Issuu on Google+

Jaargang 18 Nummer 5 Oktober 1993

Magazine voor Internationale Vraagstukken

AANDACHT VOOR

DUITSLAND


Inhoud Redactie Hoofdredacteur: Tom Kuperus

Redactiolleel

Absurd

Eindredacteuren: Marc Klumper Jaap Rodenburg

T. Kuperu s

I

Lesley d' Huy Jaceo Kroon Emma Muller Barbara Rijks

Philips, drugs en Beatrix c. Dri esse n 2

.fason Magazine is een twee~ maandelijkse uitga ve van Stichting J ason

Veralltwoordelijkheid

Dagelijks Bestuur Voorzitter: Martijn Boelen Vice-voorzitter: Michicl de Weger Penningmeester: Bartje Kru iten Secretaris: Ellen von Koclian Inl. Secretaris: John Kootslrd Fondsenwerving: Richard Louwers PR-Coordinatie: Guillaine de Blécourt Algemene Zaken: Matthijs de Wolf

German arms exports E. K.W. de Roy van Zuydewijn

4

Congres: Duitsland 7

Algemeen Bestuur Jhr. Mr. A.G.F.M . Alting von Geusau Drs. EG.H. van den Broek Mr. F.C.M. Caris. M.B.A. Drs. F.G. Cleton Mr. Drs.A.H. Gierveld Mr. F.A.M. van den Heuvel Drs. J.A. de Koning. M.Phil. Drs. H.J.C. Laseur Mr. R.H. van der Meer Drs. F.J.J . Princen Drs. E.J. Weterings

The impo.\sible

Immigration concept for Germany u. Mehrländer & G. Schultze 9

'iV"

A new security environment H. Seidt

12

Raad van Advies Prof. Dr. W. Dekker, voorzitter F. de Bakker Prof. Dr. J.Th.J. van den Berg Prof. Dr. H. de Haan Prof. Drs. V. Halberstadt Drs. G.J.J.M. Hayen C.c. van den Heuvel H.A. M. Hoefnagels Mr. J.G.N. de Hoop Scheffer Drs. R.W. Meines R.D. Praaning Drs. W.K.N. Schmelzer Prof. Dr. J.G. Siccama Prof. Or. A. van Staden

verkoop J. Kroon

14

J. Rodenburg

18 Legitimiteit

Jason Contactpersone n Leiden: Diane de Vries 071-125100 Amsterdam: Peter Theunisz 020-6254795 Rotterdam: Stephaniede Blécourt 010-4141584 Utrecht: Sandra Genet 030-512061 Groningen: Frederik Smits van Oyen 050- 128509 Maastricht: Erik-J;m Goris 043 -252162 Nijmegen: Esther Peeters 080-558549

Veranderingen in de VN L. d'Hu y

20 Vredesillitiatief

Lebanon & Unifil

Stichting J ason Laan van Meerder voort 96 25 17 AR Den Haag tel. 070-3(i() 56 58

E. Muller

22

rax 070-363 32 85 De Stichting Jason is niet aansprakelijk voor de

meningen die in bijdragen naar voren worden gebracht. Abonnementen worden automatisch verlengd, tenzij voor I december schriftelijk opzegging heeft plaatsgehad . Druk : Haagse Drukkerij en Uitgeversmaatschappij

ISSN 0165-8336

M. Hop

28 COPYRI GHT

Overname van bijdragen zijn slechts tocge~taan met bronvermelding naar het volgende voorbeeld . waarbij tussen d~ haakjes de gevraagde gegevens moeten zijn ingevuld: "Onderstaande bijdrage van (auteur) is overgenomen uit Jason Magazi ne. jaargang(nr.). nurmllcr(nr.). (maandjaar). dat gewijd is aan het the nw(thema). Jason Magat.ine is een tweemaande lij kse uitgave van Jason. St ichting voor Internationale Vraagstukken, Den Haag."


Redactioneel

Absurd Een dag va n de dood. Kil ometer na kilometer, uur na uur; vernieti gi ng. Eens tusse n de 60.000 en 100.000 inwoners; nu niemand meer. Overal liggen lege pat roonhu lzen. De, in de straten, eens tal rijke voetga ngers zijn door ex plosies rondgeslingerde schoenen, spenen en wiskunde schriften ve rvangen. Ik loop door de leegstaande, onbewoonbare hui ze n heen. Stu k voor st uk zij n de huizen geplunderd. Wat nog niet bij het innemen van de stad vernieti gd was, is dat nu wel. Vlakb ij slaat een artilleriegran aat in ; een rookpluim tekent de hemel. Op de vloer van de zesde ve rdieping in ee n natgebouw ligt een fOIO-album. Ik blader door het albu m heen; foto's van de diensttijd van een jonge man en een gedeeltelijk zwart geblakerde fo to van twee meisjes, ongeveer twee en vier jaar oud. In een ander huis ligt ee n gekantelde dri ewieler. Aan de muur hange n nog vier fam il ie portretten, de vloer ligt bezaaid met boeken en een paar borden en kopjes staan nog op tafel. Er heerst een doodse stilte, di e slechts doorbroken wordt door het klapperen van deuren en het kreunen van metaa l in de wind. Af en toe wordt deze onwerkelijke stilte abrupt verbroken door hel lawaai van oplaaiende vuurgevechten. Ik word omsingeld door een draa ikolk van dode bladeren; het is herfst in Azerbaijan en de Armeense winter komt snel dichterbij . Een Armee nse soldaat: "We will take Gandzia back, because it 's ours! We wil! li berate our historie lands." Ik voe l het SlOf van de slachtoffers op mij n handen, gezicht en in mijn kee l. In deze door Armeni ërs bezeHe stad is slec hts de dood de echte heerser. Het is zaterdag 28 augustus 1993. de plaats is AG DAM. Azerbaijan. Het is winter. IJstijd. Eens te mee r word ik aan den lijve geco nfronteerd met de impotentie van de VNo Een impotenti e die inherent is aan haar grond beginselen: de integri tei t van de in 197 1 vastgestelde grenze n en het recht voor volkeren op zelfbesc hikking. In dit tijdperk van nati onalisme is vo lkssoevereiniteit onlos makelijk verbonden met het idee van de natie-staat, zodat het handvest van de VN in de praktijk een contrad icti o in te rminus is. Met als gevolg dat aan de ene kant regeri ngen zich beroepen op de terri tori ale integri t.eit va n hun land. terwij l 'rebellen' aan de andere kant zich beroepen op hun vo lkssoevereiniteit. Gemakshalve heeft de VN zich maar achter het idee van territori ale integritei t geschaard; ongetwijfe ld in de hoop om op deze manier de bekende doos van Pandora zelfs maar niet op een kier te zenen. lets dat in mijn ogen een grote ove reenkomst vertoont met de drie aapjes: blind. doof en stom; de doos va n Pandora is al lang geopend. de grenzen van 197 1 zijn betwist. Het grote schaakspel tusse n Amerika en de Sovjet Uni e/Ru sland is in een impasse

geraakt door het ten onder gaan van de Sovjet Unie en het gebrek aan een offi ciële buitenlandse poliliek aan de zijde van Ru sland (ook Amerika kampt met dit probleem met ClinlOn zijn buitenlands gestuntel als gevolg). Daarnaast is het al helemaal onzin om te spreken van een gemeensc happelijke buitenl andse poli tiek van de EG. In deze poel van onwetendheid en stu urloosheid tie rt de agressie en anarchie welig: Joegoslavië. Somalia, Soedan. ·Ku rdistan·. Zuid -Irak, Nagorno Karabakh etc., etc.

Het is ni et deze situatie die zo frustrere nd is als wel de discrepantie tussen het gebrek aan res ultaten en de arroga ntie/hypocrati e van de VNo De VN is noch vlees, noch vis. De VN mist vaak de politieke wilskracht en daardoor de middelen om werkelijk ee n versch il te maken. Maar het zijn de arrogan tie en de hypocrat ie die het meest storend zijn. Hoe kan de VN na Joegoslavië haar gezicht nog laten zien en pretenderen dat we in de wereld van de 'verenigde naties' leven. Het is tijd voor de VN om eerlijk te bekennen dat er een groot versc hil bestaat tussen interventies in gebieden met st rategisc he/politi e· ke im port antie (met name voor de VS) en zoge naamde humanitaüe interventies. Ook is het tijd voor de VN om wakker te worden uit het door haar zelf geschreven sprookje: "An Agenda for Peace". Laten we eerlij k zij n de VN kan ni ets anders da n bestanden controleren in gebieden daar waar de strijdende partijen de VN daarvoor toestemmi ng geve n; iets dat niet per defi nitie (even) gunsti g is voor al le partijen; Joegoslavië,

gen va lt. is de koers van Karabakh dui de lijk ; door vechten tot Aze rbaijan de onafh anke lijke stat us van Karabakh erkent. Dat dcze status de facto leidt tol hereniging met het Moede rland Armcnië is een prett ige 'bijkomsti gheid', althans dat is wat men in Stcpenakert ons wi l doen geloven. In Karabakh weet men dat onafh anke lij kheid nu bi nnen handbere ik is. Het mil itaire initiatief is in handen van de Karabakh i. terwij l Azerbaijan geplaagd wordt door een gebrek aan nati onale een heid, centrale autoriteit en volledi g gedemoraliseerd is. Aliev vec ht een race tegen de klok om de oorlogs kanse n te keren en zal hierin uitei nde lij k slagen als hij daarvoor de tijd krijgt. Maar door de nieuwe Armeense offensieven ten zuiden van Karabakh heeft Aliev deze benodi gde tijd ni et. en zowel Aliev als de politici van Karabakh weten dit. Met als gevolg dat begin Augustus er ee n staak het vuren tot stand kwa m op verzoe k van Aliev, waardoor Azerbaijan voor het eerst in direct overl eg trad met de vertege nwoordigi ng van Karabakh. Hierdoor erkende Azerbaijan voor het eerst de fac to Karabakh als ce n zelfstandige entiteit los van Azerbaijan. Ei nd augustus spec uleerde Aliev al over de mogelijkheid van een officiële erkenn ing van Karabakh als een onafh ankelijke eenheid; eindelij k de entree van de realiteit in dit confl iet, iets dat onder Elcibey ver te zoe ken was. De rol van de VN in di t con(1i ct is zoals de laatste tijd gewoon: tragikomisch. Volge ns de VN is de enig mogelijke oplossing voor dit confli ct de autonome status van Karabakh binnen de grenzen van Azerbaijan. Om een gebied als Karabakh dat het afgelopen jaar overdu idelij k aan de win nende hand is, bij de onderh andelingen dezelfde status te bieden als voor de. reeds 5 jaar dure nde. oorlog, is volledi g absurd. De reacti e van de vertege nwoordiging van Karabakh op het VN· voorstel: "Off the record : "We arc not intercs Led in your peaceplan. At the moment we're fig hting on Azebaijan's expense"".

Laat de VN de lessen van de afgelopen tijd goed tot haar door dringen en eens ee n stoomc ursus geschiedenis vo lge n. Want oo k in de twi nti gste eeuw is ag ressie het instrument om grenswijzigingen door te voeren dan wel te verhinderen. Ook nu levert agressie resultaten op in een nauwe lijks geïnteresseerde omgeving. Deze les is niet onopgemerkt aan Nagorno Karabakh voorbij gegaan. Het resultaat is dan oo k de snelle terre in winst door de eLhnisc he-A nneni ërs van Azerbaijaans territori um. Deze verovering vindt plaats onder heLmom van het scheppen van ee n ve iligheidszone van 35-40 km rondom Nagorno Karabakh. De zone is. aldus de minister van buitenlandse zaken van Karabakh. noodzakelijk om Karabak h vrij te waren van Azerbaijaanse artilleriebeschietingen. Hoewel er militair-tactisc h iets voor de creatie van deze ve iligheidszone te zeg-

Met angst sla ik het gebrek aan resultat en van de VN gade en vergelijk deze met haar ambities/uitlatinge n. Het word t tijd dat de politici en diplomaten ee ns uit hu n ivoren torens/5 sterren hotels komen om eens een kijkje te nemen in de fro ntlinie. om het krijsen van de gewonden te hore n. de geur van rottende lichamen te ruiken en de om vernieti gi ng gade te slaan. Missc hi en dat hun di t doe t ont waken ui t hun abs urde sprookje. In de woorden van de Economist van 19 Juli : "The world in the nex t decade is likely 10 be a tu rbulent and frightening pi ace. Mediumsized countri es will more often be fi ghting medium-sized wars. and the Bos nia's may mu ltiply. Protecti onis m is on the rise: trade wars, too, are in prospect. The new case by case worldlnerve-wracki ng ncw world disorder is no place for shrikers." Tot het tijdperk va n daadkracht ige politici en politieke orga-

Niet dat. in de conflicten waari n de VN wel betrokken is geraakt. deze betrokke nheid veel ve rbetering heeft opgeleverd. Vrijwel elk conflict dat door de VN is aangepakt is op zij n best in een soort comateuze staat ge raakt : de politieke oplossi ngen zij n so ms na meer dan 10 jaar nog gee n stap dichterbij.

}asoll Magazille nr. 5. ok tober

/993


nen aanbreekt zal de kloof tusse n resultaten en ambities slec ht s groter worden. met al s gevolg een vo ll ed ig uitgeholde. onge loofwaardige en een van al haar more le autoriteit beroofde politieke 'gemeenschap', Hoe lan g zal deze absurde ko medie nog voort duren ? Het journaal van zarerdag II september: terwijl de VN militairen ergens in Bosni ë in de

sc huilkelders zi tten en de Serviërs de VN posities gebruiken om mos lims te besc hi eten besl uit een bijeenko mst van EG-m ini sters va n buiten landse zaken in een Belgisc h kasteel dat de EG - a body more accustomed to manag ing butler subsidies and doing that incompetent ly; Economist 28/8 - ergens in de toekomst het bestuur van de Bosni sche

stad Mostar tcr hand zal nemen. Om nog tij dens het Somalia-avontuur te pretenderen het beslUur van Mostar met succes over te kunnen nemen grenst gevaarlijk di cht aan groothei dswaa nzin. Het sprookje ve randert in een nachtmerri e, Tom Kliperlis.

Beperkt

Philips, drugs en Beatrix: de verslaggeving van het Duits persbureau (dpa) over Nederland Aan het beeld van Duitsland in de Nederlandse media werd al vaker aandacht besteed. De vers laggeving van de Duitse media over Nederland is daarentegen nog nauwelijks aan de orde gekomen. Bestaat zoiets überhaupt? door Christoph Driessen

' In het grootste deel van Duitsland heeft Illen helemaal geen idee wat Nederland is. De oosterbure n weten er maar drie dingen van: Frau Antj e. Beatri x en het Nederlands elftal. in die volgorde,' I Dat beweert de in tusse n gepensionee rde directeur van het Nederlands Zuivelbureau in Aken , Hans Willemse. En hij kent de oosterburen zo goed dat hij Frau Allfje. ee n jonge meid met klompen en Volendamse kap. tol een van de meest bekende beeldmerken in de Duitse reclame wereld wist te maken. Wim van Geffen. secretari s va n de Euregio, een belangenorganisatie van Duitse en Nederl and se grensgemeen ten. wees er al enkele jaren ge leden op dat de naam van de Nederlandse mi nister-pres ident in Duitsland bijna onbekend is. Dal gaf aan leiding tot een vers lag in een regional e Du itse krant, onder de titel Onwetendheid over de buurman is groot. De auteur betreurde daarin dat de meeste Duitse rs nog niet eens wete n dat de pre mier van Nederland Henk Lübbers heet. Klanten In één van de landelijke Duitse kranten Frankfurter Alfgemeine, Frankfurter 2

Jasoll Magazine nr. 5. oktober 1993

RUfldsc/ulU . Siiddeutsche. Welt en TageszeiwlIg (TAZ) - zou men een fout als deze zeke r niet tegenkomen. Vier van deze vijf bladen hebben een eigen correspondent in Nederl and die regelmati g ve rslag uitbrengt. Daarnaast werke n deze correspondenten vaak ook voor andere, regionale kran ten. Maar liefst 95 procent van alle krante-

~~~~n~~l~sbil~~u~!~~nz~~~fft ~~~:~en ;~gi~~ Westdelllsche AlIgemeine (Essen) heeft een oplage van meer dan een half milj oen. Het merendeel van deze kranten heeft voor beric hten uit Nederland maar één bron: het Duits persbureau (Deutsche Presseagentur). dpa. Net zoals het ANP verspreidt dpa zijn persberi chten per satclli et. Onder de klanten van dpa bevinden zich alle Duitse dagbladen. van Bi/d. het grootste boulevardb lad van Europa, tot de Horlllefer Volkszeitullg, het klein ste ze lfstandige dagblad in de Bondsrepubl iek. Ook alle pub lieke omroepen en de meeste commerciële radio- en televisiestations zijn op het dpa- net aangesloten. Daarnaast maken de bondsregering in Bonn. politieke partijen. vakbonden. grote bedrijven en belange norga ni saties geb ruik van deze als bijzonder betrouwbaar bekend

staande in fonllatiebro n. Voor de klanten in het Buitenland wordt een speciale Eurodiellst samengesteld. In Nederland zijn de Volkskrant. het Algemeen Dagblad. de Wereldomroep en RTL- Verolliqlle op dpa geabonneerd . Behalve sc hriftelijke beri chten verzorgt dpa ook radioverslagen. Deze worden vooral door de reg ionale omroepen uit gezonden , di e geen eigen correspo ndenten in Bonn . Berl ijn of het bu itenl and hebben. Ook hier bepaalt du s dpa all een het beeld van Nederland. De publieke omroepen li eten de vers laggeving uil Nederl and lange tijd over aan hun correspo ndenten in Brussel of aan free lance journalisten. Maar sinds kort is de radio- en televi sieverslaggevin g in handen van een speciale correspondenl voor Nederland, die de studio van de Westduitse omroep (WDR ) in Kleef gebruikt als uitvalsbasis. In totaal wcrken er voor dpa meer dan zevenhonderd journalisten, waarvan één in Nede rl and. "Zij n wij dan zo onbelangrijk T. krijg ik daarop vaak te horen. Mijn antwoord is dan dat in grotere landen als Fra nkrijk of Engeland ook maar een handj evol collega's zit. Duitsland is vee l minder dan Nederland gericht op het buitenland.


Wat in eigen land gebeurt interesseert de mensen over het algemeen meer da n wat er bij de bu ren aan de hand is. En Nede rland is dan maar één van de negen buurlanden. Toch zijn de Duitsers volgens de voormalige correspondent van het Franse pe rsb urea u afp. Jacq ues Lhuillery, duidelijk méér in Nederland geïnteresseerd dan zijn eige n landgenoten. De reden daarvan is naar zijn overtui ging dat Nederlanders en Duitse rs veel mee r op elkaa r lij ken dan Nederlanders en Fransen. Hoe het ook zij. één ding is duide lijk: Nederlands voorpaginanieuws over het gal in de WAO. de studi ebeurzen of de schippersacties heeft op Duitsers hetzelfde effect als een slaapp il. Toen ik door dpa we rd gevraagd naar Den Haag Ie gaan omschreef de hoofd redacteur - di e naar eigen zegge n nog nooit in Nederla nd is geweest - mijn toekom sti ge taak met de woorden: "Er is natuurlijk vee l economisc h ni euws, maar Nederland is vooral het land van de kleurrij ke verhale n. SwillgÎlIg Nether/wuls." "Het Duitse aspect" Wie met Duitse ogen naar Nederla nd kijkt ziel het meeste hard I/ews in de economische hoek. Niet Prinsjesdag. maar de bekendmaking van de jaarcijfers van Philips begin maart is voor dpa de belangrijkste gebeurtenis van het jaar. Ook voor andere Nederlandse concerns met vestig ingen of aandeelhouders in Duitsland, zoals Shell en Uni lever, bestaat veel belangstelling. De onderh andelinge n over de overname va n Fokker door Deutsc he Aerospace (Dasa) kregen in de Duitse pers alle ru i1l1Ie. Een dpa-verslag over de pogingen van Amsterdam om de hoofdzetel va n de centrale bank van de EG binnen te halen werd in juli door een heel rijtje kranten overge nomen - natuurlijk vooral omdat ook Frankfurt zic h kandidaat had gesteld. Een bericht over de afzetprob lemen van Nederl andse groentetelers zou zonder een Duitse ac htergrond (meer dan de helft van alle in Nederla nd geteelde tomaten gaat naar de Bondsrepubl iek) evenmi n een succes zijn geweest. Ook bij onderwerpen di e ni ets met econom ie te maken hebben is "het Duitse aspect" vaak bepalend voor de interesse bij redacti es en lezerspubliek. Niemand in Duitsland zou interesse hebben gehad in de Algemene wet bijzondere zie ktekosten (Awbz), als er in Bonn geen jarenlange discussie over de invoering van een verplichte zieklekoslenverzekeri ng (PJlegel'ersicherullg) aan de gang was. Niemand zou enkele maanden geleden nieuwsgierig zijn geweest naar de Nederl andse asielwetgeving als de Bondsdag in deze periode niet het betreffende artikel in de Duitse grondwe t had veran derd. Het beste tijdstip om eens over ederlandse literatuur te berichten was kort voordat Nederland als Sclnverpuflkt/afld op de Frankfurter Buchmesse centraal stond. En voordat bij dpa een klein achtergrondartikel over het woordje 'van' in Nederlandse achternamen kon versc hijnen. moest de Duitse zwemster Franziska van Almsick door enke-

Typisch Nederlands Er zijn echter ook onderwerpen die geheel los staan va n Duitsland. Het belangrijkste daarvan is het Nederlandse drugsbeleid. dat zoals beke nd sterk verschilt van dal in de buurlande n. Voor de meeste buitenlandse toeristen die naar Amsterdam komen is het nog altijd een se nsatie dat ze daar midden in de stad een hasj-museum kunnen bezoeken en grote zakken cannabiszaad kunnen kopen. Ha1ldleiding voor mariluumareelt. Hen"ep trekt I'erbaasde be~oekers en Een Ularilwal/OW;" op het ba/kon zijn maar drie koppen

die. na een uitvoerig dpa-bericht over het hasj- muse um, eind juli onder de aandacht van de Duitse krante\ezer werden gebracht. Ook ve rhalen over de hasj-expres van Rotterdam, de toenemende verspreiding van synt he tische drugs als speed en ccxstasy onder de bezoekers van housepanies en de overlast die Duitse drugstoeristen in Venlo veroorzaakten deden het goed. Het meest succesvolle be ri cht van het afge lopen jaar had ec hter niets met drugs te maken. Het ging over de bloed uitstorting in de hersenen va n Prins Bernhard. die vo lgens de Telegraaf was veroorzaakt door een buitensporige vliegtocht over de Texaanse prairie in een supersnelle Talon-38. Een dag later stond het verhaal ook in de meeste Duitse kranten, van de roddelbladen tol de serieu ze Siiddewsche Zeiwng. De koninklijke fa milie is in Duitsland zeer populair, en zo komt het dat dpa minstens evenveel aandacht besteedde aan de tragisc he dood van Beatrix' hondje Miss Pepper en de uitslag van het doctoraal examen van Prins Willem Alexander als het ANP. Alleen Linda de Mol ka n op evenveel aandacht rekenen als een lid van de koninklijke familie. Wat dan nog overblijft is vooral cultuur en toerisme. De nieuwste onderzoeksresultaten van het Rembrandt Research Project. grote tentoonstellingen in het Rijksmuseum of het Mauritshuis, maar ook wetensc happelijke ontdekkingen van Nederlandse universiteiten of TNO: er is altijd ruimte voor op de Duitse cultuurpagi-

na's. In de reisbijlagen vinden berichten over de bouw van de Batavia in Lelystad of het verva l van de Nederlandse molens een plaats. Het verslag over de molens werd bijzonder vaak gepubliceerd. zoals meestal als iets verrassends over ee n typisch Nederlands sy mbool bekend wordt. Dat er veel gif in de tulpenvelden zil , dat Rijkswatersta at polders rond de Westerschelde aan de zee wil teruggeve n. dat zijn dingen die Duitsers interessant vinden. Zulke hili/te Geschichtel/ zij n ook de enige onde rwerpen die een kan s maken als radiovers lag. België

Het beeld van Nederl and dat in de verslaggeving naar voren komt kan slechts ee nzijdig ge noemd worden. De politiek speelt bijna geen rol. tenzij er een direct verband met Duitsland bestaat. Voor dege ne die ni et meer va n Nederland weet dan wat hij of zij bij dpa heeft gelezen. is Nederl and het land van Phili ps. drugs en Beatrix. Voor een Nederla nder mag dat tel eurstellend zijn. in vergelijking tot andere landen valt het nog we l mee. Over België bijvoorbeeld z~ll de gemiddelde Duitser nauwelijks meer weten dan dat Brussel de hoofdzetel van de EG is. Nederland bezit. behalve het internationaa l gerec htshof in Den Haag. geen internationale instell ing van betekeni s. en toc h is het bij dpa bijna dagelijks in het ni euws. Soms gebeurt het zelfs dat Duitsers iels ove r Nederland lezen dat in Nederland zelf niet het vermelden waard werd gevonden. Toen Amsterda m de beslissi ng nam om ee n nieuwe autotu nnel onder het havengebied - de langste van het land - naar Piet Heyn te noemen. gaf dpa daarover een bericht uit. Want in Duitsland zo u een tunnel nooit de naam van ee n vrijbuiter krijgen. I.

Hcnny Koneren Ron Govaars. De

~ hc\c

'Chaals van

Frau AIlIJe. In: De Telegraaf. 18 februan 19R9. 2. S.ephan RuB·Mohl en Hein... D. S.uckmann. \Vin~çhaf[sjoumali'111u ,.

Miinchen. 1991. p.20.

ChrisfOph Dr;essel/ is correspondellf I'an het DI/its persbureau il/ Den Haag.

le ,elevis ieverslaggevers herhaaldelijk bij

ve rgissing 1'011 Almsick zij n genoemd ..

Jaso" Magazine nr. 5. oktober 1993

3


Verantwoordelijkheid

German Arms Exports: Legal Constraints and Political Guidelines Ever since the Iraqi invasion of Kuwait and the Gulf War that followed, arms exporting countries have been carefully investigated, both on an academie and on a journalistic level. No country, however, has been subject to such biased coverage as the Federal Republic of Germany, both by the international, as weil as by its own domestic press. In most cases the impression was given that Germany had very few legal and political restrietions when it came to exporting arms. Indeed, many authors have declined to stress the legal basis of German arms exports, codified in the Federal Republic's constitution, drawn up by the Allied forces in 1949. The following article attempts to explain the !egal basis and sheds a light on the overall history of the Federal Republic 's post-war arm s export policy. by E.K.W. de Roy van Zuydewijn

The Mi ddl e East has bee n an exce ll ent market for arms exporte rs si nce (he 19505. AnllS transfers have increased almost an nua lly. with the growth in the reg ion's strategie and economie importance. In the late 1950s and early I 960s. Lhe Middle EasL as a whole imporLed roughl y 15 per cenL of all arlns exported by

the prod uci ng countri es. Then. Lhe arms export business was in its in fa ncy, and trans-

fers were often composed of obsolete weapons and weapon systcms: tra nsfers were used by the ex porters as loke ns of po litica l support for Lheir cl ienLs. In Lhe laLe I 960s.

and duri ng the entire 19705, ann s exports became "the faSlest growing bus iness in the world ."

Oil crealed immense wealth for several Arab countries and . as tnall y con· fli cts remained unreso lved. arm s exports to the region increased stead ily. In partic ular. arms exports to the Middle EasH heatre flou· rished afler Lhe Yom K ippur War of 1973 and Lhe OPEC oil pri se ri se of 1974. The Middle

East absorbed al most 50 per cent o f all arm s

4

Jaso" Magazine nr. 5. ok Iober 1993

ex ported by the prod uci ng co untri es. In th is situation, th e majority of Western European counlries whi ch possessed an arms industry o f any significance used the transfer of anns and technology for two reasons. namely; te safeguard the sleady fl ow of oil and 10 recoup part of th e large sum s th at they were expendin g on oi l im ports. In Iheir view. not to part icipate in the arms trade migh t be regarded as naive and could crea le a silu ali on in which a dependency on oi! was not coun · tered by a reve rse dependency, that is. Arab re li ance on Weslern anns and tec hnology. Under the constituli oll. drawn up in May 1949, Ihe governmenl o f the Federa l Rep ublic of Ge rm any was not permitted te bc directl y ill vo lved in arm s· rclated indust ry and the production of military equipmenl. Consequentl y. the Gennan arm s industry thai developcd in Ihe posl-war period di d not have a nationalized sector at ils disposal and was lefl enti rely la pri vate initi ati ve. lts acti· vities, however, were subjecllo vc ry restric· li ve laws and regul ati oll s, espec iall y in com· pari so n wilh lhe laws and reg ul at ions of

ot her maj or West European arm s ex pon ers suc h as th e Uni ted Kingdom, France, and Italy.

Bes ides the obvious constitulional cx pl anation (see below), four facto rs explain why the arms induslry in the Federal Republic was lert enlirely 10 pri vate initiative and was nOl sponsored by Ihe gover· nment. First. aft er lh e Un iled Slales effecti vcly re moved most of the remain ing military- industri al personnel from Germany, followin g Ihe end of Ihe Second World War, (he Federal Republi c's defen ce industry capaci ty was smaJl and co mplelely dependent on Uni ted Statcs equipment. Second, unlike Bri ta in and France. the Federal Republi c did nOl have any "traditi onal markeIs", such as colon ies or protectorates. Third. as the Federal Republi c's "Wirtschaft sw under" was weil under its way. there was no economic incentive to deve lop an anns industry. Fin.II)', the Federal Republic adopLed • low profi le with regard 10 arms transfers, understanding that a more acti ve role in thi s sector woul d upsel many pann ers and Ini ght ad ver-


sely affect its prospect for ga ining reeognition in the Middle East. However, even by the cnd of the I 980s. the Federal Republic's private arms industry. although ranking sixth in the world behind the Un ited States, Soviet Un ion. Chin a. France, and United Kingdom. remained relatively smalI. Arms transfers represented on ly a marg inal share of the lot al export s of the Federal Republi c. This was primari ly because the industrial production base was modest. limiting German ca pacity for anns expon s. Nonetheless. the Federal Republ ic's share of arms expons to Third World countries and NATO alli es over the period 1960- 1988 grew steadil y. By 1986, Federal Republic arms exports accoll nted for al most 5 per cen t of total world sales. The Legol Basis for Arms Exports Anns exports. whi ch have been used as a too i of domesti c. econo mi e. and foreign policy. increased over the last decades and thi s sleady growth has exposed a controversy in the jurisprudence regarding arm s exports whi ch has yet to be effecti vely resolved by the Federa l governm ent. With regard 10 transferring arm s. the ConstÎtuti on of the Federal Republi c of Germany, of 23 May 1949 states:

When the War Weapon s Cont rol Act (K WKG) was passed on April 20, 196 1, followed by the Foreign Trade Act (AWG) on April 28. 1961 , paragraph 2 came into being. These acts were conslructed to provide the government wi lh comprehensive legislati ve con trol. The KWKG defined the term ·'weapons of war" as those objects, mat eri ais. and organs which were li sted in the appendix of the act. the so-called ;' Kri egswaffcnli ste" or Weapons of War Li st. Since then. the li st has bee n underconstant review, and full y revi sed periodica ll y. The three mini stries most directly concerncd with the man agement of the War Weapons Control Act. that is. the contro l of military producti on and exports. are Defence. Foreig n Affairs. and Eeonom ics. The Weapon s of War Li st eovered not on ly compl ete weapon systems. but also thcir indi vidu al parts. Thc la w itse lf (Ex ec ution Order of April 20. 196 1 of Articl e 26. §2 of the Const iLuti on) stipulated that "the prod uct ion of weapons of war, {heir dcli vcry, acqu isili on, and transport within the Federal Republic, export from it. and transit of arms and related goods through the Federal Republi c, are all subject to con trol. .. In add ition, the KW KG spec ilï ed that no li cense should be gran ted if the Weapons of

Duits/al/d ;1/ opsprcwk ·'Art. 26 (Ban on war of aggress ion). ( I) Acts, tending to and undertakcn with the intent 10 dislurb the peaceflll relations belween nati ons. espec iall y to prepare for aggressive war. shall be uncoll stitutional. They shall be made a punishable offence. (2) Weapons designed for warfare may nOl be manufactured. tra nsported. or marketed ex ce pt with lhc permi ss ion of the Fcderal Government. Detai ls shall be regulated by a Federallaw." This reference to the prod uct ion of arm s and related goods stiplil ates strict governmental control. Above all . Paragraph 1 statcs that act ions that might di srupt peaceful internati onal conduct. particularly ac ti ons conducive to agg ressive warfare, are contradictory to the German Const ituti on. The restri ct ion cited in paragraph 2 was not acti va· ted llntil 1960, when it was di scovered that German vesse ls had tran sported ann s to Algeria, then struggling for ilS indepe ndenee from France. This incident prompted a political debate in the Federal Republic. which resuhed in a request for a more comprc hens i· ve leg islati ve co ntrol.

War mi ght be employed in an ac ti on di sturbing the peace, and in part ic ul ar for an offensive war. Indeed, the application would be denied if there was sufficien! reason to bel ie· ve Ihat granting it wou ld lead to violation of the Federal Republic 's commitments under internationallaw. Obviously, there would be no allocat ion of a li cense when such an act would seriously undenni ne any forei gn po li cy direction the Federa! gove rnment mi ght wish 10 pursue. One of the most striking restricti ons concerning the Weapons of War. however. was theexplicit provision lh at none o f the applican ts for product ion or export li censes had the ri ght of enforcement , th at is, an enforceab le claim to being granted autho· ri zation. Finally, joint international military projects. for example the Tornado fighter. HOT missil e. and Alpha-Jet trainer were also subj ect, without any limitations, 10 poss ible deni al of authori zation by the Federal governmen!. On April 28. 1961. the Gemlan Parliament passed the Aussenwirtsc haftsgesetz (AWG), or Foreign Trade Act, dcs igned to complement the KWKO . It covcred industrial produets thai had a mi lit a-

ry poteI1li al but that were not necessaril y class ified as such. The AWG. which was admini stered by the Economi cs Mini stry's Federal Office ofTrade and Indu stry (FOT I), was designed as an additional measure of control for domesti c purposes. As such. it was given the powerto refuse export li censes for it ems on the Expon Li st. including Ihose on the Weapons of War Li st. rangin g from surface- to-ai r mi ss ile systcms to electron ic ci rcuits. These goods required bot h a producti on and an export li cense, and eould there fo re noL be exported freely. The AWG also enforccd the Coord inating COlll lllittec on Export Control s agree ment (COCOM).

Domestic Support and International Regulations In the Federal Repllblic the producti on of weapons of war and the ex pol1 thereol'. is not onl y restricted domesti eall y. but also interna· tionall y. through Ge rman ob ligat ions under the Brussels Treaty of 1948. This trea ty was endorsed in the Pari s Agreement of 1954. and brought fonh the Western European Uni on (WEU) and the Agenc y for the Control of Anllaments (ACA ). The laner agency has since supervised WEU 's agreements. which have been widely re laxed over the years but remain in effect. Protocol Num ber 111 of the Brusse ls Treaty contain ed a special agreement with the Federal Republi c wh ich specitïed th ai it will not manufac ture atomi e. bio logica I. or chem ical weapons (A BC·weapons). In add ition. the protocol allowed the Federal Republic to produce warships. but onl y of a limited size and up 10 a li mited llulllber. The ACA has ne ver used the right of veto on the export of German weapons. and permission has usual Iy been granted 10 increase the size of German·built submarines and warships. The enforcement ofWEU's auth ority and responsibility has thu s been cuslOl11ary and has had littlc significance for the Federal Repub li c's arms ex pon policy. lt mi ght. however. have press ured the Federal Republic not to consider certain products for ex pon . All OIher Western Ellropean arms ex porters have had to deal with these internati onal comrol s and reglliations. Domes ti ca ll y. however. they did not adopt the same self·reslrietive attitudc as the Federal Republic. On the contrary. Western European governments have ope nl y stimlliated and supported their arms indllstry through gove rnment-controll ed age ncies. Onl y on rare occasions has the Federal gove mment taken a somew hat more active rol e by having Hermes (the government 's commercial credit guarantee agency) back pri vate banks wh ich tïnanced arm s tran sfers. In ge nera!. Hermes has not been all owed to support arms transfers. but in Ihe late 1970s and earl y 1980s excepti ons were made. and it secured the export of ships to Argentina and Turkey. Apart from the VEBEG -company and the Fritz Werner concern - a di vision of DIAG Indu strial and run along commercial lines giving the Federal govern ment "a potel1l ial means of interveni ng in defen ee policies abroad" - there have been no state-owned institut ions or co mpani es dea lin g with anns ex ports in lhe Fcderal Republic.

Jasoll Magazine nr. 5. oktober 1993

5


Some of the govern ments of the different Bundesländer (s tat e~). however. have tï nancial interests (as stockholders or as tïnanciers for example) in local indu s tri e~ manufacturing weapon~ !.ystems. Thi ~ explains the efforts of eertaio politicians in the Bundestag on behalf of local com pani e~ when defence policies. regu lations. and contro ts have been at issue. The Four Phases The military aid programmes launched by the Federal Republic in the late 1950s and early 1960s proved invaluable. as they opened the way for further econom ie and political relations with the recipient countries. This was particularly the case in the late 1960s when the commercialilation of the arms industry allowed it to profit from the Federal Republic's foreign relations. Previously. military programmes had been made possible by surplus and obsolete Bundeswehr materiaL of which most was licensed and produced by the Uni ted Stales government and companies. Since then. the dependency on Un ited States equipment and technology has declined as the Federal Republic acquired greater international status and its arm industry mat ured rapidl y into a self-suftïcient export sector. Basically. four pha!.es in German arms producti on and export thereof can be identitïed: the 1950s. 1960s. 1970s. and 1980s. The 1950s:lmmediately after the Second World War. the victorioul> Allies prohibited any arms production in Germany and demobil ized most of its producti on facili ties. This was done in an effort to prevent the Germans from rebui lding an arms industry. Paradoxically. those same allies. led by the United States. agreed. to re-arm the Federal Republic as early as 1950. The Un ited States especiall y had decided to change its role and assume supervision of the Federal Republic 's a rm ~ production and exports. Thus. arms production was legal again by 195 1. Until the birth of the Bundeswehr in 1955. most licensed arms production in the Federal Republic was intended for export. As control of the production facilities was passed on from the Western occupying forces to the Federal government. arms production and re-arrnament became politicall y acceptable again. Only a few private ca mpanies were slowly starting their ow n research and development. as most of the arms for the Bundeswehr were sti ll produced under foreign licen e. Between 1955 and 1959. 60 per cent of the defence praeurement of the Federal Republ ic was spent on imported equipment. For a nat ion with such tremendous technological and industrial potenti al. as displayed by the .. Wirtschaftswunder... this was an undesirable position. This situati on could not be changed overnight by the Adenauer government. because opposi tion to arms production and re-armament was growing in some industrie'> and Iabour unions. The unions (especially IG Metall ) and the main opposition party in the 1950s. the Gerrnan Socialist Party (SPD). did not accept the re-arming of the Federal Republic until 1959. 6

Jason Magazine nr. 5. oktober 1993

The 1960s: In 1961. the SPD lifted the last politica) and psychological barrier for German indu ~try to embark. once again. upon arms production. lt now entered a new phase in whi ch the de velopment and impravement of technology. and the d i ve r~ itï ca­ tion of production. were at the centre of its acti vities. Names like Krupp. Messerschmitt, Krauss-Maffei. Blohm & Yoss. Flick, and Daimler-Benz reappeared in relation to arms production. The traditional ship-building industry was injected with tïnancial support from the industry'l> banks as prospects of new orders appeared promisi ng. Other sectors. like aerospace and ground-equipment. were also heavily funded. As technology was bought and developed. the German arms industry increasingly entered into joint ventures and co-productions with the United States. France. and the United Kingdom. These joint effon s produ ced the well-known Tornado and the AlphaJet aircraft. The export of smaller and cheaper arms also gradually increased. as more Th ird World countries acquired the ir independenee and developed a need for weapons to defend their cou nt ries. In some cases. entire small arms production facilities were exported. Th is was part of the development of a network of subsidiaries and agents abroad of the Federal Republic 's arms industry. The 1970s: The early 1970s witnessed the emergence of new featu res in arms exports. The importance of the Federal Republic in the ATO alliance grew as the Cold War continued to cast its shadow over Europe. despite dete nte. Consequently. the needs of the Bundeswehr beca me biggerand it feit that it could no Jonger be equipped with obsolete arm ~ systems. Thus. with the enemy clearly i n ~ i ght. the arm ~ industry overtl y tlirted for Bundeswehr orders. In this period. the Federal Republic also became the world's leading cxporter of capita! goods. especiall y of machines and electron ics. This development had it1. effect on practically all ~ i g nifïcant areasofarms product ion. During these booming years. the armsex port-ers had managed to become almost totall y independent of tec hnology imports. German industry, and indeed the Federal government. took pride in the~e achievements. ot befare long. specitïc German weapon systems came to be regarded a!> the most dcsired in the world. Exportsof arms to the Third World, in parti eLdar to the Midd le East. where the Federal government had been stimulating politica! and economie relations ever since the end of the Second World War. rose according ly in this phase. The 1980s: Th rough continuous efforts. especially in R&D. a situation was created in whi ch the Bundeswehr could obtain all convent ional arms and weapon systems domestically that technology could make availablc. However. major praeurement programmes of the Bundeswehr came to an end in the early 1980s. The arms industry now suffered from an over-capacity as it had stepped up its acti vity in anticipation of more orders. The variety of excess equipment needed to be sold. not only to keep unit costs as low as possible. but also in order to

guarantee a certain level of in ve~ t ment in R&D. Efforts to increase arms exports to the Middle East. but also to Latin Ameri ca. Asia and Africa. were therefore made in attempb to ~a feguard the arm~ indu stry from overall decl ine. Since the birth of the Federa l Republic of Germany. in the wake of the Second World War, arms production surpluses have been used increasingly a~ an instrument to develop an independent foreign policy. From it~ surpluses. the Federal Republic constructed mi litary aid programmes for newly independent African and Middle Eastern states. In exchange. the Federal Republic sec ured economie benefits. as well as politica) support in its struggle with the German Democratie Republic to represent the e nti re German nation. Such .. linkage'' between arms ex ports and foreign policy is as old as the anm trade itself. The fact that the military aid programmes supported the Federal Repu blic's claim. regarding the representation of the German state. provided the arms industry with dornestic politica! support. Politica! Reactions to Arms Exports The ex posure of German arms supplies to Algiers in 1960 prompted poli tica) action. resulting in the incorporation into law of the KWKG and the AWG. Both these acts were designed to prevent Algerian-type arms exports in the fu ture. The di scovery of arms exports to lsrael in late 1964. however, demonstraled the Jack of the prevenlive power of the KWKG and the AWG. This incident changed the entire German arms export policy. The embarrassment created by the exposure of arms tran sfers to lsrael was of such a magnitude that the Federal Government immediately issued a clari tïcation of the government ·s intent. lt terminated arms exports to lsrael and reduced all other military aidprogram mes to countri es outs ide of the ATO alli ance. Convineed that the Federal Republic should distance itself from direct involvement in the Middle East confli ct, the Erhard government decided to reform ulate its arms export policy in February 1965. lt announced that it would no Jonger supply to ..Spannungsgebiete... or. ··areas of tension ... German relations wi th most of the Arab states deteriorated considerably as they learned of the illegal arms transfers. demonstraling the fact that military assistance (especiall y to Egypt) and military aid programmes had failed as a tooi of foreign policy. In the year following the 1965 exposure. sales from the Bundeswehr\ surpluses took a plunge. The volume of military aid programmes dropped from DM 135.9 miJliontoa ··meagre.. DM 30.2 miJ lion in 1967. Conversely. direct sales of arms produced in the Federal Republic increased tremendously. This prompted the main opposition party. the SPD. to launch an initiati ve requiring that prior permi ssion be obtai ned from the Ministry of Foreign Affairs and the Budget Committee for any export of arms. Th is proposal was accepted and incorporated into the federal budgetary laws. But as the volume of military aid programmes continued to decline. sales of domesti cally-produced arms


ro~e

to new levels. By 1967, the reve nue~ from arm), sales and related goods produced in the Federal Republic were twice a~ high a~ the funds generaled by the military aid programmes. Clearl y. the arms induwy had ~hifted to a more com mercialized po~tu re. dc~pite the restrietion on exports to "a rea~ of ten~ ion:· While the overall volume of :.a le~ increased, exports of military ·state-of-theart' equipment became pronounced and transfer!> of technology to the Middle Ea~t acquired a military dimen!>ion. Thi'> commerciali t:ation of Gem1an arms expom triggered ti ghter (pol itica)} controL Adopting Politica) Principles German armsex port policies were often criticiLed by the SPD in the late 1 950~ and early 1960s. The opportunity to change them fundamentally finally aro'>e when SPDleader Willy Brandt bccame Chancellor in 1969. Within two year!. he and his party had set out torestriet the anm. industry, by reconfirming governmental control over the volume and final destination of arms t ran ~fer~. In ~upport of thi!> notion. the SPD-FDP coalition government formulated a set of what it called .. politica) principles". These principl e~ specifïed that the export of weapom. of war (.. Kriegswaffen.. } to ATO cou ntries wal. unrestricted. However. weapon sy~ tems were not to be transferred or re-exported to non- ATO countries. The export of weapons of war to non- ATO cour11ries wa:. thu:. prohibited a:. a matter of principle. while the ex port of related strategie materia Is was restri cted. Several distinct ions applied between ditTerent types of non- ATO countri es: tïrst. there were those identified on the COCOMIist: second. there were those in ..area!> often~ i o n.. ; and finally, there was a category of cou ntries to whi ch the export of arm!> and rclated matcrials wa!. completely prohibited.

on et hele~'>. if a case could be made that a certain export order would nol infringe upon the KWKG , thc govern mcnt could be persuaded to authorit:e the tran ~ fe r. Des pi te the adoption in 197 1 of these ..politica) principles" and guidelines. arms transfers to Third World countries increased. Over the period 1965- 1973. 26 per cent of arms produced by the Federal Republic was transferred to the Third World. Over the period 1973- 1977 this tigure rose to 55 per cent. Th i!> ex tensive growth can be explained by the exploitation of legal loopholes to circumvent production and export re~ tri cti ons. and by ·'indirect'' exports. German manufacturers bypas~ed restrietion by entering into joint ventures with foreign companies. allocating licen ~e~. and suppl ying separate parts of arms systcms or complete production facilities on blueprints. As some ob~er vers concluded: .. IThe Federal Republic· ~ arms industry i~l pcrhaps the world's most elaborate network of joint venture~; co-product ion and co- marketing agreements with neighbouring states: overseas arms production: and export of designs. plans. and licenses devised... Throughout the 1970s. therefore, the Germans had only limited ~ u ccess in upholding their armsex port policy. An additional cau ~e of increased exports. was the need of the arms industry to achi eve high export levels in order to maintain a competi ti ve edge. Once permitted. the Federal Republic transferred anns without any ·string'> attached' (unlike the !>Ort of conditions or restricti ons that either of the two superpowers might have imposed}. This made Gerrnan arms appealing to many countries in the Middle East. wishing to remain independent from superpower supplies. Finally. the German reputation for technological excel lence. whi ch had been devcloped and which could only be maintained through

expcnsive R&D programmes. wa!> a decisive att raction for many recipients. Under the Foreign Trade Act (AWG ) of 1961, authorization was needed for the export of production faci lities. The coalition government of 1969 took a tlexible position when it authorized tran!>actions concerning the AWG. but adopted a stricter stand when export affected the KWKG . A ituation was thus created in which strategie goods and facilities were ex ported to Middle East countrie!. that did not qualify for export under the tcrms of the re vi~ed politica) principles and guidelines. Furthermore. as the arms industry bccame more competiti ve during the 1970 . the Federal government was quick to relax the strict interprelation of the Minister of Foreign Affa irs 's "domain reserve". of how to define "areas of tension". Authorization for arm transfers to Argentine. Chile. Egypt. India. Iran. lraq. brael. Libya. Morocco. Syria. Tunisia. to name but a few, wa commonplace. The vari ety of interpretations of the politica) principles and guidelines raised the pro-.pect of a constitutional debate concerning arms export and their controlling rnechanism. Both 10 avoid ~ uch a debate and to circumvent industri al pressure on the government. Chancellor Helmul Schmidt (SPD} incorporated Artiele 4a into the KWKG in 1978. Th i~ required all cit izens of the Federal Republic who inte nded to concl ude contracts for the salc of ann~ or provide facilities for the condusion of ~uch contracts, to obtain permi ~sion for the!>e )>Upplies. even ifthey resided abroad. Thc amended KWKG thus extended the requi rement to obtain Federal government approval for arms exports to any German (company or individual) acting as an agent on bchalf of other compa ni e~. either foreign or German. The measure served to allow the governrnent to keep a record of what was sold. to whorn.

JAS

Germany's position in theworld Conference

Friday October 15 tb 1993, Ministry ofForeign Affairs, Bezuidenhoutseweg 67, The Hague Entrance fee (including lunch: subcrihers of Jason f 20,non-subcribers of Jason f 30,-

For more information, plea e contact the secretariat at: Tel. 070 - 360 56 58 Fax 070 - 363 32 85

Application by payment of the entrance fee on Postbank accountno.356 1025 jason Magazine nr. 5. oktober 1993

7


and through which individual branches of German companies abroad. In retro~pect. the inclu!>ion of Artiele 4a did little to reduce arm!> exports or prevent German!>. and foreigners. from acting as middlemen. The two most important provisions regulating arms tran. fer~ - the KWKG and the politica( guideline "areas of tension.. were introduced as a matter of nece~~ity rather than precaution. Th is obviou~ ab!>ence of prudenee explains the conflicting priorities that eventually led to a credibility gap between declaratory and actual policy. lndeed, there has always been a great inconsi tency in the interpretation criteria used by the Ministry of Foreign Affairs to detennine an "area of te nsion". Conversely. had Federal govemment officials acted wictly within their own legal framework. it would have become very difficuh for the German arms indu try to transfers arms 10 the Middle East worth over DM 4 billion over the year'> 19651978.

Adjusting the G uidelines, Preser ving Old Laws Politica) turmoil in the Federal Republic regarding arms tran fers intensi fïed sharply when the Chilean govemment ordered two submarines in mid-1980. The ituation became explosive when the Schmidt government agreed to deliver two U-209 without first consuhi ng their SPD and FDP colleagues in parliament. Even though the order would mean jobs for the German shipyards. the SPD, several FDP parliamentarians. and IG Metall opposed the sale on moral grounds. Debates became heated as each party issued po ition papers on arms tran ~fer'> and the arm indu try started a lobbyi ng campaign. In the wake of the Chilean affair. there were also reports of possible exportsof Leopard 11 tanks 10 Saudi Arabia. Ahhough !.helved at this point. the idea of selling arml> toa country that was formally in a state of war. placed the whole notion of "areas of tension·· under intense scrutiny. As much as Schm idt and his Minister of Foreign Affair'>. H an~-Dietrich Gen cher (FDP) would have Iiked to strengthen tie!. with Saudi Arabia. they could not meet the Saudi reque!>l. The Schmidt government. which was already facing a tieree debate concerning the deployment of intermediale range nuclear missi l e~ on itl> territory, did not wish toenter into another internal debate which could cause a permanent divi!>ion in the ranksof the coalition. Sti ff oppoition from both the SPD and FDP backbenc hers thus prevenled the German-Saudi arms agreement from being executed. Elsewhere in the ru ling coalition. manyin the SPD and FDP parliamentary facti ons, expressed strong di smay with the arms industry and demanded closer observation of registration controls. Export of arms and related strategie materials. as part of joint ventures with ATO partners. were to be lisled. Furthermore. the registration of the export authorizations should be supplemented with the registration of actual exports. In sum. the majority in parliament pressed the Federal govern ment for revised guidelines regarding the export of weapon systems. The debates in the cabinet concerning further restrictions of arms exports carried on for 8

}ason Magazine nr. 5. oktober 1993

al most a year before fïrm act ion was taken. On May 4. 1982. the Schmidt government tïnally produced "new politica) principles". Wider in scope than the 197 1 version. they reconfirmed. in principle. the established restrictions of the arms export poli cies. However. the former stipul ation that countries in "areas of tension'' would nol recei ve weapons of war or related goods was replaced. The new guidelines specified that the transfer of arms to countries in which there was a possibility of armed conflict should be banned as a matter of princi ple. When allowed, authorization for the export of weapons of war to non-NATO count ries was made dependent on "vital foreign policy and security interests". in Artiele 9 of the new guidelines. These "vital intere<,ts" could easily include the Federal Republic 's energy suppl y. Therefore. the pro. peet of authori zing arms exports to an oil-producing country. such as Saudi Arabia. could nol be ruled out. The new principles still difTerentiated between three groups of recipients. but the categorie!. were changed: ATO countries. non- ATO countries, and countries to which COCOM restri ctions applied. There were hardl y any restrictions on arms transfers to the first group. ahhough as-.urance was requested that these weapons wou ld nol leave the ATO area. The transfer of arms to non-NATO countries dependedon any "vital interest" of the Federal Republic, and would be decided upon those grounds. Export to COCOM-Iisted countries was to remaio strictly prohibited. Reference in these gu idelines to political-economie aspects as "vital interests" was a novelty. In this context. it is !.tated that employment-related matters (" Be chaftigungspolitische Grunde") shou ld nol carry a decisive weight when consictering an export authori zation. onetheles!., this did nol necessari ly mean that the guarantee of !.ome 300.000 jobs had no impact on the evaluation of export approvals. With regard to the deci!.ion-making process. the Federal Security Council retained complete freedom of action when deliberati ng export authorization. A request from the SPD and the FDP to allow parii ament to have a say in these deci!.ions was denied by the Federal government. Both parties envisioned the establishment of a con!.ultative parliamentary commi llec. but the government opposed all propositions arguing that thi~ would challenge the responsibilities of both the execut ive and parliament. lt wa-. thus firmly staled that only the government would dec ide on the export of arms. In the opinion of the government the integrity and discretion involved with the aut hori zation of exports could not be fu lly guaranteed if parliamentary debate on arms transfer~ was to become customary. In the 1982 guidelines. the government proposed to decide on a case-by-case basis whether or not there were !.ufficient ground~ for export authorization. This caseby-case review procedure, which already prevailed on a de facto basis, led to rationalizations and generali zations from earli er cases. Funhermore. it became ~ u !.ceptible to

economie pre~~ures. either employment- or profit-rclated. The taskof deciding on a ca~e­ to-case ba'i~ often proved to be more difficult than to decide which area of the world was an area of tension. In the end. most ofthe 1982 guide lines spelled continuity rather than a dramatic departure from previous allempts to control the transfer of weapons of war. In ~umrnary. the deletion of the tenn "areas of tension" in the politica) guidelines of 1982 ~hould not be misinterpreted as a relaxation of the KWKG or the AWG. The guidel in e~. including those of 1965 and 197 1, werc mere politica( principles and did nol posses the legal significanee that either the KWKG or the AWG has. lf anything. the 1982 guidelines secured the control on technology transfer for reasoos of competiti veness. Later allempt!> to amend the law in 1989 and 1992. as a resuh of increa~ed dornestic and international pressure!.. were partly obl.trucled by the samedes ire for continuing competitiveness. The~e failed attempts have triggered several observers to argue that nothing other than a constitutional amendment could tighten control on arms exports from the Federal Republic.

Condusion The above ha tried to de cribe the legal fou ndations of arms exports, analyzed the different pha~e s in the development of the arms indu ~ try. and has investigated the erection of politica) principles to curtail arms transfers. The observation can be made that arms ex port!. have not been regarded as a maller concerning the . ecurity of the Federal Republic. Indeed. arms export. have nol often e rved as a tooi of foreign policy. nor have they been considered a threat to the Federal Republ ic's security. Thi ~ wal. due, not in the least. to the restrictive nature of the laws and regulations conceming arms exports. Over the years. however, German military industrial policy goals have sametimes infringed on traditional foreign policy concerns of the Federal Republic. De pite policie. of appeasement and non-interference. arms transfers have been made to countries that contributed to the destabilization of eertaio regions. Regarding this maller. different Federal government have had their own reasoos for laxity: over the decades, German export. to oil-rich countries in the Middle East werc used as a means of recouping needed revenue on the one hand, and gaining politica) intlucnee in the resource-rich region on thc othcr. As a result. Gern1an politics remained divided on the issue in which way arms tran!.fers should be curtailed. Furthermore. the question whether or nol. and how. economie policies should coincide with foreign policies has created even more controversy. The event. of the 1980s and earIy 1990 in the Middle East (that is. the lranlraq War. the Iraqi invasion of Kuwait and the subsequent Gulf War) have shown that the Federal government's lack of assuming responsibility for arms export . lies at the heart of the (constitutional ) problem. The aurhor i.v a D. Phi/-candidare ar Oxford University and /ecturer in lntemational Relcaions and Politica/ Science.


The impossible

A Comprehensive Immigration Concept for Gennany The German government has failed to encourage the acceptance of the population for an opening up of the society to immigrant groups and for the resulting development of ethn ic minorities. The major objective must now be to fight the problems th at cause people to leave their homes in order to find protection in other countries. An annual immigration quota system could be established for special refugee categories. by Ursula Mehrländer and Günther Schultze

1. A Concept for Germany's Immigration Policy Is Needed The present migration and refugee poliey seems IQ have failed utterly. The goals the government set itself, li ke th aI of limiting funhcr immigration, cou ld nOL be attained. In the last decade, the social tensions in the communities have grown rather Ihan diminished. Many of the immigrants living with us are still excluded from participating equall y in decision-making processes and isolate themselves, consciously or not, from lhe loea l population. This is mainly due to a

poliey whi ch has fai led te recognize that Germany has becorne an immigration cou ntry and that. for economic reasons. it is even dependent upon immigrants. Moreover, as a prosperous industrial state si tuated in the heart of Europe. Gennany has the responsibility to suppon the international refugee relief efforts. It is the co mbin ation of wrong diagnoses and prognoses, short-term introductions of legislative bills and contradiclory goals. accompanied by simultaneous claims to be "i n control of (he process" that makes the criticism and the discomem of many citizens understandable. Government has failed to encourage the acceptance of the popu lation for an openi ng up of our society to immigrant groups and for the resu lting develop ment of ethnic minorilies. 111stead, the impression has grown that national isolationist tendencies are rising and that an ethnocentric world view has again gained the upper hand. The conn iet of the political parties over the asyl um legislalioll with its lega! hairsplitting that onl y a minority in the population is capable of understandi ng. leads neither to a new social perspecti ve nor to a social vision for further progress; iL probably only helps to increase the discontent of many citizens with the political process.

2. A New Political Self·Concept Is Needed The unification of Gennany has brought

various new tasks and burdens both in the old and ncw Uil/der. The reconstruction of the new Uil/der calls for a huge effort, whose dimensions are only now becoming dear lO all. However, this should not lead the Federal Republie of Germany to coneenlrate onl y on its national problems and ncglcct ils responsibility in the worldwide eom munity of sta(es. Without question, (he polilical importance of (he Federal Republic of Germany has inereased with the unification . Howeve r. the unification process cannot be allowed [Q result in isolation and the resurgence of national narrow-mindedness. Ou r geographieaJ location in the "heart of Europe" and our economie slrength require an active participation in the European unification, and especially our moral and practical support of the Eastern European and South-Eastern countries who are reconstructing and democrali zing their societies. It is onl y by these efforts. and not by the construction of a new wa ll, thaI we can he lp prevent the forecasted influx of economie refugees from Easlern Europe (Hönekopp. 1991 and 1992: Biermann. 1992). 3. Fighting the Ca uses of Refugee Exodus The major objective must he 10 fight the probi ems that cause people to leave their homes in order 10 find protection in ol her cou nlries (Brandt. 199 1). ft is obvious that the various reasons to take refuge, Iheir co mpJe xil y and the dimensions of the world wide refugee problem cannot be solved by one single country, bUl only a joint effon of the prosperous countries can bring us closer to a soluti on of these problems. On the nalionallevel, a program me of development aid is required which places more emphasis on the economic and social fac tors causing the refugee exodus. The refugee program me of the Federal Govemme nt dated September 1990 bears the first signs of such reorientation. In this programme, a beller coordination of the aC li vities of the various ministries is req ui red, and a sc hedule for foreign and economic

aid is formuJaled whi eh aims al address ing the causes of the problem more di rectly. But this goal can only be achieved if the malerial resources in Ihis area are increased. The United Nations guideJines stating thai every cou ntry should put 0.7% of its gross nati onal product at di sposal for foreign aid have not been met by Gennany. whose contribution only amounts 10 0.39%. Further, we need intense cooperati on on the international level in order 10 effecti vely fight the causes of the refugee movements. Institutions and committees like the UN and Ihe Conference on Securily and Cooperation in Europe as weil as the EC-Countries with Iheir prospeclive joint foreign policy must increase their effons to pre vent refugee movements when detemlining their politica I objectives. 4. Acknowledgement of the lmmigra tion Society Even if the efforts 10 fighl Ihe reasons for refugce mo vements are intensified drastiealIy, rapid success cannot be expected. It must stiJl be assumed (hat people ei lher a) vo luntarily want 10 immigrate 10 Germany or that, for various reasons, they b) have 10 take refuge in Gemlany. The Federal Republic of Germany cannot shut itself off from these people; it has 10 be open (0 these immigrants 10 the ex tent that it is sociall y viabIe. This is necessary not only for hum anilaria n reasons, bul also for the funher economic and social development of our society.

h is high time for us to acknow ledge that Germany is. in facl , an immigration country - even though one of the "new type" - and that ethnic minorities are an inlegral part of our community. Openness lOwards mi norilies requires a national selfconcept which does not only defi ne nali onality by descent and blood-relationships. but by com mon fundamental convictions. "Loyalty to the constitution " and not German National feelings of supcriority are required. Jason Magazine nr. 5. oktober 1993

9


5. Immigration Can Be Structured The legal possib ilities to enter the Federal Republic of Germany are limited 10 certain groups of aliens like members of the EC and close relati ves of ali ens li ving here. Howcver. at least until rece ntly. ethni c Germans from Eastern Europe were free to immi grate. We hypothesize that the number of persons applying for polit ical asy lum will decrease if there are new possibilities of entry for immigrants and refu gees. and if their right 10 stay is guaranteed by law. A comprehensive immigration law is required, which takes into account all categories of immigrants and which mu st be close ly link ed IQ the asy lum procedure. The ini tiati ve here should he taken by the major parties. This could help IQ mi se the acceptance of the population for such an immigration policy. Moreover. it is important in the preparation phase of such an immigration programme to involve the relevant social groups like trade unions. employers' associations. organisations for refugees and migrants. churches, wel fare organisations. sc ientists etc .. as it is Ihe case in Canada (lmmigration Canada. 1991: Kömer, 1990: 15 1ft) . To tran slate thi s into adminislralive act ion and 10 facilitate a pennanenl update ofthis immigration poJic y, new political institutions and offices mu st be established that can guaranlee the rationality of politica l aclions. Thc objec ti ve must be not on ly to react defen sively to Ihe challe nges and 10 take restrictive measures to prevent en try into our country. bul rather to make active decisions as to whal extent immigration should be controlled (ExecUli ve Comminee o f the German Soc ial Democratie Party, 1991 ). The following propositions are meant 10 be an incentive for di scussion and need la he co mpleled and stated more precise ly. However, they shou ld give a ~' direc ­ tion " for fulure politica l and soc ial activit ies.

7. Resetllement Poliey After World War 11 it was an important task for the Federal Republic of Gerrnany 10 admit ethnic Germans from Easlem European countri es. Article 116 of our Constitution ex pressed our moral obligation to ass ume the responsibility for the people in thi s group who, due 10 the war. had become ho meless. and to acknow ledge their Genn an cili zenship. thus guaranteeing them the possibility 10 immigrale into the FRG. Today Ihis article, which has 10 be regarded as a war-induced provision, does not address the current political realilY. The introduction of democ rati e reform processes in Eastern Europe, the German-Polish Treaty of 199 1 and the recent German-Russian Agreements seem 10 show that the assumption th at ethnic Gernlans are still pressured IQ emigrate due 10 1heir maintenance of German culture in their adopted homelands. is no longe r justifi ed. The SPD/Saar positi on paper lists further reasons for changing the reselli ement poliey (p. 2 1): "Given the rcunifi cation and the according constitutional chan ges, given the final definition of the borders and the reestab lishmen t of international sovereignty, the character of the Constituti on can no lon ger be regarded as imerim. Hence, the citizenship of the unified Gennany has [0 be

10

Jasoll Magazille nr. 5. oktober 1993

brought into line wi th the international principle described by the Federal Constitutional Court: "According tothe genera I international law, the definition of its citi ze ns by a state is subj ect to certain limits re sulting inter alia from the existence ofperso nal sovereignty of other states' . Thus, all regulali ons in the cit izenship law and hence in Article 116 of ou r Constitution that mu st be eonsidered an encroachment on the personal sove reignty of other states are to be abolished.·' The preferential treatmenl compared to other ali ens wantÎng to enter is no longer justified. The ethni c Germans from Easlern and Southeastern Europe should no Jonger be gran ted the legal right 10 immigration. They shou ld be included in the immi grali on k g islatiulI , amJ an annual quota reOecting the economie and poli ti cal development in their respective countries shou ld be set for them.

8. Immigration Legislation We propose thai a bill be passed on immi grati on detennining what groups of persons are all owed to immigrate and enter into German y, how the lega l admi ss ion procedures should be organised and how the integration of the new immi grants illlo our society ean be supported and encouraged. The first component of the planning process mu st be the determining of a maximum number of immigrants for whom our soc iety can guarantee lhe economic and soc ial preconditions for a decent life. In order 10 determine th is number, coordinalion between Federal and liillder Govemrne nt s, local authorities and relevant soc ial groups must be achieved. Lon g- term program mes should be pre pared, e.g., five year-plans that were also developed in Ihe classical immigration cOllntries like the USA and Canada, in orde r to compensate for annual flUClliati ons (lmmi gration Canada. 199 1: Fix & Passe l. 1991 ). Withoul J1aming an exact number here. we believe that. in the long run. an annual immigration number of 300.000 to 500.000 persons will be sustainable for our society. It is important IQ emphasize the fact that thi s number cannot be deducted sc ientifically. bUI that it must be the result of politica l decisions, and thaI it has to be legitimated by parliamentary democratic procedures. It must be guaranteed that Länder and communities are appropriately incl uded in the planning and deci sion·taking phases. Once a year the Federal Government shoul d present a report to the Bundestag on current developmenls in the immigration. This report should then be di scussed in depth in order 10 guaran tee parliamentary control of ad mini strat ive actions. An annual immigration quota system cou ld be establi shed for: - elhnic Gennans; - new im migrants from other counlries; - quota refugees; - family members of aliens al ready li ving here; in these cases. Ihe closeness of relati onship shou ld he the deci sive factor. Existing legal guarantees like the right of emry of spouses and children up to the age of 16. shou ld be preserved . In order to include these immi grants inlo the plan, the prior filing of an application shou ld he eonsidered.

Fighting Ille causes oJrefuge exodus

The number of perso ns who qualified for asyl um in the previous year and that of refugees remai ning in Germany according to ot her lega l regul ati ons should he taken int o account when planning for the following year, so that the limit will not be exceeded in the long run . This ean onl y work if the asylum applicat ions are processed as far as possibl e and if in the course of these procedures it is also established whether a person may remain in the coumry according to other legal regulalion s. The acce leration of the procedures and the concentrati on of deci sion-making into as few hands as possible are of vi tal importanee. A person who does not qualify for asy lum under thi s procedure has to leave the Federal Republic of Germany and cannot re-enter Germany via the quota regulation s. This inter-linkage is necessary 10 attain the inl ended effect to reli eve the burden on the asylum process. In our opinion. such an immigration leg islati on shou ld not include lhe mi gration within the European Community. Gi ven the objective to create a united Europe where the cit ize ns are free to choose their place of work and residence and where nat ion al citi zenship loses its importance. we do not consider an inclusion of EG-citizens into Ihe immigrati on plans as politicall y appropri ate. As for the criteria for the selection of immi grants. humanitarian aspects should take priority over cons iderations regarding the labour market policy. The objective cannot be a draining of the most qua lified and


reform of the Germ an citi zenship law. Al prese nt ,the accelerati on of the asy lum process is doomcd to fail fo r the sole reason that at Ihe Federal Office for the Recog niti on of Refu gees in Zimdorf there are more than 400.000 pending appl ieali ons and Ih al wi lh the current staff. it woul d take years to handle Ihem. This is partl y due 10 Ihe fae l Ihal, until now, severa l hundred , already authori zed positions have not been fill ed. Generous lega l settlemenls combined wi th the offer of soc ial and professional integration shou ld he taken into considerati on for these pending cases. Funhermore. the immi grati oll law should he liberali zed. The introd ucti on of du al nationalil y would help many mi grants o f (he sccond and (hird generati on, and a large number o f presenl ali ens would become Ilati ollals. In additi on. Ihe principle sholild be inlrodueed th at persons bom in Gennan y automaticall y enj oy Ihe German citi zenship. Here. the Fre nch procedure should se rve as exalllpie. An imm igration law can not he confi ned 10 Ihe mere delermination of who is all owed lO enter German y and who is not. Measures and services contributin g 10 Ihe reali zati on ofth e soc ial. economi c and political equality of immi grants mu st he a vital part of such a law. For thi s. social services such as language training and profess ional qualitï cation prog ram mes are needed . The ehariti es and olher we lfa re orga ni zali ons who have bee n carrying out integrati on and stu dy programmes for fore igners for many years should he consu lted.

to inform Ihe nati ve popul ation about the importance and the contributi ons of iI11mi grant s; to support documentati on and research in Ihese fi elds: 10 form ul ale fundamenta l programmes for an integrati on and migrati on pol iey appl ying 10 all spheres of polil ies and public Iife. For eac h land. the Commissioner for Immi grant Affai rs shou ld he appointed . On Ihe local level. Ihe competence and tasks of the Commi ss ioner for Immi grant Affairs should he extended. The "Oflïee for Multi cliltural Affairs" in Frankfurt co uld serve as an examp le fo r such reorientali on (Wolf-A lillallmsrch, 1992). On the European level as weil . an Office for Mi grati on Affairs should he established , whi ch could have a coordin at in g fun cti on bet ween Ihc indi vidu al countries. It is im portant that the Europea n Parliament and the national parl iament s get more invo lved in Ihe dec ision-taking processes than is now Ihe case. This art iele appeared earl ier as a chapter of Eill wwulenmgskoll::.ept fiir die BUIldesrepublik Deufschlalld. published in 1992 by Ihe Friedrieh-Ehe rt-Slift ung. Ursul a Mehrlä nder and Günther Schultze both are linked 10 Ihe Friedri ch-Ebert-S tiftung.

9. Institutional Framework mot ivated persons in the age group 20-40 wanlin g to emigrate from the developing count ries in order to tï ll the gaps in our own man power potenti al. The criteri a for the selecti on of immi grants developed in other counlrÎes Call110t simpl y be transferred to Ge rmany. Rather. it is necessary to deve lop selecti on criteria take n into account our histori cal developmenl, our geographi cal situ ati on and our responsi bilily for Ihe mi grati on groups already li vin g in Genn any. Still , the procedures and criteri a for immi grati on control deve loped in the classica I immi gration countries should he analyzed and exa mined for Iheir applieabilily 10 Ihe Federal Republic of Germany. In Canada, for in stance, the select ion of immi gra nt s is carri ed out according to criteri a appli cable la the indi vidual person. Here, factors regarding the labour market policy. like education and profess ional training, as we il as soci al aspects like fa mil y status are conside red . The indi vidual criteri a are we ighted, so th at a number of points servin g as the bas is for dec ision tak ing can he assigncd to every applicant. Such a procedu re has the advan tage that the decisions are transparenl and discreti onary powers are very lilllited . Apart fro m thi s se lection based on indi vidual factors, Canada al so h:'IS a set quota for " hulll anitari an" immi grati on, i.e., for refu gee immigra(jon ( Körner. 1990: 15 1ft'). Sueh a new stan of immi grati on poli cy must includc a generous settlement of the ex isting cases of asy lum see kers as we il as a

The des ign and enforcement of thi s new immigration po li cy ncccss itates new instilu li ons. It is important that thi s po liti ca l area take a high pri orit y. that its merely defensive character he changed and th at thi s new poli cy be prom oted 10 gain pllblic acccptance. New political and admini strati vc stru ctures must be established: On Ihe leve l of Ihe Federa l Republi e, a supra-departmenlal "Federal Office fo r Mi grati on and IJlIcgrmion" shoul d he cstablished . lt s objecli ves are the des ign of Ihe imm igration po li cy and the coordinati on of acti viti es of other mini stri es in volved (8 ade. 1922: VorSland der SPD, 199 1). The planni ng o f immi grati on and Ihe proposed integrati on program mes should be backed up by sc ienlitïe research. A "Standing COI11J11i ss ion for Mi gration and Integration" shoul d be assigned lO thi s Federal Office, as req uired by Ms. Funcke, who reeen tl y res igned as Commi ss ioner for Immi granl Affairs of the Federal Governmenl , in her last report dated March 1991. This Commi ss ion should have, among others, the follow ing members: representati ves of the poli tical parties. unde rsec retari es of the ministries invo lved, rcpresentatÎ ves of the Bundesrat. of the eommunit y associali ons, of trade uni ons and employers' assoc iali ons, we lfare orga ni zati ons, sc ientists and represe nlati ves of the imm igrant popul ation. Among others. the followin g tasks of Ihe Commi ssion are named: 10 counleract xenophobi a:

Ribliograph y Bade. KJ .. 1992. Deutsche im Ausland • Fremdc in DcUlschland. Migration in Geschichte und Gegenwan. MUnchcn.I992. Biermann. R.• 1992. Migration aus Osteuropa und dcm Maghreb. in: Aus Po litik and Zeitgeschichtc. Hd. 9/92. Fcbruar. S. 29-36. Brandt. 199 1: Ursachen und Entwicklunge n der Flucht: Beginn einer oeuen Völkerwandcrung. in: I nnenmini~tcrium NRW. "luchtburg oder Festung Europa. S. 14·24. Düsseldorf. Fix. M . & Passe!. 1.S .. 199 1: The Door Remains Open: Recent Immigration 10 lhc Unitcd States and a Preliminary Analy~is of The Irnmigration Ac t o f 1990. Washington. D.e. Hönekopp. E.. 1991: O SI-West-Wanderungen : Die neuen Migrationsbewegungcn. in ' Fril'drich-Eben.Stiftung (hrsg.): AusHinder im \'crcintcn DcuL"Chland. S. 13-36, Bonn. Hönekopp. E" 1992: Ursachen und Perspekti\'cn: ast-WeSt· Wanderungen. in: Friedrich-Eben-Stiftung (Hrsg.). Zuwanderungspol itik der Zukunft. Rcihc Gcspr'Jchskrcis Arbcit und Soziales. NT. 3. S. 23-32. Bonn. Immigr.lIion Canada. 1991: Annual Repon to Parliamem . Immigration Plan for 1991-199.5 . Kömer. H .. 1990: Internationale Mobilitiit der Arbeit. Darmstadt. Vorstand der SPD. 1991 : IlIIfc ~t att Ab\\,ehr · 1llc<;e1l 7.U einem ganzheitlichen Konzept flir Zuwandenmg~politik. Bonn . Welt. J .. 1992: Eine europtii~ he Zuwanderung~hana forrnuliercn. SPD- Bundeqag rmktion (I1 rsg.). 19. Februar 1992. Wolf·Al manasrch. R .. 1992: Die muhikuhurclle Gesellschaft als kOllllllunale Gestahungsaufgabc. in: Friedrich·EbenSliftung (hrsg.): Die rnultikulturclle Gescll<oe haft - Der Weg lwi<oehcn Ausgrcnlung und Vereinnahll1ung~ S. 89-101. Bonn .

w..

Jasoll Magazine nr. 5. oktober 1993

11


NATO

A New Security Environment: Gennany in an Undivided Europe The political upheavals of the past three years have fundamentally altered Europe's security landscape. Just as after the Napoleonic Wars or in the post-war years, Europe's nations are now facing the challenge to develop a permanent and just order of peace. They have to reach consensus on common interests and on the goals of and priorities for their actions. by Hans-Ulrich Seidt

Germany in pan icul ar finds her-

self in a new sec uril y environment. Unifi cati o n. Lhe di sintegra-

tion of lhe Sov ie t Un ion and the Warsaw Pact. the reorgani zatioll o f Ce ntra l and Eastern EUfope and Ihe intern al reforms in Ru ss ia have ban ished the nightmare of a military confl ict in the very heart of Eu rope . Germany has moved back [rom a peripheral position in two pans of a divided Europe 10 her aid posi ti on in the centTe of the Continent.

The withdrawa l of fo rmer Soviet forces fro rn (he ncw Uinder in {he Easl has been

HoriZOlls be)'0I1d NATO?

12

JasolJ Magazill e nr. 5. oktober 1993

progressing smoolhly. Jndeed. the withd rawals are even ahead of schedu le. By the end of 1992, 60 per ce nt of man powe r and over 70 per cenl of heavy artille ry had been pull ed out. The whole operati on wil! have been wrapped up by Ihe summe r of 1994. Ge rm any's sec urit y situ ation has thu s fundamentall y improved and . together with all her ne ighbours, the country today is rac ing great opportu nities for a peaceful futu re. But at the same time ncw and ditlu se ri sks have arise n. The colJ apse of cOJllmuni st totalitariani sm is overshadowed by nat ion al te nsions as we l! as economie and soc ial cri-

ses on a world wide scale. They require careful analys is and appropri ate responses. Ana lyzing New Risks and Defining the

National Interest Jnstab iliti es and causes of con ni et whi ch are di scerni ble a ll over (he world could constitu te greate r threats to future generations th an wcrc e manating fro m (he EastlWesl conflict. Severe econom ie probl ems. excess ive debts, socia l d isorder, accele rated de mographi c growth . eco logical catastrophes, politicalrc li gious fundamenta li sm and cthn ic antagoni sm form a volatile mi x in man y areas. The


case of North Korea highlights the dramatic potent ialof nud ear proliferation. Other countri es are also trying to acquire or to manufactu re weapons of mass destruclion and assoc ialed deli very syslems. In some region s of the world. conventional arse nal s are still being substant ĂŽall y increased. In Europe. too, conflicts again are becoming acute. Nat ionali sI11 is man ifes ting itself in ncw and terrible forms. Nowhere is thi s phenomenon shown more clearly than in the former Yu gos lav ia, where, despite measures undertaken by Ihe internati onal commu nity, the cru el war is still goi ng on. The confli ct in Moldova has not been reso lved, while a myriad of difficulties are lroublin g the enti re territory of the Co mmonwealth of Independent States (C IS). In differen t parts of Europe, not on ly in its central and easlern region , nali onali sm, xenophob ia and intolerance have surfaced as a real Ihreal to human ri ghts and political stabi lity. In assessing Ihese de ve lopments, Gennany 's sec urity interests are largely but not invari ab ly gove med by such factors as geography and history. Sharing frontiers with more neighbours Ihan any Olher European country. Germany wi ll not be able to li ve in peace if her European neighbours feel threatened. German y wi ll be affected mos l if peace in Europe is seri ously di sturbed and Ihe security framework of its democrati e soc ieties destab ilised . Germany' s securil y interests bear the stamp of Ihe cou ntry's past. After the experi ences of thi s century, Germany can preserve her own sec urity interests onl y if she acti vely supports the developmen t of viabi e g lobal, transatl an ti c and European institutions that do justice to the interests of all partners and neighbou rs. If Germany tri es to steer her own separate course in forei gn and sec urity poli ey. she is bou nd to embark upon the wrong track and end up in internati onal isolation.

Strengt hening th e Unitcd Na tions In Ihe future . diffu se security ri sks will require a n ex ibl e and multi -d imensi onal sec urity response. The necessary Eliropea n security architec lurc will be overa rched by the uni versal system of the United Nati ons (UN). which is the ultimate lega l authorily for any peace-kee pin g or peace- mak ing mi ssion apart from se lf defense. Hi gh expectati ons have been placed in the UNo BUI UN Secretary General Boutros-Ghali him se lf in hi s report Agenda for Peace has po inted to lhe gap between these expeclati ons and the possibilities availabie to the UN o In hi s final anal ys is. the UN' s primary task - the preservation of intern ali onal peace and securit y - can on ly be met if alJ member states act logeIher. Durin g hi s vis it 10 Bonn in the spring of 1993. the UN Secretary General reilerated hi s request 10 Gcnnany when he sa id : "We need the full participation of Germany in peace-keeping, peace-making and peace-enforcing measures." Upon acceding 10 the UN, the Federal Republi c of Germany (FRG) ag reed to assume all the ri ght s and obli galion s arising from the UN Charter. United Germany will have 10 respond 10 the Secretary

General's ca ll . The German government has therefore introduced a bill in the B/Illdeslag to incorporate in the Ge rman constituli on a dear provision on the deployment of Gennan forces under UN authorily.

Developing Transatlantic and Eu ropean Institutions The ex peri ence of Western Europe after World War 11 c1early demonslrates that preventi ve securily policy also includes economic and soc ial slabili ty. According to the expe riences shared by German y and her partners, a future multi -dimensional seeurily arc hiteclUre of Europe should therefore best be designed at the complementary levels Ih al have proved their viab ility over the lasl decades: - The core is the European Commu nil y (EC) and the emerging European Un ion, with. in the future. the Western European Uni on (WEU) as an integral component; - Ihe atlantic leve l. consisting o f the Atlanli c Alli ance and the North Atl ant ic Cooperation Counei l (NACC). whieh extends fa r into Eastern Europe and Asia: - Ihe comprehensive all -European leve l. whieh brings togcther the 52 membe r stales of Ihe Confe rence on Securily and Cooperati on in Eu rope (CSCE). In the centre of thi s security structure, NATO plays a kcy role, havin g pro ved itself 10 be an anchor of stabilil y in times of stormy weather. The security of Europe depend s on c lose link s with the great democracies of North Ameri ca. Thc fri endship and partnershi p of the United Statcs and Canada are of cru dal importance. part ic ularIy to Gennany. The signi ficant and visible presence of Ameri ca n troops in Europe re mains essentia l in order to re-in vigorale lhe transat lant ic bands time and again. In a time of upheavals and tremors. thi s very found ation on wh ich ou r mutual security rests mu st not he eroded. With act ive German participation. NATO's summit s in London and Rome restru ctured the Alliance and gave it a new slrategy. The Allian ce has begun to redefin e its role after the end of the Co ld War. But, of course, Ihe crucial task of Ihe Alliance has always been and will continu e to be 10 protect and derend the NATO area in the meaning of Articlcs 5 and 6 of the Was hington Treaty. The Washington Trealy ex pressly

refers 10 the UN Charter. Following the co llapse of the Warsaw Pac t which used 10 be the major threat in the past . it is. however, onl y a logica l conseqllence for Ihe Alliance to concent rate more on crises preve nti on and conflict seul emenl. In Ihi s endeavour it wil l have to coope rate very close ly wi lh the UN and with the other in stituti ons within the Eu ropean sec uril y fram ework. The WEU and the ACC have a pi votal funcli on. The WEU not onl y wants to be an independen t instru ment of European securil y poli cy. but at thc sa me time sees itself as the Europea n pillar of NATO and as the link belweell European Uni on and the Atlantic Allian ce. The move of the WEU sec retari at from London to Brussels in January 1991 is greml y I.; im plifying the harmoni zation of WEU and NATO bodies. The NACC arose from a NATO ini ti ati ve. promoted by act ive German suppon . The NACC is in Ihe process of dynamic de velop ment. whic h obviously implies a pragJllat ic and n ex ible approach towards ils future organizat ion. With it s geographi ca l extens ion and ils ran ge o flasks. the ACC is brought doser to the CSCE: lhu s il has become a brid ge between NATO and the CSCE. In 1990. the CSCE laid down the objeclives for a new Europe in Ihe Charter o f Paris: Human rights. democracy. Ihe rule of law. eco nomic frecd om and sodal juslice. Unfortunalely. the reality in Europe in 1993 is lh al wars are bcing waged betwee n CSCE states: in the former Yugoslav ia. and also between Arl1lenia and Aze rbaijan. This deve lopl1lelll constilutes a setback for the sec uriLy of Europe as a who le whic h must be resolute ly countered . The CSCE's scope for preventive democracy should therefore be widened. And il should. above all. be made sure Ihal lhe possibilities offe red by the CSCE will be exp loi ted at an earli er stage. All these insti tuti ons are still in the process of developl1lelll, both illlernall y and in relation to one another. The EC also stands on the threshold of a ncw, far-reac hin g round of exte nsions. Thc prospeets for membership of Central and Eastern European slates are quite promi sing. The agree ments signed with the EC and EFTA are not on ly important 10 Central and Eastcrn Europc. they arc al so of immense significa nce to Europe as a whoie. They represe nt on ly the beginnin g oft he process in which the rea l divi sions and sec urity threats that still ex ist on our Conti nent can be overcome.

Advicefor reform

JaS(}1l Magazille nr. 5. ok tober 1993

IJ


Stabilizing Central and Eastern Europe As already stressed, preven ti ve security po li cy also requires a wide range of econom ic and social in itiatives and instru ment s. Th is holds true in parti cu lar for Germ any's Eastern neighbours, who are in the midst of radi cal transform ation. Germany is call ed upon - not least in the inlerest of her own securit y - 10 provide advice and active support fo r the reform process and the t.ransit ion to democratie systems based on the ru le of law, Ge mlany, especiall y now th at she is united, is un able to forego an active role in Central and Eastem Europe. Because ofh er geographical prox im ity lO the countries of Eastcm Europe and the long traditi on of politica!, economic and cul tural relations. Osrpolitik is part of Genllany's Destiny. There is also lhe moral obligation imposed by the legacy of major conflic ts. deep crises and costly wars. History is affecting Germany's relations with the Czech and Slovak Republics and the ncw staLes in the Lerritory of the fo rmer Soviet Uni on. Hislory also has a part ic ular bearing on Germany's relati ons with her neighbour lO the East, i.e. Poland, relati ons which are likely lO provejust as important as those with France, her neighbour to the West. In fu ture. Ge rmany's Ostpolitik wi ll be j ust as indispensabie a contributi on lO Europe's security architecture as it used 10 be in the 1970s when it pl ayed a centra l role as a reg ional

express ion of agioba l po li cy of delente. AI Ihal lime. 100. it was give n shape in close consul tation wi th Germany's partners. Of course, stability in Cent ral and Eastern Europe cannot be broug ht about by means of encourag ing words al one. In the past few years. Germany has prov ided more assislance than any other Western in dustrialized country to the reformi ng stat es: - 80 billion Marks (50 bi ll ion Doll ars) for the C IS Republics, and - almost 40 bill ion Marks (25 bi ll ion Do ll ars) for the cou mries of Cemra l. Eastem and South -Eastern Europe. The hu ge bill of 15 billion Mark s (9.4 billion Doll ars) which Germany has lO pay in connection with the withdrawa l of fo rmer Soviel forces unt ilthe summer of 1994 is not on ly a conseq uence of German uni fication. In a unique histori c situation. it was also an in vestmenl in the futu re secu rity and stability of the continent as a whoie. Unfortunately, thi s aspect o f stabilit y projec t ion is often left unmen ti oned in internati onal debates on thi s subjec t. The success of democratie reforms in Central and Easlem Europe is in the interest of the whole and und ivided Conti nent. Therefore, Germany wi ll keep re mind ing her partners that everyone is ca ll ed upon to make a fair contributi on. Europe mu st remember what Ihe altemati ve woul d be if at the end of

the road it were not faced wi lh a successful democ rat ie transformation. but with a relapse inlo dictatori al SlfUClures and intern ati onal confrontati on.

A European Vision for Germany No one call claim to ha ve a ki nd of sc ript for th e futu re . one that anti cipates develop ments and onl y has to be put into effect step by step. Bu t in a chang ing world it is necessary for Germany and her partne rs to reac h consens us on com mon interests and on the goa ls and pri ori ties for their aCli ons. This is the only way to counteract the fear of the fUlU re whic h besets many peop le with a fee ling of uncertaint y. Konrad Adenauer once sa id: "O nl y the awareness th at the freedo m of Europe eannot be div ided wi ll give the vision of Europe Ihe necessary im petus." Many years have passed since th is statement was made by Gennany's first post-war C hancell or. Even now, Germ any and Europe need fresh im petu s and strength to make the 1110st of the opportuniti es which have opened up after the politi cal upheavals over the past three years. But Ihe eonv ictioll that a stabie and prosperous Germany wi ll be impossible un less accompani ed by Ihe genui ne unificati on of Europe's democ ratic societies, wi ll certainly contin ue 10 prov ide German fore ign and sec urity policy with the necessary vision and impetu s.

Treuhalld

Oost-Duitsland in de verkoop Direct na de val van de muur in 1989 komt een omvangrijke emjgratie op gang van Oost naar West-Duitsland. De queeste naar materieel gewin drijft de oostduitser massaal richting grenspost. Leegloop wordt gevreesd. Om verdere ontwrichting van de Oostduitse economie tegen te gaan wordt, snell er dan voorzien, besloten de beide Duitslanden te herenigen. De Treuhandanstalt krijgt de taak om de Oostduitse staatsinboedel aan de hoogste bieder te slijten . door Jacco Kroon Politieke retori ek om de een wordingspil zo smaakvol mogelijk op te dienen wordt ni et geschuwd. De oostduitsers worden binnen tien jaar Westerse bergen beloofd. Ook de westdu it¡ sers hebben niets te vrezen. De klus zou vrijwel kosteloos, en zeker zonder be lastingverhog ing, geklaard worden. Het geheven vinge rtje van de Bundesbank en ac hter oren krabbende economen staan de vooruitgan g maar in de weg. De Duitsers hebbe n haast om beide landen tot ÊÊn te smeden. Voormali g OostDuitsland die nt sa balt! wie 11I0g/ich te zij n omgevormd tot een modern uitgeruste 14

Jason Magazin e nr. 5, oktober 1993

marktgerichte eco nomi e. De weg der (relatieve) ge leidelij kheid, zoa ls in Polen of Hongarij e, behoort niet tOL de moge lijkheden. Directe blootstellin g aan kapitalistische concu rrellli e en ee n snelle gelij ksc hake ling van de leve nsstandaard tusse n de Duitslanden, maken een snelle transformati e noodzake lijk. Een belangrij ke rol in dit proces is weggelegd voor de Treuhandanstalt. Dit instituut wordt in het leven ge roepen om de erfe ni s van 45 jaar pl aneconomie in voormalig Oost- Duitsland te pri vatise ren. Tegenslag De aanvankelijke euforie bekoeld snel. Het

prij skaartje moet rege lmatig worden bij gesteld. Belasting wordt tij delijk verhoogd en hel ove rheidstekort en de staatsschu ld verveelvoud igen. Infl atie, Germaans volksvijand nummer I, blij ft onaangenaam hoog. Ook soc iale gevo lgen blijven niet uit. De werkeloosheid in de voorma lige DDR is hoog. De Ossies zij n o ntevreden en voelen zich geklei neerd door hun rij ke broer. Hun frustrati e vi nd een uit weg via rec ht s-extremi sme. Ook de Treuhandanstalt vangt de nodige tegenwind. Snel is duidelij k dat de pri vatisal ie minder soepel zal verlope n dan voorz ien. Obstake ls blij ken hard nekkig en critici van verschill end plu image kraken het


misch rationaliteit en politiek haalbaarheid. Uit politieke overwegingen worden, met name in de !.taal en scheepsbouw. fabrieken opengehouden omdat anders hele regio's in een klap zonder werk zitten. Loonsub. idies en kredieten blijven voortgang vi nden zonder dat er reële hoop is op een levensvatbare onderneming. Bij gesaneerde bedrijven waar een groot deel van het personeel op straat dreigt te recht te komen, worden part-time banen gecreëerd. Mensen werken niet of gedeeltelijk en krijgen verder scholing. Hun oude loon wordt vrijwel geheel doorbetaald. Bij pure economische criteria zouden 4 miljoen mensen direct op straat hebben ge taan. De huidige schatting is dat sinds 1990 twee miljoen men. en hun baan verloren hebben. Dit cijfer is geflatteerd aangezien nog een miljoen werknemers zijn opgenomen bij werkverschaffing- en scholi ngsprogramma's.

beleid. Dit artikel zal de verwachtingen, het functioneren en de resultaten van de Treuhand behandelen. Structuur

De Treuhandanstalt werd in 1990 opgezet en kreeg van het Ministerie van Financiën de taak toegewezen de privatisering. h e r~t ru ctu ­ rering en eventuele afstoting van voormalige staatsondernemingen ter hand te nemen. Bij de samenstelling van de leiding van Treuhand i~ gekozen voor het consensusmodeL De raad van toezicht bestaat uit ambtenaren. politici. vakbondsbestuurders en ondernemers. De dagelijkse leiding bestaat uit zeven west- en twee oostduitsers. Alle bezittingen in handen van de Stasi. de vakbond en de partij werden bij Treuhand ondergebracht. In de portefeuille van de Treuhand bevonden zich IJ 000 ondernemingen met in totaal 6.9 miljoen werknemer , 45000 !.taat. winkeb en tien miljoen acres land. Bij de industriële ondernemingen wordt de leiding zo veel mogelijk vervangen door Westerse, en met name Westduitse ondernemer . In de meeste gevallen zijn de Oostduitse Kombinatsleiter niet meer om te cholen. Inkomsten moest de Treuhand verwerven uit de opbrenglil van geprivatiseerde bedrijven en winsten van ondernemingen die zij in haar portefeuille had. De officiële waarde van de inboedel was 620 miljard DM. De werkelijke waarde ligt aanzienlijk

lager, door de verouderde staat van veel bedrijven. Bovendien hadden veel bedrij ven lWare schulde n. Een bestuurder van de Trcuhand verwacht dat vcrkoop van voormalige staatsbezittingen niet meer dan 200 miljard op zal leveren. De kosten van omschakeling zu llen aanzienlijk hoger liggen. rond de I 000 miljard DM.

Beleid De taak van de Treuhand is er op gericht de boel lO !.nel mogelijk kwijt te raken. Alles wat ook maar enigszins verkoopbaar i!. moet direct de deur uit. Ondernemingen waar dit niet lukt moeten zodanig worden geherstructureerd dat vcrkoop wel mogelijk il>. Hierbij worden bedrijven bijvoorbeeld in verschi llende delen opgesplit~t. Gezonde delen wisselen van eigenaar en het resterende wordt afgestoten. In 1990 verwachtte Treuhand dat 30% direct kon worden geprivati eerd en 40% moe t worden gehermuctureerd. Bijna een-derde van de Oostduitse ondernemingen kon direct de prullenbak in. Officieel zou de Treuhand bikkelharde marktcriteria hanteren bij het lianeren en privatiseren van de Oostduit!>e erfenis. De eerste maanden na de eenword ing werden alle bedrijven nog steun verleend om de zaak draaiende te houden. Daarna moest elk bedrijf met een geloofwaardig privatisatieplan komen wi lde het nog verder aanspraak kunnen maken op subsidies en leningen. In werkelijkheid l it de Treuhand op het ·nijvlak van wat econo-

Hobbels Voor een succesvolle afhandel ing van de verkoopoperatie moesten flink wat hobbels genomen worden door de Treu hand. Allereerst bleken de staatsindustrieën vrijwel allemaal een negatieve waarde te hebben. De ondernemingen hebben in het verleden grote schulden geaccu muleerd onder het communisti. eh regime. dat gedu rende 45 jaar de kredietverlening reguleerde. Dat dit doorgaans weinig raakvlak had met efficiënte allocatie is een ieder bekend. Maar weinig potentiële investeerders bleken bereid deze Altlaste over te nemen. VoorTreuhand bleef er weinig anders over dan dit te doen: geld dat de facto meteen als oninbaar kon worden gedebiteerd. Behalve de weinig florissante financiële positie werden de mee te bedrijven ook geplaagd door een bejaard machinepark en overbodige voorzieningen. Aangemoedigd door planningsministeries werd een zo hoog mogelijk volume geproduceerd zonder al te veel acht te slaan op vraag en kwaliteit. Om de onbetrouwbaarheid van leveranciers te ondervangen werd drifti g verticaal geïntegreerd. De AGFA-fabrieken hadden zelfs een eigen limonadebrouwerij en bloemenkweker. Binnenlandse afzet en export naar Comeconlanden was een gegeven. De export naar het voormalig Oostbl ok. 75% van het totaal. stortte volledig in na de omwenteling in de Sovjet Unie begin 199 1. Ook de Oostduitse consument was 45 jaar verplichte afname van matig koopwaar beu en keerde haar eigen produkten massaal de rug toe. De Oostduitse goederen voldeden niet aan Westerse kwaliteitsstandaarden.

}ason Magazine nr. 5. oktober 1993

IS


te ve rk open. De econom ische wereldrecessie vers lec hterd de vooruitzichten nog eens. Eind mei 1993 zijn 12.400 bedrij ven gepri vat iseerd. 2700 bed rijven geliqu ideerd en 1870 zij n achter geb leve n in de portefeuille. Er is voor 179 miljard aan investeringen toegezegd. Door de recess ie komen veel onderneme rs echter terug op hu n beloftes en trachten vermindering van beloofde in vesteringen en personeel te bedingen bij de Treuhandanstalt. Ook heeft het instituut een aantal bedrijven terug moeten nemen die in handen ware n gevallen van frauduleuze investeerders. De Treuh and hoopte einde dit jaar de boeken te kunnen slu iten en zichzelf op te heffen. Door de problemen die zich nu voordoe n is deze doelstelling bijgesteld tot eind 1994. Vooralsnog heeft de Duitse regering Treuhand ingeschat op een verli es van 250 miljard DM . Nieuwe schattingen gaan ec hter uit van een sc huld tussen de 400 en 500 milj ard DM .

Wie biedr? Viespeuk Het lage lonen-voordee l werd, mede door overij verige Westduitse vakbonden, snel gedec imeerd. De opmars van Oostduitse lonen nam in 1990 een du izelingwekkende vaart en liet de stijging van arbeidsproduktiviteÎl ver achter zich. In 1993 li gge n de loonkosten per ee nheid produkt bij de gevest igde zware industri eë n 70% boven het Westduitse ni veau. De Oostduitse industrie is een grote viespeuk. Lucht en bode mvervuiling tarten elke EG-norm. De geschatte kosten voor het opruimen va n de ergste rotzooi en terugbrenge n van emissies tot aanvaarbare ni veaus li ggen rond de 300 miljard DM . Het is onduidelijk wie hier voor op moel draaien. De laatste barricade die hi er besproken wordt zijn de eigendomclaims. Voormalige eigenaren van land en bedrijven proberen hun genati onaliseerde bezit in grote getale op te eise n. In 199 1 waren er al één miljoen claims inged iend. Het eenwordingsverdrag stelt dat teruggave de voorkeur heeft boven financiële compensati e. De kosten van de co mpensatie worden overigens gedrage n door de overheid. Onduidelijkheid en slepende procedures waren het gevo lg. Alle voorgenoemde omstandi gheden lei dden ertoe dat de potentiële in vesteerders niet in de rij stonden. Begin 199 1, zeven maanden na aanvang, had de Treuh and nog slec hts 450 van de 11000 staatsbedrij ven verkocht. Het instituut moest diep in de buidel tasten , in de vorm van loonsubsid ies. schuldove mames en investeringspremies, om in vesteerders te interesseren. Een handicap waar Treuhand weinig vat op heeft is de schromelijk ontoe16

Jaso" Magazine nr. 5. oktober 1993

reikende infrastructuu r. Enorme investeringen hierin zijn een cruciale randvoorwaarde voor een succesvolle ee nwordi ng.

Recessie De privatisering stokt. Treuhand heeft vee l bedrijven verder in eenhede n opgesplitst. De enigszi ns verkoopbare bedrijfsonderdelen zijn van de hand gedaan. Het resterende dee l. zoals machinebouw en chemie. zijn moe ilijk Zorgwekkend

Kritiek Cri tici hebben de Treuhand nooit gespaard. Het beleid zou te sof! zij n. Treuhand is door politieke druk te veel afgewe ken van marktcriteria en zou zich hebben laten ve rl eiden tot ei ndeloze loonsubsidies en arbitraire kredieten. Andere n vinden juist dat de Treuhand te snel heeft wi ll en privatiseren. Veel bedrijven was geen couveusctijd geg und in de warme schoot van Treuhand waardoo r ze een onnodige dood zijn gestorven op de vrij e markt. Ook zou haast Treuhand in de annen van zwakke kope rs hebben gedreven. Het Dewsche In slilut/ur Wirrschllf rsforse/Uilig (DIW) in Berlijn biedt. behalve kritiek, ook een visie hoe het anders zou moeten. De financiële steun van Treuhand, aldus het instituut, is grotendee ls opges lorpt om een status quo te handhaven maar heeft geen innovatie tot gevolg gehad. Treuhand stelde nauwelijks voorwaarden waardoor bijna al het geld is besteed aan operationele kosten, voornamelijk lonen. Deze vrijblij-


Niet alleen skinheads

ve nde houdin g en de relatieve zekerheid van financiële steu n had bij de bedrijven een passieve houding tot gevolg. Er was geen prik kel om te invest.eren in het moderniseren van het produktieapparaat. Ook nieuwe looneisen werden iets te makkelijk afgewenteld op de Treuhand . die haar loon subsidi es regelmati g verhoogde. Deze gang van za ken drukt ook weer de mogelijke verkoopprijs, een dubbele strop.

Helder De Treuhand moet heldere regels opstell en omtrent voorwaardelijke financiële steun die bedrijven kunnen geni eten. Ook zou de overheid zou de Altlaste over moeten nemen, iets dat vroeg of laat toc h gebeurd. De steun die DIW voorstelt is twee ledig. Loonsusidies om te overleven in de overgangsperiode naar een gemodern iseerde ondernem ing en een investeringspremie. Loonsubsidies zouden maximaal 5 jaar worden verstrekt, 50% van de loonsom, ge leidelijk afnemend tot nul. De subsid ie is een percentage van het nu ge ldende uurloon , zodat bedrij ven meer tegenstand zu llen leveren bij looneisen. In vesteri ngspre mie bedraagt maximaal 40% van de totale moderniseringskosten . Bedrijven komen alleen voor dit pakket in aanme rk ing als ze het resterende in vesteringsbedrag met eigen

middelen en privé-investeerders bijeen kunnen brengen. De Treuhand sc hept dus all een duidelijke voorwaarden. Nu oordee lt de Treuhand welk bedrijf levensvatbaar is en welke niet en koppelt daaraan financiële steu n. Volgens DIW mi st Treuhand daarvoor com petenti e en onafhankelijkheid. Niet levensvatbare bedrijven die. om politie ke redenen, niet op de klippen mogen lopen zouden uit de portefeuille van de Treuhand moeten worden ve rwijderd. Dit belcid moet leiden lOt ee n snelle transformatie naar hoog produktieve ondernemin gen. Gezien de loonont wikkelin g in voormalig OostDuitsland. die snel naar Weslduits ni veau toegroeit, is dat de en ige mani er waarop de voorma li ge staatsi ndustrieë n ce n kans maken te ove rl eve n.

Harde noten Uitgaande van de belabberde oms tandigheden waarin de Treuhandanstalt haar werk moest doen heeft het instituut een behoorl ij ke prestatie ge leverd. Eigendoms- en schu ldenprobl ematiek, laagconju nctuur en were ldrecess ie werden getrotseerd . Het ove rgrote deel van de portefeuille is gepri vati seerd of geli quideerd . Maar men is nog niet klaar, de hardste noten zitten nog in de klapper. De Treuhand staat ech ler. nu en in het verleden. ondcr politieke druk. Dit vertroe-

be lt een heldere marktgerichte blik en heeft

tot inefficiënt gebruik van financië le steu n ge leid. Daardoor zijn de kosten hoger en het aantal gesneuvelde bedrijven misschien groter dan nodig was geweest. De operatie heeft tot nu toe veel arbeidspl aatsen gekost. Dit was grotendee ls onverm ijdelijk, gezien de zwaar verouderde staat waarin de industrie zich bevond. Bovendien had de industriële sector een te groot aandeel in de totale econom ie, 55% tegen 25% dat gebru ikelijk is in Westerse landen. De groei van het midden en kleinbedrijf zal in de toekomst ecn deel van de arbe idsreserve kunnen absorberen. Ook de di enstensector kan nog sterk groeie n. Verbetering van de infrastructuur blijft een zeer belangrijke voorwaarde. Oe Bondsregering za l forse uitgaven hi eraan niet kunnen ontlopen. De sc huld van Treuhand za l waarschijnlijk hoge r uitvallen dan werd aangenomen. Ook andere kosten , de oude staatsschu ld van de DOR en de hoge kosten verbonden met de massale werkeloosheid, maken een ni euwe bel astin gverhogi ng onverm ijdelijk. Het wels lagen van de eenwording is absol uut noodzake lijk. Niet all een voor economische voorspoed va n Duitsland en Europa. maar ook om de zorgwekkende soc iale ontwikkelingen in de nieuwe deelstaten te beteuge len. JmiOll MagaÛlle nr. 5, okt ober 1993

17


Afvalberg

Milieubeleid in Duitsland: snuffelen in het afval De laatste tijd dringen er berichten door die het positieve beeld van het Duitse milieubeleid nogal aantasten. Het systeem van gescheiden afval inzamelen werkt zó goed dat men blijft zitten met grote hoeveelheden onbruikbaar afval. En er is nogal wat af te dingen op de aanpak van het milieu in de vroegere DDR. Dit artikel gaat in op twee aspecten van het Duitse milieubeleid: inzameling van afval en de eenwording. door Jaap Rodenburg Vóór de eenwording van de

Bondsrepubliek Duitsland en de toen malige DDR in 1989/90 was milieubeleid in de Duitse Bonds republiek veel minder een zaak van nationaal niveau of van het ni veau van de Bondsstaar dan l1u.9 De dee lstaten (' Länder') hadden de meeste verantwoordelij kheid voor mili euzaken . TOl

voor enkele jaren voor de eenwordi ng was er zelfs helemaa l geen minister voor milieu op bondsni veau: een staatssecretari s onde r de

minister van binnenlandse zaken moest de mili eumaatrege len van de deelstaten coördi -

neren en internat ionale voorste llen eerst met

beheer niet veel. Ze in ve ntari sere n onder andere milieuprob lemen, bevatten beleidsvoornemens om de vervuiling terug te drin ge n. wijze n besc herm ingsgebieden en ecologisc he verbindingszones aan. Zoals in Nederland het provinciaal milieubeleidsplan waarschijnlijk het belangrijk st wordt. zo ge ldt dat in Duitsland voorde reg ionale plannen. Op het gebied van afva l voorziet het ontwerp-Umweltgesetzbuch in aparte plannen voor respecti evelij k destructie van kadave rs, zu ivering van afvalwater en ve rwerking van afva l. En om dat laatste is op dit momen t in Duitsland zeer vee l te doen.

hen bespreken voordat de bond er een stand -

punt over moc ht innemen. Het massale afsterve n van bossen in 1982 (' het Waldsterbe n' in bijvoorbeeld het Zwarte Woud , zie de foto in Jasof/ M agazine 2) schudde de publi eke opinie en de politi ek wakke r. Het grote succes van de Groenen heeft hier ook zij n steentje zeker aan bijgedragen. Het parl ement we rd opeens vee l actiever op het gebied van milieu: het ging opdrachten verstrekken aan instituten als het Wissenschaft sze ntru m Berl in en het Bonnerbu reau van het Institut voor Europees milieubeleid; twee instituten die ook veel ke nnis hebben over de toestand van het mil ie u in Oost-Europa. waaronder die in de voormali ge DDR. Dan is er ook nog het zeer kritisc he en milieubesc hermingsgez inde Öko-Inslitul in Frei hu rg. Oe instituten kregen opdrac ht onderloek te doe n naar de internati onale aspecten en de lange termijn gevolgen van milieuproblemen. Verder kwam er een federaal milieubeleid met ee n eigen minister. Het is dan we l vree md dat de nieuwe Duitse milieuwet, het (ontwerp-) Umwe ltgesetzbuch (UG B), weer niet voorziet in een milieubeleidsplan op bond sni veau. zoa ls ons Nati onaal Milieubeleidsplan (N MP), Op bondsni vea u is cr alleen een contin u bij te stellen 'Bundesumweltprogramm ' ..1 Milieubeleidsplannen worden alleen op deelstaats-, regionaal en plaatselij k ni veau gemaakt. Inhoudelijk ontlopen de Duitse plannen hun Nederlandse tege nhangers in het kader va n de Wet milieu18

Jasoll Magazin e nr. 5. oktober 1993

t. Het inzamelen van afval: te succcs\'ol Ook in Nederl andse supermarkten du iken ze steeds meer op: de verpakki ngen met het 'Grüne Punkt '-Iogo erop. Dit tot groot ongenoegen van milieu- en consumentenorgani saties: het vignetj e betekent hi er ni ets. Allee n in Dui tsland garandeert het dat de verpakking (mel kpakken, blikjes. fo lies en papieren zakjes) door de produce nt wordt teruggenomen als je hem in een gele co ntainer stopt die op iedere straathoek te vinden is. De consument betaa lt een kwartje extra aan "das Duale System Deutschl and' (DSD) om de verpakk ing te late n verwerken tot ee n nieuw produk!. ' Maar DSD, het bedrijf voor afvalpreve ntie en recycling van gronds toffe n. is in opspraak gekomen: de beloofde moge lij khede n voor verwerk ing. die 'der Grüne Punkt' de consument in ru il voor het kwartje ex tra belooft , zijn er ni e l. ~ Het grootste dee l van de verpakkingen is ni et te verwerken. Om te beginnen laat de zui verheid va n het afval te wensen over. En dat terwij l het sorteren toc h grotendeels met de hand gebeurt: tot nu toe levert dat nog altijd het meest zuive re afval en du s de grootste mogelijkheden tot verwerking op. Het is ec hter wel tijdrovend en duur. En dat is de oorzaak van een tweede probleem: 'tweedehands' kunststoffen zijn vaak duu rder dan 'verse' grondstoffen. Door di e hoge prijs zijn de afzetmogelij kheden van her te gebruiken afva l beperk t, terwijl de hoeveelheid ingezameld afval erg groot is:

het derde prob leem. Tenslotte doen veel bedrij ven mee aan 'der Grüne Punkt ' zonder hUil verplichte bijdrage aan DSD te betalen. Daardoor is er nog minder geld voor verwerking van het afva l.: Gevolg van deze trit s is dat het afval toc h weer belandt in de vuil verbrandin g of op de stortplaats. met alle verspilling van grondstoffen en luchtverv uiling vand ien. Het afval is intussen wel, ni et grati s maar wel voor niets, gesorteerd en apart getransporteerd. In som mige gemeenten brac ht dat naar mooi zui ver afva l snakkende gemeente ambtenaren er al toe in het vuilnis te gaan snuffelen op zoek naar 'fout afval in de foute bak' , te dreigen met ge ld boetes en stij gende heffingen op afval vast te stellen. Daarn aast heeft de minister van Milieu Töpfer in juli ook de ex port va n afv al goedgekeurd, zolang de mogelijkheden om afval kwijt te raken binnen Duitsland zelf tekortschieten. De export van afval was daarvoor al een rea liteit: DSD exporteert al sinds langer afval naar onder andere Indonesië en Roe meni ë. waar het opduikt op vuilnisbelten. Het is begrijpelij k dat de consument, di e zij n inspanni ngen ni et beloond ziet met een zinvolle ve rwerking van het plic htsgetrouw gesorteerde afva l, bij al deze beri chten gefru streerd raakt. Minister Töpfe r wil ondanks all es verder gaan op de inges lagen weg. Hij gaat ervan uit dat binnen twee jaar de verwerkingscapaci teit voor plasti cs kan worden veracht voudigd, zodat het mogelij k wordt de jaarlijk s geproduceerde berg van ruim een miljoen ton in Duitsland zelf te recyclen.8 Alternatieven? Volgens oppositiepart ij SPD is de beste oplossing voor het problee m ec hte r preve ntie: voorkomen dat het afva l ontstaat, zodat het ook nict ve rwerkt hoeft te worden. De SPD wil dat berei ken door een belasting op verpakki ngen in te voeren. De mogelijkheden op dit geb ied zij n ook in Duitsland nog lang niet volledi g uitgebuit. Veel prod ukten zij n (ove rbodi g) meervoudig ve rpak t, vee l verpakkingen bestaan, ook overbodi g, uit


meerdere materialen die moeilijk, zo niet onmogelijk, van elkaar te scheiden zijn (bij voorbee ld de chips-zak met plastic en een laagje folie ). Problemen met het sorteren van afval, dat in Duitsland grotendeels met de hand gebeurt en dus duur is, kunnen gedee ltelijk worden opgelost met automatisc he methoden om te sorteren als de notatiemethode, waarbij gebruik wordt gemaakt van het feil dar de ene stof beter op water blijft drijven dan de ander. Sinds kort is er ee n nog nieuwere manier, waarbij met infrarood licht de zes meest voorkomende kunststoffen gesc heiden kunnen worden. Ook een schonere vorm van 'verbrandin g', pyrolyse, is een moge lijkheid. Bij pyrolyse word t het afval ont leed zonder dat er zuurstof aan te pas komt. Daarbij kunnen brandstoffen en petrochemische produkten worden gevonnd .1 De SPD wil een dergelijk proces toe passen op het afval dat nog overblijft als er eenm aa l een verpakkingsbe lasling is ingevoerd . Ook pyrolyse vereist ec hter beter gesorteerd afval. Het grote aan tal wanbetalers onder de deelnemende bedrijven za l door DSD harder worden aangepakt. Na kritiek van politici en crisisoverleg onder leiding van Töpfer heeft de afval verwerker on langs naast meer controlebevoegdheden het rechl gekregen nalatige producenten boetes op Ie leggen. 2 Ook in Nederland? Volgens sommj gen is DSD twee jaar ge leden nogal overhaast opgericht, omdat het milieubewustzijn onder consu menten in Duitsland sterk is en de politiek het gevoel had dat er sne l iets moest gebeuren. Nederlandse mili eu-orga ni saties zij n echter enthousiast over hel Duitse systeem en willen het 't li efst ook in Nederland in voere n. In ieder geval sc hept de Duitse aanpak duidelijkheid: hij maakt duidelijk hoeveel afval een westerse consumptiemaatschappij produceert. Ook laat de aanpak zien dat een oplossing van het afvalprobleem pij n doel. Het Nederlandse 'convenant verpakk ingen', een afspraak tussen overheid en bedrijfs leve n om de hoeveel heid afval van verpakkingen terug te dringen, probeert die pijn juist te omzeilen: het gaat veel lan gza mer en lang ni et zo ver. De Nederlandse doelstelling is om in 2000 tien procent minder afval dan in 1986 te hebben. Zesti g procent zou in 2000 moeten worden hergebruikt en de rest verbrand; storten is taboe. 8 Preventie is niet gewaarborgd; grootwinkelbedrijven streven all een op vrij willi ge basis naar verm indering van (d ubbel)verpakkingen. Al met al heeft rluitsland op het gebied van afval dus toch een voorsprong op Nederland. 2. Eenwording: kansen laten lopen Volgens het EG-recht ge ldt, na een overgangsperiode, alle Europese wetgeving ook op het grondgebied van de voormalige DDR. Dat betekent dat in 1995 aan all e Europese mili eunormen zal moeten worde n voldaan, en in 2000 ook aan de normen van de Bondsrepubliek. op grond van een spec iale Kaderwet. Daarvoor moeten de vijf nieuwe Wilder in het oostelijk deel van Duitsland zorgen.' Bij de grondige herstruct urering van de industrie en de energiebedrij ven (85 procent erva n werd in de voormalige DDR

gestookt met bruinkool) schermt men vaak al snel met het confli ct tu ssen milieu en economie. Er is, volgens Jan Haverkamp van Mili eukontakt Oost-Europa, in de voormalige DDR echter eerder sprake van een conflict tussen slecht management en ecologie: westdu itse bedrijven en overheden du mpen. de goeden niet te na gesproken, tweederangs managers in door hen overgenomen oostduitse bedrijven of geadopteerde deelstaten. 6 De kritiek van de west- en oostd uitse milieubeweging, onder andere de G,ib,e Liga, op de Kaderwet is dat de wet een staaltj e eenric htingverkeer van west naar oost is, hij spee lt niet in op de voorsprong die de vroegere DDR op deeilerreinen als openbaar vervoer en recycling had. Wetten die na de Kaderwet zijn aangenomen wijz.en inderdaad in dezelfde richting. Het laatste halfjaar zijn door het Duitse parlement twee wetten aangenomen die een snellere besluitvorm ing rond grote infrastructurele werken mogelij k maken, vergelijkbaar met de Nederlandse Tracé- en NIMBY-wet. Te denken vail daarbij aan wegen, maar ook aan afva lverwerkingsinstallaties en industrieterreinen. 6 Openbaar vervoer: terug naar af Wat hel vervoer betreft ligt de nadruk op het verbeteren van de autowegen tussen oost en west. Er bestaan voortvarende plannen voor een Autobahn Nord, Thüringen en PraagDresden. De treinen van de vroegere Deutsche Reichsbahn (OR), die in de DDR tachtig procent van de verplaatsingen voor hun rekening namen, zij n leeggelopen; prijsstijg ingen zijn hiervan de belangrijkste oorzaak. Dit terwijl in het westen de treinen uitpuilen vanwege een erg voordeli ge kortingkaart, die voor oud-DOR-burgers evengoed niet te betalen is. Niet-rendabele lijnen worden in het oosten langzamerhand gesloten; er wordt echter we l veel geïnvesteerd in betere treinen. Vooral in het goederenvervoer is de positie van het OR-spoor in de nieuwe deelstaten drastisch verslechterd: ging vroeger zeventig procent ove r de rails, nu is dat nog maar tien à vijftien procent. Deze voorkeur bij veel op het oosten geric hte westerse bedrijven voor wegtransport berust puur op gewoonte en niet op een rationele afwegi ng van kosten en baten, Afval: maffia Het overgrote deel van (ook het gift ige) afval in de DDR vloeide tot de eenwording terug in het recyc1 ingsysteem.4 De Kaderwet speelde hier niet op in, waardoor het inzamelingssysteem binnen twee maanden volledig instortte, Ook maak te de wet een einde aan de verplichti ng van bedrijven om geproduceerde afvalstoffen weer terug te nemen, een voorwaarde voor een goed functionerende recycling. Het gebruik van wegwerpverpakkingen nam toe, door de toegang van westerse bedrijven tot de oostduitse markt en door de associati e van recyclebare verpakkingen als melkflessen met de oude DDR. Daarbij kwam nog de instorting van de sociale structuur. De combinatie van deze factoren deed de milieucriminaliteit hand over hand toenemen en had het ontstaan van het ene afvalschandaal na het andere tot gevolg. Verder wordt er alles aan gedaan om het investeringsklimaat in de vroegere DDR

maar zo ondememersvriendelijk te maken. Nieuwe installaties worden niet gebouwd volgens de nieuwste. schoonste principes, maar men gaat uit van bestaande ontwerpen waar men vervolgens wat filters aan hangt. Preventie vi ndt voora l plaats in de vorm van het sluiten van verouderde fabrieken. Ook voor de schoonm aak va n vervui lde fabrieksterre inen draait de overheid op: men durft het niet aan om bedrij ve n hun eigen vestigi ngsplaats te laten schoonm ake n. Ee n merkwaardige uitzondering daarop vormt de saneri ng van de uraniummijnen in Thüringen en Saksen. Deze wordt uitgevoerd door Wi smul. dat zel f alle ellende veroorzaakt heefl. 6 In de overgangsperiode werd bovendien een stuk soepeler omgegaan met lozingsvergunningen dan nonnaal, terwijl de ambtelijke deskundigheid die nodi g is om toezicht te houden op de nal ev ing van die vergu nningen ook nog vee l te wensen overlaat. Veel bedrijven hebben gebruik gemaakt van deze gelegenheid om verhoud ingsgewijs erg gunstige vergunn ingsvoorwaarden in de wacht te slepe n; er wordt duidelijk gemeten met twee maten. Op energ iegebied hebben de om omzet geri chte westduitse energiebedrijven het voor het zeggen; de door milieugroepen bepleite. zee r efficiënte en makkelijk te bouwen wannte-krachtkoppelingscentrales met aardolie of gas als brandstof ko men er slechts in enkele gevall en (zoa ls in Rostock) aan te pas. De stortpl aatsen voor chemi sc h af,'al zijn een verhaal apart. Westerse bedrij ven en instanties (uit Nederland o.a. DSM. Akzo en Philips, maar ook veel van de inzamelbedrijven van chemi sc h afval) hebben in Schönberg en Mecklenburg-Vorpom mern in de jaren vóór de eenwordi ng ee n handige stortp laats gehad voor hun onverwerkbare chemisch afval. Een zwakke minister van mili eu en een corrupte staatssecretari s met de nod ige connecties met de west- en oostduitse afva lmaffia maak ten dil moge lijk. De Duitse nati onale overheid is verantwoordelijk voor de sanering. Daarvoor is ec hter ruimte nodig; ruimte die in toenemende mate wordt opgeslokt door de nieuwe, vo lgens de Duitse nonnen gebouwde stortpl aats, waar hui shoudelijk en chem isch afval gemengd worden gestort . Chemisc h afval dat nog steeds gedeeltelijk afkomstig is van Nederlandse bedrijven. die dankzij een gat in de EG-regelgevi ng afval naar Schönberg moc hten blijven exporteren. Sinds augustus is die afvalexport verboden, zo lang er in Nederland mogelijkheden tot verwerking of ops lag zijn. En die zijn er in de meeste gevall en. b Groene toekomst? Het geheel overziend ontstaat ee n nogal somber beeld van het mili eu in de voormalige DDR. Van de verwac hte 'grote schoonmaak' van een land met een verouderde industrie door zijn westerse tegenhanger lijkt niet vee l terecht te komen. Er wordt zozeer met twee maten gemeten dat milieudeskundigen blijven spreken over Oost-Duitsland en West-Duitsland. Kansen op verbeteri ng van de milieukwaliteit zij n blijven liggen of gewoonweg verknald. Aan de andere kant zij n er nieuwe deelstaten die goed bezig zijn op het gebied van mili eu: Brandenburg, Jasoll Magazille nr. 5, oktober 1993

19


geregeerd door de SPD en met ee n 'groene' mini ster van milieu. en ook Saksen, met als premier Kurt Biedenkopf, de 'linksbu iten ' van het CDU,6 Voor het mili eu in het oosten van Duitsland is het te hopen dal het met de rest van de deel staten ook di e kant op zal gaan,

Jaap Rodellburg is eindredacteur van Jasol1 Magazine. De schrijver wil ltm Haverkamp vall Milieukolllakt Oost-Europa en IlI geborg Höld bedanken voor IHm commel/taar op vroege versies van dit artikel.

Bronnen: I 8arbara Berger, Afva lbusÎness? Daar wordt je ni et slinkend rijk van. In: Trouw. 14 aug ustu s 1993. 1 Marc van den Broek, Verplichte afvalinzameli ng Duitsland financieel debácl e. In : de Volkskram. 4 september 1993. , Prof. mr. P.J.J . van Buuren. Het Ont werpUmwe lLgesetzbuch over plannen, vergunningen en aansprakelijkheid voor mili eusc hade. ln : Mili eu en recht , juni 1992. 4 Gaston Dorren, Unie van gemiste kansen. In: Milieudefens ie, 6-1990. 5 Rolf Bodo Firnhaber, Unverwertbares mi l

Eife r gesamme!!. In: Umwe lt, 7/8-1993. Jan Haverkamp (Mili eukontakt OostEuropa), mondelinge mededelingen d.d. 30 augustus 1993. , In geborg Höld, Recycli ng en thermi sche verwerki ng van kunststofafval. Colloquium d.d. 20 augustus 1993. B Wil s Rebergen, De keerzijde van der Grü ne Punkt ontmoed igt de Duilse burger. In: Trouw, 14 augustu s 1993. 'I Gerrit Vonkeman , Vooruitzien in Europa wat doe n de buren? In : Commissie Lange Termijn Milieubeleid (C LTM ), Het milieu : denkbeelden voor de 2 1e eeuw. Zeist, 1990. 6.

Legitilniteit

Veranderingen in de VN door Lesly d'Huy Met het einde van de koude oorlog en het verdwijnen van de SovjetUn ie is de Veiligheidsraad van de Vereni gde Naties het cenlrum geworden van de bes lu itvonning omtre nt international e ve ili gheidskwesti es. De mogel ijkheden om samen te werken binnen de VN zij n aanzie nlij k gegroeid. Deze omwikkeling heeft geleid tot een intensieve bemoeieni s met een hele reeks internationale confli ctsi tuati es sinds 1989. De Veili gheids-raad stemde in de periode 1989- 1992 met 13 vredesoperaties in. Dat is evenvee l als in de hele voorafgaande periode. De vredes-operaties vanaf 1989 ve rschillen in een aantal opzic hten met d ie van voor dat jaar. Ten eerste is er een wijzig ing gekomen in het soort confli cten waari n de V moet ingrijpen. Vroege r was dat voornamelijk bij oorl ogen tu ssen staten. Tegenwoordi g is er steeds vaker sprake van interne conflicten waartegen de VN optreedt, zoals bij burgeroorlogen en acute humanitaire noodsitumies. De reden dat de VN bij interne conflicten wordt ingeschakeld is dat in deze

20

Jason Magazille nr. 5, oktober 1993

betwiste gebieden grote humanitai re tragedies kunnen veroorzaken. Een andere reden is. dat interne conflicten een bedreiging voor de inter-national e vrede en ve ili gheid kunnen gaan vonnen. Dit heeft tot gevo lg dat peacekeepers zich actief met de interne soevereine situ atie bezig gaan houden. Hiermee wordt gebroken met de vui stregel dat de VN zich niet mag bemoe ien met de interne aange legenheden van een staat (artikel 2.7 van het Hand vest van de VN). Dit beg inse l van nationale soeverei niteit wordt steeds minder stati sc h geïnterpreteerd . Ten tweede heeft de VN de afgel open jaren, tege lijk met het optreden van vredesmachten, sancties van kracht laten worden, zoal s bijvoorbeeld in de VN-operatie UNPROFOR in voorm alig Joegoslavië. Vroeger bestonden vredesoperati es voornamelijk uit vreedzame instrumenten. De grens tu ssen vredesmachten en dwangactie onder Hoofdstuk VII van het Handvest is aan het vervage n. Een derde verschil in VN vredesoperati es van voor en na 1989 is de wij ziging in de taken van de VN-soldaten in peace-kee-

ping-operaties na 1989. De klass ieke vredesoperati es waren voornamelijk militair van compositi e en hun taak was er op toe te zien dat de wapenstil stand werd nageleefd en vijandelijkheden werden voorkomen. Tevens fu ngeerden ze al s ee n buffer lussen de conflicterende partijen. Met andere woorden, ze moesten de kalmte beware n zodat er een vredes-overeenkomst ges loten kon worden tussen de partijen in een conflict. Tege nwoordig bestaan vredesoperaties ni et meer alleen uit militaire ac ti viteiten, maar ook uit civiele acti vitei ten. Voorbeelden hiervan zijn hel pacificeren van gewapende eenheden, het verlenen van humanitaire hulp, toezicht houden op de naleving van men senrec hten en zelfs het uitvoeren van best uurlijke taken bij de wederopbouw van een land. " In today's multipolar world . economi c and soc ial deve lopment, and the promotion and reinforcement of democratic institutions. are an intrinsic part of maintaining peace" Deze nieuwe taken gaan uit van een brede visie op vrede en veiligheid, waarbij de sociale en econom isc he as pecten zijn geïntegreerd met de militaire aspecten.


Peace-building Deze wijziging in de laak van VN-soldaten was onder meer het onderwerp van gesprek

tijdens de speciale bijeenkomst van de Veiligheidsraad op 31 januari 1992. Deze bijeenkomst werd afges loten meI een slotverk laring over de verantwoordelij kheid van de Ve iligheidsraad voor het handhaven van de internationale vrede en veili gheid. In deze

slotverkl aring wordt erkend dat sociale en

econom ische problemen evenals militaire probl e-men. de vrede kunnen schaden. Tevens wordt aan de secretari s-generaal van

de Verenigde Naties, Boutros Soutros-Ghali, gevraagd ee n rapport uil te brengen ove r de taken van de VN bij het bewaren van de inter-nationale vrede en ve iligheid. In dit rapport "An Agenda for Peace' gepubl iceerd in j uni 1992. bespreekt hij de bekende begrippen als hel gaat om VN vredesoperaties zoa ls peace-making en peace-keeping. Nieuw is zijn introductie van het begrip peace-building. Hiermee doelt BoutrosGha li op act ie om structuren aan te wij zen en te ondersteunen die de vrede kunnen vers terken opdat hervatting van het conni ct kan worden vernleden. Hèt grote versc hil tu sse n peace-keeping en peace-building is dat peace-keeping het confli ct slechts bevriest. Peace-building is een meer permanente manier om herhaling van connicten te voorkomen, door aan de crisis de basis te ontnemen. Boutros-Ghali besteedt in zijn rapport slechts een klein hoofdstuk aan peace-building en laat het begrip redelijk onuitgewerkt. Boutros-Ghali stelt voor in peace-keeping operaties de volge nde activiteiten te integrere n om de vrede te versterk en: repatriëren van vl uchtelin ge n. pacificeren van militaire ee nheden. toezien op verkiezingen en ondersteunen van een goed bestuur, Tegen het einde van de oorl og nee mt post-confli ct peace-building de vorm aan van samenwerking bij projecten door partijen. ni et alleen ter bevordering va n de economische. sociale en culturele ont wikkeling, maar ook ter bevorderin g van het wederzijds begrip en vertrouwen dat van belang is voor Mijl/en ruimen

het bewaren van de vrede. Voorbeelden hiervan zijn vertrouwenwekkende maatregelen en samenwerkingsprojecten tu ssen de voormali ge vijanden bij voorbeeld op het terrein van water- en elektri -citeitsvoorziening, landbouw. onderwijs- en cultuuruit wisseling. Tijdens de studiedag Defensie Leergangen over "Peace-Bui ldi ng" van 2 juni 1993, besprak de heer Nico Schrijver de spanning tussen peace-building en het beginsel van nationale soevereiniteit. De introducti e van het begrip peace-building past in de algemene trend in het internationale recht om het beginsel van nationale soevereiniteit minder statisch te interpreteren. De vraag die zich hierbij voordoet is waar het recht, zo ni et de plicht, van de internationale ge meensc hap om bij te dragen aan herstel van vrede, mensenrechten en ontwikkeling z'n grenzen vindt in de eveneens bestaande internati onale plicht de binnenlandse rechtsmacht te respecteren ? Deze vraag onderstreept hoe belangrijk een politiek van dialoog met de betrokken partijen en consensus tu sse n de lede n van de Vei li gheidsraad zijn. Rechtsgrondslag Omdat in het Handvest geen artike l te vinden is dat voorziet in peace-keeping operaties wordt weleens gesproken van een fi ctÎef Hoofdstuk VI/2 waarbij Hoofdstuk VI van het Handvest van de VN. vreedzame beslechting van gesc hillen, met Hoofdstu k VII , de dwangmaatregelen. wordt verbonden. Peace-keeping is in feite een verzinsel van de VN. In 1956 is door de toenmalige sec retaris generaal van de VN, Dag Hammarskjo ld een inter-nationale troepenmacht, onder bevel van de VN, ingezet tijdens de Suez-c ri sis. De voorwaarden die aan deze VN-operati e werden gesteld, ge lden nu nog steeds: neutra liteit van de troepenmacht; gebruik van geweld alleen in geval van zelfverdediging en toestemming van de betrokken partijen. Deze laatste voorwaarde vormt de gerec htelijke basis waaronder de vredesoperatie kan func ti oneren. Dil vindt je ook terug in de definitie van peace-keeping-operaties: "UN field operati ons in which internationa l personnel, civilian and/or military,

are deployed with lhe consent of the parties and under the UN command to help control and resolve ac tual or potential international conflicts, or internal conflicls which have a c1ear inrernational dimen sion." Ook voor peace-building is geen rechtsgrondslag te vinden in het Handvest van de VN , Toestemming van de betrokke n partijen is ook bij peace-buildi ng operaties een ve reiste omdat instemming immers de basis vormt voor de democratische samenleving die de VN beoogd te creëre n.

Voorbeelden va n vredes-operaties met pe.ce- building taken In de praktijk hebben peace-keeping-operati es reeds peace-building-taken opgenomen, zoals die door Boutros-Ghali zijn omschreve n in zijn 'Agenda for Peace'. Voorbeelden hi ervan zijn de VN-operaties in Namibia (UNTAG 1989- 1990), Cambodja (UNTAC vanaf 1992) en Somalia (UNOSOM vanaf 1992). Hierbij gi ng het onder meer om repatriëring van vluchtelingen, hulp bij het bewaren van orde en ru st, hu lp bij het organiseren van verkie-zingen en toezicht op hel vrije en ee rlijke verloop daarvan, In Somalië is sprake van een 'failure state' . dat wil zeggen dat er niemand aan te wijzen is die de veran twoordelijkhe id draagt voor het regeren van het land. Somalia is verdeeld in versch illende gewapende ee nheden, Het doel va n de VN is een autoritei t in te stellen en tege- Iijkertijd de clans te ontwapenen, Om dit doel te bereiken is de voor-waarde van het gebruik van geweld ruimer geïnterpreteerd dan alleen in geval van ze lfverdediging. Het gevaar van het gebruik van geweld door VN-soldaten. anders dan in het geval van zelfverdediging , is dat hierdoor tevens de onpartijdigheid van de troepenmacht in het ged ing komt. De VN is in Somalia een partij in het conflict geworden. Dit verk leind de kans om een werkbare samenl eving op te bouwen. In Cambodja heeft de VN geholpen bij het organiseren van verkiezingen en toezicht gehouden op het vrije en eerlijke verloop daarvan. Deze verkiezingen zjjn redelijk naar wens verlopen, maar er komt meer aa n te pas om een werkbare samenl eving te creëren dan alleen het houden van verkiezingen, Een VN -functionaris spreekt hierover zijn zorge n uit : "You do not recreate a count ry simply by hav ing an elecLion. The UN effort in Cambodi a is scheduled to wind down in September, and the peacekeepers will depart. leaving the country wi thout a working civil service. judicial system, police force or economy", Hoewel peace-buildin g acti viteiten een hoop goed kunnen doen in het pe rmanent herstelle n van de vrede in conflictsituaties, kleven er toch enkele haken en oge n aan dergelijke operaties zoals de VN -operaties UNOSO M en UNTAC al aangeven. Er zit een limiet aan de mogelijkheden van de VN om met behulp van peace-bui lding acti viteiten daadwerkelijk vrede te creëren, 'The UN can help put a country back on the tracks. but the locals have 10 be left to drive the train," Geschrei/en naar aanleiding val! deelname aan de Studiedag Defensie Leergangen over "Peace·BuiJdillg" op 2 jUli; 1993. JaSQn Magazine

nr. 5, oktober 1993

21


Vredesinitiatief

Lebanon & UNIFIL by Emma Muller

I Thc establishment of UN IFIL UN IFIL ca me Înto existence wi th the implementation by the Security Council, of resolution 425 and 426 ( 1978). Prior to its implement ation. Lebanoll called for a Security Cou ncil meeting. in whic h il req uested a Uniled

ali ons force.

similar 10 (he peacekeeping forces on Syria's a"d Egypt's borders with Israel. During the sess ion. Lehanon ca ll ed upon the interna-

ti onal co mmunil y 10 save a Member State whi c h suffered from a si tuation wh ich it had

nOl caused. Israe l. in return. SCIll a letter of protest 10 the Security Counci l. proclaiming 10

have exercised the right of self-defense in

protecting its people and ils territory. Neven heless. the Securil y Cou ncil responded to (he numerQus req ucsts 10 take measures agai nst lsrae l and approved resolution 425 ( 1978). whi ch condemned the Israeli attack and asked for a United Nati ons peacekeeping force În southern Lebanon. In the meant ime. the lsraelïs contillUed their in vasion and as they marched towards the LitanÎ ri ve r (sec Ihe map p. ). Ihe tirsi UN lFlL (United Nations Interim Force In Lebanon) contin genl cnlered the country. The direct result of this rapid creati on of the Force. was a vague Illandate of which the conseq uences will he ou tlined in chapter 11.

Unifil's mandate Resolution 425. adopted by the Security Counci l on 19 March 1978. consisted of fo ur paragraphs. stating: 'The Securi ty Council. I. Calls for strict respect for the territori al integrity. sovereignty and political independence of Lebanon within its internati onall y recog ni zed boundaries: 2. Calls upon Israel immediately to cease its military action agai nst Leba nese t.erritorial illlegrit y and withdraw forthwith its forces from all Lebanese lerrilory: 3. ~. in light of th e request of the Gove rnment of Leba non. to establish immedialely under ils authoril y a United Nalions interim force for southern Lebanon For the purpose of co nfirming the wi lhdrawa l of Israeli forces. restoring internati onal peace and security and assisting the Govem ment of Lebanon in ensuring Ihe relUrn of its effeclive aUlhorily in Ihe area. the force to be composed of personnel drawn from Member States; 4. Requests the Secretary-Ge neral 10 report 10 the Council within twe nt y-four hours on Ihe implemenlalion of Ihe presenl resolulion.

The situat ion in southem Lebanon was quit new compared lO previous peacekeeping operalions in the Middle East. si nce 22

Jasoll Magazi"e nr. 5. okiober 1993

UN IFIL did nOl funclÎo n as a buffer between IwO hostiIe parti es. Instead. the Force had 10 keep Ihe peace bet ween IwO parties, who were not actu all y at war -Leba non and Israe!. Whilst the third party, lhe rea l party in the war -the PLO- was officiall y unmenli onable. hav ing no recognized country and thus no borders for U IFiL to guard. In this light, UN IFIL's mandale fai led 10 defi ne its area of operation. since Ihe PLO had no recogn ized country. Despite these ambiguities, the Secretary General managed to present lhe demanded report on the im plementati on of the Force wi lhin twemy four hours. Paragraph 3 and 4 of the report. stated that: Three esse ntial conditions I11USI be mei for the Force to be effective. First, it must have al all times the full confidencc and backing of the Seeurity COllncil. Sceondly. it must operate with the full co-operali on of all the parties concerned. Thi rdl y. it must be able 10 func ti on as an integraled and efficient mililary unit. 4) Ahhough Ihe general contexl of UN IFIL is not co mparable with that of lhe Un ited Nations Emcrgency Force (U NEF) and the United Nations Disengagement Observe!" Force (UN DOF), the guidelines for those operati ons, hav ing proved satisfactory, are dee med suitable fo r practical applicalion 10 the ncw force. These guidelines are. mulatis mutandis, as follows: a) The Force will be under Ihe command of the Un ited alions. vesled in the Secretary General. under the authorily of the Securily Co unci!. The coml1land in the fi eld will be exercised by a Force Commander. appointed by the Secretary General wi th the consenl of the Security Cou nci!. The Commander will be responsi ble to the Secrelary Genera!. The Secretary General will keep the Securily Council fully informed of Ihe develop ments relating to Ihe fUllcti oning of the Force. All matters which may affec t the nature or the continued effective functioning of lhe Force wi ll be referred to the Council for its decision. b) The Force must enjoy the freedom of movement and communi cati on and olher fac ili ties Ihat are necessary for the performance of ilS lasks. The Force and ils personnel should be granted all releva nt pri vi leges and immunilies provided for by the convention on Ihe Pri vileges and Irnmunities of the United Nations. c) The Force will be composed of a num ber of contin gents 10 be provided by selecled cou ntries. upon Ihe request of Ihe Secretary Genera!. The contin gents will be selecled in consultation with the Security Coun ci l and with Ihe parti es concerned.

bearing in mind the acce pted principle of eqllilable geographic representation.' d) The Force will be provided with weapons of a defen sive charaeter. It wi ll not use force except in self-defense. Self-defence would inc1ude resistance to attempls by forcefulmeans 10 preve nt il from discharging its duties under the mandate of the Security Counci !. The Force will proceed on the assumption thaI the parties 10 Ihe conflict will take all Ihe necessary steps for compli ance with the decisions of the council. e) In performing its functions , the Force wi ll act with co mplete impartialilY.' The report furthe r defined three im portant tasks for UN IFIL. ICs first task, was to confirm the complete withdrawal of Israeli forces. Secondl y, il was as ked 10 restore the internation al peaee and securily and thirdly. UN IFIL was to assist the Government of Lebanon in resloring its effecli ve authority in the area. The Securit y Council approved the report of lhe Secrelary Ge neml the "nme day. by endorsing resolution 426. Besides lhe approval of the Report. resolution 426, stated that Ihe Force would be established for an inilial period of six months. and Ihat il would continue in operation thereafter if Ihe Securi ly Council so decided. UN IFIL was crealed 10 ass ist lhe Leba nese govemment in resloring its sovereignty. However, a restorati on of ils effecli ve aUlhority in soulhern Lebanon wou ld nol solve the problem. Sy these means, the reasons for hOSlilities wou ld still remain. since the main objecti ves of the residing loeal armies in so uthern Lebanon, is the evac ualion of foreign elements. being ei ther Israel. Syria, the PLO or UN IFI L. Unfortunately. the res1Orali on of Lebanon's authorily in Ihe area will not pursue Syria. nor the PLO to leave the country. The lack ing au thorit y of the Lebanese govemmenl. has resulted in a fragmentation of forees who have created their own illcgilimatc governments in the lerritori es they control. In this light, UNIFIL is challenged to create peace in a country wh ich has nOl been able 10 retai n ils sovereignty and ils territori al integ rit y after 15 years. The reasons for UN IFIL's failure 10 ass ist the Lebanese govemment in achieving ilS objecti ves, will be oUllined in the fo llowing chapter. 11 Military and political problems The history of a peaeekeeping force always contains its failures and ils human losses. However, since United alions intervention in the Congo (1960- 1964), which was lhe most bloody operation in the hislory of


peacekeeping, has an opcration shown such resemblal1ce as in Leba non. Both forces we re confronted by local milil ia's and were throwll into a ~i tuali o n with an inadequate mandate and inadequate support by Ihe COI1 fli cting partics (lsrael and the PLO). UN IFIL's mandate was set up hastil y -within 24 hou rs- by the Secretary Genera!. Accord ing 10 hi s report. the Force would carry out its mand ate in three stages. Ouring the first stage, the Force would confirm Israe r s withdrawa l from Lebanese territory. In Ihe following sragc, UN IFIL woul d mai nl ain an area of operation, agreed upon by the parties concerned. And fin all y du ring Ihe third stage, UN IFIL was responsible to supervi se Ihc cease-rire. ensu re thc demilitarisalion of the area, con trol the movement of people, prevent the ent ry of unallthorised arllled personnel and patrol its area of operati on. Isracl dcclared a cease-lire at the Litani River on the 2 15t of Mareh, 1978. The fi rst conti ngents of the cOlllributing coulllri es arrived the nex t day and tried IQ attain areas of operation bclween the Israeli and Palestini an strongholds. Israel for its part , refused to withdraw, as lon g as UN IFIL was unable to keep the area south of the Litani river free from PLO infiltration illlo Israel. Whilst the PLO arglled. th at it had all the righl IQ remain in southern Lebanon, according to the Cairo Agreement of 1969. However, after two months UN IFIL man aged to negotiate an area of operation with Israel and the PLO and esrabli shed its aUlhority in Ihe areas ag reed upon. The UN IFIL area of opcration was dividcd in Ih ree different terrilOries. It embraced an area in the Nort hern Beq' a va lley. an area slTelching from south of Tyre to the Lilani river and the compound of UN IFIL's Headquarters in the Christian enclave near the Israeli border (see the map, p ). Thus, UN IFIL faced a fraglllen· ted territory, difficult to oversee and control. Oespite the failure to ac hieve an integrated area of opcrali ol1. Israel as weIl as the PLO eventuall y agreed 10 co-operate with thc Force. In april J 978, Israel wit hd rew partially in three steps, leaving Leba non officiall y by June 13, 1978. As for the PLO. on the 24th of May 1978. the PLO chairlllan Yasscr Arafat agrced 10 co-operale with UN IFIL. UN IFIL began 10 serve as a pcacekeeping force bet ween PLO backcd Muslim militias and Chri stian forces. as weil as between the PLO and Isme!. Since 1978, hostilities occurred cOlltinuously. often suspe nded by (rllces whic h did not last long. In earl y 1979, the viole nce increased dramali caHy. More orten Icrrorists infiltrated inlo UNIFIL's area or opcration. in order 10 carry out raids into Israel. In response, Israel carri ed out a min or attack in 198 1, foll owed by second in vasion of Lebanon in 1982. This time. Prime Minister Begi n di rected the Israeli troops 10 Illove all the way to 8 eirur in order 10 expcl the PLO from Lebanon for once and for ever. During these hostilities UNIFIL remai ned powerless, with 11 restri cted mandate allowing the Force 10 report and observe the activit ics in its area of operarion 10 thc UN HC.ldquarlcrs in Ncw Vork. Israel withdrew from Lebanon in 1985, leaving behind a re lati vely sl11all force in order 10

support the South Lebanese Anny (S LA ). The Ismeli invasion in 1982. known as "Operation Gali lee" (initiall y carried out 10 prolect lhe villagcs siluated nearby Ihe lake of Galilee), changed UN IFIL·s situation drasti cally. For after the invasion. the Force remained behi nd Israeli controllcd lines. with a reslrictcd role, providing protection and hUI1l<lnitarian assistance 10 the local population and continuing to report and observe lOF (lsrael Ocfcnse Force) activi lics in its area of operation. Aftel' Ihis brief hi slory of Ihe situation in southern Lebanon sinee UN IFIL's deploymcnt. I wi ll eXi:lmine the diflicullies Ihe Force initiall y had 10 deal with. Dcploymcnt of the force 1978·1992 The First Force Commandcr to carry oul UN IFIL's mandate. was General Erskine, Inilially, he started to wo rk with "advance troops··. These Iroops were organi zed from ex isting UN forees, alrcady opcrati ng in the region (UN DOF. UNEF 11 , UNTSO and OGL). Soon after. mi xed co ntingems from nine different countries entered Lebanon. While Fiji. Fra nce. Ira n, Ireland. Ne pal. Nigeria and Senegal provided infantry balIaI ions. Canada. France and Norway provided logistic unit s. Thc Iroops cntered the country totally unorgani zed. Some of them whe re hardly equipped, Ol hers were eve n lllallOed with Ihe wrong malcrial. In addition, communi cation belween Ihe troops was misenIbIe, nOl onl y beca use Ihe amount of logistic material was minimal. but also because Ihe roads linking UN IFIL's areas of operation with Ihe Headquarters were dangerous. Furthcrmorc. UN IFIL's mandate restricled the force to act onl y in self-defense with inferior weaponry. leaving the Force exposed to terrori st att acks. Additionall y. the mandaIe failed to define an integrated area of ope ration for the Force 10 organize itself properly. Finally. the last troubling facto r. was that despile their offi cial stateme ni s. Israel nor th e PLO were wi lling to co-operate with the Force in the fi eld. The abovc-menli oned problems ca n be divided in two calegori es. In Ihe firsl place, UNIFIL had 10 deal wilh military problems. such as the diversit y of Ihe nalional continge nts alld poor logislics. Secondly, UN IFIL was trollbled wi th political pro· blems, due to unclarities in the mandate and the laek ing conse nt of Isme!. the SLA and the PLO. These two ca tegori es will be outlined in the following paragraphs.

Military problems Every pcacekeepi ng force has ilS own military probicms. Howeve r. compared loother peacekeeping forces in the region (UN EF 11 , UN DOF). the problcl11s UN IFIL had to deal wit h were far more diffi cult 10 solve. This paper will take inlo consideration IwO military problems wh ich still have their bearing on Ihe operational aCli vilies of the Force, being: * the diversily of the nati onal co ntingents * Ihc logistical problellls. In the fïrst parag raph. lalread y men ti oned how the different nationallroops arrived in southern Lebanon. NOl on ly did the forces arri ve on differcnt times. they also

entered Ihe country !'rom different locations. Because UN IFIL did not yet have an area of operat ion (w hi ch was obtaincd onl y two Illonths later). General Erskine co uld nOl assembie the troops before deploying them. As aresult. the troops we re direclcd 101heir checkpoints and obse rvati on posts direclly. withoul il clcar opcralional plan. This meant. that once stationcd in their areas of opcration. the nati onal conlin genls we re expected to make decisions wit h impofl:Jm polilical or taclical co n scqu c n cc~. Thc COlllll1anders of the differe nt battal ions did receive guidelines from the UN IFIL H cadq llarl e r~. bul Ihey translated Ihem Ihe way they thoughl was best. Thc direct rcslIlt of thi s independent fUll clioning by the different batt alions, was that cac h of themlrea ted Ihe co nlli cting parti es differenti ). Johl1 Mackin lay dcscri bes how the differen illati onal continge nts were ge nerall y considered:' The French alld Ihe Fijians were genera ll y tOll gh: the Senegalese wcrc lax with the PLO: Ihc Ncpalese were familiar wilh Ihe 'de fac to forces.· This di vergency bet ween the nati onal continge nts had ce rta in consequcnces for UN IFIL's authori ty. Fir>tly. the local Ill ili· ti as, would Iry to inrJltralc throllgh areas of operatioll whcrc lroOps were more toleran t. Even more serious, was Ihe fact tha! Israel juslified its presence by arglli ng that it wOllid remain in sOllthern Lebullon as long as cerrain continge nls we re n Ol capable of safeguardi ng their areas of operati on from terrorist infiltration. A Ihird conseque nce, was that Isracl. as weil as the PLO. often acc used UN IFIL for not being impartial. In Ihis li ght it is underslandable Ihal Israel doubl s whe lher UN IFIL is an integrated force operating under auspices of one Force Commander. According 10 Ihc lOF. some battalions are capable ~ f kccping terrori sts out of Ihei r areas of opcrati on. howcver. other battalions are regarded 10 consider the presence of lerrorists in Iheir area of operalion as dangerous because Ihc lOF or the SLA Illighl start bombing the pI ace. In thaI case, Israel bclievcs th ese battalions just push lhe danger away frol11 Iheir are<ls of operati on. instead or elimi nating it. In addi ti on, the lDF believes that there are al so forces who williet lerrori sts remain in their area of operati on. bccause of the impartialily of UN forces. These statemcnts. made by an lOF spokes man, clarify the different methods carried oul by thc nilliollal co ntingents, inslead of an inlcgraled Slrategy in volving all Ihe different battali ons. The divergcncy of the troops was one military problem, Ihe logistics werc anolher. When all the troops arri vcd. it appeared that several contributin g counlrics had failed to cquip their forccs wilh radi o's and Olher logistic materia!. Thc radi o's Ihat were availabie. were aU manufactured in different cou ntri es. whic h milde the supply of spare parts hardly impossible. Workable radio' s were therefore hard ly at hand in the lirsi Slage of UN IFI L's deployment. Anot her logislic problem. was the facl that Ihe roads linking UN IFIL's Headquaflcrs wilh ils areas of operal ion were dangerous and hard 10 dri ve. Given these obs tacles. com l11unÎCation bet ween the b<lIIulions scemed hopcless in Jasolt Magazille nr. 5, okiober 1993

23


the first stage of UN IFIL's deployment. Every conti ngent stal1ed 10 live ils own live in Îts area of operation, wit hou t paying muc h attention to UN JFIL's Headquarters. In its furthcr stages, however. (h e Force managed to establi sh an effective Jogistic structure by

establishing

a co mmunicati on

network

between the different parties in the field. On regular bases, (he UN oftkers maintained contacts with the lO F and with (he Lebanese and Palestinian forces. However. (he pro· blem of the spare parts, as we il as (he fact that (he Headquarters were cut off from its troops, remained unsol ved.

Political problems Genera! Erskine was confronted with a number of political problems as weil, some being 50 serious that even fourteen years later. they have n Ol been resolved. This paper. evaluates the following political problcms: * the defi nition of UNIFIL's area of operations * the limitations of the mandate wi lh regard to the authority of the Force {Q act effectively agai nst local milit ia's * the lacki ng consent ofthe conflicting parties In hi s report, the Sec relary General made it clear, that the establishment of the Force was based on certain conditions. One of these conditi ons, was that the Force would have an area of operation. However, he did not describe exactly which area UN IFIL wou ld attain. As aresu It, General Erskine was forced to negotiate with the different parties separately, in order 10 obtain an area of operation. These negotiations took months, but finally the UN decided that all areas held or used by the IDF, would become UN IFIL's area of operati on. As for the PLO, it was agreed that anned elements which had held Iheir positions during the Israeli occupation, would he all owed 10 stay within UN IFIL's deploy ment areas and receive nonmi litary supplies, Thus, the pocket of Tyre (see map. p. ), whe re most of Ihe infiltration attempts came from, remained a PLO strongho ld. Despite these negotiati ons, the defïnition of UN IFIL's area of operati on remained ambiguous for two reasons. In the first place, local mil itias werc not interesled in the decisions of the Uniled ati ons and did not intend to hand over any territory to UN IFIL. In the second place. in the later slages of its withdrawal. Israel handed over a broad strip of its occupi ed lerritory to Major Sa'ad Haddad, a Chri stian arm y offker in comm and of a local militia in south em Lebanon. This strip of territory is known as the 'security zone', UN IFIL evemua lly managed to attain several checkpoints and observation posts in the security zone, but remained vulnerable, since it did not have an integrated temtory. A funher serious dilemma with regard to UNIFIL's area of operati on, is the locati on of its Headquarte rs, UNIFlL's Headq uarters are located at Naqoura. which is situated in (he 'security zone', not far from the Israeli border (see map, p. ). For its supplies, the Headquarters are de pendant on the wi llingness of the SLA and the IDF to allow 24

Jasoll Magazine nr. 5. oktober 1993

transport passing through. Furthermore. the Headquarters are cut off from its troops. wh ich mean s they are unprotected . Bcsides the absence of an integrated area of operat ion, the second polit ical problem. is the fact that the mandate rcstri cts th e Force 10 act onl y in self-defense. This restricti on, has resulted in a si tuation whcrein UN IFIL is not taken seri ously and remains powe rless against terrorist activities. John Mackinlay describes UN IFlL's lacking power very c1early: ;In cases where PLO rai ders were arrested with weapons, the men were all owed to go free, and thei r wea pons were returned to the PLO Headqu arters at Tyre. By these means, some con tinge nts found themselves arresting the same raiders and confïscating the same weapons over and over agam. The third and last political problem, described in thi s chapter, is the lacking consent of (he conflic ti ng parties. Initi all y, Ihe contlicting parties were considered 10 be lsrae) and the PLO. However. since Israel's withdrawal from Lebanese territory in April 1978, Mayor Haddad exercised a considerabie ro le in the area as Israel's proxy. Since neither parties mentioned above are willing 10 co-operate with UN IFIL, the Force is dependant on their permission 10 reside in Ihe area. In fac t, UNIFIL is sa nd wiched bet ween the PLO strongho ld at Tyre in the north, and the former milit ia of Mayor Haddad, which is known as the South Lebanese Army (S LA) and the IDF, in the south (see map, p. ). In addition there is a free fïre zone above the northem borde r of UN IFIL's area of operation, whic h is dominated by Hi zbullah and other fundamentali stic grou ps. Although UN IFIL's role is to make sure no armed elemen ts emer or leave its area of operation. the Force has been unab le to disarm the conflicting parties and control the area until today, Thus, UN IF IL fa iled to gai n an integrated area of operati on. it was restri cted to aCl on ly in self-defense and it lacked the consent of the connicting parties. These politi cal problems indicate that the Force mi ssed a cJear man date which took into consideration the local situati on in southern Leba non in order for the Force to compl ete its tasks.

Unifil's effeetiveness in Southern Lebanon Alt hough UN IFIL has not been able to fulfil its mandate, the Force exercises an important ro le in southern Lebanon. In th e first pi ace. UN IFIL offers hum anitari an ass istance 10 the civili an population. In the second pi ace. the Force attempts to restore the former politica l structure in the area, with the purpose of creating polit ical stability. Finally, its prese nce contributes to the internati ona l peace and sec urity, serving as a buffer bet ween the PLO and Israe!. These three aspects wi ll be outli !led in the following paragraph s. Hurnanitarian assistance The civi lian population in southern Lebanon li ves in an area where violence occu rs almost every day. In fact, the integrity of their vill age depends on the strategies of the different warl ords. For examp le, if they ad mit a cer-

tain milit ia in the ir vi ll age. they can be sure th at the opponent militia wi ll carry ou t a raid in their village the next day. However, ifthey refuse to permit a certain militia to res ide in their vill age, the same militia wi ll acc use them ofbei ng an opponent and will take retali atory actions aga inst the population. The human itarian assistance given to the local popul ation by UN lFIL varies from protec(ing the loeals 10 providing them employment. To begin with, UN IFIL is active in demining fonner agriculturaJ fields and inspiring the loeals to work on their land agai n, since mOSI Lebanese were farmers who worked on sm all parcels of land before the war. During th e civ il war, these parcels turned into mine fields, making agricultural activity impossi ble, Si nce UN IFIL has successfull y de-mined severaJ areas around the villages, loeals have started to grow crops again. in addition, UNIFIL has become important for the south Lebanese economy. In fact, the consumer goods for the Force. often payed in dollars, ha ve created a profitable market for the local population. Furthermore, UN IFIL serves as a source of emp loyme nt , providing jobs for translators and secretaries at the Headquarters in aqoura. Finally, UN IFLL provides medical assistance and assists the loea l population wi th the distribution of water. The above mentioned activities indi cate th at UN IFIL is an important incentive fo r the local population to continue their daiIy life for so as thi s is possible, which indi rectl y contributes to the internationa l stability in the region.

Restoration of the political structure A second effective act ivity carried ou t by UN IFIL in southern Lebanon. is (he restoration oft he farmer politica l structure. In order to understand UN fFIL's efforts, the political Slructure in soulhem Lebanon before the civ il war will be brietl y explai ned. Since Lebanon 's independence ( 1943), the local polit ical structure consisted of two systems. On the one hand, the Major and the Mouktar formed a power base. On the ot her hand the zu'a m (se mi-feudal notabJes) exe rcised a lot of innuence. The Major was elec led and served as (he head of the vill age counci!. Hi s power was minima!. The Mouktar. was a member of a leading fam il y and was chosen to be the representative of the Beirut government. The other system , was based on the leaders oflhe important se mi -feudal families in southern Lebanon. the lu'am. Their power depended on loyalty of their families and on their networks of cJients. When the Palestin ians moved from Jordan into southern Lebanon, th e area became increasi ngly militant. Military leaders started to dominate the area and for their safet y. the zu' arn tled to Beirut or left the country. The Mouktar 's remained in the area to serve thei r interests. However, when the civil war erupled in 1975, southern Lebanon changed into a 110man s land were Syrian, Palestinian , as weil as Mu slim and Chri stian miJitias created a war zone whi ch still exists. in spite of United Nations intervention. Under these CÎrcumstances, the Mouktar's either started to cooperate wi th the warlords. or tl ed as weil as the zu'am. The vacuum they left beh ind, was fi ll ed by relig ious Shi'i Muslim leaders, who


imported political and religious activism. This development does not only endanger reg ional political stab il ily, it also endangers I,rael', ,ec urity, Therefore, UN IFIL help' rebuild the former po litica l structure based on the Mouktar, by giving him prestige and protection. The restoration of hi s power provides a degree of stability and politi ca l neutrality in the area. which gives the people an opportunity to carry out their dail y act ivities.

International pcacc and security The last activity of UN IFIL evaluated in thi s paper, is Lhe provis ion of international peace and sec urity in the reg ion. In his report , Secretary Genera l Kurt Waldheim. called upon UNIFIL to reSlOre lhe international peace and security in southern Lebanon. In spi te of its failure to accompli sh peace in Ihe war zone itse lf, the Force cel1ainly contributes 10 the international stabi lity in the region. In the first place. sandwiched as it is, UNIFIL serves as an important buffer betwcen Israel and the PLO, In the second place, it assists the Lebanese govemmenl to restore ilS authority in the region. Although the objective is not yel ach ievcd. the government of Lebanon is extend ing its innuellce in the region with UN IFIL's support. U IFIL's activities, providing humanitarian ass istance, reslOring the politica! structure and contributing 10 the international peace and sec urity, indicate that thc Force plays a significant role in the area. des pi te its failure to fu lfil the original mandate.

Conclusion The future of UN IFIL has been examined over the years. Financial constraint s, lhe

unwillingness of Israel to withdraw and the si tualion in southern Lebanon co mpared to other human calaslrophes throughout the worl d, have raised queslion s as to how long the Security Counc il wi ll repeat on ex lending it s mandate. However, the Middle East peace negotiations could produ ce a radical change in the reg ion and thus provide new opportuniti es for southem Lebanon. By these mean s, UNIFIL's mandate could eventualIy shift from peacekeeping to peaccbui ld ing. meaning that its primal task would he to assisl Ihe Lebanese government wilh Ihe imp lementation of democracy in southem Lebanon. At the present moment , UN IFIL is already suppol1ing the Lebanese Army 10 establish its authority in southem Lebanon by handing them certain areas of operatÎon under Iheir con trol. Israel, for its part , has proven to he more co-operat ive lowards UN IFIL and the number of casualti es have dec reased drastica lly the last year. In thi , light -with UN IFIL's support in backing the Lebanese Anny in soulhem Lebanon and lsrael's readi ness to co-operate with the Force, UN IFIL is likely 10 make progress in it s peacekeeping aC li vities. However. a breaklhroug h in sou them Lebanon depends on Ihe wi ll ingness of the conflictÎng parties. as weil as the loca! armies. One of these local parties is the SOl/ th Lebanesc Army (SLA), wh ich relations with UN IFIL will he examined in the !lext chapter. 111 The relation, hip between UN IFIL and theSLA We will have 10 go back to the beginn ing of

the civil war in Lebanon. to understand the SLA's object ives in sou thern Lebanon. The eivi l war in Lebanon (1978) found its roots in a friction bet ween two different com munities. who were both detemlined 10 consolidate their innuence in the political , economie and soc ial een tres of the Lebanese society. The Chri stian s had been predomi nant in these centres ever si nce the Lebanese Christian and Muslim leaders agreed on a "National Pact" ( 1943) for sharing power and dividing the Christian and Arab innuence equall yon Lhe basis of population. In 1985, the firs t Lebanese civi l war erupled. Thc war dcmon strated the firs t signs of a demographi c shift. In 1975, the second civil war broke out. This time the demographic lransfonnalion . which turned the Christians into a minority in favou r of Lhe shi ï, esca lated. The shi'i were determined to attai n more innuence in Ihe politi ca l specLrum, forcing the Chrislians to give up Iheir dominant position. When they refused 10 give up their position. lhc situation cu!minated in a war from which Lebanon is slill recovering. The civil war was a war bet ween Christian and Muslim militia 's. splintered in many different factions. Druze. Sunnis. as weil as Shi'i and Maronites (Chri stian descendant s from Syria), stal1ed to slaughter each other, often with the financial backi ng o f the neighbouring Arab coun tries. Thomas Friedman piclures the scrupulous pracli ces bet ween the different militias extremely we il in his book, " Fmm 8eirw Ta Jemsalem·'. In the prelude, he describes Ihe following incident , which culminated in the civil war: 'On April 13, 1975, unidentified gun lllen rid ing

}asOll Magazine nr. 5, oktober 1993

2S


in a speeding cm opened firc on a church in the Christian Easi 8 eirut subu rb of Ain Rammanah. killing four men, including Iwo Phalangisls (a pri vate Maronilc army). Laler Ihe same day, lwenl y-seve n Palcstinian civilians riding in a bu ~ through Easi Bei rut were ambushed and kil led by Phalangists as revcnge. The next mornin g, Palestini an guerillas backed by Muslim militiamen fought pitched balt les in the streels of BeiruI with Christians from the Phalangists Tige rs militias. Evemually. Christian elements of the Lebanese Arlll y sided with Iheir tribe and Muslims did Ihc same.' Soon after the incident, the Lebanese Army was paralysed and thi s is where Major Haddad arises on the seen. Major Haddad was a Grcek army office r in the Lebanese Army. who believed in the reslO rmi on of Ihc "Nat ion al Pac l", when Ch ri stians and Muslims lived sicle by side pcacefull y. Hi s second aim, was 10 ex pel all foreign elements from the country. Therefore. he was delermĂ&#x17D; ned 10 eliminate the PLO and restore law and order in Lebanon. Howevcr, thc Lcbanese Army was far IQ weak to move the PLO out of the count ry and in addilion was forced 10 accept Ihe Palestinian prese nce accordillg 10 the Cairo agreement of 1969. Major Haddad refu sed IQ accepl the PLO's presence and left lhe Lebanese Army. leadin g a small militia in southern Lebanon. With the military support of Israet. he altempled to exerl his intluence under the local population in th c villages anel TlVllble in LebanOfI still rages 0 11

26

}miOlI Magazille

nr. 5, oklOber 1993

carri ed out raids against PLO ~ tro ll g h olds. Israel in vaded Lebanon in Marc h 1978. which reslihed in Ihe eswblishmcnt of UN IFIL in the area. Major Haddad was strongl y opposcd 10 thc arri va l of a fourth foreign part)' in Leba non (the PLO. Israe!. Syri an clements and UN IFIL) :.II1d open ly hindered the Force dllring its operations. UN IF1L rcmained powerl ess aga inst his harass ment for a couple of reasons. In the rlrst place, ils mand ate did nOl allow UN IFIL soldiers IQ use force. but in scJf-defen se. in Ihe second place. the Leballese gove mment had deprived Major Haddad from his authorily to negoti ate wi th the Un itcd Nations in 1978. Thc renOllllcement of Haddad's authorily hindered any aHempl by UN IFIL 10 mediale a compromisc. Thus, since bot h partics ignored eac h other. Major Haddad feit free to act as he pleased. Haddad's militia consisted of 2400 men. of whi ch 600 came from the Lebanese Army. His strategy in the area was twofold. On the one hand he pressured Ihc local populal ion to turn agai nst UN IFiL and olher foreign ele mcnt s. On the other hand, he cJaiIllcd 10 protect them against Ihe warri ng mililias residing in the area. In additiol1, he used infonnal local leaders to gai n support from the population in the villages. Towards UN IFIL. Haddad aeled aggressive and sc rupulou s. Whenever a ce rwin sĂ&#x17D;tuatioll displeased him, he would use force 10 give notiee if his discontent. UN I-

FIL's situati on hereill, is deseribed by an IDF offi cer as following : 'A lthough the mandate of UN IFIL is to cx pel lerrori st e lements from ~o uth e m Leba non, UN IFIL C<ln IlOt do anylhing. They have 10 do wilh their presence, thafs it.' Dcspitc Haddad 's ul1 wi llingness to co-operate with Ihe Force. liaison existed bel ween UN IFIL and Haddad on a regu1ar bases. These co ntacts ran solely through Major Haddad per>onall y. He was ready 10 lalk wi th UN IFI L twenty four hours a day and was ge nerall y co-operative during the In lks. Sometim es he ignored agreements and according to UN IFIL. Israel was behind it when Ihi s occurred. Although you can not spea k of an official liaison bet ween UN IFlL and Haddad binding both parties 10 their agreements, conlaCIS have always remained bet ween the two forces. UN IFIL was forced 10 accepl Haddad's prese nce in its area of operation. since Israel handed ove r the so called 'sec urity zone' 10 Major Haddad. Initiall y, the Un ited Natiolls cOlldemned Israel's handing over of Ihe 'sec uril y zo ne' 10 Major Haddad. In response. they se nt Under Secretary General, 8rian Urqhuan 10 Lebanon, in order 10 ncgotiate on the problem wilh the Lebancse gove rnmcnt anc! the Israeli authorities. The Ilegotiations rcsulted in Ihe deci sion IQ deploy a co ntingent of the Lebanese Army in the south 10 assist UN IFIL in its


area of operation. Unfortunatcly, thc contin· ge nt did not rcach far, for as they enlered th e area souLh of Litani ri ver, Major Haddad opcned fire on them and refu sed their LransÎL through the area un der his control. Il11mediately after the incident, UNIFIL con· veyed a sc ri es of meetings wiLh the Corn mande r of lhe Lebanese Army on lhe one han d and Major Haddad, as weil as the IDF. on the other. Although all efforts to reach an ag reement stranded, contacts remai· ned on a lim iled level. Israel's decision to hand over the border area to Haddad continu· ed to make it impossible for UN IFIL to operale freel y in its area of operation. From the Israeli point of view, however. Major Haddad was a useful proxy in need of sup· port nobody was will ing 10 offer. Haddad, for his part, was comrnitted 10 Israel's support, since it was nol strong enough to hold out aga inst the PLO and i1s backed up militias. When he died in 1984. Israe l lost an impor· tant all y who had helped to contro l their border area for almost 6 years. After his dcath. a retircd army Brigadi er from the Lebanese Army, General Lahad, took over the com· mand of Haddad 's militia and turned it into a reg lil ar arm y, kn own as the SouIh Lebancse Army (SLA). With heavy suppon ofthe IDE the force was strengthened 10 5000 soldiers, of whic h most of them came from southem Leban on. Nowadays. contrary 10 Haddad's militia, Lhe SLA is composed of Sunnis, Shi ï , Oruzes as we il as Christians who even form a minority. The SLA is supposed 10 control the 'securit y zone' and prevenl terra· risl infiltrati on Înto Ismel. It is a professional anny, paid. Fed and trained by Israel. Although Israel's ex tensive support helped IQ creale a strong, weil organized force. the SLA is not ca pable of conl rolling Lhe sec uri ty zone wilhout its support. Therefore. Israel is still acti vely present in soul hem Lebanon. Conclusion Contacts between the SLA and UN IFIL occ ur through the local commanders of the SLA and UN offï cers in the fi eld. Ou ring their meetings. (hey make non· bi nd ing oral agreemenls. These meeti ngs are described by a sergeant of the OGL (Observer Group Lebanon) at Naqoura as following: 'There are reg ular meetings wi th the commande rs of the SLA. OGL (Observer Group Lebanon) offï cers are regularly in vited 10 the SLA compounds to discuss issues connccted to the confl icc' With regard to thc assaults ca rried out by the SLA . UN IFIL holds the IDF responsible. since il does not have Ihe autho· rity to recog ni ze the SLA as a legilimate par· ty to the confli ct. However. the IDF responds by arguing that it does not contro l the SLA. but onl y supports them. By supportin g the SLA. Israel is automati call y co nfronted wilh UNIFIL. In this light, the re lalionship between these two farces will be outlined in thc followi ng chap· ter. IV UNIFIL and the lOF: a new era Thc previous chapters illustrated the Iimited power of UN peacekeeping fo rces when they are confincd 10 serve as a buffer betwee n more then two anni es. Ouring its deploy-

ment in 1978. UN IFIL was confront ed wilh Israel, the PLO. and its backed militias in lhe area. Nowadays, UN IFIL faces the SLA. Israel. the PLO. the Hizbullah, the Syrian troops, the Harnas and a number of olhcr fun· damcntalist groups. Ismel has ofl en stressed Ihat if it woul d merel y have been a conflict between Israel and Lebanon. they would have reac hed an agreement and UN IFIL would have bee n able 10 fulfïl its mandate ycars ago. However, th is is not the case and UN IFIL's mandate cont inues to be ex tended by the Security Counci! every six mant hs. despile its failure to fulfil ils tasks. One of the most t!ssenlial tasks asked for in UNIFIL's mandate is to confirm thc withdrawal of Israel from Lebanon. After 15 years. Ihis task seems a mission impossible, since Israe l is still prese nt in southern Lcbanon. There are 1wo aspects whi ch have crealed an ongoing fri ction between UN IFIL and Israe!. The fiTSt one, being UN IFIL's res· Lricti on to act onl y in self·defense alld the second. Israel's national security. UN IFIL's restricti on with regard to self·defense has been descri bed thorou ghl y in the previous chapters. Regarding Isr<lcl's nari onal sec uri · Iy. Israel aec uses UN IFI L for nOl. hav ing any tecth and juslifies ilS prese nce. since UN IFI L's·mandate does not allow the Force to secure lhe border between Israel and Lebanon properl y. In 1978. the increase of cas ualties oec ulTin g on the IsraellLebanese border, resulted in the "Litani Operati on". In reaction to severe crit icism by the interna· ti onal communit y, the U ambassador for lsrael, Herzag, stTessed Israe l's need for nalional scc urity staling: 'The Government of Israel has been faccd with the problem of exercising its dut y. Ihe inhere nt duty of every Govemmcnt to exercise its ri ght of self· defense in the protectioll of the in violability ofits territory and its peopJe·. Despite his pleads. the Securit y Council condemned the in vas ion and caJled upon Isracl to withdraw its forces from Lebanon by implementing UNIFIL's manda· Ic. Ismel, lhus IUrned against the UN Force from the day it was established. NevertheJess. Herzog al50 Slated officiall y during a special session of the Securil y Coullcil in 1978, that Israel wo ul d prov ide all the necessary fac ili ties for the incoming UN forccs and would assist the troops in every ph ase of ilSdeploy menl. The facts proved thc co ntrary and From the start it was clear Ihat the lOF refused to co-ope rate during lhe firs t stages of UN IFIL's deployment. UN IFIL and the IDF estoblished liaiso n in order 10 minimi ze the loss of human li ves. These contac ts were limited to wamings From the lOF, whenever Ihey decidcd to carry out raids. In that case. UN IFIL Headquart ers were wamed in ad vance and lhe Force was told 10 move into the shelters. This limited level of contact di d not change unti l this year. During the Lebanon War in 1982. contac ts rem ained. howevcr on a very limited seal e. Thc relationship between UN IFIL and the lOF has always been based on muLual disregard. While UN IFI L officers speak about "arrogant Israeli soldicrs", lOF commanders accuse UN IFIL for being an army wilhout tceth. Howevcr. this year Israel has taken initiati ves to impro·

vc ils relalioJls wi th UN IFI L. To speak of a ncw era in lhe rc lationship between Israc l and UN LFIL. may sound very optimistic. but the fact that Israel has laullched initiati ves to improvc its re lat ions with UN IFIL. must be considered as a brcakth rough in an long rc la· ti onshi p of mutual annoyance. Ocs pite lhe fac t. that (sracl refuses 10 accept part of UN IFI L's mandate. they do ack nowledge UN IFIL's contri but ion to Ihe int ern at ional peace and sec urit y in the regioll . For instanee. Rabin. as the Minister of Oefcnsc in 1983. proposed the idea of using UN IFIL as a buffe r in thc Bc' kaa va lley. nOl1h of Litani ri ver. However. despite his recog nilioll of UN IFIL as a buffe r. onl y a fcw months later. Rabin exclaimed in thc Knesset to the Sccurit y Commiltce Ihal UN IFIL was an obstac1e and that the Frcnch in part ic ul nr were the "biggest bastards". Conclusion In su mmary, relations wcre bad. but UN I· FIL's presellce aS:l stabilizing factor was not radicall y objectcd. The recent eFrorts of Israc l to improve their relatiollship consist of a la rge sealc illfo rmat ion plan wi th the pur· pose of infol1ning IDF soldiers wha! UN IFIL is doing in southcrn Lebanoll . Films are being produced. lectu res are being give n at officer colleges alld semi nars are attendcd by the Comman ders of both armies, as we il as polilieians and academies. By th ese Illea ns. it is possible to spcak of a change in the re la· ti onship bet ween UN IFI L and Israe!. This deve lopment indirectl y influences thc rclalionship betwee n UN IFIL and the SLA. sin· ce the SLA is all Israe li proxy. However. the roots of the contlict re mai n unsolved. si nee nOlle of the forc ign elements are prepared to withdraw fro m Lebanon. The queslion there· fore arises whether there is a future lar UN IFIL in Lcbanon. Thi s iss ue will be examincd in thc fin al chapter. Gcncral conclusion This paper has described UN IFIL's mil itary and political problems. as wc ll as its relati ons with ot her arm ies. namely the SLA and the IOE In 1978. th e Force was dep loyed with a vague mand ate and an ulldefined area of ope· ration. Nevertheless, UN IFIL managed 10 gain an area of operatioll and establ ished its Headquarters in the Christi an enclave. Wilh ils reslricled mandate. Ihc Force manocuvrcd bclwee n thc PLO. Isme!. the SLA and the numerous localrnilitias in sou t· hern Lebanon and although the Lcbanoll War in 1982. forced UN IFIL to re main behind Isracl controllcd lincs. it co ntinued to opera· te. Not onl y was UN IFIL active in preven· ting terrori st infi lt ration illto Israe\. it also ass isted the local population, making it pos· si ble for them to carry out th eir dail y aCli vi· ti es. UN IFil is opc rating in Lebanon for 15 years now. it has adapted itse lf la the situ· ati on and has managed to build up a useful orga ni satioll . ma inl y assisti ng the local pop· ul ati on. As lal read y mcnti oned. Ihc history of a peacekeeping force always in volves fa i· lures and cas ualties. UN IFIL has thcm too. but even though its effectivcness can not bc fo und in its mandate. their role seems 10 bc a signifi ca nt factor wilh rega rd to slability in lhe regioll . jasolt Magllziflc nr. 5.

ok tober 1993

27


Wens

Oostenrijk en de EG lnjuli 1989 vroeg Oostenrijk als eerste EFTA-land het lidmaatschap aan van de Europese Gemeenschap. Zweden en Finland volgden Oostenrijk twee jaar later met eenzelfde aanvraag. In 1992 wezen de Zwitsers door middel van een referendum de toetreding tot de EG van de hand met als belangrijkste motief dat zij hun neutraliteit wilden behouden. Wat zijn de beweegredenen voor een afzonderlijk EFTA-land om een verzoek tot toetreding in te dienen bij de EG? Zouden de verschillende EFTA-landen niet beter de gezamenlijke onderhandelingen in het kader van de Europese Economische Ruimte (EER) ' kunnen afwachten? Of zouden ze de ontwikkelingen binnen de EG niet beter even kunnen afwachten na het Denemarken- en EMS-debäcle? Jason sprak met de Oostenrijkse Ambassadeur Dr. Maschke over de toetreding van Oostenrijk tot de EG. door Martijn Hop De redenen van Oostenrij k om een toetredingsverzoek bij de Eg in te di enen zijn in de loop der jaren weinig veranderd .: Ambassadeur Maschkc benadrukt dat Ooste nrijk dusdanig sociaal e n econo misc h verv lochten is met de EG, dal zijn land beter lid kan worden van die EG. Voor Oostenrij k is de EG een grote afzetmarkt : tweederde van de Oostenrijkse export gaat naar de diverse EG- landen . Ook op sociaal en technologi sch gebi ed werke n de Gemeensc hap en Oostenrijk al nauw sa me n. Nieuw is echter he t aspect van de veiligheid van Europa. Europa moet daar zel f voor ZOTgen en heeft daarvoor ook de kracht, aldus de a mbassadeur. Medezeggenschap binnen de EG en economi sche voorde len voor de hande l - privatisering e n he rstructurering van de indu stri e en diverse fu sies in de bankwereld zijn in volle gang om zich voor te be reiden op een open markt - zijn de groot ste drijfveren voor Oostenrij k om toe te wi llen treden tot de EG. De Ooste nrij kse Ambassadeur drukt de Europese gedac hte a ls vo lgt uit: "Niemand lebt mehr innerha lb se ine G renze". De Ooste nrijkers waren altijd al internationaal georië nteerd en zij hebben. zeker in de lijd voor de Eerste We reldoorlog. zeer internationaal gedacht. Ooste nrijk zet met he L toetredingsverzoek deze internationa le gedacht voort . De landen die verbonde n zijn in de EFfA hebben sinds haar oprichting in 1969 een consequente integratiepolitiek gevoerd te n aanzien van de EG. De landen d ie in 1967 de EGKS , Euratom en de EEG samenvoeg· den tot de EG wi lden tot 1965 niet met de di verse landen van de EFfA samenwerken, zodat de EFfA a ls vrijhande lszone werd opgericht. In 1965 werden de eerste pogingen ondernomen om tot ee n assoc iatieve rdrag te komen. Ooste nrijk was vanaf het begin een grote voorstander van deze same nwerking. Echter li epen de onde rhandelingen vanwege uitee nl opende redenen vast. In 1972 starten nie uwe onderhande lingen tussen de EG en de EFfA , die resulteerden in een vrijhandelsovereenkom st tu ssen beide

28

Jason Magazine nr. 5. oktober 1993

organ isaties, d ie in 1973 bekracht werd. In 1982 begonnen de onderh ande lin· gen tussen de EG e n de EFfA om tol ee n gezamen lijke Europese inte rn e markt te komen . Na vier jaar onderhandelingen werd duidelijk dat de besprekingen uite indel ij k zoude n lei de n tot het toetreden van de EFfAlanden tot de EG. Een ni euw te vormen EER zou als overgangsfase voor toetreding tot de EG moeten dienen. Volgens ambassadeur Maschke is dit een natuurlijke ont wi kkeling om te komen tot een verenigd europa. Door deze ontwikke ling is het volgens Maschke te verklaren dat de Ooste nrijkse regering in 1989 het lidmaatsc hap van de EG heeft aan· gevraagd. Oostenrijk w il zo snel mogelijk toetreden lOt de EG e n heeft a ls streefd atum I j anuari 1995. Hoe de onderha nde linge n di e dit jaar van start zijn gegaa n zull en verlopen. is volge ns ambassadeur Maschk e onzeker. Volgens hem is het gemakkelijker al s de drie landen - Zweden. Finland e n Oostenrijk gezame nlij k zoude n toetreden. Indien echte r de onderhandelingen tu sse n de andere twee lande n e n de EG langzame r verl open, dan za l Oostenrijk aandringen op een vervroegde toetreding tot de EG. Maschke onderkent dat het Europees Parlement gekenmerkt wordt door een tekort aan de moc rati sch gehalte. Er moet volgens de ambassadeur een band komen tussen nationale parle mente n en Straatsburg; waarbij de rechte n en de bevoegdheden overgedragen moeten worden aan het Europees Parle ment. Het prob leem is ec hte r dat veel staten van deze bevoegdheid geen afstand willen doen en hun e igen identiteit wille n behouden. Vooral bij de onderh ande lingen voor he t Ve rdrag van Maastricht kwamen deze verschille n in (het will en behouden van) identi teit sterk naar voren. He t gesignaleerde democrati sch tekort kan volge ns Maschke alleen worden overwonnen door een inte nsieve samenwe rking van en integratie tu ssen de di verse nati onal e parl ementen en het Europees Parl ement. Oostenrijk kan van grote betekeni s zijn voor de EG ten aan zien va n Oost-

Europa. Ambassadeur Maschke omschrijft Oostenrijk als een soort eta lage naar beide kanten toe. Ooste nrijk onderhoudt met ve le Oost-Europese lande n goede contacte n die hun oorsprong vinde n ten tijde van het Habsburg se rijk. De Oostenrijkers kennen de dive rse volkeren en hun mentaliteit. Dit kan de EG zee r goed van pas kome n, omdat de onderlinge verhoudingen. si tuati es en Onlw ikke lin gen in Oost-Europa zeer ingewikkeld zij n. Hierin heeft Ooste nrijk volgen s Maschk e ee n duidelijke Europese functie : een stabili serende rol bin nen Europa. Daarnaast vormt Oostenrijk, e n in het bijzonder We ne n. een goede uitgangspositie om contac te n te onderhoude n met Oost-Europa. Meer dan duize nd westerse bedrijven hebben hun standpl aats voor Oost-Europa gevesti gd in Wene n. Met al s resultaat dat Wene n een belan grijk hande lsce ntrum voor OostEuropa is, dat in dien st kan worden gesteld van de EG . De EG kan het zich te n aanzien van Oost-Europa niet veroorloven om een protecti oni stische politiek te voeren. Het rijke westen moe l hel ooste n he lpen in haar ontwikke lin g om een redelijk wel zijn op te bou we n. Volgens Masch ke is so lidari te it nie t a lleen een woord maar ook iets dat in daden tot uitdrukking komen. Verde r bre ngt Oostenrijk een goed gestructureerde industri e en een boven het ge middelde van het EG draaiende economie in. Een nadeel voor Ooste nrijk is, dat zij haar landbouw - verder - aan EG-richtlijnen za l moe le n onderwerpen waartegen veel weerstand is van de Oostenrijk se boere n. Desal nie ttemin zal een spoedige toetreding van Ooste nrij k tol de EG volgens a mbassade ur Masc hke zeer voordelig zij n voor beide partijen e n een stap zijn in de goede richting in de opbouw van een ve renigd Europa . I EER is een samenwerkingsverband tussen de EEG en de EJ-"TA om uiteindelijk tOl een grole Europese binnenmarkt Ie komen. De EFTA·landen zouden op langere termijn loetreden 101 de EG . Het verdrag van de EER is op 22 okiober 1991101 Sland gekomen. 2.Zie "Autrian Neu trality in Eu ropcan Securily Coorpcnllion". door Manijn Hop. Jason Magazine. jrg. 1992 nr. I.


Wat is Jason? De Stichting Jason is in 1975 door jongeren opgericht om te voorzien in een duidelijke behoefte van jongeren aan evenwichtige informatie over internationale vraag tukken. Jason is niet gebonden aan enige politieke partij en heeft geen levensbe. chouwelijke grondslag. Jason informeert op twee manieren. Door het tweemaandelijks uitgeven van dit blad en door het organi eren van acti viteiten, zoals buitenland-borrels, congressen, excursie , fora en uitwisselingen. Recente onderwerpen van Jason Magazine waren: De Veranderende Verenigde Natie (Engelstalige editie), Oude Koloniale Banden, Oost-Europa in Balans? en Multinationals. Wil je meer in formatie over de activiteiten, van de Stichting Jason, schrijf of bel dan naar het volgende adres of neem contact op met de Jason Contact Per onen in je stad, vermeld in het colofon Stichting Jason Laan van Meerdervoort 96 2517 AR Den Haag. tel: 070-3 60 56 58

Deze publicatie werd mede mogelijk gemaakt door: '

- 1~ ING.I.JGROUP

~

-

NATO Information Service

..

AMEV

PHILIPS

ATs.T

delta IIoyd

@

Royal Dutch/Shell

-

ANTWOORDKAART -

Ik abonneer mij op Jason Magazine en ont vang voor f30 ,- zes nummers, 猫n all e uitnodi gingen voor de acti viteiten van Stichti ng Jason. (U wordt verzocht te wachten met betaling totdat u een acceptgiro wordt toegezonden)

Naam: ............... ......................... ............ .............. .......... . Adres: ............................................................................ . Woonplaats: ................................................................... . Postcode: .............................. ............ .............. ......... ...... .

Deze antwoordkaart in enveloppe zonder postzegel sturen aan: Stichting Jason, Antwoordnummer 2 187, 250 I WB 路s-Gravenhage.

Telefoon: ............. ............................. ....................... ....... . Handtekening: ............................................................... .


Index Jason Magazine 1992/1993 1993/2. Oost-Europa in Balans?

1992/5. Dynamisch Oost-Azië lngrid d"Hooghe

China aan de vooravond van het veerti ende partij co ngre~

Marc Klumpcr

Conll ict in voormalig Joegoslavië: een historie van ang!.t e n nationalisme

Stcfan Land ~be rge r

China als machhfactor in de Pacilïc

Marc ' an Wee.,

Het mil ieu van Oost-Europa onder de loep genomen

Erik-Jan Keijt.er

Hoc \labiel is Hongarije?

Ruud Jansscns

Amerikaanse handel en wandel in Oo~t - A z i ë

Peter A.J . Broeders

C rimina! acti vities in Eastcrn Eu rope

Paul ' t Hart

Alexander George (red.) Avoiding War

Le~ l ey

d"Huy

Sche ndingen van me n'>e nrechten in Bo-,nië- HCrzegowina: Verkrachtingen en etnische zui veringen.

Sil vio Mi lia

Cambodja. het land met de ~ tra f van Si ~y phu ~

Tom Ku pc ru ~

Trend-, in the formcr Soviet Union

Pete r Lingg

A!!enda 21'? ooJ.. met ambtenaren , f ~an redden wc het niet

Piet DanJ..ert

Central Ea<,tern Europe and the proce..., of European 1ntegration.

Tom Kupcrus

Killed by Other Meanl.

Herman Kok

Als t oe ri ~ t in Repu blica Hrvatska

1992/6. T he changing

High oon: Return to the cold war?

N

A. van Staden

From peacc-keeping 10 pcacccnforce me nt

A.P.R. Ja cobov it ~ de Steged (Interview)

The U and ATO in pcaccoperati ons: partners or competitor!.?

F.P.R. van ouhuys (Interview)

Ee n ~ verguisd. nu met open armen ontvangen: de multinationab

Theo Wams

Multinational en het milieu

M. Geus

UNC RC Simulation '92: Stre ngthening thc world

P.J .M. Köbben

Open markten en vc r~ t c rk in g

J.G. Siccama

The \'iabil it) of the etlecti ve peace- and structure

1993/3. Multinationals

Sc h e ~nhuijsen

G. Ringnalda J. Shca

a~

an

~cc urit y­

Restructuring of the Uni tcel ations ATO \ rolc in pcacc-keeping

(lntervic\\ )

Rom

Barbara Rijk'>

Gedragscodes voor multinationale ondernemingen. opkomende standaarde n?

Drs. M. Velt man

De eigen cultuur. belemme ring of bevordering

Ton Klumper

Cultuurverschillen e n cultuurveranderingen

P.J .A. Liefkc ns

A -.oc iety in love with technique

A.G.D. van O),ch

Voldoet de nieuwe AVO-strategie?

1993/ 1. Oude koloniale banden Ell y Rijn icrl.c Nico Schutte ordholt

De Trilaterale Commis-,ie

Frankrijk/A frika: macht e n onmacnt ede rland ~c

blinde vle k tot

Indonesië

1993/4. Multinationals

André Haakmat

De hede nd aag~e betrekkingen tu\sen Suriname en edcrf:tnd

Tom Kupcru.,

De Palestij nse staat

Stcfan La nd ~ bc rge r

Hong Kono: van Britse kroonkolonie tot"Yolksrepublikeinsc ··special Admini strati on Regiem ..

Lec h Wale-.a

Tene ntsof Polish Sccurity Policy

Pieter Kooijmans

He t Mielden-Oosten werkbezoek

Maleolm Ri fkind

Peace keeping or Peaccmaking

D. Leurdij k en J. Brugman (InterVIeW)

Groot Brittanië e n Palestina: Ee n ve rgeten geschicde ni'

Jame-.

Han), van der Lee

De Omaanse Renaissance

Pietcr van Geldrop

In die nst van de vrede

S. van Be nnckom

Internationale -.amenwerk ing in Antart ica: sucel.\en en beperki nge n

H.J. Regcur

IAEA

Mic nt Jan Faber (In terview)

De Europese leadership c ri 'e"

Jeroen Wamer

Water

Sophie Vcrbu rgh

Leven in barakken

Dob bin ~

The Tran ~atlanti c Relationship


Jason magazine (1993), jaargang 18 nummer 5