämnt ovan, är att det inte längre behövs något särskilt utjämningssystem för att hantera strukturella kostnadsskillnader för insatser mellan kommuner. Erfarenheten visar att det är mycket svårt att konstruera ett utjämningssystem, om det ska bygga på acceptabla principer och samtidigt vara någorlunda rättvist. På ett område har beredningen beställt ett mer omfattande underlagsmaterial för att belysa argument för och emot ett alternativ till kommunal skattefinansiering. Det gäller äldreomsorgen (Söderström med flera, se avsnitt ovan). I rapporten diskuteras en alternativ finansiering av äldreomsorgen via försäkringar. Liknande förslag har förts fram när det gäller skolans finansiering.44 Här handlar det inte på samma sätt om att lösa ett försäkringsproblem, eftersom osäkerheten om kostnaden för den en-

skilde eleven är mycket liten i förhållande till den osäkerhet som rör de framtida vårdkostnaderna för en äldre pensionär. Argumentet har istället varit att en nationell skolpeng skulle bana vägen för en ökad valfrihet och därigenom ett ökat brukarinflytande inom skolan. När det gäller kommunernas egenfinansiering skulle en sådan förändring av finansieringsansvaret för äldreomsorgen och/eller skolan innebära en väsentligt förbättring jämfört med dagens situation. Beredningens uppfattning är emellertid att frågan om vem som ska ansvara för finansieringen och driften av den svenska skolan och äldreomsorgen inte i första hand kan avgöras av detta argument. Det finns alltför många andra aspekter på den frågan som det ligger utanför beredningens uppdrag att diskutera. Att kommunerna har avdragsrätt för mervärdesskatt även i verksamheter som skola och omsorg syftar till att motverka mervärdesskattens konkurrenssnedvridande effekter vid kommuners och landstings val mellan att utföra tjänster i egen regi eller att upphandla tjänster från privata entreprenörer. Den kommunala finansieringen av denna avdragsrätt har dock som syfte att ge staten växande skatteintäkter. Det sker på bekostnad av kommunerna eftersom avgiften till systemet växer i takt med stigande priser eller inköpsvolymer. Det sker däremot ingen automatisk uppräkning av de statsbidrag som kommunerna erhöll vid införandet av systemet. Kommunförbundet har vid flera tillfällen framfört att förbundet står bakom systemets konkurrensneutraliserande syfte, men att det är statens uppgift att finansiera systemet. En övergång till en statlig finansiering innebär i praktiken inte någon kostnad för staten. Växande kommunala momsavdrag motsvaras av lika stora momsinbetalningar från de företag som har sålt varor och 44 Se

till exempel Välfärdspolitiska rådets rapport Från dagis till servicehus – Välfärdspolitik i livets olika skeden, Lars Söderström m.fl., ( ).

81 4 • Finansieringen i framtiden


tjänster till kommunerna. Dessutom finns det allvarliga systemfel som följer av den kollektiva finansieringen. Om kommunerna i ökad utsträckning väljer att köpa momspliktiga tjänster (till exempel städning) istället för att de utförs av egen personal, så ökar omslutningen i systemet. De ökade momskostnaderna får därför alla kommuner vara med och betala. Konkurrensneutraliseringen fungerar förvisso för den enskilda kommunen, men inte för kommunkollektivet. Effekterna är orimliga, och kan vara ett av skälen till de senaste årens snabba ökning av momskostnaderna. Slutligen vill beredningen framhålla att det ur Kommunförbundets synvinkel framstår som viktigt att effekterna av olika framtida reformförslag analyseras med avseende på hur de påverkar självfinansieringen. Vår bevakning av kommunernas ekonomiska intressen har ofta fokuserat på att säkerställa att kommunerna får tillräcklig ekonomisk kompensation när staten vill lägga på dem nya uppgifter. Ur självstyrelsesynpunkt är det inte självklart att en sådan hållning är tillräcklig. Det kan finnas anledning att beakta att en ny uppgift också kan innebära att kommunerna i högre grad blir beroende av statsbidrag för sin finansiering. Det bör i en del fall leda till att förbundet tar ställning mot att kommunerna överhuvudtaget ska ta hand om en ny uppgift, även om kompensationen från staten är tillräcklig. Summan av många små förändringar som var och en kan verka harmlös kan på sikt innebära att kommunernas egenfinansiering urholkas väsentligt. Skattebasberedningens slutsatser och förslag Den övervägande delen av den offentliga sektorns skatteintäkter har kopplingar till arbetsinkomsterna. Det är därför svårt att via en ny skattebas gardera sig mot de hot som finns mot kommunernas nuvarande skattebas och välfärdens fi-

nansiering i allmänhet, till exempel att antalet arbetade timmar med stor sannolikhet kommer att minska. Det finns inte heller någon skattebas som kan antas vara påtagligt stabilare över konjunkturerna än den kommunala inkomstskatten. Beredningen har därför dragit slutsatsen att den nuvarande skattebasen är en i grunden bra bas för finansiering av kommunal verksamhet. Det största problemet med den nuvarande modellen för att finansiera kommunernas verksamhet är att statsbidragen till kommunerna utgör en så stor andel av de totala intäkterna. Statsbidragen saknar varje form av inbyggd uppräkning, medan huvuddelen av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna i samhället. Kommunernas finansiering bör bland annat av det skälet ändras så att beroendet av statsbidrag minskar och egenfinansieringen ökar. Kommunernas egenfinansiering kan stärkas genom att den nuvarande skattebasen breddas. Det kan ske antingen genom lägre arbetsgivaravgifter eller genom att dagens avdrag från skattebasen omvandlas till en statlig skattereduktion. Ett annat sätt att minska beroendet av statsbidrag är att staten övertar verksamheter från kommunerna. Samma effekt uppstår om staten övertar finansieringen av det kommunala momssystemet och kompenserar sig genom att sänka statsbidragen till kommunerna. Beredningen har också gått igenom olika tänkbara skattebaser som skulle kunna utgöra ett komplement till den nuvarande skattebasen. Om det är önskvärt att kommunerna ska kunna ta ut olika skattesatser på en ny skattebas, begränsas det möjliga urvalet av nya kommunala skattebaser. Skattebasen får inte alltför lätt röra sig över kommungränserna. Fastighetsskatten är den bästa skattebasen ur detta perspektiv. Ett problem med fastighetsskatten är att taxeringsvärdena är mycket ojämnt fördelade över landet och att olika kommuner kan tänkas ha mycket olika önskemål när det gäller fastighets-

82 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering


skattens storlek. Stora skillnader i utdebitering i kombination med en långtgående utjämning ger upphov till effekter som är svåra att hantera. Det talar emot en kommunal fastighetsskatt. En annan nackdel med fastighetsskatten är att den hör till de mest kontroversiella skatterna och därmed torde vara politiskt mer instabil än till exempel inkomstskatten. Beredningens bedömning är därför att den statliga fastighetsskatten, som den är utformad idag, inte bör växlas över till kommunerna. Det framstår i dagsläget som mer intressant med en lösning som innebär att kommunerna ges möjlighet att finansiera kostnader för infrastruktur med fastighetsanknutna avgifter. De verksamheter som ligger närmast till hands är väghållningen och räddningstjänsten. Det skulle innebära att även till exempel fritidsboende och det lokala näringslivet bidrog till verksamheternas finansiering i förhållande till den nytta de har av kommunernas insatser. Det skulle dessutom för väghållningen innebära en lösning på dagens orättvisa mellan dem som bor i områden där kommunen ansvarar för väghållningen och dem som bor i områden där fastighetsägarna själva ansvarar för väghållningen. Om kommunerna inte ska ha möjlighet till olika skatteuttag ställs det inte samma krav på skattebasen. Det viktigaste är då skattebasens tillväxt och stabilitet. En tänkbar lösning är att kommunerna får intäkter från en statlig skatt, till exempel arbetsgivaravgifterna eller momsen. Alternativet är en indexering av de generella statsbidragen. Vi föreslår därför att: • Grundavdragen omvandlas till en statlig skattereduktion. • Den fortsatta kompensationen till hushållen för egenavgifternas införande bör genomföras på samma sätt som hittills, det vill säga genom en skattereduktion.

• Staten övertar finansieringen av det kommunala momssystemet. • Staten övertar kostnadsansvaret och beslutsrätten för verksamhet enligt . • Kommunerna ges rätt att ta ut en fastighetsanknuten avgift för att finansiera kommunernas kostnader för gator och vägar. • Förutsättningarna för ett nytt avgifts-/försäkringssystem avseende räddningstjänstens finansiering utreds. • Eventuella kvarvarande generella statsbidrag till kommunerna indexeras med hänsyn till pris- och löneökningarna och med hänsyn till förändringar i befolkningens ålderssammansättning på riksnivå. • Det sker en förstärkning av konsultationsprocessen i samband med finansieringsprincipens tillämpning. Vi har i tidigare avsnitt gått igenom ett antal frågeställningar och där lämnat några konkreta förslag. Vi föreslår att: • Staten inför en subvention för hushållsnära tjänster riktade mot pensionärer. • Skatteavtalet mellan Sverige och Danmark ändras så att inkomsterna för de så kallade gränsgångare som bor i Sverige och arbetar i Danmark kommer att ingå i kommunernas skatteunderlag, eller att staten kompenserar kommunerna för arbetspendlingens effekter. Flera av de förslag som har redovisats ovan minskar kommunernas beroende av statsbidrag. Sammantaget handlar det om betydande belopp som skulle kunna växlas bort från det generella statsbidraget om dessa reformer genomfördes. I tabell nedan redovisas en uppskattning av de belopp som är förknippade med var och en av förändringarna. Sammantaget uppgår dessa till  miljarder kronor, att jämföra med de generella 83

4 • Finansieringen i framtiden


statsbidragen som i år också uppgår till cirka  miljarder kronor. Tabell 4.5 • Reformer som minskar beroendet av statsbidrag Miljarder kronor

Sänkt inkomstskatt/minskat avdrag för egenavgifter (åren –)

7

Grundavdrag omvandlas till skattereduktion

20

Staten övertar finansieringen av momssystemet

18

Staten övertar verksamhet enligt 

16

Summa

61

84 På egna ben – förslag till en reformerad kommunal finansiering

[Title will be auto-generated]  

http://webbutik.skl.se/bilder/artiklar/pdf/7099-948-1.pdf