jonas ebbesson & david langlet (red.)
en hållbar kemikaliepolitik fordrar effektiva styrmedel.
Författarna till boken diskuterar och analyserar intressekonflikter, incitament, restriktioner, riskbedömningar och flernivåstyrning i kemikaliekontrollen. Syftet är inte bara att erbjuda en lättillgänglig presentation av regelverken, utan också att kritiskt granska den rättsliga kontrollen av kemikalier. Hur effektiv är den? Hur beaktas naturvetenskaplig och samhällsvetenskaplig riskinformation i kemikaliebeslut och rättstillämpning? Vilka intressen gynnas och vilka motverkas eller negligeras? Vilka möjligheter – rättigheter – har andra än tillverkare, importörer och användare att ta del av kemikalieinformation och medverka när beslut om kemikalier fattas?
jonas ebbesson & david langlet (red.)
REACH – EU:s omfattande kemikalielagstiftning från 2006 – är själva grunden för den europeiska kemikaliekontrollen. Både REACH och internationella överenskommelser som Sverige och EU är bundna till ställer krav på tillverkning, import och användning av kemikalier. Samtidigt kan EU:s och Världshandelsorganisationens, WTO, principer om frihandel i vissa fall försvåra kemikaliekontrollen.
K OLL PÅ KEMIKALIER?
De skall begränsa, fasa ut och förbjuda användningen av farliga ämnen och produkter och samtidigt stimulera utveckling och användning av alternativa produkter och metoder. Styrmedlen innefattar rättsregler och institutioner på internationell, EU- och nationell nivå.
K OLL PÅ KEMIKALIER? Rättsliga förändringar, möjligheter och begränsningar
Författarna är forskare med miljöinriktning i rättsvetenskap, filosofi och naturvetenskap samt jurister i den svenska och europeiska miljöförvaltningen.
IUSTUS FÖRLAG
ISBN: 978-91-7678-760-1
IUSTUS FÖRLAG
Koll.pa.kemikalier.hela.2.indd 1
10-06-21 09.59.47
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 2
10-06-16 14.12.04
Koll på kemikalier? Rättsliga förändringar, möjligheter och begränsningar
redaktörer
Jonas Ebbesson och David Langlet
IUSTUS FÖRLAG
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 3
10-06-16 14.12.04
© Författarna och Iustus Förlag AB, Uppsala 2010 ISBN : 978-91-7678-760-1 Sättning : Harnäs Text & Grafisk Form Omslag : John Persson Omslagsbild: Molecule Man (1997) av Jonathan Borofsky, fotograf Georg Slickers
http://www.google.se/images?hl=sv&gbv=2&as_st=y&ndsp=20&tbs=isch%3A1&sa=3&q= Skulptur+Molecule+Man+%281997%29+von+Jonathan+Borofsky&btnG=S%C3%B6k+bilder
Tryck : Edita, Västerås 2010 Förlagets adress : Box 1994, 751 49 Uppsala, Tfn : 018-65 03 30, fax : 018-69 30 99 Webbadress : www.iustus.se, e-post : kundtjanst@iustus.se
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 4
10-06-16 14.12.04
Förord Stockholms miljörättscentrum arrangerar sedan 2004 regelbundet seminarier på olika miljörättsliga teman, exempelvis kemikalie kontroll och EU:s inverkan på svensk miljörätt. Flera av bidragen i boken bygger på presentationer vid dessa seminarier, men texterna är uppdaterade och beaktar rättsutvecklingen till årsskiftet 2010. Bokidén påbörjades innan REACH – EU:s omfattande kemikalielagstiftning – hade trätt i kraft, och vi uppskattar att de författare som var med i planeringen redan då visat sådant tålamod med publiceringen. Här är boken – och den är högaktuell. Stockholm, våren 2010 Jonas Ebbesson
David Langlet
5
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 5
10-06-16 14.12.04
Författare Per Bergman är chefsjurist på Kemikalieinspektionen och har tidigare arbetat på miljödepartementet. Han har varit svensk miljöförhandlare i Bryssel, bland annat med ansvar för förhandlingarna om REACH. Jonas Ebbesson är professor i miljörätt vid Juridiska institutionen, Stockholms universitet, föreståndare för Stockholms miljörättscentrum och forskare vid Stockholm Resilience Centre. Han är även ledamot i Århuskonventionens efterlevnadskommitté (”Compliance Committee”). Britta Eklund är docent vid Institutionen för tillämpad miljövetenskap, Stockholms universitet. Hon har arbetat med att utveckla tester med organismer som är relevanta för svenska kustområden och använt dessa bland annat för att testa giftig heten hos båtbottenfärger. Lena Gipperth är docent i miljörätt vid Juridiska institutionen, Göteborgs universitet och koordinator vid Havsmiljöinstitutet. Hennes forskning rör framförallt rättsligt genomförande av miljömål och hon har deltagit i flera tvärvetenskapliga forskningsprogram kring bland annat vatten- och kustzonsförvaltning, växthuseffekten och båtbottenfärger.
7
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 7
10-06-16 14.12.04
Sven Ove Hansson är professor i filosofi vid KTH och chefredak tör för Theoria. Han har bland annat forskat om etiska och kunskapsteoretiska aspekter på riskbedömning och riskbeslut. Ludwig Krämer är domare i Tyskland och arbetade i mer än 30 år med miljörätt och miljöskydd i EU-kommissionen. Han driver sedan pensioneringen 2004 den miljörättsliga konsultbyrån Derecho y Medio Ambiente i Madrid och undervisar vid College of Europe i Bruges, Belgien. David Langlet är juris dr, lärare och forskare i miljörätt och internationell rätt vid Juridiska institutionen, Stockholms universitet. Han verkar också som forskare vid Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Annika Nilsson är universitetslektor och docent i miljörätt vid juridiska fakulteten, Lunds universitet, och forskar om bland annat kemikaliereglering och försiktighetsprincipen. Hon medverkar vidare i forskningsprogrammet Governing Transitions Towards Low Carbon Energy and Transport Systems 2050 (LETS). Peter Pagh är professor i miljörätt vid Köpenhamns universitet och chefredaktör på den danska tidskriften Miljøretlige Afgørelser og Domme. Han har publicerat flera böcker och åtskilliga artiklar, särskilt med inriktning på EU:s miljörätt.
8
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 8
10-06-16 14.12.04
Innehåll Förord 5 Författare 7 Jonas Ebbesson och David Langlet 1 Ingång 13 1 Kemikaliekontrollens förutsättningar 13 2 Regleringar och beslut på flera nivåer 16 3 Riskbedömning, vetenskap och rättstillämpning 19 4 Allmänhetens insyn och deltagande i beslutsprocesser 20 5 EU och Lissabonfördraget 21
Sven Ove Hansson 2 Bevisning i vetenskap och juridik: Kan man bevisa att något är ofarligt? 23 1 2 3 4
Från data till beslut 24 Vetenskapens begränsningar 28 Omvänd bevisbörda? 30 Tre avgörande skillnader 32
Ludwig Krämer 3 Kemikalier och miljön: historien om den Europeiska gemenskapens kemikalielagstiftning 35 1 Kemikaliers fria rörlighet 35 2 Direktiv 76/769 om begränsning av användandet av kemikalier 39 9
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 9
10-06-16 14.12.04
3 4 5 6
Införandet av miljöhänsyn: direktiv 79/831 44 Att hantera befintliga kemikalier 48 Mot en gemenskapspolicy för kemikalier 50 Avslutande anmärkningar 55
Per Bergman 4 REACH: försvåras eller förbättras kemikaliekontrollen i Sverige? 57 1 Skärpningar och begränsningar 57 2 Vad vill vi med den svenska kemikaliekontrollen? 59 3 Svensk lagstiftning 60 4 Utvecklingen av kemikalieregler på EU-nivå 61 5 Förhållandet mellan EU:s kemikalieregler och svenska regler 64 6 Vad är nytt i REACH? 68 7 Hur påverkar REACH den svenska kemikaliekontrollen? 70 8 Försvåras eller förbättras kemikaliekontrollen av REACH? 77
Annika Nilsson 5 REACH-förordningen och hållbar kemikaliehantering 79 1 En reformerad kemikalielagstiftning inom EU 79 2 Miljöhänsyn inom ramen för REACH 83 3 Utrymme för kompletterande åtgärder 106 4 Diskussion: REACH och hållbar kemikaliehantering 120
Peter Pagh 6 EU:s reglering av bekämpningsmedel: växtskyddsmedel och biocidprodukter 123 1 Introduktion 123 2 Begreppen bekämpningsmedel, växtskyddsmedel och biocider 128 3 Växtskyddsmedel 133 4 Biocidprodukter 149
10
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 10
10-06-16 14.12.04
David Langlet Appendix: En ny växtskyddsmedelsförordning och ett d irektiv om hållbar användning av bekämpningsmedel 155 1 2 3 4 5
Introduktion 155 Godkännanden 156 Substitution och jämförande bedömningar 160 Hållbar användning av bekämpningsmedel 161 Sammanfattning 162
Jonas Ebbesson 7 Allmänhetens rätt till insyn och deltagande i kemikaliekontrollen 163 1 Två miljörättsliga prioriteringar 163 2 Tillgång till information om kemikalier 168 3 Deltagande i beslutsprocesser 175 4 Rättslig prövning av myndighetsbeslut om kemikalier 186 5 Två miljörättsliga prioriteringar: men utan samordning 200
Britta Eklund 8 Hur görs riskbedömningen?: Problemet med giftiga ”miljövänliga” båtbottenfärger 203 1 2 3 4 5 6 7
Inledning 203 Bakgrund 204 Bakgrund båtbottenfärger 205 Båtbottenfärger efter 1 januari 2002 212 Behov av förändringar? 218 Framtiden 227 Slutsatser 229
11
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 11
10-06-16 14.12.04
Lena Gipperth 9 Internationell kemikaliekontroll: konsekvenser av förbudet mot TBT (tributyltenn) i båtbottenfärger 231 1 Inledning 231 2 TBT-regleringens olika nivåer, områden och tekniker 244 3 Direkta och indirekta effekter av förbudet av TBT-färg 254 4 Diskussion 259
David Langlet 10 Export av farliga kemikalier: rättsutveckling i gränslandet mellan miljöskydd och handel 267 1 2 3 4 5 6 7
Inledning 267 Den internationella utvecklingen 269 Rotterdamkonventionen 271 Utvecklingen av en EU-rättslig reglering 281 Frågan om rättsgrund 283 Den nya förordningen 290 Slutsatser 300
12
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 12
10-06-16 14.12.04
1
Ingång Jonas Ebbesson och David Langlet
1
Kemikaliekontrollens förutsättningar
Kontrollen av kemikalier är genomsyrad av starka intressekonflikter: mellan å ena sidan miljö- och hälsoskydd och, å andra sidan frihandel och företags vinstintressen. Det blir tydligt inom EU, där miljö- och hälsoskyddsintresset ofta ställs mot målet om en effektiv inre marknad, med enhetliga regler för varor och produkter, och mot ambitionen att upprätthålla den europeiska kemikalieindustrins internationella konkurrenskraft. Men intressekonflikterna är vidare än så. Ofta står de mellan olika välfärdsintressen. Kemiska ämnen och produkter orsakar stora skador på miljön och människors hälsa, men de ingår också i rengöringsmedel, läkemedel, bekämpningsmedel, färger, byggmaterial, konstverk och teknisk utrustning och annat som på olika sätt kan bidra till mänsklig välfärd. Det hindrar naturligtvis inte att motsvarande välfärd i många fall kan uppnås utan användning av farliga kemikalier – exempelvis genom ren teknik – eller med ämnen och produkter som är mindre farliga. En väsentlig utmaning – eller snarare en förutsättning – för en hållbar kemikaliepolitik är just att på lämpliga sätt – bland 13
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 13
10-06-16 14.12.04
Jonas Ebbesson och David Langlet
annat med rättsliga styrmedel – begränsa, fasa ut och förbjuda användningen av farliga ämnen och produkter och att samtidigt stimulera utveckling och användning av alternativa produkter och metoder. Kemikaliekontrollen kompliceras av att kunskapen om kemikalier ofta är otillräcklig för att bedöma riskerna för miljö och hälsa. Hur skall risker och osäkerheter om kemiska ämnens effekter hanteras? Bör kemikalier alls tillåtas innan riskerna utretts? Eller skall användningen vara helt tillåten till dess vi vet att ämnena eller produkterna är farliga? Risk- och osäkerhetsbedömningar är väsentliga i kemikaliekontrollen, men vem skall utreda effekterna och riskerna – och hur? Även om EU inte generellt förbjuder användning av kemikalier för vilka det saknas kunskap, har ansvaret för att utreda kemikaliers effekter skärpts, så att ett ökat ansvar lagts på tillverkare och importörer. Intressekonflikter, incitament för att fasa ut användningen av farliga ämnen och krav på riskutredning är centrala inslag i REACH: EU:s förordning från 2006 om registrering, utvär dering, godkännande och begränsning av kemikalier, och om inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet.1 En särskild utmaning för REACH är den stora mängd kemiska ämnen som introducerades på marknaden i EU innan grundläggande utredningskrav för nya ämnen infördes i början av 1980-talet. Kunskapsläget för dessa ”existerande ämnen” är i de flesta fall avsevärt sämre än för de ”nya ämnen” som introducerats på marknaden 1
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG, EUT L 396, 30.12.2006, s. 1. REACH efter den engelska förkortningen av förordningens titel: Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals.
14
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 14
10-06-16 14.12.04
Ingång
därefter. REACH-förordningen innebar ett utvidgat system för registrering och godkännande av kemikalier, och överförde till stor del ansvaret för att utreda ”existerande ämnens” hälso- och miljöegenskaper på tillverkare och importörer. På så sätt skärptes kraven på tillverkare, importörer och i vissa avseenden också på användare av kemiska ämnen och produkter. Eftersom REACH ställer krav på importörer får EU:s regler effekt även på kemikalier som tagits fram eller producerats utanför EU. REACH visar också hur regleringen och styrningen av kemikalier i allt större omfattning sker på flera nivåer, integrerat och samtidigt. Svensk rätt präglas av EU:s kemikalielagstiftning, och beslutsprocesserna involverar myndigheter både i medlemsstaterna och på EU-nivå. Flernivåstyrningen är tydlig: samtidigt som generella krav och restriktioner införs för hela EU begränsas medlemsstaternas möjlighet att på egen hand utforma sin kemikalielagstiftning. Den rättsliga strukturen, reglernas innehåll och beslutsprocessernas utformning påverkas också av att Sverige, övriga medlemsstater och EU är parter till internationella överenskommelser om kemikalier och även till internationella frihandelavtal, framför allt inom ramen för Världshandelsorganisationen, WTO. Medan frihandelsavtalen i vissa avseenden kan försvåra kemikaliekontrollen, föreskriver andra internationella överenskommelser begränsningar i användningen av kemikalier eller procedurer för att besluta om kemikaliers tillåtlighet och eventuella export. Trots den kritik som riktats mot REACH och EU:s kemikaliepolitik i allmänhet, är EU en föregångare och en pådrivande aktör för internationell reglering av kemikalier i syfte att stärka miljö- och hälsoskyddet.2 * * * 2
Om EU:s betydelse för internationella miljöavtal och den internationella miljörättens utveckling, se bl.a. J. Ebbesson, ”European Legal Strategis to Global Environmental Cooperation”, i 2 Swedish Studies in European Law 2007, s. 17.
15
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 15
10-06-16 14.12.04
Jonas Ebbesson och David Langlet
I den här boken diskuterar och analyserar författarna utförligt de beskrivna intressekonflikterna, incitamenten, restriktionerna, riskbedömningarna och flernivåstyrningen i kemikaliekontrollen. Syftet är inte bara att erbjuda en lättillgänglig presentation av regelverken, som ofta är juridisk-tekniskt komplicerade, utan också att kritiskt granska den rättsliga kontrollen av kemikalier. Hur effektiv är den? Hur beaktas den riskinformation som tas fram genom naturvetenskaplig eller samhällsvetenskaplig forskning i kemikaliebeslut och rättstillämpning? Vilka intressen gynnas och vilka motverkas eller negligeras? Vilka möjligheter – rättigheter – har andra än tillverkare, importörer och användare att ta del av kemikalieinformation, medverka när beslut om kemikalier fattas och påverka kemikaliepolitikens utformning?
2
Regleringar och beslut på flera nivåer
Den internationella miljörättens utveckling kan till stor del förklaras med att föroreningar och skadliga miljöeffekter sträcker sig över statsgränser. Men att lagstiftning och beslutsprocesser om kemikalier i allt större grad förskjutits från enskilda stater till EU:s gemensamma lagar och institutioner motiveras även med en önskan om att väga miljö- och hälsoskyddsintresset mot målet om fri rörlighet för varor inom EU. Såväl REACH som EU:s lagstiftning om bekämpningsmedel syftar till att uppnå ett högt skydd för miljö och hälsa, men också till en harmonisering av kemikalieregleringen, som innebär att medlemsstaterna får ett klart begränsat utrymme att på egen hand generellt förbjuda eller reglera marknadsföringen av ämnen och kemiska produkter. Samtidigt är det tydligt att en enskild stat i många fall, oberoende av EU:s regelverk, har mycket begränsade möjligheter att åstadkomma en miljö- eller hälsomässing förbättring på egen hand. Samordning och samarbete blir då en förutsättning för att åstadkomma ett effektivt regelverk. Liknande harmoniseringsambitioner finns i internationell rätt, 16
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 16
10-06-16 14.12.04
Ingång
men de går inte lika långt som inom EU. WTO, som bland annat omfattar GATT-avtalet, förbjuder som utgångspunkt parterna att införa restriktioner på kemikalier som diskriminerar utländska produkter eller medför kvantitativa restriktioner. Dessutom har de internationella överenskommelser som rör kemikalieanvändningen inte bara till syfte att skydda hälsa och miljö, utan också att åstadkomma ett visst mått av harmonisering. Flera författare i boken diskuterar och undersöker hur såväl regler som beslut utformas på flera nivåer. Ludwig Krämer visar att EU:s kemikalielagstiftning från början motiverades med att den skulle främja den fria rörligheten av kemikalier inom EEG (som organisationen då förkortades). Han beskriver också hur den dubbla strävan efter att skärpa kontrollen över kemikalier och att fortsatt främja harmonisering och fri rörlighet präglat utvecklingen fram till REACH. Per Bergman och Annika Nilsson fortsätter där Ludwig Krämer slutar, med att beskriva och analysera REACH. Per Bergman lägger tyngdpunkten på frågan om REACH försvårar eller begränsar svensk kemikaliepolitik, medan Annika Nilsson framför allt beskriver vilka krav REACH ställer på kemikalieindustrin. Hon frågar sig också om REACH bidrar till en hållbar kemikaliehantering, och diskuterar möjligheterna för Sverige att gå längre än REACH. Som Peter Pagh visar, har spänningen mellan miljö- och hälsoskyddsintresset och strävan efter harmonisering och gemensam marknad även påverkat utformningen av EU:s lagstiftning om bekämpningsmedel. Styrningen och regleringen av kemikalier inom EU, och medlemsstaternas möjlighet att på egen hand införa restriktioner för kemikalier, påverkas dessutom av EU:s grundfördrag. Dessa fördrag anger även förutsättningarna för att få beslut och åtgärder av EU:s institutioner rättsligt prövade. Den 1 december 2009 trädde Lissabonfördraget i kraft, vilket innebar en förändring av EU:s grundfördrag och att stadgandena i fördragen fick ny numrering. 17
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 17
10-06-16 14.12.04
Jonas Ebbesson och David Langlet
Sveriges och EU:s lagstiftning om kemikalier lever inte i ett rättsligt vakuum och är inte immun mot yttre påverkan. Lena Gipperth och Britta Eklund visar den internationella dimensio nen i en fråga som vållat mycket diskussioner, kontrollen av och restriktionerna för båtbottenfärger. Lena Gipperth redogör för hur båtbottenfärger reglerats globalt genom 2001 års AFSkonvention,3 som administreras av FN:s sjöfartsorganisation, IMO. Britta Eklund beskriver hur båtbottenfärger reglerats på ett mer regionalt plan, främst med avseende på Östersjön. Gipperth avslutar sitt bidrag med att diskutera för- och nackdelar med att agera globalt, regionalt och nationellt. David Langlet lyfter fram hur spänningen mellan miljö- och hälsoskyddsintresse och frihandel påverkat kemikaliekontrollen i internationell rätt, framför allt genom 1998 års PIC-konvention.4 Han beskriver också hur just det dubbla målet om miljöskydd och fri handel påverkade EU:s lagstiftningsprocess. Det resulterade bland annat i en konflikt mellan EU:s institutioner om rättsgrunden för EU:s beslut att ratificera PIC-konventionen och för den relaterade EU-lagstiftningen. Konflikten fick avgöras av EU-domstolen. Ännu ett exempel på hur rättsutvecklingen knyter samman internationell, EU- och nationell rätt är regleringen för att försäkra allmänhetens insyn och deltagande i miljöbeslutsprocesser. Jonas Ebbesson visar hur dessa frågor omfattas av såväl 1998 års Århuskonventionen som EU:s lagstiftning och svensk rätt, men framhåller att just kemikaliebeslut negligerats i ambitionerna att försäkra allmänheten – enskilda personer och sammanslutningar – rätt till insyn och deltagande i miljöbeslutsprocesser. Sammantaget visar författarna hur rättsutvecklingen avseende den svenska kemikaliekontrollen i stora delar är beroende av 3
Förkortningen efter den engelska titeln: International Convention on the Control of Harmful Antifouling Systems on Ships. 4 Även denna förkortning efter den engelska titeln: Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent procedure for Certain Hazardous Chemiclas and Pesticides in International Trade.
18
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 18
10-06-16 14.12.04
Ingång
utvecklingen i internationell rätt och EU:s lagstiftning. Det innebär också att Sverige, för att ha något inflytande på rättsutvecklingen, aktivt måste engagera sig både inom EU och inom ramen för internationella överenskommelser och organisationer.
3 Riskbedömning, vetenskap och rättstillämpning Utredningsansvar, konsekvensbedömningar, försiktighetsprincipen och omvänd bevisbörda är alla rättsliga begrepp som på något sätt rör bedömningen och beaktandet av risker i kontrollen av kemiska ämnen och produkter. En central fråga är vilka rättsliga slutsatser som skall dras av riskbedömningen. Vad blir konsekvenserna av eventuella risker och osäkerheter som fastställts med naturvetenskapliga metoder när en myndighet eller domstol tar ställning till om ett ämne eller en produkt skall tillåtas? I flera situationer där tilltåligheten av kemiska ämnen bedöms ställs ämnenas positiva och negativa egenskaper mot varandra. Och återigen, vem ansvarar för att utreda vilka effekter olika ämnen och produkter kan medföra? Några av författarna uppmärksammar svårigheterna i att dra rättsliga slutsatser baserade på naturvetenskapliga riskbedömningar och hur den naturvetenskapliga kunskapsgenereringen, som är avgörande för ett effektivt miljö- och hälsoskydd, påverkar såväl lagstiftning som enskilda kemikaliebeslut (tillsyn, tillstånd, godkännanden m.m.). Sven Ove Hansson framhåller att den som fattar rättsliga be slut på basis av vetenskaplig information alltid måste göra en rättslig bedömning av vilken typ och styrka hos bevis som krävs för olika ställningstaganden; och just den bedömningen kan inte överlämnas till vetenskapliga experter. Han ifrågasätter också begreppet ”omvänd bevisbörda” och hävdar att man nästan aldrig kan bevisa att något är ofarligt. Därmed är det också, menar han, orealistiskt att begära att en utövare av miljöfarlig 19
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 19
10-06-16 14.12.05
Jonas Ebbesson och David Langlet
verksamhet eller tillverkare av ett ämne skall bevisa att ämnet är ofarligt för människan. Det är därför rimligare, enligt Hansson, att ålägga tillverkare att genomföra ett antal väl utvalda undersökningar som sammantaget ger en god chans att finna allvarliga effekter om de föreligger – vilket, kan man säga, motsvarar den tanke som ligger bakom den svenska lagstiftningen. I sitt bidrag illustrerar Britta Eklund konkret svårigheten med att beakta och ”överföra” naturvetenskaplig forskning till rättslig reglering. Utifrån problematiken med båtbottenfärger, som används för att förhindra påväxtorganismer på båtskrov, visar hon att sättet att se och förstå risker och faror förändras med ökad kunskap och erfarenhet. Hon menar att detta kan leda till glapp mellan intentionerna bakom regleringen och hur reglerna tolkas och tillämpas. Ett sådant exempel var de ”miljövänliga” och ”giftfria” båtbottenfärger som kom ut på marknaden i slutet av 1990-talet, och som senare visade sig vara giftigare än de ”giftiga” referensfärgerna. Andra författare i boken, framför allt Annika Nilsson, Per Bergman och Peter Pagh, diskuterar de rättsliga ambitionerna att hantera naturvetenskaplig information inom ramen för REACH och bekämpningsmedelslagstiftningen. Lena Gipperth och David Langlet uppmärksammar hur förändrade naturvetenskapliga insikter påverkat utvecklingen av internationell rätt.
4 Allmänhetens insyn och deltagande i beslutsprocesser Att insyn och deltagande i beslutsprocesser ignorerats i regelverken som rör kemikalier hindrar inte att andra regelverk skulle kunna medföra en rätt att ta del av miljöinformation eller att medverka när beslut om kemikalier fattas. Som Jonas Ebbesson beskriver, är enskilda personers och sammanslutningars möjlighet att ta del av miljöinformation, medverka i beslutsprocesser och överklaga miljöbeslut inte längre en nationell angelägenhet, 20
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 20
10-06-16 14.12.05
Ingång
utan en fråga som blivit föremål både för internationella överenskommelser och EU-lagstiftning. Rättsdiskussionen och den rättsliga utvecklingen kring dessa frågor visar också kopplingen mellan miljöskydd och grundläggande mänskliga rättigheter: om rätten till politiskt deltagande, rätten att ta del av och sprida information, rätten till en opartisk och oberoende juridisk prövning av myndigheters beslut osv. Likväl blir det tydligt just för besluten och beslutsprocesserna som rör godkännande av kemikalier, att de inte har fått den uppmärksamhet eller reglering som krävs för att försäkra adekvat insyn och deltagande.
5
EU och Lissabonfördraget
Lissabonfördragets ikraftträdande 1 december 2009 innebar en ändring av EU:s rättsliga grund. Den tidigare uppdelningen i en gemenskap (EG) och en union (EU), som från ett rättsligt perspektiv haft konkret betydelse, upphörde med Lissabonfördraget. Nu finns bara en struktur, Europeiska Unionen, men ändå fortsatt två fördrag som skiljer sig från de tidigare på vissa sätt. Lissabonfördraget innebär inga avgörande materiella förändringar för vare sig miljö- och hälsoskyddet eller den inre marknadens funktion. Den formella förändringen är däremot tydlig. De fördragsbaserade regler som är av betydelse för kemikaliekontrollen fanns tidigare nästan uteslutande i EG-fördraget (EGF). Därutöver fanns sedan 1992 ett särskilt fördrag om EU (EUF). EUF finns kvar till namnet men har ett delvis ändrat innehåll. Stadgandena som har betydelse för kemikalieregleringen återfinns nu i ett fördrag med helt nytt namn: Fördraget om Europeiska Unionens funktionssätt (FEUF). De fördragsartiklar som omnämns i den här boken är i princip oförändrade till sitt innehåll, men återfinns nu alltså i ett nytt fördrag, FEUF istället för EGF, och under andra nummer. Som exempel kan nämnas att EU:s (tidigare EG:s) lagstiftning på miljö- och hälsoskyddsområdet, som tidigare hade sin grund 21
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 21
10-06-16 14.12.05
Jonas Ebbesson och David Langlet
i artikel 175 EGF, nu istället grundas på artikel 192 FEUF. På liknande sätt har den rättsliga grunden för lagstiftning som syftar till att upprätta den inre marknaden ändrats från artikel 95 EGF till artikel 114 FEUF. Lagstiftning och domar från tiden före 1 december 2009 hänvisar emellertid till de tidigare fördragen,så vi kommer under lång tid att behöva förhålla oss till två versioner av den rättsliga grunden för EU-rätten. Eftersom texterna i den här boken till allra största delen behandlar lagstiftning som tillkommit enligt den gamla fördragsstrukturen hänvisas som huvudregel till artiklarna i EGF. För att underlätta en jämförelse med den nya ordningen har vi lagt in hänvisningar till FEUF och i något fall det nya EU-fördraget inom parentes. Vissa av de gamla och nya fördragsartiklar som rör samma fråga är inte exakt likadant utformade. Därför skall hänvisningar till FEUF framför allt ses som information om var motsvarande fråga behandlas i den nya fördragsordningen. Detta är inte första gången som en genomgripande ändring och omnumrering görs av grundfördragen. Vissa bidrag behandlar situationen före 1993 vilket innebär att ytterligare äldre artiklar blir aktuella. Även i dessa fall har vi försökt att lägga in förklarande hänvisningar till motsvarande artiklar i senare fördragsversioner med förhoppning att det ska underlätta läsningen.
22
10-24 Iustus Kemikalier 15 juni.indd 22
10-06-16 14.12.05
jonas ebbesson & david langlet (red.)
en hållbar kemikaliepolitik fordrar effektiva styrmedel.
Författarna till boken diskuterar och analyserar intressekonflikter, incitament, restriktioner, riskbedömningar och flernivåstyrning i kemikaliekontrollen. Syftet är inte bara att erbjuda en lättillgänglig presentation av regelverken, utan också att kritiskt granska den rättsliga kontrollen av kemikalier. Hur effektiv är den? Hur beaktas naturvetenskaplig och samhällsvetenskaplig riskinformation i kemikaliebeslut och rättstillämpning? Vilka intressen gynnas och vilka motverkas eller negligeras? Vilka möjligheter – rättigheter – har andra än tillverkare, importörer och användare att ta del av kemikalieinformation och medverka när beslut om kemikalier fattas?
jonas ebbesson & david langlet (red.)
REACH – EU:s omfattande kemikalielagstiftning från 2006 – är själva grunden för den europeiska kemikaliekontrollen. Både REACH och internationella överenskommelser som Sverige och EU är bundna till ställer krav på tillverkning, import och användning av kemikalier. Samtidigt kan EU:s och Världshandelsorganisationens, WTO, principer om frihandel i vissa fall försvåra kemikaliekontrollen.
K OLL PÅ KEMIKALIER?
De skall begränsa, fasa ut och förbjuda användningen av farliga ämnen och produkter och samtidigt stimulera utveckling och användning av alternativa produkter och metoder. Styrmedlen innefattar rättsregler och institutioner på internationell, EU- och nationell nivå.
K OLL PÅ KEMIKALIER? Rättsliga förändringar, möjligheter och begränsningar
Författarna är forskare med miljöinriktning i rättsvetenskap, filosofi och naturvetenskap samt jurister i den svenska och europeiska miljöförvaltningen.
IUSTUS FÖRLAG
ISBN: 978-91-7678-760-1
IUSTUS FÖRLAG
Koll.pa.kemikalier.hela.2.indd 1
10-06-21 09.59.47