En perfekt avsporing – Norsk jernbane fra transportør til supermarked

Rapporten En perfekt avsporing er skrevet for alliansen For velferdsstaten, og handler om forvaltningen av jernbanen. Den fokuserer på hvordan vi gikk fra en jernbanesektor som handlet om kjernevirksomheten, altså togtransport av mennesker og gods – til å bli en sektor som i større grad styres av politikk og et indre marked. Hva det gjør med sektoren, selskapene og til sist tilbudet til publikum. Denne markedsrettingen samt økonomi i forvaltningen er en rød tråd gjennom arbeidet og resultatet av rapporten.

Det har eksistert politiske krefter og ideer som har ønsket en markedsretting innen jernbanesektoren i Norge, en avvikling av statsmonopolet i lengre tid. Da Erna Solbergs regjering kom til makten i 2013 var markedsideologien fremtredende, gjennom regjeringsplattformen som blant annet sa at de skulle «Gjennomføre en større reform av jernbanesektoren, der Jernbaneverket og NSB omorganiseres for å oppnå en hensiktsmessig styringsstruktur [og] en forretningsmessig organisasjonsform (…)».

Regjeringens påfølgende lovforslag er en oppskrift på hvordan man fragmenterer statlige konsern og etater til separate forretningsområder. Markedsetableringen i offentlig sektor, samt mål- og resultatstyringen blir mer hensyntatt enn virksomhetenes kjerneoppgaver. Vi fikk en rekke spesialiserte selskaper med egne direktører, ledere, administrasjoner og budsjetter, et spisset ansvarsområde mens det helhetlige ansvaret forvitret.

En tilrettelegging for anbudsutsetting, også helt i tråd med hva som er - og har vært den gjeldende jernbanepolitikken til EU de siste tiårene.

Lovendringene fratok NSB store verdier som togmateriell, billetteringssystem, verksted og eiendommene. Selskapet ble stående igjen som et rent togselskap uten større samfunnsansvar enn å fremføre tog. Samtidig ble det etablert pålegg om kjøp og salg av tjenester aktørene imellom gjennom omfattende faktureringssystem.

Etter disse endringene i eierskap og ansvarsområder, var det klart for anbudskonkurransene om regiontog-trafikken. Disse trafikkpakkene ble iverksatt mellom 2018 og 2020.

Markedsrettingen i forvaltningen

Den nye markedsrettingen skulle skape det Solbergregjeringens omtalte som «tydelige skiller mellom kunde og leverandør». I dette la de at Bane NOR var leverandør av såkalte tjenester, mens togselskapene var kjøpere av de samme tjenestene.

Kjøreveisavgift

I stedet for å bygge mer spor, var Solbergregjeringen svar på kapasitets-problematikken en utvidet betalingsordning. Avgiften var en betaling for bruk av sporet, samt en «kapasitetsavgift» rundt de store byene. Dette skulle ifølge regjeringens transportplan «synliggjøre at togselskapenes etterspørsel og bruk av infrastruktur har en kostnad», og ville skape et tydelig kunde/leverandør-forhold i sektoren. Altså å skape et marked mellom eier og bru- ker av sporet, for å vise at etterspørsel ikke stod i forhold til kapasitet – et «knapphetsmarked». Innføringen av kjøreveisavgift ga en årlig samlet inntekt på 150 millioner kroner til Bane NOR SF.

Persontog med offentlige kjøpskontrakter fikk avgiften kompensert, så godstogene ble taperen. Det ble innført en midlertidig støtteordning for dem, som ble avviklet i 2021.

Jernbanedirektoratets delrapport om godsstrategien i september 2019, beskrev bl.a. infrastrukturavgiftene og viser omfattende kostnader for selskapene knyttet til disse avgiftene. Dette på toppen av en økonomisk presset godsnæring. Dette skulle sammen med en ytelsesordning, gi incentiver til en mer effektiv og kundeorientert jernbane.

Ytelsesordning

Dette er et bøteleggingssystem – forvaltet av Bane NOR. Hensikten var ifølge Solbergregjeringene å gi togselskapene incentiver til å holde togene i rute gjennom å straffe dem økonomisk for forsinkelser. Forsinkelser og innstillinger registrert gjennom et omfattende årsakskode-system forvaltet av Bane NOR.

Selskapene har kort tid på å klage på årsaken som Bane NOR har satt. Hvis selska- pene ikke sier fra, har de akseptert at de er årsak til forsinkelsen og bøtelegges. Saksbehandlingen er svært rigid; Et selskap kan bare klage én gang. Ved feilføringer i obligatoriske skjema – blir klagen forkastet, og man får ingen ny mulighet.

Bane NOR sitter med en dobbeltrolle som er vanskelig å forsvare, eller forklare i dette systemet hvor de eier og forvalter loggsystemet. De har ansvar for å kreve inn avgifter samt vurderer kravene om kompensasjon og utbetaler erstatninger til aktørene.

Samtidig er de selv en sentral part siden de styrer trafikken, og som eier har ansvaret for vedlikeholdet på infrastrukturen. Det betyr at de selv er ansvarlig for en betydelig andel forsinkelser, og dermed også må betale erstatning til togselskapene.

Det kommer frem i jernbaneforskriften at Bane NOR ensidig har myndighet til å fravike systemet i gitte tilfeller. Dette gjelder innstillinger som følge av ytre påvirkninger, men grenser også inn mot situasjoner der Bane NOR selv er erstatningspliktig.

Har bøtene bidratt til færre forsinkelser?

Hvis et system som dette skal fungere må årsaken til forsinkelsene stå i sammenheng med metoden for å bli kvitt dem.

Spørsmålet er hvorvidt systemet har bidratt til færre forsinkelser. Etter at Bane NOR ble opprettet i 2017, har det kommet lite statistikk på årsakene til forsinkelsene fra dem. De lager daglige statistikker over punktlighet, men samtidig er de siste tilgjengelige statistikkene over årsakene fra 2015.

Så langt arbeidet med denne rapporten har vært i stand til å frembringe av dokumentasjon, har ikke Bane NOR offentliggjort noen statistikk på årsaken til forsinkelser siden de ble etablert. Dette er problematisk med tanke på at det er Bane NOR som forvalter ytelsesordningen og samtidig driver trafikkstyringen på jernbanen, samt eier og har ansvaret for vedlikeholdet av infrastrukturen.

Dokumentasjon på årsakene til forsinkelsene er vesentlig når myndighetene skaper et faktureringssystem som rettes mot togselskapene. Hvis majoriteten av forsinkelsene skyldes faktorer som ligger utenfor togselskapenes kontroll, blir både innføring og videreføring av ytelsesordningen et avgiftssystem det er umulig å forsvare.

Faktureringsregimet for ordinære driftstjenester

I tillegg ble det innført et faktureringssystem for togselskapenes bruk av infrastruktur og tjenester. Dette omhandler parkering av togmateriell (hensetting) i påvente av vedlikehold/rengjøring, reser- vemateriell eller materiell som har opphold i turneringen. En prislapp på over 110,5 millioner kroner, hvorav 5 millioner er en «rimelig fortjeneste» fra selskapene til Bane NOR.

Fakturering for bruk av stasjoner er en annen «tjeneste» togselskapene må betale for.

Togselskap må betale for å stoppe på stasjoner for av- eller påstigning av passasjerer, noe de er forpliktet til gjennom anbudskontraktene til å stoppe på stasjonene. Prislappen på denne «tjenesten» er over en halv milliard kroner, hvor 25,6 millioner er ren fortjeneste til Bane NOR.

Reservasjonsavgiften er et annet eksempel på pengeinnkreving fra Bane NOR. Dette er en avgift som kan pålegges togselskapene for sporkapasitet som er tildelt, men ikke brukes.

Denne avgiften skulle «oppmuntre» til effektiv utnyttelse av kapasiteten – altså sporet, heter det i lovteksten. Enda en avgift som legger økonomiske føringer på hvordan trafikken burde være. Men verken loven eller avgiftssystemet tar høyde for årsaken til innstilingene, heller ikke om dette er sikkerhetsrelatert.

Togselskapene bli skvist mellom økonomi og sikkerhet eller tilbud. Faktureringsregimet er et godt eksempel på markedsretting innen kjernevirksomheten til jernbanen. Det vektlegges økonomiske incentiver i stedet for å ta tak i hva som egentlig er utfordringene, eller å fremme togtransporten.

Støre-regjeringens jernbanepolitikk

Hurdalserklæringen ligger nå til grunn for norsk jernbanepolitikk. I den skriver Ap og Sp at: «Regjeringen vil føre en offensiv jernbanepolitikk for fremtiden. Vi sier nei til konkurranseutsetting, oppsplitting og privatisering av jernbanen, og vil stanse den pågående anbudsutsettingen av jernbanestrekninger i Norge. Regjeringen vil gjennomgå selskapsstrukturen i jernbanen med sikte på en mer helhetlig og oversiktlig organisering. Jernbanens konkurransekraft på godstransport må styrkes.»

Dette lovet godt med tanke på å sette jernbanens samfunnsoppdrag over markedsideologien. Det startet positivt med stopping av konkurranseutsetting av drifts- og vedlikeholdsoppgaver på infrastrukturen. Samtidig ser vi at regjeringen bryter sin vedtatte politikk med å videreføre Solberg-regjeringenes oppsplitting av persontogtrafikken på Østlandet. Istedenfor åpne anbud skal Jernbanedirektoratet nå forhandle med Vy og Flytoget. Dette innebærer en konkurranse mellom to statlige togselskap, og en ytterligere oppsplitting av persontogtrafikken. Dette er ikke ett skritt mot en mer helhetlig og oversiktlig jernbane, selv om både samferdselsministeren og statsministeren hevder hardnakket at dette er noe annet enn hva Solbergs regjeringer drev på med.

Regjeringen gikk i tillegg inn i reforhandling av anbudskontraktene etter klager om økonomisk underskudd hos togselskapene våren 2022, visstnok på bakgrunn av passasjersvikt grunnet pandemien.

Vi har heller ikke sett noe til Hurdalserklæringens lovnader om å «Så raskt som mulig gå i dialog med EU med mål om å sikre Norge unntak fra deler av bestemmelsene i fjerde jernbanepakke». På den fronten har det vært dørgende stille siden høsten 2021.

Det er i dag tre veier for å endre jernbanepolitikken når Norge er tilsluttet EUs direktiver:

- Regjeringen kan be EU om unntak fra det konkrete direktivet og få aksept for det av et enstemmig Europaråd.

- Regjeringen kan håpe på (og eventuelt forsøke å bidra til) at politikken i EU endres.

- Norge melder seg ut av EØS og er dermed ikke underlagt EUs regler.

Dagens jernbanepolitikk i EU og ståa i Norge etter Solberg-regjeringenes herjinger legger store hindringer i veien for

Støre-regjeringens uttalte ambisjoner om å endre den politiske jernbanekursen bort fra markedsideologien.

Samtidig med dette har fagbevegelsen, med LO i spissen, lansert ovenfor Støre-regjeringen en sammenslåing av Vy og Flytoget, i stedet for å splitte østlandstrafikken mellom to statseide togselskaper. Dette utspillet er møtt med at forslaget skal utredes.

Jernbanen er vårt felles eie. Det er den norske stat som eier den, og dermed folket. Det er folkets skattepenger som finansierer den, og da ligger det også et ansvar hos politikerne til å forvalte våre felles ressurser på en best mulig måte. Norge trenger en jernbane som er pålitelig og sikker, og som på en fremtidsrettet måte ivaretar miljøet, sikkerheten, økonomien og kommunikasjonen på vegne av befolkningen. Tiden vil vise om regjeringen hører på fagbevegelsen, eller fortsetter i sitt lite sosialdemokratiske oppsplittelses-spor.