Jason magazine (1994), jaargang 19 nummer 2

Page 1


JAS~N

Magaz i n e for Int e rnational A ff a ir s

Editorial Board

Contents

Chief Editor: Tom Kuperus

With special rhanks to

Ca~par

Vddkamp

Jason Magazine is a blmonthly publication of theJason Foundation Executive Board Chairman: Gijsjeuken Vice ~C hainnan: Joho KOOtSlîd. Inl. Secrct:uy: Andries van der Meulen Treasurer: Olaf Merk Sccrewly: Diane cle Vries Fundraiser: M~lfk Verhijen PR~Coördinato r: Guillajne dc I31écoun Gener~t1 Affair.s: Simon van den Dries

General Board Or< L.j. Bal Drs F.G. H. van den Broek Mr F.C.M. Caris, MBA Drs F.G. Clelon lvlr F.A.M. van den Heuvel Orsj.A. de Koning, M. Ph il. Drs HJ.C. Laseur Drs F.J.j. Princen Des C.c.]. VeldkalllP M. de Weger Dn. E.]. Wctcrings

1

Nederlands Buitenlands Beleid: mogelijkheden en beperkingen ·in een veranderende omgeving Minister van Buitenlandse Zaken dr P H . Kooijmalls

5

Reinventing the Empire; Russia and the CIS 1991-1993 Tom Kl.Iperus

9

Project Partnership for Peace and the Czech Republic j oze/Bral/n

Advisory Council Prof. Or W . Dekker, voorziner F. de Bakker

Prof. Dr j.ThJ. van den Berg Pruf. Or H. de Haan Prof. Or!! V. Ha lberstaclr Ors GJJ.M. lIayen

c.c. van den Ileuvel I I.A.M. Ilüdnagels M r .J.G.N. cle I loop Scheffer Drs RW. Mcinef; RO. Pr:J:ming Ors W.K.N. Schmelzcr Prof. Or.J.G. Sicc<lma Prof. DI' A. van Slaclen Ors L. Wecke

Jason Contactpoints Leiden: Diane dc Vries 07 j - 125 100 Amsterdam: Peler Thcunisz 020 - 6254795 HOllereIam: Stcphanic de Blécollrt 010 - 4141584 Utrecht: S3 nelra Genet 030 - 512061 Groningen Frederik Smits van Oyen 050 - 128509 Maastricht: Erik-Jan Goris 043 - 252J61 :'-Jijmegen: Esther Peetcrs 080 - 558549

Jason FOlUulation L,lan van Meerdervoon 96 2517 AR THE HAGUE Phone 070 - 3605658 Fa." 070 - 363 32 85 Tbe Jason Foundation cannot he held accouJltable for opinions put forward in contributions to this publicatioJl Subscriptions will he automatically renewed, unJess you sent us a written cance1ation before tbe first of december. Lay-out: Joh n YSèbaert Print: Haag:'ic Drukkerij

ISSN 0165-8336

11

The Coming Anarchy I?oht'rt n KajJla n

16 De Kwadratuur van de Nederlandse Tomaat

AreJ1djal1 Boekestijn

19 The Committee of the Regions: The outs et of a 'Europe of the Regions'? Peter ua/l der Knaap

25 Conflicten aan de Grenzen van Invloedssferen Pre!/ DI' C. Teil/er

Copyright Hepn)ducti(lI1 of contrihutions to this perioclic.ll is o nl )' perlllitted with perIllission of the au thor :lnd the edirorial hO:lrd ofJasoll Foundation \\'hen ;1('companied hy a SOU fee 1101<.: ~ilo ng the foll owi ng Jines. he[\\"een hrackl.'trs Ihe d~lIa of the comrihution heing reprodu ced:

or [name anel 1i11c authorl. was puhlished in Ja soll i\ laga zine. volume [volume no.l. Ilumher [issue ilO.!. [l11onth. year!. ",hieh had as a theme 11itle]. J~lson Foundation is a bimonthl y puhlicltioll of the Ja son Found~i1ion rol' Imemal AlTai rs. The Hague.

"Thi s COniribuIÎon


Nederlands Buitenlands Beleid: mogelijkheden en beperkingen in een veranderende omgeving Minister van Buitenlandse Zaken dr P.H. Kooijmans

Niet alle verandering brengt automatisch iets geheel nieuws. Het einde van de Koude Oorlog betekent in sommige opz ichten ook een terugkeer naar eerdere tijden. De bipolaire confrontatie had de geschiedenis als het ware even tussen haakjes geplaatst. Nu heeft de geschiedenis weer haar vrije loop - z eker in Oost-Europa maar misschien ook wel in WestEuropa. Wij z ien de laatste twee jaar een meer tra- ditionee~ geschakeerd patroon van internationale betrekkingen ontstaan, zoals tijdens het interbellum. Ideologische tegenstellingen maken weer plaats voor etnische, culturele en zelfs religieuz e scheidslijnen.

Z

voorspelt Samuel 11untington in het zomern u m mer van Fo reign

O

AlTairs (1993) da .:

''''l be cOI!j7icls alo ll~

qI Ibe f il/llre

1IIi11 accu r Ihe fa l/ II lin cs sepa ratil1f!. cloi/isa-

IiOI1.'~".

Nu is hel wel zo dat I lunl inglon een beetje chargee l1. Fragmentatie is niet cle enige trend in de wereld en m isschien

ook niet ee ns cle dominante trend. Men moet n iet vergelen dat cr tegelij kertijd sterke tre nds naar internationa le ve rvlecht ing zijn - mei name op economisch gebied en in de sfeer va n communicatietechno logie. W ij zien dit heel d u idetijk in

Europa maar ook mondia al.

deli ngsronde, het zo\'ecl:..te slaakt-helvu ren, de zovecl:..te lege belofte. Ondertussen wcrd het stèi.xb moeili jker nog iets te veranderen aan cc n situa tie die sleeds rampzaliger vormen ging aannemen , in de eerste p b ats voor Joegoslavië zel f m~l ar ik denk ook voor Eu ropa als geheel.

W ij m oete n er reke n ing mee houde n d at

d e perioc! c van grote veran der ingen best nog we l een t ijdje ka n voo nd uren. De im mo bili te it die het int ernationale systeem voora l in de 13rczjnjew-periode ken m erkte, was iets uitzonderlijks - de sl:Jbiliteit van hel g raf zoa ls Oost-Europeane n wel eens zeggen. Beweging in de Oost-\'Vestverhouding was toen millimeter-werk. Voor onze d ip loma tie - net als voor de d ip loma ten v.1n de andere landen - had dit iet:, gemakkeli jks. Er heerst een zeke re nostalgie naa r d ie periode. Er was een du idelijk kompas om o p te vare n . Nu verke ren wi j in een vee l meer nuïde en o n zekc r(: situatie. Dat vergt meer d an oo it een actief en alert buitenlands beleid. De beslissingen va n individuel(: la nden kunne n nu ook een vee l groter ve rsch il u it maken dan toen alles neljes in b lokken was geordend . Dil ste il nieuwe eise n aan d e besl u itvormi ngscapaciteit op nat ionaa l en internationaal n iveau - en laai ik dit erbij zegge n : de echte be~ l issingen worden meestal genol11t:11 als nog niel all es du idelijk is. als nog nk l alles is Ie overzien . Denk maar aan beslissingen 0111 wel of niet ergens Ie irHe lven iëren , wel of n iet troepen bij te d r:1gen.

Zo kan men uit de gebeurtenissen in Joegoslavië ved lessen trek ken. En ik v rees dal wij nog n iet kbar zijn mei hel beta len van lee rgeld. Ma ar één van de be langrijkste lessen is. denk ik, da t als je iets w il bere ike n dan moet je dat in een vroeg stad iu m doen . Ten aanzÎCn van Joegoslavië on tstond in dc verschillende i n tern~lt iona l e f01'<1 de neiging fe nne rmlal regel en telkens weer u it te siell en in afw~lChting van de zoveelste onderhan-

D it all es illu strecl1 hoc moeilijk h<:t k~l n zijn in onoverz ichte lijke situa ties to t d e juiste hesli ss ingcn, to l de juiste ~Ifweging van ris ico's te komen. l iet diploma tie ke bed ri jf wordt c r hepa~t1 d n iet makkelijker op - dat zeg ik U maar alva:-.t!

WaardelI ell belallge1l Maa r m isschien moet ik ee rst hij hel begin beginnen. W~II is bui tenlands be leid? \X' at heogen wij da ~1I1m:t'? Laat ik deze vl'<lag illustreren Illet een anccdote over Min iste r Lu ns. Ecn jeugdig ~l lllb l enaar va n de Buiten landse Dienst. juist geslaagd voor zii n allaché-cxa m en . doet zijn opw~lc h ting b ij Mi n ister Luns: 'Wu kcm il~ de p,rel/zel/ 1IC111 bel ell!!, -Nederlcl1ldse belt/lig gClrlll DlI/stljRell ell aall de belangelI l'C11I de lI 'ereldgemeellscbapgaan IJUl/u'ell ", zei de jOlige diplumaal s/ralelld. f)at I';el bij Luns Rebec!! oerkeercl. H ij hn'este: "Meneer! Knoop dil ill Uu ' oren: II rClClr Ier u 'elt4d (x)k Uu ' post zal ZijII. eersl koml l'Our l ' bel NederItmds helrlllg. dan een bele lijd niets. dan [l'ederolll bel Nederlands heltmg en pas daarlla. in (lU I [ Irye IIrel1. Inti/en diellsllijd ell Imi(ell diel1Sll'erlxmd. k~1I111 U enige ClCllldacht bes/edell aa n lIiel-Neder/Cilldse sllpm I/{II iUllct!e deJlI.4Jeelden.'" Er zit o nt egenzeglijk een kern va n wa arheid in wat Lu ns hier betoogt. \Xlij hebben in Nederl an d enige schroo m het begrip na tionaal be la ng te hante re n . Toch is de be h ~l n i ging van dat bela ng in het buitenland hetgeen waarvoo r U en ik zij n ingehu urd. liet z; d LJ echter niet ve rbaze n als ik de ~telling van Lu ns iet~ nu-

jasoll hlllgaz ÎlI e no. 2. May 199--1

1


anceer. Ik vind dat er toch iets meer van ons mag worden verwacht. Ik vi nd dat w ij ook ons steentje moetl:n b ijdragen aan de pogingen tot een hetere internationale samcnleving te komen. \'(I'ant ik zie die tegenstelling tussen belangen en \>vaa rclt:n ook niet in zulke scherpe termen. De twee liggen in elkaars ve rl engde. Niet altijd, maLir vaak we l. Neem bv. de mensenrechten en de democratie. Dam wi llen wij voor opkomen. Ik vind dat dit intrinsiek nastrevenswaa rdige za ken zi jn. Maar een we reld waa rin democratie en mensenrechten worden geëerbiedigd, is waarschijnlijk ook een veilige r wereld - in ieder geval een wereld waarin wij ons veiliger voe len. Dat dit niet een rypisch Nederl andse hohby-horse is, blijkt daaruil dat de samenha ng tussen deze rwee elementen ook worelt henadrukt door Secreta ris-GenerJ.al 130utros-G hal i in zij n "Agenda for Peace". Het zijn namelijk meestal de regimes die systema tisch geweid legen hun eigen burgers gebruiken, die ook geneigd zijn geweld naar buiten toe te passen , o f al thans in eigen land een situati e creëre n die ook een bedreiging gaal vormen voor hel buitenland . Dit soort overwegingen hebben Iw. ook destijds in Hdsin ki , in de CVSE heel sterk meegespeeld . M::la r ik wil zeker niet ontkennen dat er soms ook sprake is van een spanningsveld; dat er SOI11S moeilijke afwegingen moeten worden gemaak t tussen datgene wat het hoofd en het hart zegt. Een ander voorbeeld. Als kleiner land met een open economie hebben wij, denk ik, vee l helang bij een stabiele internationale o rdening. Dat wij ons hiervoor in zetten, zowel in Europa en in transat lantisch verhand als mo ndiaal via de Ve renigd/..:' Naties, is dus niet alleen omwille V:1I1 het ideaal - het is onder andere ook terwille van economische doelen. De ve le internationale instellingen waarvan w ij lid zi jn, geven ons een stukje invloed, een slUkje greep op onze omgeving die \Vij anders als kleinere mogendheid niet zouden hebben. Dat is een duidelijk belang. De grote mogendheden zoude n anders veel sterker geneigd zijn de zake n o nderling te regelen via hilalerdle afspra ken.

Integrerellde structuren In de tijd dat die anecdote ove r Luns zich afspeeldc • dat was rond 1955 - had Nederland gek genoeg ~ Ministers van Buitenlandse Zaken, Beyen was de andere. Luns en lleyen wa ren in een aantal opzichten - een flink aantal opzichten elkaars tegenpolen. Zo zijn de supranationale trekken va n de EG juist in belangrijke mate het gevolg van wa t toen het plan -Beyen heette. l3eyen was van

2

JasOIl Mag az Î1le no. 2, May 1994

Minister van Buitenlandse Zaken Kooijmans oordeel dat juist die supranationa le rechtsorde, geschraagd door supranmionale instellingen , belangrijk e \vaarborgen inhield voor de kleinere landen. Ik denk dat dit een punt is o m in cle garen te houden in de hu idige discussie ro nd Maastricht. Jerome Heldring heeft we liswaar de Nederlanders uitgemaakt voor "slaapwa ndelaars " omdat w ij al 40 jaar een federaal Europa voorstaa n zo nder ons af te vragen of da t in ons belang is. "Gelovigen, immers, stellen geen vrJ.gen". aldus I-Ieldring. Maar ik heb lOch het gevoel dat hij daarbij een andere typ isch Nederlandse eigenschap over het hoofd ziet. \Xlij zijn er namelijk altijd erg goed in geweest ve rh even theoriëen te formuleren die toevallig perfect stroken met on ze commercië le en andere behlllgen. Wij hebben in die afgelopen 40 jaa r in ieder geva I goed gehoerd - ook letterlijk dank zij de Europese integratie. De vraag waar w ij nu voor staan is veeleer of dit voor o ns zo gunstige integratiemode l ook in de toekomst, o nder verande rende omstandigheden kan worden vastgehouden.

Om verwa rring te voorko men kan ik daarbij mÎsschien beter het begrip "communautair" hanteren in plams van het begrip "federaal". I-Iet federalisme is in weze n niets anders da n de lange te rmijn projectie va n het communautai re model. Maar er is nogal w al ve lwarring over dit begrip. En in Engeland is "federaal" tegenwoordig een scheldwoord ! I n die zo productieve na-oorlogse jaren werden overigens niet alleen in de EGKS en de EEG "hovcn nalionale" elementen ingebouwd. Ook de geïntegreerde militaire stru ctuu r van de NAVO en bv. de Mensenrechtenconventie va n de Raad va n Europa vello nen bovennationale trekken . Dit SOOll hechte s~l1n enwe r kingsstructu­ ren konden worden opgezet in een Europa dat nog maar net de Tweede Wereldoorlog achter zich had en bovendien geconfronteerd werd met de Sowjet d reiging. Als wij vandaag dit soort stru clUren va n de grond af zouden moeten op bouwen, weet ik niet of het zou lukken. Ik denk het niet , moet ik U zeggen . D e o ntblokking heeft niet alleen in het Oosten Imwr ook in het \Xlesten middel-


puntvliedende krachten losgemaakt. \'Vat dat betreft hebben die integrerende structuren uit een vorige periode nu meer dan ooit een rol te vervullen , de EG ten aanzien van de o nderli nge samenwerking in \Vest-Europa , de NAVO ten aanzien van de sa menwerki ng in transatlantisc h verband. Alleen op deze basis zu llen wij stabiliteit naar het Oosten kunnen projecteren. En dat is denk ik de grote uitdaging waa r w ij voor staan.

Oost-Europa helpelI stabiliseren I-Iel wegvallen van de muren heeft een nieuwe lotsverbondenheid geschapen lussen Oost- en \Vest -E uropa. Als de omschakeling naar democratie en markteconomie in deze la nden slaagt. zal dit van historische betekenis zijn voor heel Europa. Maar omgekeerd is het ook zo dm als hel dáár fout gaa t, dan zullen wij het hier evenzeer merken. Men hoeft zich maar in te denken wat het zou betekenen als in Husland de democratische hervormin gsk r..lc hten niet aan het langste eind zouden trekken . En daarbij moet U zich realise ren dat democratie daar iets anders betekent dan hier. I-Iet \Vesten , en d us ook Nederland , dient zich (b n ook een maximale inspanning te getroosten om de hervormingen in Midden- en Oost-Europa te ondersteu nen. Dat is zowe l een gebod van solidariteit als een zeer reëel belang. U ziet ook hier wee r d ie tweedeling van belangen en waarden terugkomen. Oost-Europa helpen stabie le structuren te'iveeg te brengen. betekent een aantal dingen. liet betekent in de eerste plaats economisc he hulp, het verlenen van markttoega ng e.d. I-Iet betekent ook steun bij de orbouw van democratische

Een internat ionale o rgan isa tie is bovendien geen autonome ent iteit. I-Iet gaat uiteinde lijk om de lidstaten en wat deze hereid zijn te doen. Maar juist als wij het prob leem in deze termen stellen zou ik willen zegge n: ook in de nieuwe situatie van na de Koude Oorlog heeft Europa de steun van Amerika nog steeds hard nodig. En ik hch ook niet de indruk dat de Clinton-adm inistrati e bezig is zich aan de traditione le Amerikaanse betrokkenheid bij Europese veiligheidsproblemen te o nttrekken. Als c r uit Joegoslav ië één conclus ie kan worden getrokken, dan is het wel dat de Twaalf niet zover zi jn dat ze zich als "Ordnungsmacht O! van Europa kunnen opwerpen. Daarvoor zijn wij nog niet klaar en - helaas - nog te zeer onderling verdeeld. Ik vrees dat de Twa ~df met hun zwalkendt: koers in Joegoslavië de negatieve aaneenschakeling van gel"">eu I1enissen aldaar in de hand hebben gewerkt. \X1ij hebben de Bosniërs eerst aangemoedigd een onafllankel ijke staat te worden en deze te verdedigen, maar wij hebben hen velvolgens niet voldoende echte steun gegeven om zich te kunnen handhaven. Ik denk dm deze anal yse in alle eerlijkheid moet worden gema akt. Zoa ls ik vorige week in de Kamer heh opgemerk t ben ik van mening dat de onderhandela ars niet voldoe nde volmLlchten hebben om hu n opdrdc ht te kunnen uitvoere n.

COIISl/ltatie lllodelle ll Dit alles Illag nict betekenen dat het doel van een meer eensgezinde Europese buitenlandse politiek dan maar wordt losgelaten . Integendeel. Dat doel wi llen w ij vasthouden. De situatie vraagt erom. En ik hoop dat het nieuwe buitenlands politiek instru mentarium dat het verdrag va n Maastricht ons verschaft , posit ief zal

tuatie ~ds dat voorheen het geval was. I-Iet Ill(xlel van de Gol f is niet ove ral toepashaar. M;J3r evenmin dient zich een alternatief leide rschap van Europese landen aan . De nieuwe democratieën va n Midden-E uropa die zich juist sterk op het Westen zouden wil len richten. laten hun onbehagen Over het gebrek aan leiderschap doorklinken . Mijn Hongaarse co llega Jeszenszky formulee rde het vorig jaar als volgt:

"We illl:.'aslerl7 1'::IIIVpe are 1101 askillglor mirae/es. I-Ioll 'eoer, as lIeu l l11ell/lJers ql the cOlI/lI/ll l1i~ )l qj' democratic lIaliolls, we heliel1e thaI lI 'e are Il'il bitl our n~~hls llbell askillgJor sllUlig leadersb,jJ, e/ear~)l CI11icu!aled priorilies ancl c/ecislL1e ac/iOIl ~)llbose lI 'ilb tbe resources alld Ibe mom! resJ}o lIsihili~)lIO prel'('l1l Ibe hackslidillg of J::aslerll HU1UjJe illlo allarcb)' al/d ebaos. " Ik denk niet dat wij hier vandaag met elkaar de oplossing zu llen \'inden. Eenvoudige oploss ingen zijn er eenvoudig niet. \Vij zullen in ieder geva l door moeten g~l a n met te wc rkcn aan een meer S~I ­ menhangende Europese bu itenla ndse politiek, waa rin diplomatieke, economische en militaire instrulllenten beter op elkaar zijn arge~tel1ld. Tegelijk zullen wij moeten n~lgaan hoe wij de transatlantische consultaties een meer gericht karakter kunnen geven. Daar zijn twee modellen \'{xx. En die kunnen \\'at mij betreft beide wo rden toegepast n ~lar gelang het o nderwerp. Het ene 1l1000IeJ gaat uit van hel directe overleg tussen de Twaalf en de Verenigde Staten, in de context van de Tr:.II1satlantische Verklaring. liet ~l11dere 1l1û<.leI gaat uit van de bestaande politieke consultatiestructu ur van de NAVO. Beide zouden wat Illij betreft een meer ope ra tioneel kat"<.lkter moeten kunnen krijgen .

For long decades, Ihe chief nightmare of (he democratie world was comml/nism. Today - 3 yea rs ajief' it began to collapse like an avalanche - it would seem as (hough allolber nightmare has replaced it, post -CO!!\ munjsm ..... Thol/sands of lmsolved problems have suddenly II0W bl/t'st forth illlo tbe lighl of day leji t/l'lsolved by history, problems we IJ.ad wrongly supposed 10llgforgotten. Vaclav Havel , President van de Tsjecl1ische Republiek, 22 april 1993. instellingen. Verder moeten wij proberen span ningen rond minderheden en grenzen 101 bedaren te brengen en zien te voorkolllen dat het uiteenvallen va n de Sowjet-U nie een bron va n nucleaire proliferatie wo rdt . Stuk voor stuk enorme uitdagi ngen. O m dit ~l lI es ~I a n te kunnen zu llen wij het va n de gecombineerde inspanningen van de ve rschillende multilaterale instellingen moeten hebben. CVSE, EG, NAVO, \VEU elc. Dil is niet de tijd 0111 eindeloos te debatteren over competenties.

uitwerken. Vroeg of laat zal Europa toch meer ve rantwoordelijkheden op zich moeten nemen - niet alleen de Amerikanen, ook ~. Maar in dc tussentijd zou het onverstandig zij n bi j de aanpak va n concrete urgen te problemen te doen alsof deze toekom:'itvisie al volledig rea liteit is. Niemand is gebaat bij holle retori ek . Noch \Vcst - noch Oost-Europa . \Vij zitten momenteel bij de aanpak van crises in Europa mei een leiderschapsprobleem. Het Amerik ~t ans leiderschap is n iet meer zo vanzel fsp rekend in elke si-

Ik heh zelf ook geen moeite met de gedachte van inbreng van \VEU- of zelfs Twaal f-standpunten in de NAVO, al weet ik ebt Nederla nd daar vroeger wel be· denkingen ove r heeft geha d. Daarbij is dan we l van belang dat het g~I ~11 om standpunt en die op ecn inhoudelijke co nsensus berusten, niet ~tlk c n op een met moeite bereikt gezamen lijke communiqllé w~taraan in de hesprekingcn angstvallig wordt vastgehouden. Ab de Twaalf ve rdeeld zijn, heeft hel geen zin dit te ve rd oezelen. Dan kan de Ameri-

jtlSOll JJll1g llz ille no. 2, May 199-1

3


kaa nse inhreng juisl h ijdragen 101 hel formuleren va n een gezamenlijk e lijn. Ook zu llen w ij o ns moelen he raden over de helekenis va n hel overl eg lussen de Westelijke leel en va n de VN-Ve iligheielsraa d . Zo werden w ij cL'rder dit jaar onaa ngenaa m ve rrast door een nieuw standpunt inzake j oegoslavië, uitgewerkt door de \Vestelijk e leden va n de Ve iligheidsraad plu s Rusland - het zgn. "j oint Act ion Programme" va n 3 1 mei. Ik zeg niet dat stJ nelpunten van de Twaalf nooit mogen ve randeren , maar het is natuurli jk niet zuiver als zo' n ve randerin g door een k leine groep en marge va n de Veiligheidsraa d tol stand wordt gebrdchl zo nder dat de overigen worden ingelichl. I-Iet is evenmin ideaal als de Europese en Amerikaanse lijnen pas in New Vo rk aan elkJa r wo rden geknoopt. Ook dat is een reden om de transatl antische afstemming sterker in te bedden in die twee modellen d ie ik zojuist noemde. liet is o p zich zelf een vrij opmerkdi jkc constatering da t w ij de Veiligheidsraad nodig hebben voor de aa npak van crises in Europa . Ik denk niet dat iemand dat een paar jaar terug zou hebben gedach t. Maar ik za l nu niet verder ingaan o p de VN aJngezien ik Clingendael heb wegezegd vo lgende maand daarover een voord racht te houden.

Verbredillg/verdieping We l w il ik ter afsluiting nog wat nader ingaan o p de Eu ropese Gemeenschap en vooral o p de relatie tussen interne versterk ing en extern e ui tbreiding. liet grole dilemma va n de Europese Gemeenschap is da t zij juist in een tijd dat zij .11 haar energie naar bu iten zou moeten richten, eigenlijk aan een peri od e van intern e consolidatiL' toe is. De keuke n is aan een ve rfbeurt toe maar tegelijke rti jd moct er voor 20 man \vo rden gek ookt! En bovendien hebben de schilders polten verf van verschillende k leuren meegeno men! De muren wa ren gaan anJladderen als gevolg va n een reeks gebeurtenissen: de ra tifica tieperik elen rond Maastri cht, de zwarte dagen o p de valuwmarkt en onge tw ijrelcl ook het beeld va n onmacht in j oegosla vië, Nu hee ft de retoriek die in de aanloop n ~l a r Maastricht gangbaar was , ook niet bepaald bevorderli jk gewerkt. Het heeft b ij veel mensen et'rder een averechts effect gehad , vooral in Engeland en Denemarken , maar o nderschat (xJk Frankrijk niet! De EM U wa s een logisch vervo lg op de Intern e Markt , maar met de Po litieke Unie werd plotseling de vraag va n het uiteindelijke doel van de integratie aan de o rde gesteld. Dit brJcht de sluimerende meningsverschillen hierover naa r de voorgrond.

4

jasol/ Magazil/e no. 2, May 1994

De moeilijkheden die het in tegratiep f(}ces momenteel ondervindt hebben natuurlijk ook te maken Illel dc l:conom ische rcccs!'!il:. I-\(.: t is een bekend versc hijnsel dat de "ups and downs" van cle integratie die van de econo mie vo lgen . Maa r er is ontegenzeglijk meer aan de hand. Een historicus als Prof. Bra iK Is bet(Xlg1 dal de EG , sedert dc val van de muur o pbo kst tegen de vri jgekomen stroom van de geschiedenis. Dat is misschien ook wel zo. Maar ik zou daar niet de conclus ie aan w illen ve rb inden, dal wij ons daar maar hij moeten neerleggen. Wi e weet wa ar die stroom heen voel1? De Europese geschiedenis heeft nu eenmaal bepaald o nplezierige kanten. Hel is juist altijd dc ambitie van het integratieproces geweest om de bedding van die geschiedenis te ve ra nderen of ahhans Ie reguleren. En ik denk dat dat eX~l c t datgeen is w at men in Midden- en Oost-Europa van o ns ve rw acht. Zoals gezegd zou de Europese gemeenschap nu eigenlijk even de tijd moeten nemen o m o rde o p eigen zaken te brengen: de interne markt behoeft nog versteviging, de landbouw/ GAlT probl ematiek vraagt om een regeling, de EM U moet w orden voorbereid , het G BV13 moel op de rails wo rden gezet ete. Bepaa ld geen o namhitieuze o pdrachten . Maar U \veet dat toetredingsonderh andelingen al aan de gang zijn met Sk andina vische la nden en Oostenri jk. En daarachter staan de landen va n MiddenEuropa te wac hten. Uitbreiding stelt per derin iti e nieuwe eisen, ook in institu tioneel opzicht. Vanda~l r ook de stelling dat ve rbreding en verd ieping hand in hand d ienen te gaan . De lope nde toctredingsronde zou de Gemeenschap va n 12 naar 15 o f 16 landen brengen. Dat is nog niet zo 'n grote sprong. Da ~lrom was in Lissabo n afgesp rok en dal voor .d.e.z..e. uitbreidingsro nde zou word en volsta an met een aantal Il re_ kenkundige aanpassingen". Zo za l bv. de weg ing va n de stemmen van de nieuwe leden in de Haad moeten wo rden vastgesteIe!. Dit ka n al gauw leiden tot een discussil: over het hele systeem van slL'lllmen wcging, over de definitie van een gek w alificeerdc meerd erh eid etc. Ve rd er is er de vraag hoevcel Commi ssari ssen elk land Illag leveren. Gaan w ij naar een 1110 nstercollege van 20 o f 30 man met d ubbele zetels voor de Grote landen? U merkt het al: achter de term "rekenkundige aa npassingen" schuilen hele gevoelige po litieke k westi es. De w eging van cl e stemmen is niet exact gerelateerd aan het bevo lkin gs~l a ntal. Er is een voordeel voor de kleinere landen ingeho uw d . Dat zie je wel vaker. Denk Jw . aan de Senaat in de VS w aarin per staa t 2 Senatoren plaats hebben. Aangezien door de uitbreid ing het aantal klei-

ne lidsta ten toeneemt, zijn cle gro te la nclen beducht voor ve rlies ~la n re latief gew icht. De kl eine hehben o p hun beUl1 weer goede redenen o m te hechten aan hun relati eve positie. Uiteindelijk worden zij nóg kl einer naarmat e de EG groter wo rdt. En zij hebben niet, zoa ls de grote lidstaten , een soortelijk gewicht waa nnee je je alt ijd we l kan doen geiden . M isschien nog kl emmender, ze ker op termijn , is de vraag hoe men de besluitvaardigheid van een zich uitbreidende EG za l kunnen beho uden. Besluitvorming à Tw aalf is al bepaald niel gemakkelijk. I loe wordt dal met 16, 20 of meer leden? Moeten wij dan denken aan toegenomen meerd erh eids-besluirvo rming, aan een sterkere initiërende of sturende ro l voor de Commissie? Dan zijn w ij w eer terug b ij de communautaire gedachte. Ik denk inderda ad dat in een zich uitbreidende EG w ij het va n hechte comn"lunautaire structuren zullen moeten hebben. Ik zie niet zo gau w een alternat ief. Naarmat e het aantal lidstaten g roter wordt, neemt de effectiviteit van inter-go uvernementele construclies namelijk snel af en doet de verlammende w erking va n natio nale veto 's zich des te sterker voelen. Wij zien dat in de CVSE en vaneh!ar ook het beroep o p de CVSE o m een slagvaardiger co nstructie op de been te brengen. Dit brengt o ns op het klassiek e dilemma va n de integratie - een dilemma dat voo r all e EG-lidstaten en dus ook voor ons geldt. Heb je er per saldo voora l belang b ij dat dingen worden gedaan - en dat kan variëren va n milieumaa tregelen to t handelsliberalisat ie - dan ben je gebaat b ij freq uentere meerderheidsbesluitvo rming. Vind je hel vooral bela ngrijk dat er géén dingen gebeuren waar je het pertinent mee o neens bent , dan is het prettig een nati o naal velO Ie behouden o f o p zijn minst een bl okkerende minderheid . Maar dan kunn en de anderen natu urlijk ook zak en tege nho uden. Met d it alles zijn w ij echter al hijna bezig de problemen van de EG rond de eeuww isseling te behandelen! _

Dil

vormt een bewerking van een van Min ister Kooijmans, !iehOlldell op 6 september 1993 op het Nederlands Insti/uut voor Internationale /3elreJ..~kingeIl 'ClinRe n dae/ ~ ter gelegenheid van de slm1 van de opleid illg van het BZ- 'klasje' nieu we stijl. De inboud acbtten wij dermate interessa nt. dalloeslemming is gevraagd de lekst in j ason Magazine af Ie dl1lkken . arli(~1

/oe~praak


Reinventing the Etnpire; Russia and the CIS 1991-1993 Tom Kuperus

In this article I wililook at the development of the Commonwealth of Independent States (CIS)from its birth, december 1991, to late 1993 in order to answer the question ifthe CIS is a cover for the legitimization of Russian neo-imperialism. In order to answer this question I wilt also be looking closely at the developments in Russia's foreign policy in the newly independent states on the territory oftheformer Soviet Union; not in the least due to the close links between Russia's foreign policy and the policy ofthe CIS.

I

n the wake o f the breakup of the

Soviet Union the CIS was establishecl テ始 december 1991, Since ilS creation

{he tasks anel goals of the CIS remained vague. T l-l is was due ta rhe fact thar it die! not aclopl a chailer untill janualy 1993 ancl the lrealy setlテ始g up lhe commonwealth was a compromise; with Ukraine regarding the CIS only as a meal1s of divorce anc! ilS membe rship as

strictly temporary, while Russia wa nted a c10ser

Illore

Ot her

republics

pe rmanent

that

assoc iat ioTl.

joinecl

the

commonwealth

also

had

(hei r

Qwn

agendas. Thc confusion over the role of the CIS only grew with lhe formal dissolution of the Soviet empire leaving lhe CIS armed forces in an ambiguous position. Al though th c armed farces were formally subordinareel ra the CIS Counci l of H eads of State, the suspcct legitilllacy of that body and the bck of consensus alllong its Illembers mea nl that CIS governments and parl i ~l ments lacked reliable mechanisllls to ensure politica I control over the arllled forces. In rhe early Illonths of 1992, in fact , thc primary civil-Illilitaty channel through which thc activil ies of the CIS armeel forces we re governeel appeared ro be the personal re lationship berween Yelts in and Shaposhnikov, cOlllmander in chief of the CIS joint farces. The ahsence of a dear organizational division betwcen the CIS high cOllltlland and the Russian governmenr yieleleel the perception that the CIS cOlllmand selved Rlissia's interests rather than those of rhe CIS COIllmllnity as a whoie. Many obsetvers, also in Hussia, came 10 view the CIS army as an independent actor eletennineel to protect its own interest o f main taining a single security space in Ihe politica I battles tha i wc rc developing wilhin the comIllonwealth. Due to the dilTerent politica I aga ndas of ilS Illelllberstates the CIS quickly showed signs . of splitring into two p rincipal groups. These co nstitureel of an inner core of five 10 six states that essentiall y suppol1ed close integrarion with Russia through the CIS (Kyrgyslan , Tajikistan, Belarus, Arme nia, Kazakhsum , anel to an increasing degree, Uzbek istan) and th e mare indepenelenrly m inded Ukraine, Moldova, Azerbaija n anel Turkmenistan. Ir was Kiev's actions to crea te its own <lflny more than anyth ing else that doomcd the CIS high comma nd's dream of ma intaining a single commonwealth

sccurity space. The creation of ;tn indl..'pellClenl Russian <trIllyon 7 May 1992 constituted a bela ted adill iss ion h y politica l and mil it;:I1Y leaders in Moscow th ~lt their plans tor a fully integr~lted m ilitary all iance system under the ~Iuspice s of the CIS were unworklhle.

Multilal eralislll vs. Bilaleralism Throughout Ihe first full yelr of the postSoviet pcriod it was often c1 ifficult for observers in anel out skie Russia 10 el isringuish bctwcen not only the functions but also the interests of the CIS central military cOJllllland anc.! the Russian Defense Minislty. Miel - W~ly through 1992 th is situation hegan to change. Thc Russian mi litary comllland IJt~ gan to asSUllle authority previous ly w iclded by CIS cOlllmander Shaposhnikov, ~tI1d in th e security arena the comtllonwet!th's mililaly structure turneel increasingly into a fig leat" behinel which thc Russ ian mili tary leaelership pursued hilateral dcfense relationships with olher interested CIS states. But even at the end of 1992 it was still undear wh ether the CIS reprcsented thc first step rowarel thc consolidat ion of a new political order or merely another slage in the disintegration aflhe aid. Out following thc signing of a CIS Charter in JanU<t'Y 1993 and the crell ion of a CIS in terstate bank , the Hussia n le:ldershi p appeared ra have shifted the emphasis of its rdat ions with the nc~t r abroad elecisively low'.lrd multibter:11 coopcration throug h increased integra tion of the CIS. This re neweel invigoration of Ihe CIS \vas elue la the fact tha t Ihc euphoria of independence was we<lring off anel member states wen: having to face Ihe reality of contit1Uing interelependence. Statements in March anel May 1993 by Yeltsin suggested th~tt renewed emphasis was hei ng placed o n transfonning Ihe CIS into an elTecl ivc organizalion rol' S~l ツュ feguareli ng Hussia n interests in the near

jasoll Mag a z ine no. 2. Ma)' 1994

5


{Îon of the need 10 promote bilateral ties in th c face of the failure of multilaterdl agreements and policies funnelled Ihrough the nonexistent coorclinating structures of Ihe CIS.

Rllssia i" the New Abroad

Trouble in Georgia abroad. By showing asse rti veness and initiati vc in making the CIS work , Yellsin hapeel 10 fend off criticisl11 that Russia had "llawee! lhe commonwea lth [Q founder hecause of dIher weakness o r ncgleet , an argument made hy man y conse lvative crities o f Yehsin's government. O n March 17 1993 Ye ltsin appealecl 10 CIS !leads of stme for increased cooperal ion În the economie, political, anel military domains. Iie stressed the neee! for: elim inming troublc spots; establishing collect ive peacekeeping fo rces and <In effective security syslem w ithin the CIS

as a united defense againsl aggressive nationalism; c10ser coorclination of foreign poliey: and the establishmen t of funh er links to help stabili zc thc economy in order 10 shape a single economie spare ~ Ind ~I r ommo n market.

Utopia1l Polities IhISSia 'S handling of relatio ns wilh lhe newly independenl coulllries o f the fo rmer Soviet Un ion began badly. The Yehsin governlllelll was w ho lly unprepared LO assume power in the rdpid ly disintegrating USSlt h arrogaled to itsel f "lhe right [Q raise [he issue o f lhe revision of the borders" with th ose states that chose LO leave the USSH without regulating lheir relations Wilh Russia on the basis of treaties. This statement rcinfo rceel instincli ve fears in near ahroad ca pitals of neo-imperial ambilions o n lhe part o f the Ru ss i~1I1 leaclership. Aftel' the dissolulion of th e USSR Yeltsin 's crew adoptecl a !!wait anel see" poliey. This assumption, Ihat Russ ia could simply riele o ut Ihe short-term prohlem of rela tio ns wil h the near abroael by sÎlling back. was gra ve ly misplaced. The

6

JllSOII MlIgazille no. 2, May 1994

former Soviet armecl forces anel Ol her Soviel artifacis were "priva lized " and lhe failure 10 coo rdinale economie reform Illeasures w ith other former Soviet republies contri but ed LO a deterioration of rel::llions w ith those counll'ies anc! th eir exp0l1 o f unbacked credits to Russia , thereby stak ing Russ ian innmion. Russia's lack o f policy was based on {WO majo r assumptions. First the anitude 10wards the near abraad was baseel o n the ielea that since all o f the new post-Sov iet nations had heen v ictimi zed hy lhe communist regime, they would be able LO work togcther harmo nious ly. taking each other's interests into account. In addit ion, there was the clcar expectation Ihal Russ ia, hy far the most powerful of the newly independent states, would b e acceptcd as Ihe nrs! among equals. al her former Soviet n ~lli ons we re treated with henign neglect, seemingly eonsidered as neither vcry promising nor seriously th reatening in te nns o f emerging Russi,ln nalional securiry o hjectives. The second assumption, at least in some parts of Ye ltsin 's governmem and the Foreign Ministry, was lhal milit;:IIY force could no longer he a legitimate instrumenl of foreign policy. Fo rce was portrayed by th is group as immoral , outda ted, ineffect ive and totall y inappropriate for the new post-Co ld War conelitions. \,<,hat funh er dela yed Russian attempts to establi sh a modu s op era ncli for handling relations with the nea r abroad was the understandable foreign-p o liey priority, at the time, o f ceme nting favourabl e relations wilh the West. O nl y in April 1992 did Forcign Minister Kozyrev make his first lour o f lhe near abroad countries. Th us demonstr<:lling Moscow's recogni-

In the summer o f 1992 Shelov-Kovedyaev, first depury fo reign minister pla eed in charge of relatio ns w ith former Soviet repuhlics, wrote a report entitled: "Russia in the New Abroad: Strategy anel "I"acties for Sa feguarcling Nat io nallnterests", eOI1stituting the first major attempt ra analyze anel syslemi ze Ru ss ia 's relations with the near abroad, In this paper ShelovKovedyaev put s the case for Russ ia's adoption of an act ive poliey of promoting integralion of the farmer Soviet republies through lhe mcchanism of the CIS - recognizi ng at the same lÎme Ihe lack of instrumenLS within the CIS to make the o rgani zat ion a useful coordinating body. Shclov- Kovcdyaev's basic asslllllplion is lhat HliSSia must acqu ire an internationally recogn izeel and accepted role as "Ie<:lder in terms o f slability anel military security on the entire territory of the former USSR" ancl that it shoulcl be acknowledgcd "as ha ving quiLe specia l intereststl in the region. Russia w ill become the recogni zed leader in lhe neaf abroad anel will attract th e sympath y of the eleveloped countries through its capaciry tO deal with ilS domeslie problems, for the most pan inelependently. The implicalio n is that Ihe West w ill be prepared ro back this primus inter pares role of Russia , since the \'<'est needs Russia as a regional leader. Shelov-Kovedyaev emphasizes lhe threa t of con flict spreael ing from the near ahroad inta Ru ssb, thereby lhrea tening to unelennine the intcgriry of the Ru ssi~1I1 Fcdcratian : "Thc ba sie threats la the natio nal interests of Russ ia come from the south anel lhe southwest." Shelov-Kovedyaev favours the ~lel o pti on hy Rlissia o f a "divide and influence" policy.

/mperial Psyehology Russia's current d iffiellhies in defining her borders have a long history. Folio\ving Ihc co llapse o f Ihe Mongais at the end of the foul1centb century, the ru lers of the Ru ss i ~1I1 lands began to absorb other peoples lo ng b efo re thc Russian peopl e had consolidated as a natio n. Tbe empire continued 10 ex panel until , b y the mid-sevcnt eenth centllly, it was the largesl state in the worle!. As aresuit the hounelaries o f bo th , lhe peopl e and the state, were never clear, produ cing a psycho logica l ambiguity. Bath cza rist Russia and lhe USSR were empires that cansisted o f a nebul au s cent re and a periphery. The Russians then , could not


view wit h eq uanim ity th e depanure of any pan of the empire, no matter how different its population. This anciem problem was compo unded b y {he acti ons o f th e Soviet state. Not o nly d id communisi ideology mandate virruall y conti nuo us expansio nism , hut the Soviet sta re's sp ecific approach - divide and rule - 10 its multi -eth nic popli latio n fun her retard ecl and dislOrled Ru ss ian national deve lopment. Th e problem of defin ing Russia's boarder is fun her compli ca ted hy the facl Ihal, even now , pans o f the Russ ian Fede ralion are bo.uelerl ess. For example th ere is no fronti er between Dagestan (pa n of the Russia n Fed eratio n ) and Aze rhaijan.

Reat Politik Besides the imperial attilude of Ihe Russia ns, it seems qllite dear why Ru ss ia or some Ru ssians are interferi ng in the affairs of the newly independent states. No co lo nial power, from Darius to D e Gau lIe, has eve r volunlaril y ancl peace fu lly rel inq uished its previo us sphere of in tluence, ancl Ihe crumbling o f lhe Ru ssianled Soviet empire is yel another case of painful decolonization. The Ru ssian po licy appears lO be based on the tacit threat o f dismembe rmen t of those states that wish to leave Moscow's orb it. That is effected b y promoting the concept of selfdetermination of local minorities at the expense of the territoria I integrity of existing sHlles. The utopie post-Cold Wa r anitucles - the assllmption of harmonious coop eration bet ween the new post-Soviet mllions laking each o th er's interests into account and that o f military force no lo nger being a legitimate instru ment of fore ign policy - were rece ntly elescrihecl by the Rllssian Ambassador to the US Vladimir Lukin as 'I romantic masochism. tI These 3uitucles eould no t la st w ith th e west favourably disposeel to Russia but in no hurry (Q assume respons ibility for its new partner ; with lhe painful breakdown of the extremely in terdepenelen! econo mies of the post-Soviet s{ates; anel with 25 milli on Ru ss ians in the near abroa cl suclclen ly beeoming foreigners anel frequently treated as seconcl -dass citi ze ns (as in Latvia anel Estonia) or exp osed to massive violence (as in Centra I Asia and the Cau caslls). As this became more ancl more d ear to [h e p o litical cirdes in Moscow

il resliltecl in a new willinglless to pursue Russia 's national interests through force. With t he apprehension of this new reali sm Russia's foreign policy is becoming ever more ce ntralised. Ru ssia's lack o f a coordinated approach during ancl the fi rst year after the breakup of the Soviet Unioll was apparent; various figllres ancl agencies o f th e govern ment espoused di ffering policies. Local Russian commanders baseel o utside the Rlissian Federation/ the Rllssian army played their own power ga mes in the con fli ets o n th e territory of the former Soviet Union . Al the sa me time foreign anel Russian observers went out of their way to st ress th is fact ancl thereby absolving Ye ltsin from the blame. However it is now beeoming inereasingly difficlilt ra pOItray Yeltsin as an innocent bystancler in Russian interference in the imernal afTairs of other states o n the territory o f th e farmer Soviet Union. One of the reasans is that it has bccome dear that Yeltsin increased ancl co nsolidated his pawers throll gh the barrel of a gun ancl, in the process, has become increasingly indebted to the military ancl security services. On at least three occasions the arrn y mo re or less alignecl ilself with Boris Yeltsi n: cluring th e conservativc August coup in 1991, the pe riod aft el' the coup; spelling the end of Gorbachev anel the Soviet Union, anel eluring the rece nt October putsch in Moseow. Why is Boris Yeltsin the arm y's first choice? It seems that the Anny recognizecl , as forllllllateel by Shelov-Koved yaev in his repon c mi tled: "Russia in the New Abroad: Strategy :md Tact ics lor Safeguarding Natio nal Interests", the need for the reinvigoration o f Rliss ia as a preconcli-

tion for a eoorcli nated and finn poliey in the near abroacl and a decisive breakthrough in the direction of integration in the commonwealth c...and a resurgcncc of lhe Russ ian empi re?) Reform , anel th us Yeltsin, is seen by the anny as th c Illeans to aehieve a sI rong Russia and a st rong army. The Ru ssia ns who want to rcsurrcct the empire look to the CIS st ru ellire as the means to clo it, viewing it as the framework fo r an ever tighier canfecleration by w h ich mosl, if nOl all , of the fOl'· mer repllblics Gin be integratecl into ~I state under Russian domination. Abo Yeltsin himself has been constantly ambivalent about the ex tent of RussÏ<.I'S rights and responsibilities in th e near ab· mad. Even though he daims that th e imperia l period in Russia's history has encled , Yeltsin harclly reasslIfes neighhc}ring countries by announcing o n Hussian telev isio n that, among all historica I figures, the anc that comes dosest ta his role moelel is Peter the Greal • founding father of the Russ ian empire. The reason w hy Russia 's forcign policy is beeoming eve r more ce lltra li sed - that is the army's agenda is ilO\\' more in line with Russ ia's official foreign policy - is not sa mueh due to shift of poliey within the Hussia n Army, bu t Jllostly due to Yehsin's move to the ri ghL This move was reOeeteel by the establishment in June 1992 of the seemingly all-powerful Russi~1Il Fecl erati on Security COllnei l as weil as b y the appoi ntment s to leacling posit ions in the Russian MinistJy of Defense o f a number of you ng, assel1ive figures who h<'lcI featured prominently in the war in Afghanistan. The new dcfense mini ster , Arm y General Grachev, lost no time in champ ioning th e cause of the Russ ian-speaking popllia tio n and se r-

Struggle without end; NagornoKarabakh jasoll Magazille no. 2, May 1994

7


vicemen lIahroad" ancl descrihed the violalion of rights of Russians 1I ~ l broadli as a serious casus belli.

Comillg Togelher The appeaîdnce of Shelov-Kovedyaev's report: tt Rllssia in the New Abroacl: Stralegy anel Tactics for Safegllarding National JnteresLS" ll1eant that a new era of fopolicy reign was beginning lO rake shape; a new fOllnd politica I realisll1/ secu rity thinking. The key lowards RlIssi ~1Il fopoli cy reign beGlme RllSSÎan nmional interest leading to an ever more unified Russian foreign policy. Against the background of erupting civ il wars in Russia's backyard,

Aicrs arollncl Rll ssia, the inadlllissibiliry of their spreading to our terrilory , and gllaranteeing strict ob:';el'vation in the near ahro~ld of hllman and minority rights. particulary of Rllssians and thc Rllss ian-speaking populalion. Yellsin went even as far as telling the Russian armed fo rces tha t they shOltld be preparing for local \vars .

especially military leaders. That these are nOl mere words heco mes cleal' when one looks at Russia's role in South Ossetia , Moldova :ome! Tajikistan whe re the abovc elescribed processes are step hy step being Împl emented. Karaganov, in my opinioI), also quite nicely paraphrases the real purpose behind the lalest efforts 10 reanimate the CIS. He eontends that "intergrationism " is the ,. only way for Rlissia to ma· nage its rela... tions with the near abroad countries. Bilaleral arrangements are of Iiule value since many of the former Soviet repllblics are po!itically lIn-

slabie.

The

on ly means of intluence in this situation is collecti ve pressure; lIsing force in alegal framework - in other words

lhe CIS.

Moldova , Georgia :md Tajikisran , Ye lrsin

6

C3me under ~ l~.t!t~:!:: ever grearer politica I presSli re to adopt a tougher line on the near abroad and the protection of the Rllssian minorities olltside Rllssia. In Rllssia , Iike in the \Xfest , ideals connected with lhe posr-Cold War new world order were (anel arc) incrcasingly replacecl hy thinking in the more fall1iliar terll1s of regional spheres of inllllence. In ~l sense Russia's foreign policy is thc reslIlt o f Russia's move towards democra cy. First of all th e plight of the milHons of Russians in the near abroad were seen as one of the rew foreign polky issues Iikely to attraet widespread interests. Secondl y presiden t Yeltsin , no longel' able to act as a communist autocrat , is fOl'ced to accommoda te the interests and views of the powerflll elites. Resulting in a bearish policy in the near abroad. Further signs of hawkishness became deal' with lhe Foreign Ministll"s much revised concept of Russia 's foreign policy, pub!ished on th e first of december 1992. This concept st~ltes al the ou tset: "the most important foreign policy tasks, requ iring the coordi nated anel consta nt effo rts of all state strllctures, are the curtailment and reglliation of armed con-

8

jason Magazine no. 2, May 1994

Even if Yeltsin is walking the tight rope hetween traditiona l grear power assertiveness :md neo-imperialism, orhe!'s are not. Sergei Karagnov , cleputy director of the Russian Academy of Sciences Instilute of Europe anel a key figure in the inflllential Council for Foreign and Defense Policy, has argued that Rllssia is forcecl to play an active post-imperia I mie and cannot afford to turn ilS back on either Central Asia or the Transc<lucusus, saying: "Russia should return 10 its traditional role and shOlild win over the local princes, dispaleh farces , reSClle people, anel so on. This is a thankless task, but one that history has set before us and one that we have partly hrought llpon ourselves." I n the Strategy for Russia, a document el rawn up by the Couneil for Foreign Po!iey and Defense, Kardgnov stresses that Russia should do everything possible to keep the Russian-s pea-k ing popu lations in the near abroad. Since they are likely to serve as an impoI1<1nt future tooi of Russian intluence in those countries. H e proposes other ways of preserving Russian intluence in the area, including expending Hlissian economie interests in those counrries and train ing their elites,

Inside [h e CIS, economie leverdge and sometill1es overt milital)' fo rce have heen lIsed qllite vigorously to gain political ano strdtegic aovantages for Hlissia. Hlissia has heen able to d rive hard barga ins with its orher CIS partners by bearing its mil it<IIY and economie advantages in a coorelinateel way reslilting in Azerhaijan agreeing in September 1993 to rcactivate its membership of thc CIS and Georgia recently joining for the first time.

C07lclusio7l Based on the above J cannot but co nclllde that Hliss ia is follow ing a neo-imperialist policy in th e near abroad in order to lil' and contain .IS mllch political, economic and military influence as possible. The implemelllation or lhis hearish/ neoimperialist poliey is widely supported, not only on the governmental level but also among the Hussian people. Therefor there is cons iderabl e capitalto be gained from neo-imperialism - alas Zji rinovski's overwhelming popularity. \Vhar is the role of th e CIS in all this? Russia lIses the CIS as alega l mediulll LO legitimize its interference in the internal affairs of the nominally independent republies of lhe fonner Soviet Union. _


Project Partnership for Peace and the Czech Republic JozefBraun

The adoption of the Partnership for Peace project at the NATO summit onJanuary 10 and the appeal on Central European and other NACC countries to join it, started a process which wilt take several years.

I

t ..-houJd en=lhle thc participants 10 bridge the tr~lnsform:, ltion period after tlH': disintl"gration of the hipobr systcm, (0 avoid the pe ri ls of ~I sccurity vaClIUIll and 10 lel the NACC countries.

which

~Ire inlefeSleu

and Illcd nceessar)'

join EUfC)pCan politica!, milital)' and economie struclUre. notahly NATO anel EU.

ce it is going 10 s h ~lpe th e heh:lviour of panner st:ll cs bath internally :lIld cxtermlly.

Wc intcnd tu keep our nc ighlx)lIrs, anel cOll ntries \vith approxim:lte ~im ilar pace.: in flilfilling PFP , informed ahout Ihe prc}jee!"s implel1lentation. Our neighbours' inlerest on slabilit y anc! security o f the region as weil as on thc integration inlO Europcan sl ru Clllres, is sill1u lwllcously our illlcrcsL We do not siri ve for rdees in qU:llifying fur PFP, what wt...' st ri vc fur is the qU~llily of il1lp!l'l1ll'nl alion. Thc Czcch presl'ntation document... conlains arealistic an d ohject ive account of stcps tmvards meeting the PFP politica I aill1s, military anel ü lher ra cilities and sourCt.'S thl' Czech RepuhJic is n.,'ad)' 10 cannark for PFP. and prop()sals for comIllo n ~l ctivitics,

conditions,

Thc Czech !{epuhlic ~ldop t t:d PFP as :1 project o f ncw quality of n...:lations, ",hieh Illay hecome. for thc countrics meeting the polilic:1i criteria , :111 instrument of prl'lxlring ror Ihc NATO Il1cmhership. Thc Czech interest in l:x:cullI ing a NATO I1lcl11bc r is hased o n l'xlending the sp hl'n.: of suhil ity and dCIllOCT:1Cy . Wc kno\v thai Ihc NATO memhershi p is determinee! hoth hy the interna! situation of th c respcctive countty ~1I1e1 the political will of Atlantic p~1I1nns to ~ldl1lit ncw mell1bers, It i,,,, :-.ign ifican t for the CZl'ch policy that PFP rdlccis el ilTerences in inl ernal situa tions in indi vid ual cou ntriL's :1I1c1 their speci fi c natio nal irHeJ"ests, Our readincss and ca pahility to join lhc Athlntic Alliance anel o lher Europe~1I1 st ructurcs GlIl he proveel hy concrete acti\'ilies \\'ithin PFP ,

Tilc Cze.:ch Ikpllhlic vie\\',... PFP as an in:-.Irulllcnt of regional ~tahili l y as \\'ell. ,... in -

Po litical consu halions with NAr O ~Ire likely to SI:u1 Ihis yelr ;IIKI the alliance w ill m ~lke a draft of cotlllllon milit:lry eXl'rcises. Czech officers will part icipale in SI IAPE in Mons anel in thc sccond half of the ye~l r the firsl exc.:rcise of NATO 3nel Ihe Czech anny may ta ke plan' air rO~ld .

\'\fe view PFP nOl on ly ~I S an inslrutllent

ror improving political and ll1i1it~lIy (ooper:llion, but also economie :1I1c1 Iradl' relations with Ihe LJ niteel States an el \'\festem Europe. Inlegralion into NATO is fur 1I ~ a part o f str.Hcgic sl'curity concepl. nOl a soilitio n to ill1ll1ccJia le securiIy prohlell1s, In Novemher last yea r the Czech ministe r of roreign a ffairs Josef Zie lt.'nicc w Iel gl'nl'r~ds of thl' Czech army, thai "our unequivocally pro-Atlantic O ri l'nl~lIio n is not on ly th e rcsult o f our fcdi ng o f ~I direct Ihre:ll. hut it is rather a na tura l ex pression of our idelllity, both as regards the culture, va lues anc! po licy. ft is an expres.... ion o f :1 wish to follow up uur \X1es-

tem Europca n tr.lditi o ns and a logical contin uation of our history, These wo rds are nol meant as genera! dccbralions, Iht..')' h ~l\'e a very pr~lCtic:1I cort...', Thc hipobr elivision of \\'orld ha:- gradlla ll y beco mt..' olil li ved, The mort' :Ire gf..'tting 10 the forefront ne\\'!}' CI'e:lled :-t ructures anc! tension~ they e\'oke. The co !lcsion and honels o f :tlJbn ce of COlln tries sh~l­ ring the same civ ili za tion norms :Ire from this angle extremely imporlant in thl' long run ," In Ihb context our e ff(>!1S to ht...'colllc inIl'gratcd in Ihl' Euro-Atlantic link:-. is a sig n ~tI thai \\'c really mem to fl'W!"!'1 to th l' ramily of slahie European elL'1l10Cracies :ll1d th:11 our inlention is unl'q lli voca l. \X' e :ltt:tc h, :l lo ng \\'ilh o th er East Europcan counlries. illlpOJ1~mce 10 Ihl' f:lct. Ihat hy PFP the alliance ha:-ö rL'i l l'r~ItL'd its o penne:-.~ 1001her European cOllntrÎes, h;t~ con nrlllL'd direct invoh'clllent of Ihe USA and Canad a in sccuring the European securi!y,

Wt.' also apprcciale Ihal J>FP is open tn all NACC countrics. cvcn though il is o ir violIs that panners' cx pecta ncic .... of tht...' project. Ihe pace ~lI1d resll hs or ils impleIllc ntation \\'i ll \'~lIy,

All Central Eliropean countri t.:s :tn.: intercsled in PFP , integration inlO NATO and EU. Thl' diITL'rcnct:s in their (}pini() n ~ are nol bascd on dilTt:rent ailll~, bUI on diflè.:.'rent l11eans of <lchieving theln, and diffcrent geopolitical posilion , Thl'l'L' is :t wide social agrL'<.:.'Illt.:11I in thc Czech Hc pllh lic in relation to PFP, il is rcjected on ly hy two oppo.... ili o n Ix!rtics, Thc Commun ist parly ~ lIld Ihe Left Bloc. (..,fil o ZL'Ill~II1, IhL' kader o f IhL' 1l1~lin opp{)~iti()n pan)'. the Socia l J)l'Ill0l'f:tts, ~ta­ ted on .l:lI1uary ILI. that his p:lrt y SllPIX)I1S the governmen" s st:lI1d 10\\':II'els PFP. He c()n~idL'r,... il ":I n in e\' il ~lhll' co nnccting

jllSOli Maga.z ille no. 2, May

1 9') ~1

9


~lIl ce

ahle to guarantee n: liahl y colIccli ve securit y o f all it s mcmhers. Lasl but nOl least, w c ~lI so h ~I \'L' 10 ta ke into account thaL il ce l11ents th e EuroAmeri ca n link which in Ihe world wa l'S sa vcd democracy fo r Ihl' worlel ." noted Ihc Czech m inister of ro reign affairs Josef Z ieleniec.

Czech Prime Minister signs PFP document with NATO's Secretary General link" leading the Czech H<.:public not on ly 10 NATO but EU as w eil . Thc Soebl Dcmocrals put cmph asis o n Ihc civ ic dimcnsio n as w eil. Thc Prime Minister Vá da v Kbu s ac-

knowledged thaI PFP is gramme

of

unilateral

n Ol ju S!

a pro-

a:-sistance

of

W estern countries 10 the ru nner \Varsaw pact slales - Ll il parti es in volH:d w ilt have

(0 contributc . J ii Pa yne, thc chairl1l an o f Ihc Parliament's fo reign reb tio ns COI11mitlee, stressed that PFP covers a transilio nal peri od , be fo re surfkienll y st rong scnse o f solidarit y w ith \Vest Europ ean stales d e vclops o n the Czcch s id e , a nti

vi ce versa . Thc c hainnan of thc Parliament's cl efe nce COl11miltce Vladilllir lIlllan point cd o ut that asseS"Im ent o f p olitical conditio ns in respeclive countries will be a pan o f PFP. i.e. huw dc.:mocratic the po litica l sysLem is, how lransparenl the military budget is, w helher there is a civilian conLrol over th e arm y el c. Fa r Lh e Civic Democratie Alliance (ODA), a coa lilion party. Lhc most impo rtant part o f PFP is NATO 's co mmilment la Slat1 co nsullatio ns with CVC ty partner who feels enebngered , and th e exchange o f info rmatio n o n compatibiliLy o f lhc Czcch arm y anel NATO 's '-I nnies, anel the possih ility o f common exercises. nT he Czech Ik puhlic can pro ve h y active parLi cipation in PFP. thai it takes its COI11miunenLs and rcspo nsibilit y for securit y seri ously, and is aw are nol onl y of advantages, that come alo ng, hut also of obligations" , po inteel out President Vádav Ha vel when addressing the Czech Parliament . "In our concc.:pt o f relations-

10

Jasoll Magazille no. 2, May 1994

hip to warels NATO gua ranlC:cs are inseparahl y linked w ith o bligaliu ns," Jll: tokl thc MPs. \V'ha t is thc :lnitudc o f thc military? The Czcch arm y representalive in NATO , Gen c r~d .lil Pi .. kWk , said on January IR that PFP coincicles suitahl y w ith th e transformatio n o f ollr ann y. There wilt be new military codcs set up. ncw rc.:gul:uions for exercises and systems o f command o Thcy will he ~!l1 carri ed OUI in co mpatihiIity with NATO. "A we ll-tt'<-l ined . on democr:Hic principles built anel by ekmocrali ca lt y d ecteel hodies contro lled army is Lhe 11l'.':>l cuntribulio n 10 Dur preachment and fUlure mcmhership in NATO .!! to kl G e ner~tl Pis-

kJ;j k. \Xfh)' are wc so co ncerned w ith the seclirit y pan o f the Eurupl'an integral ion? O ur histori cal cx pl'ri ence leads us 10 Ihat. Th c pl ace in Europe where w e have been li ving 1'01' ce nturies cOLdd nl'vcr sta nd asieIe Eu ropea n con fli cts. It has once beeo said . thaI w ho wies thc Czech lands rules Euro pc . Today when Eurupcan anel ~vo rkl cvents are so cl oset y inlerlinkeel , it is mo re than ever he fa re cc n ain Lhat Ihis area G.lnnOI sta nd asieIc. Either we shall jo in uneqlli voGdl)', aClivel y anel o n o ur own w ill w ith thl' COUIltries w e are sh.Hing lhe same va lues, o r we'l! be soo ner o r larer incorporiH ed . against o ur w ill , as sa man y times in the past. somewherc.: w here w e b)' na means wa l1l lO heJo ng . II Aner the end of cold war , NATO rel11ain s the o nl)' functi oning militalY alli-

"Thesl-' .Irc thl' main reasans w hy we helieve th ai no 'Ihird roa d ' o r crcati o n o f securit y in ~ tilut io n s cor- respond Lo o ur needs ~1I1e1 o ur historical Ira eliti on s anel wh y o ur intcgratio n into th e alli ance remains o ur ohjecI Îve ."

PFP ll1aps th c m ad l u th is. since NATO alk r the disappcarance of tr~l ditional enemies has 10 overcome Ihe crisis o f its own idenlity. tu define an c w its aill1s anel to ado pl ils strUClure to Ihem . In PFP Ihc Alli ance secms 10 hl' gradLl ~lll y !lnding Ihe fra ll1 e ~vu rk w ithin it w ill he .thlc 10 fu nhc.: r stn: nghlcn relalio ns w ith nonmcmber cuunlrÎcs w il hou t lX' ing di rectl y f.!Ced by the d iJ c ml11 ~1 of ta k ing o n new members. Th ~lI

is wh y we co nsiel er PFP u nl' o f the IIrst step s towa rd s huilding th c ho nds o f alliance. a pract iGIl step towards fullOcdged membcrship anel n OL its subslitulion. We also view PFP :IS an inlentio n 10 make NATO th c..; hacklx m l.' o f Europe's sc.:curit y an..hitl.'ctu re. Fo r it is 'l necessary prc requisilc fo r thc d fective d ivisio n o f laho ur and complcmc ntarit y o f NATO. Ihe CSC E :lIlel \V'F. U. Th e clecisive moment is thaI o f inter! ocking th c T rans-Atlantic links Ix:twcc.:n thc E uro pe~1Il sccurily pilb r - \XfE U anel NATO . We w ish tu jo in in fUlure world h y Dur Ih ircl allian ce in successÎo n w e would be linking our fale w ith in this ce ntu ry. The firsi OIlL', thc hcmds of alliance exisling het wee n Lhc Lwo worlel wa rs. enelc.:d up in a co mplete faiJme under wc ll-kno wn hi sto rical ci rcull1stan ces. The secondl11oclel - unequal anel hegemo nic - w as enfo rccel upon us. Thc.:: thirel type o f _ alliance must Ix: a di ffe rent o oc .

Mr./ozef Bml/II. cbarp,é d'ajfaires aJ of Jbe Czecb RejJlIlJlic n :Je 1-lap,lle


The C01lling Anarchy Robert D. Kaplatl

How scarcity, crime, overpopulation, tribalism, and disease are rapidly destroying the social fabric of our planet.

W

est Afriea is IJecoming lhe symbol of worldwicle demogrdph ic, environmental , anel sacial stress, in w hieh criminal anarchy

emerges as the real 'strategie' ebnge r. Disease, ove rpo pulation , unpro- vokecl crime, scarcity of n :SOUfces. refugec migrmio ns, th e increas ing erosiol1 of nali on-states anel international bo rde rs, anel thc c mpowerment of rriv~lIe ~lrl11i es ,

secu rity firms , anel inte rnational dnlg C<1 J1els are now most lellingly clemonslrared rhrough a \Vest African prism . \Vest Africa provides an appropriale imrodu ction (0 the issues,

o fte n extremely unpleasant to discliss. thaI wi ll soon con front o ur civilizatio n.

Ta re-map th e politic:1I ea l1h lhe way it will be a few decades hcnce - as li ntend to d o in th is artic1e - I find I mu st beg in in West Afri ca .. There is na pla ce o n the p!;:II1et w here po litica l maps arc so deceptive - whe rc, in fa ct, th ey teil such lies - as in \'\fest Africa. Start with Sierra Leone. According to the map, it is a nalion-state of defined borders, with a government in control of ilS lerritory. In IflIlh the Sierr..l Leonin government , nlll by a twc nty-seve n-yea ra id army captain , Valent ine Slrassner, co mrols Freetown by day anel by day also controls part of the rural interi or. In lhe gavemments territory lhe national army is an ul1l'ul y rabble threa len ing drive rs anel passengers at m ost checkpoint s. In th e ot her part of the country units o f two se paral e annies from lhc war in Libe ri a have taken up residen ce, as has an arm y of Sierr..1 Leonian rebe ls. Th c government force fighling the rebels is full of renegade cOl11l11andcrs who ha ve aligncd thc ll1 selves with disaffected vil lage chi efs. A pre-modern fo rml cssness governs thc battlefield. e\'oking

lhe wa rs in m eelieva l Europe pri or to the 1648 Peacc o f \'\festphali a, w hi ch ushered in the era of organi zed n<uion-stales .. Sierra Leone is a microcosl11 of w hal is occurring, albeit in a more lem pe red and g radual manner, Ihroughollt West Africa and mu ch of lhe underclcvelopeel \vorlcl: the w ilhering away of centra I governlllenL'i. th e rise of tribal anel regional domains, the unchecked sp read o f disease, anel thc growing pervasiveness of war. \'\Iesl Africa is revel1 ing LO Ihe Africa of Ihe V ielo rian atlas. It eonsists now of a series of coastal lraeling posts, suc h as Freetown anel Conakry, :.IIld an interi or lh at , ow ing 10 v io lence, vo!atitity. anel disease, is aga in beeoming, as Graham G reene o nee ohservcd , 'blank' and 'unexploreer. Howeve r. whereas Graham G reene 's vision implit!s a ct!rtain romance, as in the sOlll no leI1l and c harming ly seedy Freetwon o f his ce leb rated novel 'The Hea rt o f the Maller', it is Tho mas Ma llhus, the phibsopher of elemograph ic doomselay, who is now Ihe prophet of \'\fest Africa 's future. And \'\fest Africa's future, evenlually, will also be Ihat of m ost o f lhe rest o f the world .. France will w ithd raw from fo rmer co lonies like Uen in , Togo, N iger, and the Ivo ry Coast, w here il has been propping up loca l currcncies. It will d o so not on ly because its allem ion will be diverteel to new chall engcs in Europe anel Rliss ia bu t also bec<luse younge r French o fficials laek the older generJtion's ties to lhe excolonies . J-I oweve r, even as N igeria atlempts to expanel, it . too, is likely to split into severJ I p ieces ..

Pal1 of \'\Iest Africa's qllandary is tha t although its poplilation Ix: hs are horizonta i, with habitat ion de nsiti es increasing as o ne tr,wcls south away from the Sahara anel wwa rd the tropical abundance of thc Atla ntic lil1ora l, Ihc..; bo rders erected b y Euro pe~lI1 co lonialists are vt.::rti cal , and therefore al cross-pu rposes with dem og raphy and to pog raphy. Satelli te p hoto's depiel the same reality I experienced in the bll sh tax i: Ihe LornĂŠ-Abidjan cmlstal corrido r - indeeel lhe entire stretch from Abieljan ea~;(\va rd 10 Ltgas - is a ne burgeoning m eg~li opo li s tha t by any rational

econo mi e and geog r~lp hi cal st:tndard shOlild con:-,tilLlte ~I singlc sovc reig nLy, rather than the five (the Ivory Coast, G hana, Togo. Be nin , and Nigeria) into which it is cll rn.:nlly divided . As many intern :tl African borders begin to crumb le, a more impenelrable hOlln<.bry is being erected that Ihrealens 10 isobte th e continent as a whoie : Ihe wa ll of disease ... Afri ca may be as rdev:lnt to lhc fut ure char:lCtcr of wnrld polit ics ;.IS Ihe l3~tlkans were a hllndred years ago, prior to the two Balkan wars ~l nd th e First \'\forld \'\far. Than thc thrcat was thc co lb pse of empircs and the binh o f n ~llions bascd solely o n Iribe. Now Ihc tllreat is m o re e lemcn lal : n ~llure uncheckcd. Afri ca's immecl iate fu ture could he ve ly bad. Th e comi ng upheaval. in whi ch fo reign emhassies arc Shlll down. Sl~lles coll ap se, and cont~lCt wi lh thc ou lsidc world t:lkes place through dallgerolls, disease-rielele n coaslal trading posts, will loom large in the century we are en tering .. Precisely bcc:.IlISC mllch of Africa is set to go over t he edge at :I lime when thc Colel \'\Iar has endecl, when ellvi ro nmenlal and demographic stress in ot her parts of Ihe globe is I~com i ng cri tical , and w hen th e post -First \'\fortd War system o f n:l1ioll -states - not just in Ihe Balkans bUI pe rhaps also in the Middle East - is ahou l to be top pl eel, Africa sllggests wha t war, borders, and c thn ic po lit ies w ill he like a few decades hence. 1'0 undersland the events of th e nexl fift y years. then , Gne m ust unclerstand e nv irolllnenta l sca rcity , cu ltural ,Incl raCĂŽal clash , geographic dcstin y , and lhe transformalioll of war. The order in which I have n:lmcd these is not accide nt al. Each concept cxcepl the firsl relies p:mly on the one or oncs hefore il. meaning that th e 1<1:-,1 [ WO - new :Ipproaches to map 1l1:lking and to warfa re are lhe mosl important. Thcy are also the least understood .. Fo r a wh il e Ihe meelia wi ll contin ue 10 aseribe riots ;lI1d ot her v io lem upheava ls abroad 1ll:lin ly to et hn ic and relig io us conflict. Uut as these conflicls Illllltiply, it will hecome aplxlrent th;1I someth ing else is afoot , making more and more pbces like Nigeria, India, anel Brazilungovernabie ...

]aSOll MfI/!,elr ille no.

2. t\la y 199'"

11


It is time to unelerstanel 'the environment' for what it is: the national -sec urity issue of the early twenty-f irst centLIly. The politi ea l anel strategie impact of surging popu lations, sp reael ing elisease, eleforestation and soil erosion, water depIelion, air pollu tion , anel, poss ibly, rising sea levels in critical, overcroweleel reg ions like the Nile Delta anel Bangladesh - elevelopments th at will prompt mass migrations and, in turn , inci te group confliets - wilt be t he core foreign poliey cha llenge from whieh most Olhe rs w ill

in .July of 1947, in whic h Kenmlll argueel for a 'firm anel vigilant containmem' of a Soviet Union that was imperially, ra lh er lhan ideologically, motivated, It may be thaI our post-CoJcI \Xla r foreign policy \vill one day be seen to have ha d its beginn ings in :m even bolder an el even more detail ed picee of wrillen analys is: one th aI appeareel in l he jou rn al ' International Securily', The anicle, published in

the rail or 1991 by Thomas Fraser H omer-Dixon, who is the hca d of the Peacl' anel Conflict Studies Program at

materiaIs, Democracy is sca rcity is more eertain ..

prohlematic;

Ineleed, the Saddam Huseins of the fUIUre will have more, nOl fewer, oppolt u nities, In aeld ition (0 engendering tribal strife, sca rcer resou rces w ill p lace a greal strai n on many peoples w ho never hael much of a dem ocratie or instit utional trdelition to begin w it h. Ove r the next fifry years the eal1h 's popula tion will soar from 5.5 bill ion lo more than nine b illio n , Thollgh optimists have hopes for

P I

ultima tely emanate, arous ing the public anel lIn iting assol1ed interesIs lerr ove r Erom the Colel \\lar. In lhe lwenty- firsl century waler will be in dangerously shol1 sllpply in such diverse loca les as Saud i Arab ia, Centra I Asia, anel the soulhwesl ern Uni ted States, A war COlJlei erupt between Egyp l and Ethiop ia over l he Nile River water. Even in Eu rope tcnsions have arisen belween Hungaly and Slovak ia over the elamming of Ihe Danube, a classic case of how environmen tal elisputes fuse with el hnic and historical ones. The politieal scien tist an el erstwhile Cl inton advisor Miehael Mandelhaum has sa id , "\X1e have a foreign policy today in lhe shape of a doughnu t - lots of perip he ral interesl s bUL nOlhing al the centre." The env ironme m , I will argue, is part of a terrifying array of problems that will defi ne a new threat to our security, fil ling the whole of Mandelbaum 's doughnut and all owing a post-Cold \\lar fo reign poliey to emerge inexorably by need rather than by design .. Our Cold \'\Iar foreign policy truly began with George F, Kennan 's famo us al1icle, signed 'X', published in 'Fore ign Affai rs'

12

Jaso1l Magazi1le no. 2, May 1994

the University of T o ro nto , was ritled 'On the Threshold: Environmental Changes as Causcs of Acute Con n ict .' H omerDixon has, more successfully than Ol her analysts, integrated rwo hitherto separatel y held - militaty-contlicl sl udies and the study of the physieal enviro nment.. In I-Iomcr-Dixon's view, future wars anel civil violenee wi ll ofte n arise from seareities of resources such as water, cropland, forests and fish, Just as there w ill be env ironmentally driven wa rs and refugee nows, there w ill be environmentally ineluced praeto rian regimes - or, as he puts it, 'hard regimes.' Cou ntries with the highest probability o f acquiring ha rd regimes, according {O H omer-Dixon, are l hose that are threatened by a declin ing resource base yel also have 'a h istory of srate (read 'military') strength, ' Candi dal es inc1ude Inelonesia, BraziI , anel, of course, Nigeria, Though each o f these nations has exhibited democratizing tendCllCics of la te , Homer-Dixon argues thaI such tendeneies are Ii kely 10 be su pcrfic ial 'epiphenomena' lUI vi ng noth ing to do wilh long-term processes that inc1ude soadng populations and sh rinki ng raw

new resource techno logies and free-market devel opment in the glohal village, they fail to note tha t, as the National Acaelemy of Scienees has pointeel out, 95 percent of the popl!lation in crease wil! be in the poorest regions of the worl d , w here governments now - jusl look at Afr ica - show litl le ability to fu nction, let alone to implement even Illa rg inal improvements, H omer-Dixon writes, om inously, 'Neo-Malthusians may ll ndereslim.ate human adaprab ilily in today's environ mental-social system, but as time passes their analysis may become even more com pelling .. .' \X1hile a minority o f the poplliation wi ll be, as Francis Fukoyama \Vould p ut it, su rEic iently shelte red so as to enter a 'post-h istorical' realm , living in eities anel suburbs in w hieh the environmeJ){ has been mastereel anc! ethnic anim osities have been quell ed by bourgeois prospedry, an increasingl y large number of peop Ie w ill be slu ck in history, living in shantytow n$ where altempts 10 rise above poverty, cul tural d ysfunction, and eLill1 ie strife w ill be doomecl b y a lack of wate r ra drin k , soi l to (iJl, anel space to


slllv ive in. In a develop ing world en vironmental stress will present peo ple w ith a choice thaI is increasingly amo ng tota!it ariani sm ( as in Iraq), fascisl-tending mini-st.lles (as in Serh-held Bosn;a), and road-warrio r cultures (as in Somalia ). Ho mer-Dixon concludes that 'as environmental degradalion proceeds, the size o f the pOlentia l social disrllpli on \V iII increase,.. ' Wi e :I re entering a bifurcated wo rk\. Part of the glohe is inhabilcd b y Hegel's and Fukoyall1 <1 's Last Man , healthy, weil fed , and pampered b y technology. The other, larger, part is inhibited b y I-lo bbes' First Man, co ndemned to a Iife 'l hal is poor. nasty, hrutish, and short .' Although both pan s w ill be threatened b y environmental stress. Ihe Last Man w ill be able to master it; the Firsl Man wi ll not. The Last Man w ill adjust to the loss of llndergrOlll1d w ater tahles in the western United SWtcs. Iie will build d ikes to save Cape Hatter:.ts and the Chesapeake beaches from rising sea levels, even as ra the Maldi ve IsJands, o ff the coast of India , sink into ohlivion , and tiK' sho relines o f Egypt . Bangladesh , anc! SOUlheast Asii.l recede, dri ving tens of mill ions o f peo pl e in land where there is na room fo r them , and thus sharpe ning ethni c tensio ns,. Chi na, in I-Io mer-D ixo n's view , is the quintesscntial cX <lmplt: of en vironmental degradation, ilO; current econo m ic 'success' masks deeper prob lel11s. 'China's fourteen percent growth rare does not mean il is going to be a world pow er. Tt means that coastal China , w here the econo mie grow th is lak ing placet is jo in ing th e rest o f the Pa ci fi c Him , Thc disparit y w ith inland China is intensifying. ' Referring to the enviro nmental resea rch o f his coll eague, the Czech-bo rn ecologist Vadav Sm il , Homer-Dix on ex plains how th e pre capita ava ilabil it y o f arabi e land in intcrior China has rapid ly declined at the sa me time that rh e q uality of th at land has been destroyed by defo reswtio n, loss o f lo psoil , and sal ti ni zatio n, He mentio ns the loss anel contaminatio n of w al er supplies, the exhaustio n of weBs, the plugging of irrigat io n systems and reservo irs with erod ed silt t and a po pu latio n of 1. 54 billio n by the year 2025: ĂŽt is amisconcepti on that China has got its po pulation undcr contro l. La rge-scale po pulation movements are undcr w ay, from inla nd Chi na 10 coastal China anel from villages to cities, lea ding lO a crime surge li ke th c on e in Afri ca and to growing reg io nal cl isparit ies anc! co nflkts in a land with a st ro ng trad iti on of warlordism and a w eak traditio n o f centra l govem ment - <lgain as in Afric::l . 'We wil l probably sec the ccntre challenged and frJ ctured. and China wi ll not rema in the same on the map,' Ho mer-Dixon says. En vironmental sca rcity w ill inflame exis-

ting hmrcds and affect power re1at io nships, al w hk h w e now look .. Most people believe that the po litica l ea rth since 1989 has undergone immense change. But it is m inor compared w ith w hat is yet to come. The breaking apart and the remaking of the atla s is onl y new heginning. The crack -up of the Soviet empire ancllhe co ming end of Arab- Israeli m il italY confrontatio n are merely prologues to th e reall y b ig changes tha t !ie ahead .. Consider the map o f th e wo rld , with its 190 or 50 coun tries, each signified b y a bo k l and uniform colo ur: th is map. with w hich all o f us have gruwn up, is genera ll y an inve ntio n of modern ism , speci fica ll y of Eu ropea n colo nialism . Modemism , in the sense o f w hieh I speak, began wit h lhe rise o f nation-stales in Europe and w as confirmed b y the death o f feudalism at th e end o f the Th irty Years \Var - a event that w as in tcrposed between the Renaissance and the Enlightenment , w hich together gave birlh to mod ern science. Peop le we re suddenly flush w ith an emhu sia sm to catego rize, to ddine. T he map, bascd o n scienti fic lechniques of measurement , o ffe red a wa y 10 classi fy new national organ isms, mak ing a jigsaw puzzl e of nea t pieces w ithout transit io n zones bet wee n them , 'Front ier' is ilself a Jllodern concept that didn't ex ist in the feudal m ind . And as European nati ons ca !Veel ou t far-flung domains at the sa me time that print technology was mak ing Ihe reproducl ion of maps cheaper, cartography ca me into its own as ::1 w ay o f cre<Hing facls by lhe wa y we look al the w o rld . In his I){)()k "lrnagined CommuniLi es: Refl ectio ns o n the o ri gin and Sprea el o f Nat ionalism ', l3ened ict Anderson, O f Corne ll Un iversity, demonsl rates Ihat the map enabl ed coionisIs 10 think "bo ut their holdings in term of a 'totali zing classi ficato ry grid ,. It was bou nded, el eterm inate, anel th erefore - in principle - couJ1labl c .' To thc colon ialist, country m:l ps we re l hc equi valent of an accountams leelger books. Maps, Anderson ex plains, 'shared the grd Jllmar' that would make possihle such questionahle co ncepts as Iraq , Indonesia, Sierra Leone, and Nigeria. The state, reGlIl, is a purely \'qestern nOl ion , o ne that unti! the twentieth century applied lO countries covcring o nly threc percent o f the ea rths land area. Nor is the evidence compelling th at th e state, as a govern ing ieleal , can he successfull y transpo l1eel to areas outside the inclustrial wo rlel. Eve n lhe Unileel States of America, in l he w o rds o f o ne of o ur best li ving poets, G ~HY Sn yder. consiSIS o f 'arb itr;:lIY anc! inacc urate illlpositions on w hat is reall y here.' Yel th is inflexible, artificial reality staggers o n, not o nly in the United Nations...

O n a recent visit to Ihe Turki sh-If"d nian border. it occurred to me w h;!1 a risk y idea the nat io n-sla te is. I lcn: I W~I S o n thc legal f::l ult line Ix:twec n two cl ashing civili zalio ns, T urk ic and Iranian. Vet Ihe reali ty \vas more suh tl e: as in \'qest Africa, th e border was porou:-, ~ lI1d smuggling abounc!cd. but here the people do ing sl11uggling , o n hOl h sides o f the bo rder, we re Kurds. In such :.l moonsca pe, over w hich pt.'o pl es h ~lve m igrated and scttled in patl ern s thai oh litcr:lIe bo rders, the end o f the Co Ic! W ~l r wi ll bring on a cru el p rocess o f natural seIection am ong existi ng slalcs. No lo nger will Ihcse stales be p ropped up by the West of th e Soviet lJnion . HeGluse the Kurds overlap with nca rl y anybod y in the Micld le Ea sl , on account o f their being c he~lle d out o f a sta te in the postFirsl \'qorld \Var peace tre~ili es, they are emerging , in effect, ~I S the natural selcctor - th e uhima tc rt:ality check . T hey have clestabilized 1r.1C1 and may cont inue to disrupt ~ t a t es that do nOl o ffer Ihem <td equa te b re~il hin g spacc. w hile sirengthen ing stal es that do. BeC3 use th e Turks, Dwing to their w ~il e r resources, their growing econo my, and the social coh esio n evinced h y the most crim e-free slums I h ~l ve encountered , :I I"C on l h e verge of a big power statu s, and hccause the 10 millio n Kurus w it hin Tu rkey thre ilen that status, the o utcome of the Turk ish-Kurdish d isplll e w ill be mo re criticailO the futu re of the Miclcllc Ea st than th e eve nt u~d o utcome o f the receJl( Isrdeli-Palestinian agreCJllenl .. Like the bo rders of West Africa, the colonial borders o f Syria. Iraq , Jo rdan , Aigeria. and other Ar.lb s t ~lt es arc o ften cont r.lJ)I to cultura l and polit ical reality . As state control ll1ech:'lIlisms w it her in the face of enviro nment;!1 and demographic stress, 'harel' Isl::imic cit y-stat es o r shant ytO\vns-states arc likeJ y 10 emerge. The fi ctio n lhal lhe impoverished cit y of Algiers, on the Med iterr:'lIlean , controls Ta rn anrasset , deep in the Aigerian Sahara, ca nno t o bwin fo rever. W hat cver the oulcome o f Ihe pe~l cc p rocess, Isr.lcI is clestined to bt.' .1 Jcw ish eth nic fOl1 ress amid a vast and vo latile re:dm o f Isbm. In that realm. the vio lent youth culture of Gaza shanl ytowns may be indica ti vc of lhe cOllling er..1. The dest in y of Turks and Kurds is far less cenain, bu t rar morc relevant to lhe k ind of map that \\'ill exp lain o ur fUlme wo r!el. The Kurds suggest a geog r~l ph ic re:i1il y that GlIlnOl be shown in two-dimensio nal spacc . Th e issue in Tu rkey is nOl simply a matt er o f giving au to no my o r even independence to Ku rds in th e sOLllheast. T his is not the Balk ans o r l he Caucasus, where regions are merd y subuivid ing inlO smaller units, Abk hazia brcaking o lT from Georgia , and so o n . FcderalisJll is no t the answ er. Kurcls arc fo und evcl)lwhcre in Turkey. induding thc shanl y dislricts of

Jasoll M lIg llzille no . 2, I'vl:ly 1994

13


Istanbul and Ankard. Turkcy's pmblcm is that its Anatolian land mass is the home of two cultures and languages, T urkish and Ku rdish . Identity in Turkcy, as in India , Africa anc! elsewhere, i ~ mo re comp lex and sublle lhan cun ventional ca rtograph y can displ ay .. Ta appreciate full y the politica I and ca rtographic Îm plications of postmoelernism , an epoch of theme1ess ju xtapositio ns. in w hich th e classificatory grid of natio nstates is going to be

descenela nts b y rl'counling his exploits.' When I asked Pentagon o fficia ls abo ll t the nat ure of wa r in the twent y-first century , the answer I frequently got was 'Head V' ln e rcveld .' Th e to p bra ss <:I re ena mOll fed of this histo ri an not beca use his w ritin gs justifies their exi slence bUL , rat her, lhe Opposile: Van Creveld wams them lhal huge state military machines like Ihe Pentagon's are dinosaurs abollt to go extincl , anel that something far

repbceel by a jaggeel-glass pa nem o f

zed , In ligh. o f the

city states, shanry states, nebul ous anel anarchie regionalisms - it is neeessary 10 co nsider, finall y, th e w ho le questio n of w ar .. 'O h, w hat a relief

fig h.,

'0 fig h.

faCl thaI 95 perce l1l of the earth 's pOplilati on growth \Viii be in the poorest areas of lhe globe, the quesli on is not w hether there w ill be wa r (lhere \Vill be a la l o f iIJ bUl wh at kind o f war. And who wil\ fight who m? .

10

ene-

m ies w ho defend thc mselves, enemies wh o are awake!' An ci ré M ~lIrau x wrete in 'Man 's Fale'. I e;1nnot thin k of a mo re suiw ble battle cry fo r man y combalams in thc ca rl y deca des o f lhe twenty-first een11l1y. The intense sa-

vage,y

of

lhe

fighting in su eh dive rse cultuîJI setas Liberia , tings Bosnia , the Callca S liS. anel Sri Lanka 10 say nm hing of in \Vhat o bta ins American inner eities - indicate something vCly troubling th at those of liS insidc the stretch limo , eonce rneel w ith issues like midelle cJass endowlllents alld the futlIre of interacti ve eable television, Iaek the ~Ho I11 ac h lO eontemplate. IL is this: a large number o f people o n this planet. to wh om the comfol1 and stabil ity of a midc!le-cl ass life is utlerl y unknown, find w ar and a barrack s ex istence a step up rJt her lhan a step down. Just as it makes na sense to ask 'w hy people eaf o r 'w h a! they sleep for' ,'w rit cs Mart in va n e reveld , a military historia n at the Hebrew Uni vers iry in Jerusalcm , in 'The Transfo fmation of \\7<1 r', 'so fighting in many w ays is not a mea ns but an end. Through out hislo ly , for evely person w ho has expressed his ho rror of wa r lhere is another w ho fo unc1 in it th e most marvello us o f all experiences that are vo uch-saved to man, even to the poil1l thaI he later spel1l a lifetime boring his

14

Jasoll Magazi1le na, 2, Ma y 1994

been m<lSS poverry, peopl e find liberdtion in violence. In A fghanistan anc1 elsew here, I vicario usly experienceel the ph eno menon : worrying abo ullllines :md ambu shes frees you from wo ny ing from Illundane details of clail y exiSlence. If my o wn experience is 100 subjeclive, there is a wea lth of data showing the sheer freq uency of war, especially in the eleveloping wor/tl since the Seconc1 \Vo rlel \Var. Ph ys ieal aggressio n is a part of being human. O nl y when people attain a eer[a in econo mie, educatio nal, and cultuf'dl standarcl is this l iJ il tr.:lnquilli-

more terrible aw aits us, Th e elegree to w hich Va n Creveld 's 'Transfo nm nio n of \'Va r' complements I-Io mer-Di xon's w o rk on lhe en vironment, Hunlingto n's thOllg ht o n cultllral clash, my own realiza lio ns in trave lling b y fOOI, bus, and b ush tax i in more Ihan sixty countries. and America's sobering eOl1teuppances in intractable-culrure zones like Haiti anc! Somalia are startling. The book begins by dl'lllo lishing the not ion that men do not like 10 fight. 'By compelling lhe senses to focus themselves o n the here and now,' Van Creveld writes, war 'ca n cause a man to take his leave of lhem .' As anybody wh o had experience with Chetniks in Serbia , 'technica Is' in Somalia, To ntons Macoutes in Haiti, o r soldiers in Sierra Leone can teil you, in places where l he \'(Iestem Enlightenment has nOl penetra tecl anel where lhere has alw ays

Debunking the greal military strategist Ca rl van Clausew itz, Van Creveld, w ho may Ix> the most o rig inal think er o n war since that earlynneteenthPrussian, cenluly \Vrites, 'Clausewitz's ideas .. \Vere w holly rooted in lhe fact lhat, ever since 1648, wa r had been waged overwhelmingly by states.' But, as Van Creve ld expla ins, th e period of nati on -st~lles ancl, therefo re. of state conflicl is now ending, ancl w ith it the d ea r 'threefo lc1 divisio n il1lo governmenl , ann y, ancl people' w hich state-clirected w ars enfo rce. Thus, to see the furure, Ihe first step is to look back to the past immecliately prio r to the birth of modernislll - lhe wa rs in mec1ieval Eu ro pe which began c1uring th e Refo rmat io n and reached their culmination in the Thi rty Ye::lr's \'(Iar. Van Creveld w rit es, 'In all these struggles politica l , saeÜII , economie, and religio us mo tives w ere ho pelessly entangled . Since il was an age when armies eonsisteel of mcrce naries, all were al so atteneleel by swarms of mi lita lY entreprenellfs.. Many o f them paid linie but lip serv ice IQ lhe orga ni za lion fo r w hom lhey had contrJCted the fight. Instead , lhey robbed the cOlmtryside o n their o wn behalf .. Given such conelitio ns, any fine distinctio ns..


be tween armies o n the o ne hand and peo ples o n the o ther w ere bo und 10 bra ke down. Engulfed h y war, civilians suffered terribl e alroc ili es' .. Bac k Ihen , in o t her words, th l!re wa s na 'po lities' as w e have eome to understand them , ju st as there is less <lnd less 'polities' today in Libe ria , Sierra Leone, Somalia, Sri Lanka , the Balkans, and lbe Ca ucasus, <-Imo ng Olher pl aces. Beca use, as Van Crevdd no tes, the radiu s o f tru st witbin tribal socielies is narrowed 10 o ne's immecliate family and guerilla comrad es, tnlces arranged w ith a ne Bosnian commander, say, ma y be brak en immediately b y ano ther Bosn ian eOI11mander. The pl etho r<l o f sho rt -li ved cease-fires in the Balkans and the Cau casus conslitute proo f that we are no lo nger in a w o rld where the o ld rules o f state warfare apply. More evidence is provided b y the destructi on o f medieval monulllents in thc Croatian port of Dubrovnik : when cultures, rath er Ihan states, fight , then Cldtural .md religio us ma null1ents are weapo ns o f war, making Ihem fair game. Al so, war-making c ntities will na langer be restricted to ~l specific territ ory. Loose and shadowy o rganisms such as Islam ic terrorist o rgani zatio ns suggesl w by bo rders w ill mean increasingly Iiule and sedimentary layers o f tribalisti c identiry and contro l \ViII mean mo re. ' From the vantage po int a f the present, there appears every prospect tl1al religiaus fanaticisms will pla y a larger role in lbe moti vatio n o f armed conflict ' in the \Vest than at any time fo r Ihc laSI 300 years,' Van Creveld writes. Th is is why analysts like Miehae1 Vlah o s are closely monitoring religi aus culi s. Vla hos says, 'An ideolag y thaI challenges us ma y nOl take similar form , like the o ld Nazis o r Co mmies. It ma y no t even engage us initially in wa ys that fit o lel Ihreat markings.¡ V~1n

e reveld concludes, 'Armed conflict will be waged h y men o n eanh , no t robot" in space. It w ill have more in commo n with the stru ggles o f primiti ve tribes than with the large-SGlle ean ventia nal war.' Whil e ana ther milit ary hista rian , Ja lm Keegan , in his new hook 'A I l isto ry of Warfare', draw s a mo re bcnign po rtrait o f primitive man, it is impo rtant la po int o ut that what Van Creveld rea ll y means is 're-primitivized ' man: wa rri or socic tics o pcrating m a time o f unpreceelented reso urce scarcity and planet::lry overcrowding. Va n Creveld 's pre-Westphalian visio n a f \Varldw ide 10w-il1l ensil y conflict is no t a superficia l 'back to Ihe future' scenario. First o f all , Icchno logy w ill be usecl 10w ard primiti ve ends .. . If crime and w ar become indislinguishahle, th en 'natio nal defense' ma y be viewed as ~I loca l conce pt. As crime continues la grow in o ur eiti es and the ability o f state go vernments and criminal -ju sti ce systems to proteet lheir c itize ns diminishes, urhan crime may, accoreling to Van Creveld, 'develop into low-int ensit y conflicl b y coalescing ala ng racia l, relig ia lls, social, anel po litica l lines.' As small-:,ca le vio lence multiplies at ho me anc! abroad, sta Ie armies \V iii continue to shrink , being gradu all y replaced by a booming pri vate securiry bu sin ess, as in West Africa, and hy urban maffias, especiall y in the fo nner commu nist w a rld , w ha may bc better equipped than municipal po lice fo rces to grJ. nt ph ysical prolcctio n to local inhabitants. Future w ars wi1l he Ihosc o f comll1unal survival , aggrava led o r, in many cases, causeel by environmental scarciry. These wars will be sub-natio nal , meaning thal il will be hard far states and loca l governments to p roteet Iheir o wn cilizens ph ysica ll y. This is how man y slates \Vill uhimalely die. As state powe r fades - and

w ith it tb c stat e's ahility to help weak c r groups w ithin society, no t la ment ion o t her st~H es peoplcs and cultures :lrou nd Ihe world w ill be th rown back upo n their own streng th and w ea kn esses, wit h few er equali zing mechanisllls In prol ecl Ihem . \Vh ereas Ihe dislant future will p rohahl y see Ihe emergenee o f a raciall y h ybrid , glohali zcd man , the eoming d ecad es will see us mo re aw are o f o ur clifferences than o f o ur similarili es. To Ihe avcrage pe rsa n, politica l va lues w ill mean less, persanal securily ll"lQ re, Th c belief Ihal we are all equal is liable 10 be repla ced by Ihe overricling obsessio n o f the ancie nl Greek trave ilers: Wh y the elifferences between peopl es?. In 'Geograph y and thc Human Spirit ', Anne 13uttilller, a professor at Uni versity Coll ege, Duhlin , rcca lls the w o rk of an earl y- nineteenth-ce ntuIY Gernlan geagraph er, Ca rl Hitter, w hose w o rk implied 'a el ivinc plan fa r hu m<lnity ' haseel o n regionalism and a constant , living now o f fa rms. The map of the future, 10 the extent Ihal a map is even possib le, w ill represent a perverse rwisl ing o f Ritte r's vision . Imagine canograph y in three dilllensia ns, as if in a ho logrJ m . In this ho logram wou ld Ix: Ihc ove rlapping seelilllenls of group and o th er identĂŽties ato p the merel y two-d imensio nal colo ur ll1arkings o f cit y-statcs anel the remaining nations, th emse1 ves confllsed in pla ces by shad o w y tentacles, hovcring o verh ead , indieating Ihe power o f drug cartds, maffias, anel pri vat e securit y agcncies. Iilstea d o f bo rders, Ihere wou ld be m(}ving 'centres' o f power, as in the Middle Ages. Man y o f these la ye rs w o ulel be in mo tio n. Repl aci ng fi xed :md abrupt lines o n a flal sp ace wOlild be a shifting patlern o f buffer enlitics, likc Ihe Kurelish and Aze ri b uffer ent il ies bet ween Tlirkey anel Iran, Ihc T urk ic Uighur bu ffe r entil Y be t w een Central Asia and Inner China ( ilself diMinct from eoaslal China), and lhe Latino buiTel' entil Y replaci ng a precise U.S-Mexi can bo rder. 1'0 Ihis p rote~1I1 cartograph ic ho log ram a nc must add o ther facto rs, such as migratio ns of populatio ns, explosions o f binh r.u es, vectors of disease. I-Ience forward the map o f lhe w o rlcl will never be stati e. Thi s future map - in a se nse, the 'List Map' will Ix: an eve r-muting rc prescntalion o f chaos. Fro m: /he A/fallNc MO l1l h~y, Fehnla

1994

jasOIl Mag a zille no. 2, May 1994

• 15


De Kwadratuur van de Nederlandse Totnaat Arendjan Boekestijn

De communisten kunnen

tevreden z ijn. Waar subversieve actie er niet in slaagde om de NA VO, de EEG en het liberalisme te ondermijnen , blijkt het ineenstorten van het Sovjet-rijk en het echec van de communistische ideologie succes te oogsten. De NA VO gedroeg zich alsof het zijn vijand was kwijtgeraakt, het ergste wat een veiligheidsorganisatie kan overkomen. Gelukkig behoedden een bescheiden militaire optreden in Joegoslavië, het gebral van Zjirinovsky en de groeiende onmacht vanJeltsin de organisatie voor opheffing. Dat neemt niet weg dat het 'i mago van de NA VO is aangetast. In de EEG kregen centrifugale krachten de overhand toen men het cement van de Koude Oorlog moest ontberen. Het gevolg is dat de verbreding het gewonnen lijkt te hebben van de verdieping iets wat vele met name Nederlandse beleidmakers nooit voor mogelijk hebben gehouden. Tenslotte werd het liberale gedachtengoed doodgeknuffeld door de nuchtere vaststelling dat er geen levensvatbaar ideologisch alternatief meer voorhanden was. 16

Jasoll M"gtlZtlle no. 2, May 1994

D

e

kamerdden

mogen

dan

misschien in hun vu istje lachen, voor o ns land is een aantasting

van de vitalite it van het Atbnt icisme, de

Europese in tegratie en het libera lisme weinig reden tot vreugde. Ons k leine land ve rdienr imme rs hel gromste deel van zijn welvaa rt over de grenzen en is bovendien voor zijn veiligheid afhankelijk va n andere mogendheden. Hoe kunnen wij in deze nieuwe were ld onze economische en veilig heidshelangen zo goed mogelijk verdedigen? Om de nieuwe we reld te begrijpen d~t

men e r goed aan zich eerst te ve rdiepen in de o ude. De na-oorlogse were ld tot aan de val van dc muur was complex maar ve rgeleken met hel huidige tijdsgewricht een oase van rust en orde. Toen in 1940 bl eek dat een neutraliteitspolitiek o ns niet kon behoeden voor een Duitse inval werden we ged wo ngen 0111 meer in machtsp o litieke termen te gaa n denken. Oie overgang ve reiste een mentale souplesse die niet alt ijd voorha nden was in een land waarvan de inwo ners gewend wa ren aan de gedachte (bt moraat en matl:rieel gewin heide gebaat waren b ij afzijd igheid. Gelukkig werd veel werk door andere staten gedaan. Na enige tijd dienden zich de allianties aan waannee ons land zijn politieke en economische veiligheid trachne te waa riJOrgen. De Amerikanen speelden daarhij een crucia le rol. D cx>r middel van de door de Amerikanen gedo mineerde NA VO za t Nederland voor een dubbe]rje o p de ve iligheidspoli ti eke eerstl: rang. Minder verheugd waren we over hel feil dat de Amerikanen een einde maakte aan o nze beziuingen in de gordel van sma ragd. \Y1e verkregen echter wel een aantrekkelijke Atlantische ve rzeke ringspolis die niet te vers maden was voo r een kleine mogendheid die immers ze lden iets va n de grotere mogend heden geschonken krijgt. De Amerikaanse voorkeur voor een Verenigde Staten va n Europa vielen b ij Drees en zijn aanhangers al even rd U W op hun dak als de dekolonisatie. Hoe

kon het ook anders bij staa tslieden wier handelen meer 'iverd geleid door de wens om de nalionale staal te versterken dan te ve rzwak ken . Gelukkig bleek alras dat het ideaal eveneens we inig gehoor vond in de andere hoofdsteden, zoda t de Amerikanen genoegen moesten nemen met een slap aftreksel van de federa le droom; een douane-unie. Een dergelijke samen werk ingsvorm sloot goed aa n bij de ideeën van onze M inister va n Buitenlandse Za ken Mr. J\Y1. l3eyen. Teneinde de Nederlandse export ve ilig te stellen diende er volgens hem stapsgewijs een douane-unie tOl stand te komen tussen de lidstaten va n het Europa van de Zes. Daarbij was het van cru ciaal bebng te voorkomen da t een protectionistisch land zijn veto zou kunnen uitspreken tegen verdere t~lriel:o;vL'r1aging. O m deze fl:den diende volgens l3eyen de gefaseerde totstandk oming van de douane-unie plaats tevinden op basis va n supranationa le regels. Een lidstaat kon uitsluitend u itstel worden verleend om zijn tarieven te ve rlagen ind ien een supranat ionaal o rgaan de mening was toegedaan uat de economische co ndities va n deze lidstaat dit inder(b~ld noodzakelijk maakten. Het was een elegante co nstructi e die geheel in het belang was va n ons land dat door zijn geleide loonpolitiek een goede concurrentiepositie bezat. Het plan had helaas één euvel. Net zoa ls onze voormalige neutra lileitspolit iek functioneerde het alleen indien de internatio nale machtsverhoud ingen gunstig waren. Zolang de grote mogendheden het niet konden verd rage n dat één van hen ons land zou annexeren, konden de aa nhangers va n de neutraliteilspolitiek cbi men dat hun beleid o ns land voor een oorl og behoedde. Zo was het ook met het voo rstel va n een sll pranatio nale douane-unie. Het w erk te alleen indien de grote twce, Ff<.IOkri jk , en de Bondsrepubli ek . er baat bij zouden hebben indien de machrsongelijkheid van de lidstaten op hel punt van de marknoegang zou worden opgeheven. Helaas bedierf Frankrijk Beyen 's droom. In 1965


NATO/WEU Adria tic embargo e nfo rcem e nt blokkeerde dat la nd de be~lui t vorm in g en maakte duiddijk dat ook in de EEG het recht va n de ste rkste gelelt. Bovendien bleken in veel geva llen de tariefverlagingen gecompenseerd tL' worde n door nieuwe non - t ~l ri fai re Ix: lemmeringen . Toch bleef ons land een trouw lid van de EEG. O nze boeren voe ren er wel bij en onze export binnen Europa bl oeide als noo it (Cvoren. Bovendien was de nieu\ve voornamelijk inte rgouvernementele conMruct ie uitennate gesch ikt om de handel te regu k:ren . Elke po lit icus die herkozen wil worden weet hoe helangrijk het is om de boeren en de zwa kke industriële seClOren te beschermen. Hoewel onze bewindvoerders dL' uitholling van hel supranationalisme Ix:treurden , stelden zij toch met enige voldoen ing vast dat er nu tenminste een instituti oneel kader bestond waarin prot ectionistische activi teiten va n handelspal1ners bestreden konde n worden. De gemeenschappelijke markt d ie geen echte gemeenschappeli jke ma rkt was bleek o ns in ieder geva l meer greep te geven op de handelspolitiek va n onze h ~lI1d els part­ ners dan in het interhelIum het gev~l l was geweest. Nadat in de j:trcn V<ln stagnati e Brussel wein ig Iud ku nnen uitrichten tegen hel oprukkende protectionisme begon in hel midden v;ln de jaren tachtig tot o nze ve rbazing, Frankrijk, nota bene onze aal1svijand nUlllmer 1. Beyen 's idee van een supr:lnalÎon::11e dOll:lneunie te prop ~lg e-

ren. Dar gebeurde natuurlijk niet omdat de Fransen opeens imeresse toonden voor de in telk:cluele erfeni s van een Nederl andse Minister va n l3uitenlandse Zaken. Neen, de Fransen , toch al niet o nder de indruk v:ln onze retorische gaven, ons moralblisch legalisme en o nze koppige en daardoor soms contra -productieve on d e rh ~l nd elingstact i ek, voe len geen aandra ng om zich te verdiepen in de geschiedenis van de Nederla ndse d ipl o matie. I lun belangstell ing beperkt zich meeslal tot onze zeventiende eeuwse schilderkunst. Maar als de Franse propaganda vuor een supranationale douane-unie niet voortkwam uil een ser ieuze bela ngstelling voor het intellectuele erfgoed va n Beyen wa ar kwam het dan wel vandaan? I-Iet antwoord is simpel, het was de resultante va n een hinnenlands politieke k euze. Toen \ !Iiuerrancl's experiment met 'het soci ali sme in één land' gefaa ld had , hesloot hij om een einde te maken aan de aloude Franse tradit ie o m de prohlemen te lijf te gaan met protectionisme, overheidstekorten en de\·aluatie. Een nieuw tijdperk brak aa n waari n de Fransen deel gingen uitmaken van de Brits-Duitse dereguleringsconsensus. Mitlerrand en Koh l slaagden erin om Thatcher er va n IC ovel1uigen dat een echte gemeenschappelijke markt uilsluitend ve rwezenlijkt ko n wo rden indien protection istische landen in de Raad va n Min isters overstemd konden worden. Dit

ging zeke r niet zonder slag of stUOl, pas na maandenlange o nderha ndelingen waarin vee lvuld ig ged reigd we rd met een Europe ol deux vitcsses, ging de Iron Lady 0 111 . Eindelijk wa ren de 11l ~l c htsver­ houdingen gunstig o m Beyen 's supf<lnati o n~liislllc tc ve rwezen li jken. Ons land dat voor zestig proccnl zijn ve rzo rging.<;st a~1l over de grenzen verdient voer er wel bij. Beyen kee k even over de rand va n een wolk en zag dat het gOt'd was. Ilelaas lachen de Goden als de we nsen va n men sen ve rvuld wo rden. De revolu· tie in het Oosten leek 'llles te vennorZelen waar ons land zo veel aan te danken had. De l AVO raak te in de grootst mogelijke problemen en de Amerik anen begonnen isolationi stische laai uit te slaan. De Nederlandse ma chtsbasis ve rsmakie o mdat uitstekende rela ties in \'<'as hington opeens minder uitstekend wa ren en bovendien minder gewicht in de schaal leken te leggen nu de Fransen c r hijvoorbeeld zel r op aan begonnen te dri ngen da t de Ame ri ka nen ook zouden meedoe n aan hel Balkan avon tuur. Niet alleen de NAVO raakte o p drift ook Europa zel f. Dat cont inent met L'en fascinerend ve rmogen tot ze lfvernietigi ng , g<.tf in de vo rm van het Verdrag van Maastricht een uiterst riskant an twoord op het einde van de Duitse deling. M itterrand trachtte om West -D uitsland een prij s te !aten betal en voor de eenwo rding. Dl: Duitsl: mo netaire hegemonie

J t'SO" M ag azi" e no. 2, May 1994

17


gend. Dat betekent dat DuiL'iland nooit gedwongen mag worden tot het aanvaarden van een gemeenschappel ij k e munt. Dat bete-

kent ook dat de

Malpensa air base - pilot briermg zou voor altijd ingechlInd worden in hel

keurslijf van een Europese Centrale Bank. Hellllu[ Kahl sloeg het advies van de Bundesbank en zij n eigen onderhandelingsdelegatie in cle wi nd en zette zijn handtekening onder het Verdî.:lg van

Maastricht. Toen kwamen de second thoughts. In Duitsland wer<..I~n steeds vaker dezelfde indringende vragen gestekl. \'(faarom zou eigenlijk de Duitse Mark ingeruild moeten worden voor een munt

waarvan de hardhe id nog maar moet worden afgew3chL? \Vaarom ZOu Duitsland naar Brussel blijven luisteren nu bleek dal men daar weinig imeresse loonde voor de geva ren die opdoemden in Oost-Europa? Toen ook nog het EMS

uil elka<lf spatte stelde men in Duitsland vast dat cle gekoesterde binnenmarkt nu ook onder vu ur was komen te liggen. \'(Idiswaar was door de recessie en de econom ische divergentie een EMU van de baan en dal was winst, nUlar de Duitse exporteurs (en ook de Nederlandse) hadden heel wat moeite om hun produkten te slijten nu de meesle andere landen hun munlen hadden Imen depreciëren . Kohl en Lubbers, hun munten zaten n og in de smalle EMS band, kregen ruim de gelegenheid om zich af te vragen of toekomstige historici een net zo hard oordeel over hen zouden uitspreken als de huidige historici ve llen over de harde gulden politiek van Colijn . O ns land lijkt dus weer terug te zijn bij af. Ons werkelijke belang bij Europa , de afzetgardntie, lijkt door de voornoemde ontwikkelingen weer onder vuur te liggen. H et su ccesvo lle wapengekletter van de Franse va kbonden bij Air France lijkt er op te wijzen dat de dcreguleringscon-

18

]aso1l Magazilze no. 2, May 1994

sensus in Parijs niet door iedereen gedeeld wordt. Indien BaJladur deze gang van zaken acceptee l1 eindigt het liedje ongetwijfdd weer met nieuwe protectionistische acties. Duitsland, da t overigens ook veel geld over de grenzen verdient, voelt zich zo in de steek gelaten in OostEuropa , dat het thema afzetgaranties voor Nederl andse produkten her land even niet zo interesseert. Duitsland was die roodgespoten waterzakjes die voor tomaat moeten doorgaan toch al meer dan zal. \Xfat te doen? \'(Ie zouden kunnen beginnen om ons beleid te baseren op hislOrisch houdbaarder in zichte n dan het foot"s paradise van de federalisten. Laten we toch voora l niet luisteren naar politici die hel Europese getreuzel op de Balkan aangrijpen 0111 een pleidooi te houden voor een supranationaal Europees gemeenschappelijk buitenlands beleid. iemand hoeft trots te zijn op onze daden in Joegoslavië maar het is toch al te dol om nu te beweren dat de invoering van meerderheidsstemming een beter beleid hadden opge leverd. Ook is er weinig reden om de Amerikaanse rol te bejubelen. Maar heeft Europa op dit punt wd enig recht van spreken? Het zou er bovend ien verstand ig aandoen om de betrekkingen met de Verenigde Staten niet onnodig onder druk te zetten nu het nog slechts een kwestie van lijd is voordat cle nationali sten alle macht in de voormalige Sovjet-U nie naar zich toe zullen trekken .

In de tweede plaats dient elke constructie die erop gericht is orl1 de machtsongelijk heid van de lidstaten op te heffen met ele nodige scepsis te worelen beje-

Oost-flank van West-Duitsland moet worden gepacificeerd door het zo snel mogelijk o p te nemen in de Europese Gemeenschap op basis van een langdurige overgangsperiode. O nze politici zouden er goed aan doen om in p laats van Hehnut Kohl te bekritiseren zijn pleidooi om OostEuropa op te nemen in de Gemeenschap te ondersteunen. Kohl heeft alle steun nodig om de Franse oppositie cle wind uit de ze ilen te nemen. Tenslotte dienen de dereguleringskampioenen hier te lande te beseffen dat de stabiliteit v;ln de natie-staat en de gemeenschap gebaseerd is op een vernuftige combinatie van vrijhandel en protectionisme. Vrijhande l leidt tot economische groei en dat is noclig om het spel van herverdeling en herverkiezing aan de gang te houden. De liberalen dienen echter te beseffen dat protectionisme nodig is om de zwakkere economische sectoren overeind te houden voo rzove r deze nodig zijn voor het behoud van de po litieke slabil iteit. De Fransen met hun eeuwige minderwaardigheidscomplex zullen namelijk alleen met deze benadering ovcl1uigd kunnen worden dat zij ook econom isch vreedzaam samen kunnen leven met het grotere en stra ks misschien ook rijkere Duitsland. Bovendien zal uitsluitend de combin:Hie van markt en regulering een Oosteuropees EEG lidmaatschap mogelijk maken. Alleen da n za l Duitsland zijn eigen boeren en staa lindustrie gerust kunnen stellen . En alleen dan z.,'ll het Duitse vertrouwen in Brussel weer wat toenemen , zodat ons land b lijft beschikken over een forum waarin handelsdisputen beslecht kunnen worden. En dat is voor een k lein land dat wanhopig zijn ve rzorgi ngsstaat in afgeslankte vorm trJcht te behouden heel wa t belangrijker dan welke beslissing in Den Haag ook . •

Arrmd Jan Boekes/ijn is verbonden aan de vakgroep geschiedenis van de Universiteit Utrecht


The Committee of the Regions: The outset of a 'Europe of the Regions'? Peter Van der Knaap

Article 1980fthe Maastricht Treaty on Europeall Union establishes the CotntniUee of the RegiOlIs (CoR). /tI this new instituti01I 189 regional and local representatives will gather to discuss Brussels' policies that have a regional dimensi01I. lnaugurated in March 1994, the CoR is a c01lsultative body with the same organizational structure and counselling assignment as the Economic and Social Cotnmittee. lts formatioll represents the formal ackllowledgement of the role regional and local govenlmellts may fuifil in the process ofuniting Europe. For thefirst time, the regiOlIs and municipalities of Europe are granted direct access in the European policy- makillg process. Fitting Ïll with the Europeatl Union 's federalist traditi01I, the CoR is the embodiment of the notions of subsidiarity and partnership.

T

h i~ articlc discliSSCS lhe c re~ltion and aspirations of lhc CoR in the

light of Ihe recent recognilion of th c impo l1:tl1ce of the mie sub-n<llio nal

governmenls C II1 pb y in th e process of Europe:m unificali on. The ellihusiaSIll of

[ocal ;mcl regiomIl officials and, hence,

thc quality of the delegalions see m to jusl ify hig h eXpeClalion s. St ill , the dispu les tha t clla racte rizecl the groundwork of thc Committee, ]x1I1 i cuJarly conccrn ing Ihc rat io bet ween

regiomil and local representation , caust: douhts 011 the COJ11l11inee's chanccs for sliccess. Another obstacle is se riolls

the COI1l111inee's congesteel co habirarion with the Economic anel Social Commith.:'C which may generate severe bureaucratic difficulties, if not true 'warf~lre',

The regi01lal di7lletlSioll of Europeall ll1lificatio71 Sincc the Fren ch Hevolutio n, the concept of the nation-sla te c1evc loped into the basic organ is<ltioru l fo rm of modern societies. After the second world wa r, however, rhe posit ion of the na t ion-state has been changcc..! in two ways. Firstly, thc process of European unifkation anc..! the ineept ion of a supranatio nal level of govemme nt (that is. th e European Communilies) clecreasccl national aelministrative competeneies anel responsibilities, In the European Communities, which were set up uneler the innuence o f feder<tlist ideology, the member st.Hes lost a great deal o f nalional Iaw-making powers. SeconelIy, many compete ncies anel responsibilities were elecentralizeel to slIh-national government: regions, counties, anel IllLlnicipalities. Hecently, the European COlllmission ~Ielvanceel the olel Roman Cat ho lic not ion of subsidiarity to foster the inclusion of sub-national governIllcnts on a Eumpean level. Originally, the unification of Europe was a vent ure o f aulOnomolis nation-states. The European Communities (E.e.), however, constitllteel a lInique form of cooperation between nation-states. D ifferent from the Organization for European Eeonom ie Cooperation (OEEC), ~I cbssic intergovemlllental organiza l ion (TGO)

which wa s dependent upon co nsensus, ITlemhcrship of the E.e. required a secl ion~tl el elt.'g~llion of n : llion~tl soverl'ignt y to thc insti tu l ions of tlle E.e. Thc two 'folInding fa thers' of the Ellropean Commllnit ies, Jean Monnet anel Robert Schuboth convinced fedcr~llists , man, perceived the eession of national sovereignt)' to ' Urussels' as the onl)' possibility to prevent ~lI1 olher devastating war on the European continent. This in nov<ltive application of the federalist ideology resulteel in an internationa l organization, equippccl with institutions ehar..tcte risti e of a federalist nat ion state. In the E.e., governmel1l al com petence on regiomIl , na tional. and community level shoulel supplement each other. In a federa list way, the principle of elial oguc ( i.e, a eOl1li nuo us deliberation betwecn IXl rticipants) should constitute the startingpoint for E.e. decision-making. The federalist design of the E.e. representeel the nrsl step lowards inlegral Eumpean policy. in which Ellrope's regiona l anel local governments wou ld have an impol1ant m Ie, T his was renected in tllc Trelly of Rom c, which expli· citl y referred to regional J1roblellls. According to the preamhle of Al1 icle 2, the melllber st~lles were 'anx ious 10 sl rengthen the unity of thei r ecunoll1ies hy reclucing bath the clifrcrcnces exisl ing berwcen the variolIs regians and the backwarelness of the less f~lvollrecl regions', Clearly, this sta tement woule! im· ply a regional poli ey on a Europe~1I1 level. Still, until the 19705, COlllmunit y regiona l policy repre.sented merely a variet y of exceptions to early COl11mun ity rules anel moderate ;:ttlemplS IQ harlllonize the v~triou s regional pol icies or Ihe melllber statcs. Graelu~ ll l y, hO\vcver, the politica I wili lo eSlablish a trul' EUl'OJ1l'an regional poliey cvolved. At the Paris SUllllll it Conference of October 1972. the Illemher states' wish to gc-

Jasoll Magaz ille no. 2. May 1994

19


ner..llc a Communil y sol UI ion fo r regÎ()nal problems took shape: the institlHions of the EC \\'ere entn:ated to l:"st~lb li.sh a Fund for Hegional Developmcm (EHDF). Such a Europe~lI1 fund shmdd make it p ossihle to address the most seriou s regional inequities, especi all y those Cä Used b y a prcponderance o f the agricuhural sector, industrial change, anel slflIctura l unempl oymcnt. 1975 was an impol1::1 m year for Communit y regional poliey: ·the European Rt.:gio nal Development Fund was estahlished in March and the Reg ional Policy Commiltee was S<.:t up in .Ju ly'. Two ycars 'Irter the enlargement o f th e Communit y with Denmark , thc United Kingdom anc! Irelanel in 1973, it was forma ll y <Kk nowlec!ged thai 'the progressive establishment of the comlllon market had nOl achieved the positive n:sults expected in lenns of a beitel' distrihlllion of economie :l cti vity throughou t thc Communit y'. Paradoxically, it was the ce ntralist British government that s)X'cifica ll y pressed for rhe estahlishment of regio nal policy on a Comlllunity level. O n a European level. th<.: ERDF gave way to a 'regional isation' of European Comlllunit y po liey measures, which, in turn , eneouraged the regiems in thei r endeavollr 10 he t~lken ~I S full -Oedged partners on a European level. Th e significa nce o f the regio nal di1l1(.'nsion of Europea n poliey is illustrated by the gro\Vth of its scope ~lI1d hudget. In 19RR, th t.: ERDF, the European Social Fund, anti the GuidanCt,: Section of the Ellropean Agri culturc G uid:lnce anc! Gua rantec Funel \Vere reform ed into the 'struetural funds'. The rotal cffol1 to addr('ss structura l problems in Europc's regions w ill account for aimosi a Ihird o f lolal Europt'an Un ion expencl ilurc in 1997, alloca ting 141 billion ECU in Ihe yeaJ"S I ge)-I - 1999.

R egiollal participatioll: partl/ership al/d subsidiarity In recen t yea rs, rht.: Commissioll o f Ihe Ellrope~lI1 COllllllllnities repeatt..'dly t.:mphasizl:'d Ihe impoI1ance of the involvement of regiona l :md Illunicipal governmcn t in the proo:ss of Europcan illtegration. Esp<.:cially rega rding the :-:. tru(.'lural funds there has ht.:t.:n a gro\Ving <.!wan:ness o f Ihe net'd for the p:1I1icipation of regional anc! loeal aut horities in the dr..lfting anel illlpklllentation of regiona l developlllent pn)gr.11l1111CS. O ne o f the leaeling innova ti ons of the 19AA-reform of thl:' stJ"u ctural funds was the introductiün of the principle o f partnership. In the Regubtion, th e.: COl1lllli ssion ddines pannership as 'close consulta tion berween Ihe Commission, rhe melllher state co nce rned, and the competent nalionaL regional, 10GI!, or olher com petent authoritil:'s clesignated

20

]asoll Magaz ille no. 2, May 1994

hy the mt.:mlx:r statt.: on a na tion:l l. regional. local. o r ot her IeVl:'1. w ith t.:ach p ally ;Kting :IS :1 Ixlrtner in pursllit o f a common goal' . According to the S:II11e regllla tion, pannership wou ld includt.: th e prepar:uion, financing, lll(lIlitoring, and assessmcnt of the effecrs of st ru ctu ral measurcs. As a conscquence, partnership enra il s a substant ial dcgree o r deccntral iza tion o f siructural poliey. P:lrtnership is deriveel from l ht..: nol ion o f subsicliarity, according lo w hich Commu nity policies sho lllc! complele national or regional initia ti ves or nccc!s. O nl y those responsibilities tha t cannot he performed bya 'Iower' government should I ~ e1 elegated to its 'superior' level ( in stages: municipality, region, State, Ellropean Un ion). Th e recent apprcci~lIio n of th<.: m ie sub-national governmcnts can p lay in Ellropca n Union poliey fit s in with the nOl ion of federalislll anel is a logica I co nsequellce of the progres.'i towards a 'ElIropc wit ho ut frontiers' on the onc hand , and a growing regional awareness throllgholll Europe on tht.' other.

The creatiOll of the Committee of the Regiolls

late 10 each oth er as 'aggrcgalcs of electors'. In this moclel. Ihe CoH wOllld p rovide.: a ~ h O I1 -circ uil bctwct.:11 European and suh-national governm<.:nt for regional cntities. This 'hy-pass' of thc nation-state brings Togelher federalist anti regionalist 'opponents of th e nation -stal e'. Thc Ellropean federalist idea l is the establishment of a Europcan Un ion, set up according to federal principles. Thi s wou ld inevitabl y involvc a reelu cti on of th e autonolllY anel respons ihilit ies o f the na tio n-Slalc as the politiGIl and aelministra tive model of sociel y. This hrings in th e regionalists, who seck mo re p ower as ~I political anel adIllinbtrative l'ntity. As LOllghJin (1994) adva nces, the Europea n concept o f federalislll is ·i ntegr.:llist' , in which Ellropean Union wo uld proceed from ~I 'federal isl dbleClic' hetwee n lhc Ellropean and rcgiml:!1 and loea l level s of government. The Maastricht 'frelty is rhe nrst step towarus thb interpretation of a 'Em ope o f rhe Regions'.

The COlllllliUee ofthe RegiolIs: high expectatiolls... The w illpower

10

inco rporate region ,d

TIK' ackn owledgcment of the significance or reg ional anel local govcrnlllcnt u1tiIllardy resuhed in thc initimion o f the CoH hy the Treaty on Europl:'~1n LTnion. 'Maastricht" ohliges the consultal ion o f the rt.'g ional COllllllinee on poliey pf()pos~ds in the fields o f ccl uca ti o n, elllpl oymcnl. puhlic ht.'alth , cu lture, transEurope~ln networks, anti , ceonomic and sue i ~d cu hesion. On request h y the European Commission o r at ilS O\\"n initiativc, whl' n specific regiona l inlerest:-. are a l stakc, thc COlllmin ee C II1 fo rward 'Opinions', In this way, thc regions of Eu rope ~Irc gr~lI1lcd a me:lIls at th e European level by w hich lhcy C ill ext.'["\ innllt.:nce on Elirope;:1ll Unio n poliey th:'11 affects them . According [0 the COll ncil o r Europe~1Il Munieipalitics anc! Hegions (CEi\IIU, th e Cfe3tion or the CoR n.:present.'i 'an historie step ' lowarels thc official ackno\Yledgement of the distinetivt.: ruil:' regions and Illllnicipalities fulfil in the conslrllCtion or Europe, perhaps even a 'Europe o f the Ikgions' (CEMH , 1992b). Increasingly, the regions ch:dlenge the nationstate as th e excl usive administ rati ve way tu urg=lI1 ize society.

and local governlllents in the proeess o f Europcan lInifjcation constitutes the main reason for the inel'pt ion o f the CoR. Somt' theorize that. in o rder to increase its poliliGIl m llo nom y, Ihe COI11mbsion is looki ng for 'new par1ners' againsl thl:" omnipotent COllllci l. 'fhe regions, o n lheir pan , eager to impruve their constitlilional posi ti o l1 , welcome thc CoR as ~l new, prom inent I1le:lns of expression. The illlport~lncc regi()!la l and 10<..'<11 ;Illihorili es ~lt[ac h 10 Ihe COlllmillee is rdlected in the elelegations, which aceOlllmodate Illany political ce lebrili es. 'fhe Dlitch delega tion , fUI" in slanee, consisis m:1inly of provincial gOVl:lllors and Jlla yors of b ig eities Iike Amsterdam. On thi s point, Ihe CoH cou ld le:l rn frolll lhe EconomÎl' ;1I1 e1 Social Commiltee. There seem:-- to I~ an ill -spccifiabl e re btionship hel ween lhe degrl'<': 10 w hieh one is taken seri ously anti thL' pre.:scnee o f innucntial delegates. \Xfhen, in the ca rl y days of the Economie and Social COI11miltl't.:, thl' hig h-ranking o ffi cials noticed the rel~ltive insignifiGlIll'e of Ecosoc's opinions, Ihey 500n 10Sl inlere:,t anel delegated sllbordina tes to ta ke their sca t.

The CEMR. an organi z:.nion which is Iargely inspired hy lhe federalist philos()p hy, ha s alwa ys prolllotl:'d all aclive role of regiorul and local governl1l<.:nt s in the EuropL'an unificat ion. Since its establishment in 195 1. it has consislent ly advOGlled lhe institution:llization o f the representat io n of region:1I anel l<X'al g()vt.:rnme nt in the Eurore~1I1 COI1lI1lunities following a federal model o f territorial po lities in w hich governmenlal b ye rs re-

In this respect it is noteworthy that one of thL' disputcs at th e eve of the inallgllr~1I meeting o f the CoR pt'rt<lineel the queslÎon WhL'lher or nol co mmission meetings wil hin the Commiltee sho uld hl' allt.'ncleel by civi l se lV~IIllS o r the po litieians thcll1sel\'es. Some even suggest civil scrva nt expl'rts shOllid I~ granted Ihe right lO vOle. Ultimatel y, thl' memher srates diel not norninat<.: civil :,crva nts as ruil ll1ell1hers, hUl thc t<.: ndency to substi-


Memberstate

Regionalseats

Belgium

12

Denmark

4

Localseats

(region & communities)

None

(county)

4

(county) & (city)

Total 12 9

France

16

(regions & départements)

8

(communes)

24

Germany

21

(Länder)

3

(Regierungsbezirke)

24

(municipalities)

12

Greece

No regional level present

Ireland

No regional level present

Italy

17

Luxembourg

2

(counties) & (eities)

(regions and provinces)

7

(municipalities)

No regional level present

6

(Iocal govemment)

6

(municipalities)

Netherlands

6

(provinces)

Portugal

2

(island regions)

Spain

17

12

(Autonomous

7

9

24 6 12

10

(munJcities)

123

4

(mun.lcities)

21

Ois tributio n o f seats between r egio n al a nd local r epresentatives tule electeet rep resentatives w ith profes-

sional officials ma)' sy mbolize the bureaucratie future of lhc Co R.

... a nd seriou s doubts: regional versus w cal represelltatioll Olwithslanding the emhusiasm on Ihe pa rt of n:g ional anel loca l 3Ulhorit ies :md thei r intermediary orga ni zat ions, (here

afe se rious doubts on Ihe viability of the COl11l11iltee. AI nrs! g lance, the inte rests o f the regional Commitlee seem ta be rather hOlllogeneolls: a bener position for sub-natio nal governmCnl in the process of uniling Ellrope. In practice, however,

(he re is widesp read dispLll e o n its

COI11-

position , which casts a shadow long before its inauguration. Be(ween the regiona l and IDCa l delegales, {he re is widespread comrovcrsy on Ihe d ivision be{ween the regional or I OC~ll representatives. In the beginning of 1992, lhe larger Europe<m regions openIy expressed their preference for an excJus ion of IDCal gaverrunent on the European level. From their perspecrÎve, th is attiwde is q uile comp rehensible; ÎI is cJea r that the interests of lhe German l1indcr or thc l3c1 gia n regions, with their far-reaching constiw liona l aULOnorny anel corn petence, cli ve rge immensely from other Eu ropean regions or municipalities.

As aresuIt, powcrfu l regions in member states with a federa list sl rllcw re (e.g. BcI-

gillm, Germany, Spain) succeedeel in conv incing their national governmenrs to nominale o nly o r mainly regiomli repreSenl<llives. In December 1993, the CEMR fileel a compbint wilh Lhe Commission regard ing the Belgian, Gcrman, anel Spanish delegalions. ArticJe 198A of the Maastricht Treaty provides for a CoR that is maele up of 'represen lal ivcs of regional anel local au thorities'. In the case of Belgium, sinee thc eonstitut ional rev ision of 1993 a full-neelged fecleral state, o nly reg ional representatives have been nomi natecl as full members. In aeldition , ÎI was generJ ll y envisaged that there wou lel he propol1ional rep resentat ion hetween all levels of sub-nalional govern ment. Severd l member states, however, did not li ve up to this expectation anel, to use the expression of the CEMR, nominaled a ;crush ing majority of regional <luthority representatives, leaving the local authorities wÎt h a single, totally subord inateel pJace'. Spain granted 17 o ut of21 seats to regiomil authority represematives, w hereas Gennany designatecl 21 Out of 24 seats to its l1inder. The Kreisen , located at the NUTS 3 level, arc not rcp resentcd at all. In its comp lain t, the CEM H contrasts this elevelopme nl with the well-balanceel eomposition of the Economie anel Social Committee , in whieh eaeh of l he lhree socio-economic groups holds approximatcly one th ird of thc 189 scats.

In Portuga l it proved dilTi cuIt to rcalize an accepwble d ist ribution between regiona l and loca l aelministrations. As a result of the Iack of a regiomll level on the mainlanel, the Portugu ese delega tion wi ll consist of loca l (urban) rcpresentatives. A special prohlem ho lds for GrccC{~, Ireland , Luxcmhourg. ~1I1e1 the UK (Wilh its Scott ish. \Xle1s h, and Northern Irish Offices). There simply are no representa ti ves between the nal iona l anel loca l aelministrative level: it is jusl the state anel the m un icipalit ies. As a result, all rwe lve mem bcrs o f the Greck dclcgation w ill be mayors, whereas Lu xe mbourg nom inaled six locally e1ected depllties. The Brigovernmcnt nom inated IDCal tis h representat ives, d ivided bet ween the 'region-states-by-convention' ScotJand (; seats). \'Va les (3 sea ts), Northern Ireland (2 seats), anel England ( 14 seats). Also Lhe Irish and Llixemholirg delcgation accommodatc solely IDCa l rep resentatives. O nly four memher states nominated more bala nceel de1egations: Denmark, France, Ita ly, and the Netherlands. As Figure 1 depicIs, of Ihe 189 memhers of the CoH, regiomIl and loca l rep resentatives are sllrprisingly bahll1ced. Still, in the Europea n Union , cb ssif ying regional and loca l levels is a com plic::neel an el elccepti ve venture. Regions like North Rhine-\X1estp halia (German. over 17 million inhahitants) anti Flevola nd in the Netherlands with 232.000 inhahi tants can ha rdly he reg~ l rtied ~IS equivalent.

Jasoll Mag a z ille no. 2, May 1994

21


A problematical compositioll The adm inislTarive magnitude anc! budget o f the largeT German , I3dgian, or

maners are discussed that co ncern their region::ll interests. Far thi!; rcason {he claim of the CEMR that thc Uind<:r shollid renoullcc lheir represenlalion in

Spa nish su h-natio na l gove rnmenlS is liable to disrUfb any symmetly or eq ualiry between regio nal anel local gove mmenls. As an example: th e budget of the German Buncleslancl

NaTel Rhine-WeSlphalia exceeds Ihe natio nal state budget of Memhe rsta tes like Denmark , Greece, or Belgium. 11 ma y be rypical of the dominant position of slIch 'super-rcg ions' lhat , at Lhe dawn of the inauguralion of th e CoR, they offered to provicle a tempo没lry aclministrative slru cture. Thc administralive supremacy of these

n :Hi o n ~1i autho riti es they repn:scnt. Here, Ihc European COlllleil agrees and fore~ces a 'democrati e requirement路 with respect to lhe CoR. In December 1993, the CEMR fileel a com pl aint against three member stal es that appointed non-elt:cted rep resenta ti ves anel civil servanis. I nsiders expect, however, thai the Commission will nol act o n CEM R's complaints, but the European Parliament Illay take th is marter more serio usly and go 10 law. As a compromise, the member states conce rned decieled to nominate el ected officia ls as full Illembers, wh ile mainl aining civil servants as depu ty members.

regions jeopardizes lhe develo pme nt of a we ll-balancee!

Committee

Limited competellCe alld

in

resources

which all sub-nario nal levels o f governmcnl are equally placecl. FOT rh is reason , some seriously argue that the Comminee sholliel he d ivideel into two seetions: o ne for regional anc! one for loca l represematives. In aeldit io n, some Illelllher:-. of the CoR

Ihe CDR seems J.cceplable: their representati ves G in ad vise ( in Ihe CoR) o n the po licy proposal s they wil l later ( in the Council) decide 0 11 . Th is discriminalio n wil l seri ously dislurh the working relatio ns be twcen the natia n-like regions and olhers.

will acrually consult amongst themse lYes. A5 <I result of Iheir far-Teaching feelemi 3uLOnomy, Ihe Gennan liinder anc! the Belghm regions are simultaneously granted the right 10 be present al meetings of th e European Council wheneve r

A final problem conce rned Ihe Iikcly na. minatio n of civil selVants hy some membef stat es. Accorcli ng 10 th e European Parliam cnt l Ihe CoR ca n on ly fllifil its funclio ns w hen ilS members are holders of an elective mandate within the sub-

The COl11millee o f Ihe Regio n 's limited competence anc! resources pose!; another threa t to its viability. The competence o f the Committee is limited 10 co nsultation; the COlmeil anel (he Commission n ln ignore its comments without an explanation. The Comminee e<mnot make juridica l claims either. In addi tion, th e CoH will focus its consuItative activiti es o n the regional aspects of Communiry p o liey. UnfoItuna{d y, lhe slruetural funds ha ve been revi-

Mr. Jacques Blanc, President of the Committee of the Regions 22

Jaso71 Magazine no. 2, May 1994


sed in 1993, Ihe yem befare the CoR was inslallecl. Also with regard to the rcvision o f the Communily 1nitiatives - the Commission 's special programmes for regional problems (e.g. Resider, Now, Ho ri zon) - the COlllmiltee may come in too late. The Comm issio n wi ll forward concrete proposals for ncw Union Iniliatives 10 the Council in the first half of 1994. Since most Commun ity Iniliatives

end 1Janu,,,)' 1994 , "ncl will he rcpla ced sho rtl y afterwards, the CoR is already too late to cle li ve r any Opin ion on Ih is lopic. Moreover, in Brussels, lhe Comminee has to eonfront a nalural foe Wilh cons iderJ.te powers: the Council of Ministers. The principal meeting pbce of nalional governments h3S an inl t: rt:st in a ine ffective, or even impotent CoR. It is nOl very Iikely that Ihe COlmcil will tolerate the dcvelopment of a powerful 'Senale' of regions. Thc Counci!'s attitude towards the CoR is rX.II11 y rcIlected by lhe minimal budget il designaled for it (12 mil lion ECU annually), whereas thc minimum expecleel operational budge t is cstimated at 24 million ECU. AIIhough 10 Illillion ECU was earlllarked as a reserve, the COlTImittee's limited wea lth may ha ve negative consequences for lhe professional qualities of the supporting staff. The capacities of the staff Illt:mbers are d irect delerm inams of the qualiry of the COlllll1ittec's Opin ions and , hence, ils repulalion. Finally, there is a greal deal of unce rlainty about the co habitatio n of l he CoR and Ihe Economie and Socia l Commiuee. Th is is rellected in the CEM R publicalio ns on Ih<:: Slructur<::: and organization of the CoR, which wave r h<:::rween ca lling th<:: merger 'completely logica I la ensure greater efficiency', 'reasonable and cosl-t:ff<:::Cliv<:::' in same texIS and leading la 'needless I<:::nsions' in anolher. It is dear that a lack of s<:::cretarial elasticity, which seems to be th<::: instantaneous result of the merger, wi ll nOl eontribute 10 a nexible funclioning of either organi zation . As an official sta teel. 'wilhout proper resou rces , any requesls for translation or printing services may discharge テ始lo a politica I maner'.

Upgradiug tbe regiou: 771e"aciug Europeau Uuiou? Th<::: CoR givt's a vo ice ta regional and 10cal inlerests. Despite Ihe rehnive peace in weslern Europc, lhc Ihre"H of scparalionalisl regianalism sho ulcl not be igno-

red. Especially Spanish regions lik<:: Catalania o r Ihe.: Basque eountries may use the CoR as a platform to plead for their own eause and increase Iheir strcnglh 'at home'. Far non-f<:::dera lisl counlri<:::s, Ihe ca ll for an 'Ameriean system ', in which European Union legisbtion wil l have ta pass a 'Senate of the Regions', shoulcl he lreat<:::d e3u tiously. St ill, Ihis view is ardently advocated by ll1<;:mber:; o f r<:::gional parties in the European Parliam<:: nL Aceording to M.E.P. Vandem<:::ul<:::nbrouck<::: of the Flemish Volks Unit:, <.1 truc regiomIl Senate shou ld be created, equ ipped with

legislali ve powers. As the CEM R points out , it is eurious tO granl goveJTlInents legis!alive powers o n a European level while Ihe.:y lack such responsibility at home. Following lhe logic or federali:;t ideology, however, granting legislative :.I uthority for regiona l :'\!ld IOGIl au th orities is quile logica!. Nevenheless, it is desirable that the transfer of legislati ve responsibilities lo lower governments on a n:nional level wou ld precede Ihe inslilutionalisation of sueh powers in the E.U. Also the German system, in whieh the Lijnder (represented in the Bund<:::sr3t) can exereis<::: an absolute veto over legislation affecting lhe liinder, is far from ideal. \Vithoul an aceompanying upgrading of the Europ<:::an Pmliament, transposed on the Europ<:::an Union, the G<:::mlan sryle system eontains ~l great risk o f a funher lelhargy in European poliey making. In such a system , the ParIiament is pUI off with a consu ltati ve role. Th<::: ultimate decision remains Ihe unique responsibility of the Council and the Senate of the Hegions. Grant ing the reg ions of Europe such extensive - delaying - poWL'rs may r<:::su lt in a breakdown

of the uniikation of Europe ~Ihogether. Instead of erea ting ~I Senale of the Regions wilh legislalive powers or Ihe right to veto COlllleil decision, the current provisions of Articl<::: 146 of the Tr<::::Hy seems more appropriate. In Ihis, Ihe Gennan Linder, th e lklgian r<:::gions, and (possibly) the Spanish AutanomOlls Com - munes are granl<:::d representatiun in the Counei!.

/lIstitutiot.al c0 1lsideratio1lS The instilutiunaliz~ltion of regional and local participation in th e CoR is liable to funher increase r<:::giollal IXII1iei(1<uion in European Un ion policymaking and implementalion, cs- pceially eoneCfning thc slruclura l funds. But why does Ihe European Union aClually need anolher eonsultative body, neighbouring th e Economic ~lI1d Social Commitlee and Ihe European Pari iament? Already in those Union institulions regiona l and loeal interests find expression. In thc European Pa rIi ament , a 'Consultativ<::: Counci l of Hegional and Local AUlhorities' represents the regional anel 10ca l interests. In addition, a parliamentary 'Intergroup of Local :lI1d Regional EI<:::cted Representalives' was f0fl11Cd in 1980, asscmbling th<:: Eu rop<:::an m<:::mbers of Parliam<:::nl who hold or have held th<::: mandatc of elecled representation on municipal , departm<:::ntal, provincial. or regiona l It:vel. In Ihe Econo mie and Social Committee, Ihe 'seetion Rcgional Develo pment' accOml110daieS employers, workers :md variolIs int<:::resls exp<:::11s on r<:::gional poliey. The Economie and Social COlllm ilt<:::<::: has a long sl:lI1ding reputation in promoting Ihe intcrests of regiona l .lI1d loc'al authoriti<:::s. Thc eommillll<:::nt of Parliamenl :lI1d the Economie and Sodal Committee to regional .lI1d local interests is renected by Opinions, reports anel amcndments on th e 1993-revision of lhe Communi ty's struc.1ural policies. Their inpUL resulted in a nrm r<:::inforeement o f th<::: partnership principle, gr~lI1ting more regional anel loeal responsibilili<:::s in both the preparation anel impiemcillation of strueluraI111Casllr<:::s. On 0111<:::1' iSSll<:::S, the inllucnc<::: of ParIiament and Ecosoc on Union policy making leavcs much 10 he desir<:::d. The Parliament is oft<:::n ponrayed as the 'sleeping beauly' of the ツキl3russels'. whereas Ecosoc's contribu tions h ~lve been

Jaso1l Mag a z i1le no. 2, May 1994

23


pOrlrayed as irrelevant. This 'democralic deficit' comprises a forcdul argument [0 warrant the crealion of th e CoR. However, it should be noted that Maastricht enlarged the European Parliament's legislarive power!:i through the intro_ EU countries eluction of [he coMembenhip iilgreed _ eleci!:iion procedure • Alrudy iilpplied and extended cooperalion and assent proceelures. A fur(her improvemenr of the functioning of (he Parliament and Ecosoc may be prefeffed 10 the ereation of another eonsultative body. In addition, one could argue thaI the European Union already meets the requifcmems of bath territorial anel funetio nal reprt!sentation, neX! ( 0 a direct representation in Parliament. In Ecosoc, the sodal :mel economie pal1ners meet, hased on professional, c1ass, and interest organizatio n. In the European Council, lhe individual mcmber states represent territoria I interesls. Despite inereasing territorial autonomy for 'Iower' goverrlll1ents throughoul Europe, il is still lhe nationstate that in many instanees represents Ihe mosl natural terrilOrial unit of adminislralion , espeeially on a European Icvel. Hmvever, as Europe moves toward!:i a true Union , the eontemporaly hegemony o f Ihe nat ion-state may represent me~ rely ~l transition periad . In this light, the truc importanee o f Ihe CoR may be its funclion a!:i a symbo! for Eu ropean unifi~ ca tion in a federalist way .

Conclusiotl Thc rccently inauguratcd CoR may indeed constiluie the firsr step toward!:i a 'Europe of the Regions '. For Ihe nrst lime, representative!:i from regional and loeal governmenr!:i can officially fOlwarel their opinions on Europea n Union policies lh al concern them. Through the in· c1usion of regional anel municipal governmenr lhe process of European unification will be c10ser to the European citizens. In addition , lhe contribution o f regional expenise wil l increase the ef~ fectivene!:is of ancl support for European poUcies through a beller symmetry het\.veen regiona l needs anel p olicy objectives. This year will constitutc lhc lest for the eooperative representation of regional

24

JasOl' Magazine

no. 2, May 1994

and local governments on the Europe'ln level. Due la reluctance on the p~1I1 of the Council anel the (resuIting) lim iled competence and resource:-- the CoH bces a dilTicuit task. Aftel' initia! enlhusiasrn, ~ Applic.tlon expected loon

ALGHRJA

-

lhe CoR may find itselr in Ihe same ·margina!' posilion a!:i lhc Economie anel Social COl11mittee. As Commission Presielenl Delars has warned, an unending quarrel on internal regulations or the ratio between regional anel loca! governmenr will play lhe COlllleil anel olher aclve rs~l­ ries o f regional representat ion on a European level in the hanel. Since Ihere is no c1ear conce pl of 'region ' on a European sca le, Ihe CoR may lurn imo a powerless receptac1e of eve!)' imagin ~l hle sub-natio nal cnti ty. In order to he successfuL a c1ear anel formal recognilion of the position of loca l governmenl wilhin th e CoR may be e!:isential. A second lhreat ma y be Ihe envisioned bureaucrati c 'warfare' wi lh Ihe Economic and Soda l COlllmiuce concerning Ihe disl ributi an of administrative support anel aS!:iet!:i. 5ueh conniets will cause major difficulties, ha rm bath of the Comllliltcc's standings, anel eleerea se organizat iona l effectivencss. At Ihis lime, [he delermination displayed by same to stake eve!)'thing to tear Ihe newborn Commillee loose from Ihe Economie anel Soda I Committee e10es nOl appear very prudent. Sinee hoth lhe Comm iss ion anel th e regional anel local authoritie!:i attach much imporlance 10 regional representation on a European level, it is expecleel lhat the CoR will be in a beller position than its rwin-hrolher, Ihe tripartile Economie and Social Committee. According 10 Commis·

sion Presi dent Dclors, thb identical consuhalive body even faces Ihe risk of marginalisalion. Still, Eeosoc's poor repulalion m~ly indeed hacklîn..: on the Colt In th is rcspccl. the importanee of a soljel anel alillring decl:lf<1I ion of intenel can hardl y he underestimaled . Finall y, due ta il!:i limited resources and RUSSlA competencies, the CoH sholild refrain from exaggerated amhitions. As experience within the Economie and Socia l Commitlec show, th is should includc resisting the lemplalion to give aclvice on every item Ihe Treaty requ ires . A coneentralion on -high priority issues' ma y co nlrihute to the weighl of the Committee's Opi nions <.lnd, at the same time , reduct:! Ihe administralivc overlaad its meetings will inlpO!:ie on regional anel local representalives. Pcrhaps Ihis is whal COlllnlission President Del ors meant, when he warned thc Commiuee against 'routine' anel expressed his hopes of 'inlen!:ie anel well-prepmed meetings'. Conslitulional !:ilruclurcs and rclation!:i in Europe anel throughout the wo rld are changing. As the European Union anel the NAFrA c1epict , th e tandem of ncw continental anel increasingl y self-assured rcgional anel loeal authorities ehallenge lhe classi ca I funetions of the nat ion-state. In some countries regional govL'rnmeni already rival the naliona l level in a large array of poli ey elomains (e.g. Belgium and Gcrmany). In Ihe majority of member !:italc!:i. however. th e nalio nal level wil l remain the IllOst important governmental level. Ha ving Ihis acknowledged, the regions anel mllnicipalitie!:i of Europe !:ihould opt fo r the a self-conseious CoH, Ihat eli!:itinguishe!:i il se lf hy an outstanding level of consllltation. In o rd er [Q make the Comminee of Ihe Regions a Sllccess, il is e!:isenlial lhat regional anel loeal administrations abstain from endless inward qu;ureJling hUI inslead focus on colleclively advocaling Ihe inlere!:its of Europe's 'Iower' governments.

• Drs P. vtm der KnaajJ is welenschappelijk medeu'erker bij de vakgroep van de Erasmus hestuurskunde Ulliversileil ROllerdam


Conflicten aan de Grenzen van Invloedssferen De hernieuwde betekenis van een grensgebied in de krijgsgescWedenis Prof. Dr G. Teitler

Dat het eiude van de Koude Oorlog tal van veiligheidspolitieke v erauderingen heeft teweeggebracht, weten wij nu weL /n het gediug ziju zo uiteenlopende zaken als crisisbeheersing, de relevantie v an het neutraliteitsbegrip, de rol en betekenis v an het volkenrecht, de ontwikkeling v an nieuwe operationele doctrines en de bepaling v au wat hiervoor aau logistieke onderbouwillg nodig is. /k kan deze lijst nog lallger makel!, maar betwijfel of dat zOllder meer de moeite loollt. Het bev attillgsvermogell van een westers publiek is per slot niet z oz ee r beperkt, als wel wat eellz ijdig gericht. Z6 belallgrijk acht ik deze factor, dat ik er uitdrukkelijk aandacht voor v raag. Dit bevattillgsventlogen ligt aan diep gewortelde tradities verankerd, die op hun beurt weer instituti01leel ziju beklonkell. 01lder dez e omstalldigheid blijvell aallpassillgell aarzelelld en tastend. Zicht

op wat d eze remmillg veroorz aakt, is dan ook van méér dali vrijblijvende waarde. Het heeft direct praktisch nut. /11 deze bijdrage maak ik een vergelijkillg tussen wat ik wil noemelI: Europa's militaire hoofd- ell zijstroom.

zees lagen het verloop va n oorlogen bepalen en d:l:l rmee het etiket "beslissend" ve rdienen. Die \'(IallèneJltscbeidling is/ Jiï r die groszen IInd kleineli Operalio llen des Krieges, lNlS die hare Zablrlllg Jiïr den \f/ecbselba lldel isl . ( ... ) I-Iauptscblacblen tlJld alles. was mil ibllell clI~rgleicber linie s/eb/, silld die Gold- lmd Talersllï cke .. aldIIs I'OJI Clauselllilz.

De boofdstroom Het westerse denken over oorlog en vrede heeft lang geleden een eigen bedding gevonden. De volgende e1emenlen be-

palen de loop claalvan. Ten eerste dat de hegrir(1en oorlog en vrede over het algemeen scherr van ~ Ikaar zijn gescheiden . Situaties, die aan deze eis niet vo ldoen - zoals de Ko ude Oorlog - staan ~lI s afwijkend te hoek. Ten tweede, dat oorlogen aan een duidelijk begin en einde zijn gebonden , liefst vb formele oorlogsverkl aringen , cap illliaties en vredesve rdragen . Ten derd!.:, dal oorlogen een instrument vormen in dc handen van soevereine st.a ten en dat aan deze lichamen ve rbonden orga nisaties de oorlogvoe ring V(X) f hun rekening nemen. Ten vierde dal bij de oorlogvoering een duidelijk onderscheid bestaa t tu ssen burgers en militairen. De eersten kunnen als slachtoffer van oorl ogshandelingen vallen en de oorl ogsinspanning van hun land indirect steu nen. 'f och val t hun rechtstreekse deelncn1ing aan gevechten buiten het we nselijk geachte krijgspatroon. Ten vijfde dat het vo lkenrecht tot onrwikkeli ng is gekomen tot regeling va n dc betrekk ingen tussen soevereine staten en 0111 de oorl ogvoering aan banden te leggen. Ten zesde dat vcld - en

De westerse wereld heeft vanouds in de ban va n de I~s lissende sbg geleefel. Zij gelooft trouwens nog steeds in de mogelijkheid met behulp hiervan oorl ogen in kOl1e tijd tc beëindigen. Voor de ge\vone soldaat bep~lal t the face of ball ie dan ook het gezicht van de oorlog. Deze zes eigenaardigheden in zake het westerse denken over oorlog en vrede vloeien VOOl1 uil enkele. in Europa tol ontwikkeli ng gekomen, processen . In de eerste p l a~Hs de vo rming van gece mraliseerde, territoria le sl;:tten met een hoog opgevoerd orga nisa tievermogen. In de tweede plaa ts de totsta ndkoming va n een staand en uitsluitend aan de overheid gekoppeld leger. De tactische, organisa to rische en logislieke achtergronden van deze ontwikkeling zijn o nder de te rm militaire revoluti e te vange n. Ik g::\ ervan uit da t u bekend bl."nt met de belangrijke bijd rage die de Nederl and.se Repub liek len tijde va n prins Maurils daaraan heeft geleverd . In de derde pl aats noem ik de proressio nalisering va n het militaire leidl."rschap: de verwe rving door officieren van een kennis- en vaa rdigheidsmonopolie. Enerzijds maakt dit hen diensthaar aan de staa t. anderzijds vrijwa~JI1 het hen V~Jn med edinging

Jasoll Magaz Îlle no. 2, Moy 1994

25


door burger-amateurs. In de vierde plaats de bij de vrede va n \Vestfalen in 1648 beklinken staatssoevereiniteit. De fictie van een Europa overkoepelend , un ive rseel gezag verdween. Hiervoor in de p laats trad een complex van st.aten , die elkaar als zelfstandige gebieders over oorlog en vrede erkenden. De uit deze siruatie vool1vloeiendc Slalenanarchie kende als sturend mechanisme slechts de werking va n het machtsevenwicht. Bovendien bleven in deze arena alleen de sterkere Slaten over. Zwakke vel1egenwoordigers, zoa ls Polen, verdwenen eenvoudig. Omringende landen maakten zich van zo'n achterblijver meester en ve rdeelden , met behoud van de Europese maclllsbalans, de buit onder elkaar. In de vijfde plaats deed de agrarische grondslag van Europa zich gelden. Met zijn seizoensgebonden rilme beïnvloedde deze niet alleen de krijgspraktijk, maar ook het denken Over de oorlogvoering. Hierbij sloot de in vloed van het christendom aan. De o nuitroeibare verwacht ing tegen Kerstmis het einde van een oorlog te beleven, vindt hier haar wortels. Alle verstedelijking , industrialisering en ontkerstening ten spijt, stelt het westen nog steeds vel1rOLlwen in deze ve lwacht ing. Leiders die niet eraa n tegemoet komen. hebben de publieke opinie heel wat uit te leggen.

:-,ende bevolkingslaag behoorde. De betrokkenen konden econom isch noch sociaal erbuiten . Het centru m moest mer dit gegeven rekening houden, o p straffe va n n.:bdlie .

De zijstroom

kend stelsel. Da t zelfde gold voor de

Dit merkwaardige krijgsbestel kon tOl diep in de 17e eeuw Midden-Europa bedreigen. Daarvoor hadden andere delen va n het continent van Mongoolse en Arabische in vallen te lijden gehad. Offensieve en defensieve fasen w isselden elkaar bij deze gn:nsgevcchten af. tot het tij zic h voorgoed tegen de in va llers k eerde . Opmerkelijk is nu het volgende. Eeuwenlang zijn Europese volken met het krijgsl~std van halfno maden en ongeregeld bergvolk in aanraking geweest. I n ve le opzichten hebben zij zich erbij aangepast, maa r tot meer dan een milit~li r zijslroompje heeft da t niet geleid . Bij de hielvóór geschetste hoofdelementen is ha ~l s t niets va n die aanpassingen temg te vinde n (a ls ik tenminste afzie va n enkel e "Turkse marsen" in het muzikale repertoire van geregelde legers). Toen de gren.'i zich stabiliseerde - op de Ba lkan , in zuid-Rusland, in de Middellandse zee - en Europese stat en hun macht hier consolideerden , raakten de aanpassingen zelfs in het ve rgeetboek. Geregelde legers namen de grensbewaking over, terwijl een ze lfde proces zich later bij de Europese overzeese expansie voltrok . Ook hier waren aanvankelijk activiteiten in het geding, die niet pa sten in de militai re hoofdstroom. Tot ook hier de grens tol rust kwam en haar rrontie r-karakter verl oor.

bergbewoners va n Balkan en Kaukasus. Gecentraliseerde staten waren onder hen eer uitzondering dan regel. Scherp van elkaar afgebakende po litieke territoria o ntbraken , terwijl de oorl ogvoering een perma nente bezigheid vormde. Deze vo lken bedreven de (x)rlog als een min of meer georganiseerde strooptOc!ll. waarbij ve ldslagen een zeldzaamheid vormden en het begrip "beslissende veldslag" nauwelijks betekenis had . De oorlogvoering had bovendien , strikt genomen , geen te rrilOriaal doel. Grondbezit zei een nomade weinig. Z ijn strooptochten richtten zich op de verwerving van slaven, op wier werk -agra ri sch, ambachtelijk, I~slllurliik - de meeste r vervolgens parasiteerde. Bovendien , waar dit stelsel toch uitkristalliseerde in een gecentrJliseerde staat -zoa ls onder de Turken- bleven traditioneel-nomadische trekken behouden. De grens van dit rijk vo rmde niet meer dan een vage lijn. Zij was geen verschansi ng, maar een springplank vanwaar af jaarlijks strooptochten in het vOOlveld begonnen. Het cenlmm was voor zijn gezag trouwens afllankelijk va n de o rganisarie van deze tochten. De strooptocht was levensstij l voor ieder die tot de heer-

Voor Europa heeft naast de militaire hoofdstroom dus een geleidelijk aan droogvallende zijstroom gevloeid. Deze laatste vond zijn oorsprong in gebieden, waar Europeanen op andere culturen stuitten . In eerste aan leg waren hierbij, V,1I1 zu id-S panje tot de Oeral, ha lfnomadische en bergvolken in het geding. later, tocn deze grens was beveiligd en Europa aan zijn expansie I~go n , traden andere tegenstanders naar voren. Zowel door de aard van het gehoden verzet als door de wijze waarop Europeanen zich in het grensgebied staande hielden , koos die zijstroo m een bijzondere bedding. Als belangrijkste kenmerken stip ik de volgende aan. Allereerst dat het onderscheid tussen oorlog en vrede ve rvaagde. Aan de grens was pennanenle waakzaamheid geboden. Niemand kon zeggen hoelang een adempauze duurde of waal1egen een strooptocht van over de grens zich zou ri chten . Deze o nzekerheid leidde el1oe, da t ieder zich moest wapenen en in de eigen ve iligheid voorzie n. Tegen de kleinschalige schermutselingen, die het grensgebied teisterden, waren die maatregelen over het algemeen voldoende. Velvo lgens

Niet'i is minder juist dan deze processen op andere volken en culturen van toepa ssing te verkla ren. De halfnomadische volken , waarmee Europa in het zuiden en oosten eeuwenlang zoveel te stellen hee ft gehad, kenden een volstrekt afwij-

26

JUSOtl

MagazitIe no. 2, May 1994

\\',15 v:ln belang, dat de bewoners aan gene zijde va n de grens tol een andere cultuur hehoorden. Dat hield in, dat volkenrechte li j~e regels of godsdienstige gebruiken, die in Europa de gewe Jduitoefening beperk ten, hier ontbraken. Bovendien stonden aan de grens geen geregelde troepen tegenover elkaar, die elkaar als lotgenoten herkenden en leerden waa rderen . Grensbewoners hadden met de tegenstanders niets gemeen. \Vie zij niet doodden. maakten zij tot slaaf. Dat lot ko n trouwens iedereen treffe n: mannen, vrouwen, kinde ren. De stri jd in het grensgebied Illag k leinscha lig zijn geweesl, de volksweerbaarheid die hierhij aansloot , leidde tot een verharding van de krijgsgebmiken. \Vaar iedereen, onge~lc ht leeftijd o f geslacht, moest kunnen vechten, liep iedereen hetzelfde geva~lr. Ma~lr al te gemakkelijk kon daamit ten opzichte va n de tegenstander een vicieuze cirkel V~1I1 wraak en weerwraak o ntstaan .

Nu de aard va n de strijd is bepaald , richt ik mij op de bij de grensbeveiliging betrokken o rganisaties . Ik zet deze o p drie assen af. De eerste loopt van militair n ~la r civiel , va n een geregelde, st raf gedisciplineerde en geïnformeerde krijgsmacht naar vormen va n territoriale verdediging en volksweerbaarheid. Op de tweede as neemt aan de ene zijde de overheid alle mil itaire inspanningen o nder haar hoede. Aan de andere zijde is de staatsmacht nog nauwelijks doorgedro ngen. Om hier lOch vei ligheid te scheppen, moeten pal1iclilieren ini tiatieve n ontplooien. Duidelijk zal zijn, dat de staat wèl profiteert van wat deze lieden voor eigen rekening en risico tot stand weten te brengen. Omgekeerd zorgt de sWat voor een va ngnet onder hun inspanningen. Om in termen va n het \ViIde \'(Iesten te spreken : als pi o niers en la ndverhu izers in de knel komen, schiet de cava lerie te hulp. De derde as heeft betrekking op de tegenstelling m ilitairpolitiecl. Hiermee bedoel ik dat de grensheveiliging, hoe kleinschalig ook, in de eerste aanleg militaire trek ken vertoont. Aan de orde is een oorlog; een niet verk laarde, bittere strijd om het bestaan tegen groepen en personen die tot een andere pol itieke en culturele gemeenschap behoren. Naarmate ech te r het grensgebied tot rust komt, neemt in hct oorspronkelijke betwiste gebied de I~veiliging politiële trekken aan. Per slo t rich t zij zich nu op een binnenlands probl eem . Grensbeveiliging verdnden zo in de handhaving va n orde en ru st in een streek die, naarmate de grens opschuift en nieuwe pioniers trekt , in het achterland komt te liggen. De staat zal zich hier meer doen gelden, terwijl het geregelde leger er garnizoenen legt. De drie assen blijken zo onderling nauw verbonden. Veranderingen o p de ene hebben uiteindelijk gevolgen voo r de andere.


Ten aan zien van de grensbeveiliging bevinden zich op de assen vier o rganisatievo rmen. Deze sluiten elkaar in beginsel niet uit en het is va n tal van factoren afhankelijk welke combina tie tot sta nd komt. De kracht van de staa t vormt zo·n facwr. Bij een overzeese frontier spelen verde r een sterke vloot en mari tieme transportcapaciteit een belangrijke rol. Wa t de organisatievormen ze lf betreft, wijs ik allereerst op de rugdekking , d ie het geregelde leger kan verschaffen. Onder twee omstandigheden werpt deze organisat ie haar gewicht in de schaal. Enerzijds wa nneer de vijand va n over de grens een grootscha lige inval waagt, die tot ver in het achterland dreigt door te d ringen. Turkse aanvallen in de richting va n \'\1enen passen in deze categorie. Zij boelen de legers van het Duitse rijk en zij n bondgenoten gelegenheid in actie te komen. Niet uitgesloten is, dat het hieruit voortvloeie nde treffen de allure van een veldslag aanneemt. Anderzijds kan het geregelde leger ook ze lf o ffensieve act ies ondern emen. Vanaf hel begin va n de l8e eeuw waren Oostenrijk kop de Balkan en Rus land ten noorden van de Krim en in de Kaukasus hiertoe sterk genoeg. Een variant o p deze orga nisa tievo rm o mstaat wannee r in het grensgebied een deel van het geregelde leger zich perm anent vestigt. Twee omstandigheden doen hiertoe gewoonlijk besluiten. Ten eerste als de druk o p het grensgebied zo· n permanente legering rechtv~w rd i gt. Ten tweede als de grens zó ver va n het centrum af ligt, dat om één detachement aan de periferie te legeren, een veelvoud heen en weer moet trekken. Als bovendien het ve lvoe r niet is ve rzekerd, maar wel gelegenheid bestaat in het grensgebied soldaten te werve n, is de kans op het o ntstaan van een gespecial iseerd grenskorps tamelijk groot. Het Koninklijk Nederlandsch-Indisch Leger mag als voorbeeld va n een dergel ijke formatie gelden. De derde orga nisa tievorm verwij dert zich een eindweegs V~1I1 dit model. Zij is wel permancnt in het grensgebied gelegerd, maar maakt geen deel uit va n de geregelde krijgsmacht. De leden va n deze formatie zijn dan ook niet vanuit het centrulll naar de periferie gezonden. Zij woonden daar reeds , bewerkten de grond en hielden zelfstandig de vijand van het erf. Een vo lgende stap is dal de centrale overheid de militai re betekenis van deze grensbewoners onderkent en hen tracht in Ie schakelen bij de behartiging va n haar eigen belangen. Zij verschaft hen daartoe wape ns en andere uitrustingsstukken. Zij helpt zonodig bij de aanleg van grensversterk ingen en stuurt af en toe wat officieren o m toezicht te houden op de kwaliteit van de tegenp restati e. Het mes van deze o plossing -a ls voorbeeld noem ik de Oostenrijkse Militärgrenze met het Turkse

rijk- snijdt aan twee kanten. De centrale overheid vindt een goede en goedkope oplossing van de grensbeveiliging. In ieder geval krijgt zij een ea rl y warning voor het geva l de tegenstander een grootschalige inval heraamt. Voor de grensbewoners brengt hel stelsel een ve rzekerde toevoer van wapens. VOOrLS kunnen zij gemakk elijker een beroep doen op militaire bijstand als de vijand de grens onder de voel dreigt te lopen. O ndertussen zal duideli jk zij n, dat de scheidsl ijn tussen de vorige organisatie en deze betrekkel ijk vaag is. De vorige (het grenskorps) kan zich , als de grens rustig blijft , omvormen tot een 50011 boerenmi litie. O mgekeerd kan in juist zeer roerige grensstreken de lokale bevolking volledig afll:mkelijk raken van de cen trale overheid. Zij eindigt dan als geüniformeerd onderdeel van het geregelde leger. Oij de vierde organisatievorm gaat de ontwikkeling nog een stap ve rder. Ook hierbij zijn grensbewoners in het geding, maar nu ontbreek t iedere band met de centrale overheid. Bovendien stellen deze lieden er gewoon lijk prijs op die band ook zo los moge li jk te houden. Zij zoeken zelfsta ndigheid en hopen die in het grensgebied te vinde n, daar waar in het niema ndsland tussen twee invloedssfe ren de ware vrij heid lo kt. \'\1at zij op de ce ntrdle overh eid tegen hebben, kan ve rschi llen. Soms gaat die afkeer niet ver en zijn Imller economi sche motieven in het geding bij het besluit het centru m te verlaten. Mogelijk is echter ook , dat men wat op zijn kerfstok heeft en de arm van de wet \vil o ntlopen. Denkbaar is tot slot, dar de pioniers en voortrekkers zich op politieke of godsd ienstige gronden nict langer thuis voelen in het ce nlrulll van heL land. Zij wen sen ongestoord hun eigen geloof of leer te belijden , maar moeten (taa t1 oe we l naar de periferie van hel rijk. Overheidsschuw als deze lieden zijn, kunnen en w illen zij geen he roep doen o p militaire bijstand als ebar moeilijk heden dreigen. Zij willen en moeten voor hun vei ligheid zorge n en

zijn dan ook -mannen, vrouwen, kinderen- tot de tanden gewapend. Di t soort eenheden -kozakken , heidukken, ~I frika­ ners, handelaren tussen christendom en islam of (in het heden) jexxlse kolonisten in de bezette gebieden- is lrouwens o nderhevig aan een paradox. Enerzijds kom t het grensgebied dankzij hun inspanni ngen tot rust. Anderzijds trekt d ie pacificat ie de aandacht van de centrale overheid, die een mogelijkheid ziet h ~la r invloed uit te breiden. Wa t de kolonisten hierna rest, is een keuze te maken uit twee alternatieven. O fwel zij trekken ve rder naar een nieuwe front ier. ofwel zij gaan de weg o p van de leden v an cle derde organisatie en laten zich inkapselen door de overh eid. Zo kunnen zij zelfs eindigen als onderck:el. als voorhoede van hel geregelde leger.

Een "Neu; Frotttier" De zoj uist besproken elementen behoren tot de zijstroom. Met het einde va n de Koude Oorlog li jkt mij een herwaardering hierva n nodig. Niet het centrum , maar de periferie verdien t meer aandacht. Europa 's grenzen en het gebied in het vóórveld zijn turbulenter dan zij lange tijd zijn geweest. I-Iet is dan ook zaak op de actualiteit van border wa rfare te wijzen. Het meest vet1rou\vd daarbij is in de eerste plaats de inval in de eigen invloedssfeer. Irak heeft zich maar kort geleden hier..wn schuldig gemaakt. Ook de Falkland-oorlog vloeide uit een inval v0011. Zo klass iek als zo'n actie is, zo vertrouwd is ook de reacti e. De inval geschied t met geregelde troepen en daarop reageren is een kolfje naar on ze hand. Als het \'\1esten eenmaal besluit zich aan de perife ri e niet hij voldongen feiten neer te leggen, vol trekt het df<.lma zic h langs voors pelbare lijnen. Hel centrum stuurt zijn geregelde krijgsm::l cht op de indringers af, die hierop het ant woord schuldig blijven . Als Irakezen zich hij de grensoverschrijding als mini -Russen ged ragen, spelen zij het \'\1esten in de kaart. Op dil slag tegenstander is het voorbe reid . Als het de handschoen oppakt , staat de uitslag van de oorlog vast. Problemen kunnen dan nog slechts rijzen als een nieuwe tegenstander de arena betreedt. Blijft zo· n inielvelllie achterwege, dan is aan de grens de o ude toesta nd snel herstelt. De hele ::lctie behoort dan ook nog lot de militaire hoo fdstroom . Dit ver:.lIldeI1 als daarná een tamelijk ongeregeld en langdurig ve rvolg op de o ndernomen .Ict ie nodig hlijkt. Hierbij komen zowel mi litaire aLs politiële zake n Ic pas, terwijl naast milit::l iren ook civ iele deskundigen een rol moeten vervullen. Toezicht op bestandsafspraken en een o pgelegd handelsembargo, co nt role op wa penaankopen, het opruimen va n mijnen, he-t afdwingen v<ln een vliegverhod. het lopen van grenspa-

JtlSOIl

Magaz;"e no. 2, May 1994

27


IJouilies, inspecties van het militair-industriële com pl ex en het in bescherming nemen van minderheden zij n daarbij aan de o rde. Dit vervolg op de afgrendeling van de inval hoort duidelijk in de zijstroom thuis. H et plaatst het \'(Iesten dan ook voor onverwachte problemen. Dat zelfde geld t voor de tweede uitdaging aan de grens. Het Westen vindt hier tegenwoordig een treurige stemmende hoeveel heid klein ongerief, waartegen geregeld militair ingrijpen maar ten dele helpt. Vormen waa rin dit ongerief zich uit, zijn wapensmokkel en wapenexpon (waaronder ook de ve rh uizing van wapendesku nd igen), drugssmok kel en zeeroof, zo goed als de ve rwerking van vluchtelingenstromen. Voorts zijn hurgeroorlogen in het gehied nel over de grens va n belang. en onrust in streken die zic h ooit aan gene zijde va n de grens bevonden (zoa ls het oosten va n Duitsland, de Gazastrook en de westelijke oeve r va n de Jordaan). Bovend ien kan een grensgebied lieden aantrekken, die zich in het gezagsgebied van de staa t nier veilig voelen. Al s zij vervolgens die zone als basis gebruiken voor aanslagen , liggen zu id-Libanese of noord-Ierse loeswnden om de hoek. \'(1elk een dreiging gaat trouwens niet uit van een m inder vriendschappelijk buurland , dat kern- en chemische wapens tracht te verk ri jgen? De gevolgen voor de eigen veiligheid zijn overigens niet vee l kleiner, als niet ve r van de grens ouderwetse kerncentrales staa n, die in een slechte staat van onderhoud verke ren. In al deze gevallen kan de neiging ontstaan om a.an, of zelfs over de grens héén, in te gri jpen. Meestal om daar vitaal geachte belangen veilig te stellen . Soms 0111 te voorkomen dat die belangen in de toekomst schade lijden. Een enkele keer ook omdat passiviteit in moreel opzicht tot onaan- vaardbare toesta nden leidt. Een merkwaardig, 1geeeuws aandoend mengsel kan zo ontstaan van moralisme en belangenbehartiging, gekruid met het besef rond de roerige grens een beschavingsmissie te vervullen.

Take lip the While Man 's burden Sendlorth the best ye hreed.. dichtte Rud yard Kipling in 1899 over een vergelijkbaar mengsel van motivaties en gevoelens. H et versch il met nu is dat het westen (Japan daarbij inbegrepen) honderd jaar geleden zo'n aansporing nauwelijks noclig had. Het legde zelfs een opmerkel ijke haast aan de dag de grens van zijn invloedssfeer te pacificeren, en ve rvolgens op te schuiven. Vandaag de dag stellen westerse landen zich aanzienlijk terughoudender op. Hun aarzelingen zijn begrijpelijk. Problemen in een grensgebied vragen nu een-

28

jason Magazine no. 2, May 1994

ma::!l om een aanpak , dil' vn':l'md is aan de westerse mili taire hoofdstroom. De ,Ifscheiding tussen militaire en politiële wakaspecten ve rvaagt daa rbij. lietzel fde geldt voor dl' lijn tussen milita ire opdrachten en hulpverlening. II Jt 'S not a soldiers job , bu t only a soldier can do it ll . Is dit een dooddoener. een actuel e wijsheid of een uitspraak waarin geen rek zit? Moeten militairen zich in turbulente grensgebieden tot deskund igen op civiel terrein ontwikkelen? Of ontkomen burgers niet eraan -ter ve rzeke ring van de eigen veilighe id - militaire vaard igheden te verwe rven? Of is -derde mogelijkheidaan de grens de toekomsr aan een constabulary, een orga nisa tie van veelzijdig geschoolde personen , die zich in kleinscha lig werk specialiseen, maar voor noodgevallen ook over zwaa rder materiaal beschikt? D e Un ited Srates Coast Guard zou als maritiem voorbeel d va n een dergelijke eenheid kunnen d ienen . Bove ndien moeten zij, wier wer k in her roerige gren sgebied ligt, voor dc eigen veiligheid b li jven zo rgen. Rederijen J}\'. moeten zich handhaven in zeegehieden, waar zee rovers de dienst uitmaken. Zij kunnen hun schepen bewapenen of de zeerove rs een afkoopsom betalen. In beide gevallen nemen zij een particuli er overlevingsinitiatief in een gebied dat buiten het machtsbereik valt van de staa t waartoe zij behoren. Het is u wellicht opgevallen , d.H alle vier organisa tievormen , die ik eerder als kenmerkend voor de front ier aanwees, in d ir overzicht weer voor het voetlicht zijn getreelen. Voor de militair van vandaag zijn aan deze schakering twee gevolgen verbo nden. In de eerste plaats ve rli ezen de contouren van zijn beroep aan scherpte. Veel van wat hel \'(Iesten als eigen aan de m ilitaire taakvervulling beschouwt, is aan de grenzen minder bru ikbaar. De frontier spre<:k t de militair op vaardigheden aan, die hij noch zijn directe achterban trad itioneel als specifi ek "militair ll beschouwen. In het verlengde hiervan ligt de vraa g naar de houdbaarheid van het gangba re beroepsideaa l. H oeveel aanpa ssingsvermogen mag de overheid ve rwachten van lang geleden aangetrok ken militairen? I-Ioe moet zij haar welv ingscampagnes opzeu en om nieuwe m ilitairen aan te trekken? Welk beroepsbeeld houdt zij belangstellenden voor? Hoe richt zij militair ondelwijs in, dat de front ier erkent als arbeidsve ld voor de toekomst? Hoe stelt zij zich de sa menwerking voor tusse n all e daar actieve organisa ties, militaire zowel als civiele? Een tweede gevolg is, dat onder druk van de fron ri er het studiegebied va n de strategie aanvul ling behoeft. Operationele concepties en doctrines, rules of engagemenr en logistieke voorzien ingen

vragen hier om aandacht. Datzelfde geld t voor de strategische en operationele implica ties van het interna tionale rec ht. De frontier ligt per slot niet alleen tussen twee politieke invloed ... sfer in. Hij vorm t ook in volkenrechtelijk opzicht een schemergehied. Leden V~ln de krijgsmach t en burgers zu llen hier voorl opig alleen maar tastend voorwaa rts kunnen gaan. Te midden van ad-hoc-coalities moeten personen, die namens de Nederlandse regering aan de frontier een taak velvullen, beseffen dat ru les of engagemen t mede in het vol kenrecht wonelen. Nederland ka n daaromtrent andere opva tt ingen huld igen dan zijn partners. Beh alve aan duidelijke commandolijnen en operationele afspraken , moeten de betrokkenen ook aan deze afstemm ing aandacht schenken, Voo rts moeten regionale studies het te rrein van de strategie en de operaties verrijken. Ook om logistieke redenen is deze aanvu lling nodig. Dat eist tevens bezinning op cle vraag waar Nederla nd zij n vitale bela ngen ziet liggen, Als hel in dit opzicht geen priorit eiten stelt , zijn andere reacti es nodig dan wanneer de k rijgsmacht hierover aanwi jzi ngen ontva ngt. Tot slot vragen con ce ptuele zaken om aandacht. Bo rder warfare heeft de laatste ja ren niet bepaa ld in het middelpunt va n de belangstelling gestaan. Op dil punt volt rekt zich een wending. maar OIwoldoende is het besef aanwezig dat sommige weste rse landen , waaronder Nederl and , hierbij uit eigen ervaring kunnen putten. I k pleit ervoor het geheugen op te frissen. Fronri er-elvaring, b v. inzake de sa menwerking tu ssen militairen , bestuursambtenaren, particuliere hulpve rleners en personen die in grensgebieden economische belangen nastreve n, is in ons bestand aan militaire en kolonia le geschiedenis ruim schoots aanwezig. De invu lling van begrippen als intelvent ie, humanitaire acties, crisisbeheersing, politiële in zet, is hiermee gebaat. Daaruit vo lgt ook , dat strategische en operationele Slud ies ve rarmen als hun heoefenaren niet wortelen in de geschiedwetenscha p. _

Prof Or G. Teil/er is sillds /980 verbonden aan het Koninklijk instituut voor de marine (KIM) te Den Helder. Sinels april va n het afgelopen jaar is hij tevens verbonden aan de KMA te Breda. Professor Teil/er heçji talloze werken op het gebied va n de krijgsgeschiedenis, maritieme strategie en internationale veilig heid in het a/gemeen op zijn naam staan, waaronder o.m. de dissm1aties 'De wording va n het prq(essionele q[(iciersk01ps ' ( 1974) en 'Anatomie van de Indische defensie' (988). Een uitgebreid intelView met Prq(essor Teillel' is te vinden in 'NRC Handelsblad' van 9 december 1993.


Wat is Jason? De Stichting Jason is in 1975 door jongeren opgeri cht om te voorz ien in ee n duidelijke behoefte van jongeren aan evenwichti ge informatie over internationale vraagstukken. Jaso n is niet gebonden aan enige politieke partij en heeft geen levensbeschouwelijke gronds lag. Jaso n informeert op twee manieren. Door het tweemaandelijks uitgeven van dit blad en door het orga ni seren van activiteiten, zoa ls buitenland-borrel s, congressen, excursies, fora en uitwi sselingen. Recente onderwerpen van Jason Magazine waren: De Veranderende Vereni gde Naties (Engelstalige editie), Oude Ko loniale Banden, Oost-Europa in Balans? en Multinational s. Wil je meer informatie over de activiteiten, van de Stichting Jason, schrijf of bel dan naar het vo lge nde adres of neem contact op met de Jaso n Contact Personen in je stad , vermeld in het colofon

Stichting Jason Laan van Meerdervoort 96 2517 AR Den Haag. tel: 070 - 3 60 56 58

Deze publicatie werd mede mogelijk gemaakt door:

INGJÀl)GROUP

~

NATO lnformation Service

..

AM.B I

PHILlPS

ATs.T

della lloyd

®

Royal DutchJShell - ANTWOO RDKAART-

Ik abonneer mij op l ason Magazine en ontvang voor f30,- zes nummers, èn alle ui tnodigi ngen voor de acti viteiten van Stichting lason. CU wordt verzocht te wachten met betaling totdat u een acceptgiro wordt toegezonden)

Naam: ... ....................................... ... .. .. ........................... . Adres: .. ... .... .. .. ... ................................. ..... .... .. ................ . Woonp laats: ............................... ... ....... .... ... ............. ...... . Postcode: .... .. .. .... ................. ................ .... ... .. .. .. ............. .

Deze antwoordkaart in enve loppe zonder postzegel sturen aan: Stichting lason, Antwoordnummer 2 187, 250 1 WB ·s-Grave nhage.

Telefoon: ................. ..... .. .. ... .................. ......................... . Handteke ning: ..... ... ........................ ................... ........ .... .


Index ]ason Magazine 1992/1993

1993/2. Oost· Europ a in Balans? !\ Ia rc KlumpL'J"

Conllkt În \oonlla lig.1 oegosla\'i0: L'en hi-.(oT"ic

\;:111

ang:-.! e n

n:IIÎ(HUli .... ml..'

liet milicu \'an O()st - Ellrop~1

onder dL' locp Erik -)an Ke ij zLT Pclc:r A ,j. I3roL'dc:J's Lc:,. . ky dllll)'

Tom Kllpt:TU:-'

gL'11011li....' 11

Jen>L'1l \X: arne r

\X 'aler

Sopll iL' \ 'crhurgh

1.1..'\

l.:n in IXlr:lkkcll

1993/ 5. Aandacht voor Duitsland

Il oc slah;,. : 1 i:-. I lo ngarijL'?

Tom KUpl.'fU ....

Ah:-'llrd

Cri1l1i nal :1C11";11L'S in F:lstc rn Europc

Chrisl()ph. [)ri l'ssc ll

Ph ilip ..... drugs \.:11 Ik':tlri x

E. dl: !((») \'an Zllydc\\')ll

Gclllun :lrm:-. L'xpon ...

Schendingl'n \ all .l\ lL' n"'l..'nrechte ll in B ():-.nit.~ - I IL'rzL'go\\'in:l: \ 'erkr:lcht ingL'1l en c·tni.... che zui\'l:ringL' 1l

l ' 1'..... 111:1 j\ l\..'llrliindc:r &: C;ünlhc:r SdILlIIZL'

Gl'rTnany

T rends in tht.: fonnL'r Sm iel l 'nio!l

I l igh Noon:

Rcturn

Pic:t Dan kL' r(

Cc:ntr:t1 E:l.. . l c: nl Europe :111 d Ihc pnKL'SS (lr Eu ropc:an inlL'grali(lIl,

(0

thc colt! wa r?

11 : 1Il ~-l ' lrich SL'kli

IllUlligrati{lI1 concept ror A

n L'\\

:-.ecuril y L'll\'ironllll.'ll{ n~rk(}()p

.1:Kco Kroo n

OO.... I- J)Uibl:lIld in de

.f;lap Rodc: nhurg

,\liliL'ulH.:lL'it! in Duit . . bml

I.L'slcy d'llu)'

\'c r:lIldcringL'n in dc \':\'

TOIll K llJR' nl ~

Killed h) Other ,\ 1e;1Il ....

EIllIll:1 !\Illllcr

Leh: ln oll & I ' n ifil

I krma n Kok

AI.. . ()cri:-.t in Ikpuh lic l lI1Y:ltsk:1

J\ bl1ijn I l op

OoslL'nri jk e n de EG

1993/ 3. Multinationals

1993/ 6. WAR

F. P.H . ":In :\ou hu y:-. (intL'I'\'ic:\\' )

Een,. . \'crgui:-.d, nu met 0IK'n :trmen o llt \'a ngen:

Emm:1 J\ luld er

Soulll Lch:t11on. the \X' :lr COnlinues

Theo \X'allh

.\ lultinatioll:tI L'n ht:t milicu

,1L·an -C Il ri .... [(lphe I{ul'in

11:lrad(lxe:-. (lr An lJL'tI Prolecti()Il

P.J ,,\!. Kühhen

OpeTl 1ll:lrklen L'n , 'cr:-.tcrk ing

i\ brc KJumpL'r

PL':tce in \'\ /:11'

Sclu...·rpenhu ijsL'n l{(l1ll( int)

D L' Tril:IIL'r:IIL' Ollllllli s:-.ie

Tom KupL'ru:-.

An Empire D ying

Ba rha ra Rijk:-.

C~cdr: l g . . C(x. l c~ "our f\ 111It in:l1io-

L::1 . . . zlo ,\ 1:1 r:\Cz & Erik-.I:l n KL'yLcr

AnOlhe1' Pc r:-.pect i\'(:' i ... l\'L'L'dL'd

B:l rh:lr:l I{ijk. .

Ik . . . trll<.."lllring tIK' SLTu ril y üluncil

,\ I;tlhi j~

In[L'nlalion:l 1C~rL'enll(lll:-.e P(lJicy

na Ic o nclenlelll i ngen, (lpkolllendL' ",I: tll t !a:lrd en?

)\ 1. \'cIt1ll:l n

De L'ige n cultuur. heh.:llll11cring or he\'(lrclcring

Ton Kl ulll pcl'

Cuhuul'\'L'r",chill en en cul tuur"L'r:lnderi ngL'n

P,J. A. Li dken~

A ",o<..:iely in

A.G. n . ";In OSl'h

\ 'oldoel de niell\\ L' "'\A \ 0 slr:llq.,:ie

lon~

\\'I[ h Icchn iquL'

Ibn",ijn &.

.I : I~lp lüx.knhurg

1994/ 1. Mcdiapulatic H(m)" Hr: lltlll:lll.

\X 'hen :-'llifcring 1ll ; lke~:1 go()d .... tory Pre ... ... :lIld Puhlic Allairs inl he

1993/ 4.

~L'('urily Are ~ 1

TOIll KupL'1'uS

DL'

PalL'~tijn .""L·

... I:I:H

P()li . . h

SL'Cllril)' 1J(llie)'

~td~11l L:ln<.bhL'rgL'r

Chi11ese ,\IL'lIi:1

Ca ... par \ 'cldkalll p

A :ll1h:lken hij Hi'.: 1kt ' Kla ",jL"

I.t.,t· h W'ak",:\

·1·L'nL' \.. .

PL'le1' K(x)i jman",

I lel :" 1idden -O().,tL'1l \\ crkhL'zock

,\ Il·dL'cin . . :-': l ns Frontit.Tl':-'

Li heria. Je:l\è illO th L "'\eighhollr",

.\ Ialco lm Ritkind

Pe:ll'l'-kLL'ping (lr Pe;lcL'-making

TI1L St anky Found:lli(lI1

EthnÎt'il)'

.I ~IIllL· ...

1)()hJlin ...

TIle Tr:1n",:llbntic Ikl:t1i(lIlsllip

Hoo " HL'\'iL'\\'

Pide!'

\ 'all

.\ 1. GkT1n); 1). lli rn: F. Springer

Geldrop

l i J Ikge uf

(lr

In dien"" \ ':111 dL' \TL,tiL:

IAEA

~In d

F(m.:' ign IJ()lic)'