9789144120607 by Smakprov Media AB

REKTORER OM KONSTEN ATT HANTERA MOTSTRIDIGA KRAV

BENGT JACOBSSON JENNY SVENSSON

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 39653 ISBN 978-91-44-12060-7 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2017 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Konstantin Yolshin/shutterstock.com Printed by Interak, Poland 2017

INNEHÅLL

Förord 7

1 Rektorer och reformer 9 Den nya styrningen av skolan 11 Att utbilda rektorer 17 Vår studie 21 Innehållet i boken 23 2 Lärdomar från forskningen 27 Rektorer och reformer 28 Framgångsrika skolor och skolsystem 30 Att leda en organisation 32 Rektorer i praktiken 34 Skolan i ett fält av intressen 36 Konsten att hantera motstridiga krav 38 3 Motstridiga krav på skolor och rektorer 41 Organisationsteoretiska traditioner 42 Mixade styrsystem – flera institutionella logiker 46 Vad kan rektor göra? 51 Sex brokiga berättelser 56

Innehåll

4 Kallskolan 57 Rektors professionalitet 59 ”Att spela en roll i samhället” 65 5 Digitalskolan 71 Samordning: från politisk nivå och in i klassrummet 73 Den moderna skolan 80 6 Lilla Nischskolan 87 Viljan till förbättring och utveckling 89 Att söka stöd hos andra 96 7 Stora Profilskolan 103 Stora Profilskolan och Koncernen 105 Tankar kring en förändrad statlig styrning 113 8 Språkskolan 119 Rektorns bild – och Skolinspektionens 121 Allmora och staten 125 Tillbaka till rektorn för Språkskolan 128 Politiken och friskolorna 131 Att arbeta motströms 134 9 Minusskolan 137 Den statliga styrningen 138 Huvudmannens initiativ 143 Marknadsföringen av Minusskolan 146 Två år efter nedläggningen: eftertankens kranka blekhet 149

Innehåll

10 Att hantera motstridiga krav 153 En snabb återblick 154 Handlingsmönster: hur rektorerna hanterade motstridiga krav 158 Rektorers handlingsutrymme 175 11 Rektorer i samhället 183 Rektorernas handlingsmönster 184 Brister i styrningen 188 Rektorer på skolbänken 192 Bilaga Studiens uppläggning och genomförande 195 Referenser 201 Sakregister 207

KAPITEL 3

Motstridiga krav på skolor och rektorer

En skola är beroende av en mängd olika organisationer i sin omgivning och måste kontinuerligt hantera de krav som dessa riktar mot skolan. Staten styr genom lagar och läroplaner, men också genom tillsyn och inspektion. Huvudmannen – en kommun, ett företag eller någon annan organisation – har ofta betydande möjligheter att påverka. Andra skolor kan utgöra viktiga influenser, både som konkurrenter och som samarbetspartner. Elever och föräldrar ställer också krav på skolan, samtidigt som det som skrivs i tidningar och rapporteras i sociala medier om en skola kan vara viktigt. Andra organisationer i en skolas mer perifera omgivning kan ibland också vara betydelsefulla: producenter av läromedel, företag som säljer mjukvara för styr- och rapporteringssystem, skolutvecklingskonsulter och så vidare. Krav kommer dessutom inifrån den egna organisationen. Rektor är den som till vardags förväntas leda arbetet vid skolan, något som ställer krav på en förmåga att internt skapa en god lärandemiljö för eleverna och en god arbetsmiljö för lärare och övrig personal. Även om det har skett en utveckling där det finns biträdande rektorer, som i allt högre utsträckning har kommit att hantera vissa interna ledningsfunktioner (se t.ex. Wilhelmson & Döös 2012, 2016), ligger det formella ansvaret för både det interna och det externa fortfarande hos rektor. Relationen till lärarna är betydelsefull: hur ska det pedagogiska ledarskapet i praktiken utformas, och i vilken utsträckning, och på vilket sätt, ska rektorerna styra lärarnas arbete? Är det så omtalade ”osynliga kontraktet” fortfarande verksamt, alltså det som säger att lärarna förväntar sig att rektor inte lägger sig i undervisningen utan ägnar det mesta av sitt arbete åt administrativ ledning? Många är intresserade av och har uppfattningar om vad som händer i skolan, och det är sällan möjligt att samtidigt tillgodose alla förväntningar © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

och krav. Att hålla budgeten gör det svårare att leva upp till de krav som finns när det gäller att ge alla elever så goda förutsättningar som möjligt för lärande. Att tillfredsställa lärarnas behov av återhämtning och professionell utveckling kan göra det nödvändigt att inte helt ge efter för krav från föräldrar om nära kontakter med lärarna. För att kunna leva upp till tillsynsmyndighetens krav på planer och dokumentation, måste lärare ägna sig åt annat än det pedagogiska och professionella. Att aktivt marknadsföra en skola kan reducera de resurser som finns tillgängliga för att utveckla undervisningen, och så vidare. Men hur kan då rektor navigera bland alla dessa krav: hur kan kraven förstås och hur kan de hanteras? I det följande presenterar vi ett organisationsteoretiskt perspektiv på hur rektors situation – i positionen som samlingspunkt för alla dessa olika krav – kan begripas och analyseras.

Organisationsteoretiska traditioner I det här kapitlet ska vi ta ett steg tillbaka och diskutera hur det teoretiskt går att förstå innebörden i och konsekvenserna av den komplexitet som kännetecknar rektorernas vardag. Vi ska följa en del kunskapsmässiga trådar bakåt i tiden för att se hur forskare om bland annat organisatoriskt beslutsfattande har diskuterat den situation som ledningar ofta befinner sig i. Hur kan vi förstå organisationsledningars situation och handlande om vi utgår från – i stället för försöker tänka bort – komplexiteten? Herbert Simon, en av nestorerna inom forskningen om organisationer, menade att det avgörande är att förstå den process, eller de premisser, som styr handlandet: In a decision-making situation of real life, a course of action, to be acceptable, must satisfy a whole set of requirements, or constraints. Sometimes, one of these requirements is singled out and referred to as the goal of the action. But the choice of one of the constraints, from many, is to a large extent arbitrary. (Simon 1964 s. 7)

Simons generella resonemang kan också vara tillämpbart på rektorer, och om man vill förstå deras handlingar förutsätter det kunskap om den situation de befinner sig i. En utgångspunkt i den här forskningstraditionen är att det är relativt 42

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

ovanligt såväl i företag som i andra organisationer att hitta entydiga mål från en uppdragsgivare, och att alla inblandade sällan är överens om vilka mål som ska styra verksamheten, vilket leder till förhandlingssituationer och kompromisser (March 1962). Inom forskningen används begreppet dominant coalition, det vill säga att det ändå kan finnas några intressenter till organisationer som genom sådana inbördes förhandlingsprocesser kan komma fram till en vägledning för vad som ska göras. En del av intressenterna kan finnas inne i organisationen och andra utanför. Kraven, liksom den ”överenskommelse” som görs, kan också gradvis förändras över tid, så det är svårt att tänka sig att det någonsin skulle gå att uppnå någon bestående balans i hur olika krav hanteras. I en klassisk bok diskuterade organisationsforskarna March och Simon (1958) hur beslut fattas i organisationer. De såg beslutsfattande som ”less a theory of choice than a theory of attention” (s. 4). En beslutsfattare kan, enligt deras resonemang, varken ta hänsyn till alla mål eller samtidigt bedöma alla alternativ och deras konsekvenser. Uppmärksamheten är starkt begränsad, och i stället för att leta efter den optimala lösningen på ett problem handlar det om att hitta tillräckligt bra lösningar. Sådana växer ofta fram i komplexa sökprocesser. Det som fungerar tillräckligt bra accepteras, och uppmärksamheten riktas mer mot det som inte fungerar. Författarna pekade också på att det i varje organisation, för de flesta situationer, utvecklas ett slags standardprocedurer (performance programs) när det gäller att hantera problem som återkommande uppstår. Sådana procedurer förenklar vardagen, och de kan ofta vara löst kopplade till varandra. Problemlösningar i en del av en organisation tar således inte alltid hänsyn till – i meningen riktar uppmärksamhet mot och väger in – vad som händer på andra håll, i andra enheter eller avdelningar. Några år senare byggde Cyert och March vidare på dessa teorier i studier av hur organisationer (det var företag som studerades) hanterar situationer där målen är såväl komplexa som motstridiga och föränderliga (Cyert & March 1963). Författarna pekade på att det finns vissa mekanismer för att hantera konflikter snarare än att lösa dem. En är, som redan nämnts, att inte sträva efter det optimala utan efter tillräckligt bra lösningar på problem. En annan är något som de kallade local rationalities, det vill säga att enheter, för att reducera komplexitet, kan agera utifrån en relativt snäv förståelsehorisont där inte hela problembilden tas med. Författarna diskuterade också något © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

som de kallade för sequential attention to goals, vilket innebär att organisationer ofta förenklar sin vardag genom att hantera ett problem i taget. Cyert och March pekade dessutom på att det ibland kan vara möjligt för en organisation att påverka de krav som den själv ska komma att bli utsatt för. Ibland går det med andra ord att förhandla med omgivningen (negotiated environment) och åtminstone delvis forma sina egna förutsättningar.1 Inom svensk organisationsforskning talade man i början av 1970-talet – i hög grad inspirerad av den ovan beskrivna forskningstraditionen – om det som kallades för intressentmodellen. Diskussionerna gällde framför allt företag och vad som styrde deras verksamhet. Men om till och med företag har att hantera olika intressenters krav, är det inte så svårt att se hur modellen också skulle kunna tillämpas på ledningar i offentliga organisationer, där målbilden i de flesta fall är ännu mer komplex.2 Diskussionerna fördes bland annat vidare genom begreppet stakeholder models, där stakeholders (intressenter) definieras som social actors […] who play a role in the survival and success of the organization and who are affected by the organization’s activities […]. (Ancona m.fl. 1996, module 9, s. 11)

Också här handlade det framför allt om styrning av företag,3 men diskussionen är knappast mindre relevant när det gäller styrningen av organisationer som är gemensamt ägda. Det finns starka idéer om att dessa organisationer inte enbart ska vara ett instrument för den politiska ledningen, utan att de också ska kunna vara lyhörda för andra krav. I det här sammanhanget kan även en bredare skandinavisk forsknings1 Svensk organisationsforskning har i hög grad varit påverkad av den tradition som beskrivs här och där framför allt Herbert Simon och James March har varit dominerande figurer. Traditionen brukar kallas för Carnegie-skolan. Simons Administrative behavior (1947) är liksom March och Simons Organizations (1958) och Cyert och Marchs A behavioral theory of the firm (1963) de grundläggande texterna i Carnegie-skolan. För en analys av Carnegieskolans vidare öden och äventyr, se Gavetti, Levinthal och Ocasio (2007). 2 ”Företagets mål = intressenternas”, skrev Rhenman och Stymne (1973 s. 60) i sin Företagsledning i en föränderlig värld, som var en väl spridd bok i slutet av 1960- och början av 1970-talet. Boken gavs ut för första gången 1965. 3 Så kallade stakeholder-modeller har ofta diskuterats i relation och som en kontrast till shareholder-modeller. De senare betonar att företagen i hög grad styrs utifrån de intressen som finns hos aktieägarna.

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

tradition lyftas fram. Gudmund Hernes skrev mot slutet av 1970-talet ett par inflytelserika texter för den norska maktutredningen. I boken Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon utgick han från egenskaper hos de tre idealtypiska styrsystemen demokrati, byråkrati och marknad (Hernes 1978). Han argumenterade sedan för att brister i ett styrsystem ofta försökte avhjälpas genom införandet av egenskaper från andra styrsystem. Enligt ett sådant resonemang skulle marknaden fungera bättre ifall byråkratin övervakade konkurrensen, byråkratin skulle fungera bättre genom användning av egenskaper från demokratin (exempelvis lekmannastyrelser och ombudsmannasystem) och demokratin skulle fungera bättre genom bruk av egenskaper från marknaden (exempelvis så kallade vouchers). Allt detta ledde, enligt Hernes, till att vi fick en så kallad förhandlingsekonomi, som utgjorde en blandning av olika styrsystem. Han argumenterade också för att sådana blandningar kunde bidra till att på olika sätt ”pervertera” systemen. Trots den av Hernes (1978) påtalade risken för pervertering och negativa bieffekter har den här typen av blandformer fortsatt att breda ut sig. I ett antal studier som gjordes av 1990-talets reformer av offentliga organisationer (Jacobsson 1994) visades att det inom offentlig sektor ofta lånades in idéer och tekniker från andra sfärer av samhället. Framför allt var det företagsidéer som användes för att omforma och, som det hette, modernisera det offentliga. Det var uppenbart, skrev Forssell (1994) i en övergripande analys av de organisationsexperiment som pågick i kommuner och landsting i början av 1990-talet, att egenskaper hos företagsformen användes för att reformera förvaltningar. Förvaltningar företagiserades alltså i allt högre grad. Företagsekonomen Nils Brunsson (1991) diskuterade vad som skilde institutionerna ”politisk organisation”, ”företag” och ”förening” åt, men pekade samtidigt på att organisationer i praktiken byggde på drag från flera olika institutioner: företag kan politiseras, myndigheter kan företagiseras och företag kan föreningiseras. Det senare kan exempelvis ta sig uttryck i att företag vill få sina kunder att tro att de ingår i en familj, en klubb eller något annat slags frivillig gemenskap. Sammanfattningsvis finns det flera inflytelserika teoretiska traditioner som analyserar organisationer som befinner sig i ett korstryck av krav från olika håll, och där kravställarna hämtar argument från olika ”idealtypiska” idéer om hur verksamheter fungerar och bör fungera. Vi kan se att sådana föreställningar har tagit sig olika tanke- och begreppsmässiga uttryck vid © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

olika tidpunkter, och att det här finns en uppenbar (om än kanske lite krokig) organisationsteoretisk tradition att utforska för den som vill. Att, som vi gör, hävda att organisationer befinner sig i sammanhang som är allt annat än entydiga och där det riktas många och ofta motstridiga krav mot dem, är således ingenting nytt. Inom dagens organisationsforskning talar många forskare om detta som att samhället genomsyras av olika institutionella logiker.4 Vi kommer också att använda oss av det begreppet i våra försök att begripa vad som kännetecknar villkoren för skolor och rektorers arbete.

Mixade styrsystem – flera institutionella logiker Det är många olika idéer, föreställningar och förväntningar som påverkar rektors arbete och arbetssituation. Ibland kan dessa vara motstridiga i den meningen att de genererar krav som går emot varandra. Idéerna förändras också över tid. Ibland är det tydligt att det är vissa intressenter som bär vissa av kraven, men samma krav kan också komma från flera olika håll. Utan att gräva alltför djupt i den numera ansenliga litteratur som behandlar institutionella logiker, vill vi ändå lyfta fram att det för rektorer handlar om att framför allt hantera krav som härrör ur fem olika logiker: en demokratisk logik, en byråkratisk logik, en professionell (pedagogisk) logik, en marknadslogik och en organisationslogik. Logiker definieras inom den här traditionen som ett slags breda tolkningsramar som bäddar in, formar och styr både individers och organisationers intressen, identiteter och grundläggande antaganden om världen och dess beskaffenhet (se Friedland & Alford 1991, Thornton & Ocasio 2008, Thornton, Ocasio & Lounsbury 2012). Logikerna utgörs av såväl materiella element – det vill säga strukturer och praktiker, såsom organiseringen av skolans personal och undervisning – som symboliska element – i betydelsen idéer och meningsskapande, exempelvis kring hur relationen mellan undervisning och lärande (eller mellan lärare och elev) ser ut samt hur denna kan påverkas. Logikerna fungerar således genom att förse aktörer med såväl sociala identiteter som ett gemensamt språk grundade i delade föreställ4 Forskningen om institutionella logiker har expanderat kraftigt under de senaste decennierna (för översikter, se t.ex. Thornton & Ocasio 2008 och Thornton, Ocasio & Lounsbury 2012).

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

ningar om vad som är lämpligt och rätt att göra, hur detta bäst görs och vad som utgör ett gott resultat (Meyer m.fl. 2013). Ett av perspektivets viktigaste bidrag är att det öppnar för dynamik och förändring inom ett verksamhetsområde – organisatoriskt fält är det teoretiska begrepp som används (se Wooten & Hoffman 2008 för en översikt) – via förändrade relationer mellan olika logiker. Skolan kan definieras som ett sådant verksamhetsområde, eller fält, som befolkas av en mängd individer och organisationer som på olika sätt är kopplade till skolans värld och verksamhet, och som i sitt tänkande och handlande påverkas och formas av både varandra och av de idéer, normer och regler som finns på fältet. Dessa idéer, normer och regler har sitt ursprung i olika logiker, och när balansen eller relationen dem emellan förändras, förändras också spelreglerna för verksamheten. I det följande går vi kortfattat igenom vad det är för idéer och föreställningar som resulterar ur var och en av de fem logiker som identifierats som viktigast för skolfältet.5 Det är viktigt att här lyfta fram att logikerna är idealtyper, i webersk anda, vilket innebär att de är renodlingar och teoretiska modeller som knappast återfinns i denna ”rena” form i någon faktisk praktik. I syfte att strukturera och tydliggöra skillnader mellan logikerna väljer vi att definiera respektive logik genom att i tabell 1 lyfta fram de tre dimensionerna mål (den huvudsakliga drivkraften i logiken), legitimeringskälla (vad som genererar acceptans och upplevs som ”rätt” inom ramen för logiken) och identitetsmarkör (vad som inom logiken ger och formar individers och organisationers sociala identitet och status).6 I detta steg utgår vi från generella idealtypiska logiker på samhällsnivå. Vi konkretiserar sedan dessa allmängiltiga och abstrakta kategorier genom att översiktligt, och förenklat, gå igenom kärnan i varje logik så som den tänks verka i förhållande till skolfältet. 5 En varning om förenklade resonemang är på sin plats här. Det finns, när det gäller samtliga logiker, omfattande samhällsvetenskapliga traditioner. Logikerna har i hög grad utvecklats i ett växelspel med utvecklingen av olika discipliner. Kopplingen mellan marknad och nationalekonomi, organisation och företagsekonomi samt demokrati och statsvetenskap är kanske de mest tydliga exemplen. Självfallet kan vi inte (och det är heller inte poängen) göra rättvisa åt de mångtydigheter och konflikter om begreppen som finns i de olika traditionerna. 6 Detta grepp är vi inte ensamma om; i utarbetandet av tabellen har vi utgått från och låtit oss inspireras av hur ett flertal tidigare studier har strukturerat genomgång och analys av identifierade logiker (t.ex. Thornton m.fl. 2012, Battilana & Dorado 2010, Blomgren & Waks 2015, Svensson & Tomson 2016).

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

Tabell 1 Institutionella logiker på skolfältet. Logik

Mål

Legitimeringskälla

Identitetsmarkör

Demokratisk logik

Aktivt deltagande och medbestäm mande

Medborgarnas lika värde och lika rättigheter

Relation till, eller position i, sociala grupper, intresse grupper

Byråkratisk logik

Att genomföra politiska beslut

Regelföljande

Hierarkisk position

Professionell (pedago- Att stimulera och gisk) logik utveckla lärande

Pedagogisk-teoretisk Expertkunskap och kunskap och professionell status pedagogisk-praktisk (inom gruppen) kompetens

Organisationslogik

Att effektivisera och rationalisera verksamhet

Allmänt giltiga organisations modeller

Generell effektivi serings- och organiserings expertis

Marknadslogik

Att maximera vinst och skapa en konkurrenskraftig position

Rationella (kund)val

Ansiktslös; den erbjudna tjänsten i fokus

Den demokratiska logiken är brukarcentrerad och utgår från skolans roll och uppgift ur ett bredare samhällsperspektiv. Den betonar att skolan ska vara öppen och inkluderande, och att skolans arbetssätt ska avspegla demokratiska värden som delaktighet och inflytande. Utbildningen ska, som det heter i skollagen, ”främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära” men också ”förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på” (SFS 2010:800, 4 §). Skolan ska utveckla demokratiska förmågor som ska göra det möjligt för människor att kunna verka i en demokrati, samtidigt som den i sig själv ska verka socialt utjämnande och vara likvärdig överallt i landet. Den demokratiska logiken betonar således rektor som en bärare av demokratiska ideal. Nära kopplad till den demokratiska logiken finns också, i åtminstone de flesta uppfattningar om demokratins innebörd, en byråkratisk logik. Skolor har ju även att förverkliga de politiska mål som riksdag och regering har 48

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

bestämt för svensk skola, och det är i hög grad i en sådan roll, som instrument för politiken, som rektorerna måste verka. Den byråkratiska logiken har egentligen två ben, varav det ena just betonar att skolorna är en del i en styrkedja, som går från medborgare och riksdag till regering och myndigheter. Politikens ambitioner implementeras genom agerande från de centrala myndigheternas sida; i skolvärlden rör det sig framför allt om Skolverket och Skolinspektionen. Byråkratin har själv fallet ett visst handlingsutrymme (när det gäller hur man ger råd, normerar, utformar utbildningar, hur tillsynen går till och så vidare), men i princip är byråkratin en förlängning av politiken. Den byråkratiska logikens andra ben utgår från rättssäkerhetsprincipen, det vill säga att förvaltningen ska skötas i enlighet med de enskildas grundläggande rättigheter. Här betonas likhet inför lagen, avsaknad av godtycke samt förutsägbarhet i beslutsfattandet. Ibland kan den byråkratiska logikens två ben krocka med varandra – till exempel när politiska mål och riktlinjer om elever i behov av särskilt stöd och deras rätt till detta möter en kommunal beslutsverklighet med budgetrestriktioner och begränsande administrativa krav – och det är inte heller enbart staten, utan även kommunerna och de privata huvudmännen, som har byråkratisk (hierarkisk) legitimitet att styra skolan. Samtliga dessa nivåer utformar också system för att granska att skolorna verkligen lever upp till de ambitioner som finns. Den byråkratiska logiken betonar rektor som en tjänsteman i en hierarkisk styr- och ansvarskedja, men också som en garant för allas likhet inför lagen. Den professionella (pedagogiska) logiken betonar att skolor är arbets platser som befolkas av professionella, och att det inom ramen för professionen finns samlade erfarenheter och kunskaper som är viktiga för att bedriva och styra verksamheten. Expertkunskap sitter i högsätet. Den professionella logiken utgår från att yrkesverksamma experter garanterar kvaliteten i verksamheten, utan inblandning utifrån. De baserar sin praktik på speciella kunskaper och färdigheter – oftast vetenskaplig kunskap. Utomstående kan lita på att de yrkesverksamma, genom sin långa (akademiska) utbildning – och genom att det finns inomprofessionella sätt att hantera kvalitetsbrister – förmår sköta verksamheten på egen hand. Ofta finns det inom den professionella logiken olika former av certifierings- och legitimeringssystem, och på detta sätt upprätthålls gränsen mellan sådana som är professionella och dem som inte är det. Lärare anses (för det mesta) utgöra en sådan profession. © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

Ibland anses rektorer tillhöra lärarprofessionen, men ibland anses de tillhöra en egen profession: skolledarna. Den professionella logiken betonar rektor som en expert bland experter, det vill säga som någon som leder kollegor med både teoretisk och erfarenhetsbaserad kunskap. Organisationslogiken handlar i hög grad om att skapa effektiva organisationer. Skolor har i allt högre grad kommit att uppfatta sig själva som ”vanliga” organisationer. I föregående kapitel diskuterade vi idéer om att rektorer kan ses som några som i lägre grad styr sina lärare, och i stället styr en organisation. Organisationslogiken handlar om att se till att skapa så goda resultat som möjligt i relation till insatta resurser, med andra ord: effektivisering. Utgångspunkter är sådant som strategier, styrning och ledarskap. När organisationsidentiteten blir stark, ökar mottagligheten för managementmodeller, alltså sådana modeller som ser enskilda skolor som avgränsbara, mätbara och styrbara enheter. Det gör det rimligt att ge befogenheter och utkräva ansvar av rektor, men också att låta denne delegera vidare befogenheter och ansvar i hierarkin. I diskussionerna om effektiva skolor blir organisationslogiken påtaglig. Ifall rektorer leder på ett klokt sätt, kommer den enskilda skolan att bli mer effektiv. Organisationslogiken betonar rektor som en manager av en organisation (som alla andra). Marknadslogiken bygger i grunden på att efterfrågan och utbud bestämmer vad som ska produceras. Genom att elever fritt kan välja vilka skolor som de vill gå i kommer de skolor som inte blir efterfrågade att slås ut. Marknadslogiken bygger på att skolor profilerar sig och syns, konkurrerar och försöker locka till sig elever. Det blir viktigt för en skola, som beter sig som en aktör på en marknad, att tänka kring det bästa sättet att locka till sig elever (och framför allt de elever som skolan själv vill ha). Den skola som inte gör det riskerar att få mindre intäkter, och i förlängningen att läggas ner. För den som vill stimulera marknadslogiken gäller det att se till att det finns (tillräckligt) många skolor som konkurrerar om elevernas gunst. Reformerandet från början av 1990-talet, med etableringsrätt för fristående skolor, innebar att marknadslogiken blev viktig i det svenska skollandskapet. Marknadslogiken betonar rektor som någon som ansvarar för att det är en attraktiv tjänst som produceras, att tjänsten marknadsförs och att skolan därigenom kan attrahera elever och föräldrar (kunder). De logiker som har beskrivits ovan utgör, som redan nämnts, ett slags renodlade idealmodeller. I skolans praktik förekommer de sällan i ”ren” 50

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

form, utan är i stället blandade med varandra. Det finns knappast heller någon som argumenterar i termer av att enbart en av logikernas krav borde dominera. Det finns fog för krav kopplade till samtliga logiker, och sättet att se på förhållandet mellan dem landar i att de bör kombineras på ett klokt sätt. I grunden är samtliga logiker närvarande i skolan, men genom att lyfta fram dem var för sig blir det, menar vi, möjligt att förstå den mångfald av krav som riktas mot en enskild skola och dess rektor. På ett mer grundläggande plan kan det också vara så logikernas krav samverkar på olika sätt: kanske är det så att effektiva organisationer är sådana där den professionella lärarerfarenheten ges stor plats, eller att marknadslogiken förutsätter en stark organisationsidentitet. Den demokratiska logiken kanske fordrar att det finns managers som kan förverkliga de initiativ som den politiska ledningen har formulerat, samtidigt som den professionella logiken kanske förutsätter att det finns managers som ger utrymme för erfarenhetsutbyte mellan professionella. Samspelet och samverkan mellan olika logiker låter vi tills vidare vara en öppen fråga. I det följande ska vi först resonera kring hur rektorer kan orientera sig och handla i den mångfald av krav de möter i vardagen.

Vad kan rektor göra? I en studie av reformer i den svenska skolan har Blomgren och Waks (2015) visat att dessa bygger på olika institutionella grundvalar. Författarna listar ett femtiotal reformer som initierades under perioden 1990–2014. Vi har i texten ovan talat om fem institutionella logiker, medan Blomgren och Waks diskuterar tre institutioner – byråkratin, professionen och marknaden – och visar hur olika reformer byggde på dessa institutioner. Följden av detta för skolornas praktik blev att kraven utifrån baserades på distinkt olika idéer om vad som uppfattades som viktigt för att skapa förändring. I den organisatoriska vardagspraktiken blev ett slags pluralism, eller institutionell trängsel, tydlig (Blomgren & Waks 2015). Författarna exemplifierade i sin studie med friskolereformen (som ett uttryck för en marknadsidé), den växande tillsynen från Skolinspektionen (som ett uttryck för en byråkratisk idé) och legitimationsreformen (som uttryck för en idé om professionalitet). Var och en av dessa reformer är alltså i huvudsak formad av en av logikerna. Det som landar hos en rektor är således olika reformer som kan © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

rymma heterogena föreställningar om vad som skapar en bra skola. Enligt en demokratisk logik ska rektorer förstå och verka för den värdegrund som är formulerad för skolan (i skollagen, SFS 2010:800, 4 §). Enligt en byråkratisk logik ska rektorer se till att fylla sin roll i en parlamentarisk styrkedja. Enligt en professionell logik ska rektorer ge stort utrymme åt de professionella att själva få utforma sin verksamhet. Enligt en organisationslogik kommer allt att bli bra ifall skolorna får ledningar som har förmågan att leda och styra på ett ändamålsenligt sätt. Enligt en marknadslogik ska rektorer med sina åtgärder se till att marknadsföra skolan för att locka så många elever som möjligt (eller kanske snarare för att locka rätt elever) och därmed säkra skolans överlevnad. Forskningen om institutionella logiker betonar vanligen de spänningar som kan skapas i organisationer när det gäller att få skilda logiker att samsas (se Greenwood m.fl. 2011, Raaijmakers m.fl. 2015). Skolan, liksom i princip alla andra organisatoriska verksamheter, präglas alltså av vad som brukar kallas för institutionell pluralism (Kraatz & Block 2008) eller institutionell komplexitet (Greenwood m.fl. 2011), i den meningen att flera olika, och ofta motstridiga, normativa, regulativa och idébaserade krav – förankrade i olika institutionella logiker – måste hanteras samtidigt. Kraven krockar och kan skapa osäkerhet, motsättningar och ibland till och med konflikter som måste ägnas uppmärksamhet. Komplexiteten innebär också att en och samma individ eller organisation internaliserar och påverkas av flera samtidiga institutionella logiker, vilket leder till att blandformer kan uppkomma då element från olika logiker kopplas samman. I skolans fall kan vi exempelvis tala om en vanligt förekommande demokratisk-byråkratisk logik, där idéer om demokratiskt deltagande och likvärdighet kopplas samman med en byråkratisk hierarkisk organisering och styrning för genomförandet av utbildningen. På samma sätt går det att i viss mån prata om förekomsten av en marknadsbyråkratisk logik, där marknadsidéer i form av etableringsrätt och fritt skolval kopplas samman med statlig styrning och kontroll via till exempel skolinspektion. De institutionellt definierade kraven behöver heller inte nödvändigtvis strida mot varandra – i praktiken kan de ibland förstärka varandra, och ibland kan de till och med utgöra förutsättningar för varandra. Som en illustration kan vi, i det utökade kravet på dokumentation av allt som sker i skolan – från systematiskt kvalitetsarbete och likabehandlingsplaner till 52

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

individuella studieplaner och underlag för beslut kring elever i behov av särskilt stöd – se hur en byråkratisk logik i form av lagstiftning och Skol verkets rådgivning samverkar med marknadslogikens krav på transparens och information kopplat till kundens (elevens/förälderns) valfrihet. Det handlar alltså om två olika logiker med två olika mål – att genomföra politiska beslut respektive att maximera vinst – som får sitt konkreta uttryck via samma medel: dokumentation. Men hur kan då en rektor, som har att bemöta och hantera alla dessa olika krav, tolka och agera för att få sin skola att fungera och utvecklas? Organisationsforskaren Christine Oliver har i ett antal artiklar visat att det är möjligt att förena ett strategiskt handlingsperspektiv med ett som betonar förekomsten av institutionaliserade idéer (Oliver 1991, 1992). Oliver föreslår, utifrån en genomgång av tidigare forskning, en typologi för hur organisationer kan tänkas svara på olika krav från omgivningen: från en strategi där organisationen passivt anpassar sig efter omgivningens krav till en där organisationen aktivt strävar efter att manipulera de krav som riktas mot den. För att nyansera bilden menar Oliver att anpassning kan vara antingen övervägande automatisk och omedveten – här används begreppet vana, och det som avses är förgivettagna regler och värden, såsom att skolans huvudsakliga verksamhet handlar om olika former av lärande – eller mer baserad på medveten reflektion – här talas det om ett slags efterlevnad, som i sig tarvar någon form av aktivt ställningstagande, som när rektorer svarar på skollagens krav på skolbibliotek genom att inrätta ett (på något specifikt sätt utformat) sådant. När det gäller manipulation återfinns även denna strategi i olika former: kooptering (att inkludera inflytelserika intressenter i den egna organisationen), påverkan (att forma omgivningens värderingar och krav) och kontroll (att ta kontroll över omgivningens viktiga intressenter och processer). I relation till skolans värld är det förstås svårt att tänka sig att en enskild rektor skulle kunna ta kontroll över och styra de krav som finns i lagar och föreskrifter, men däremot är det möjligt att vara mer proaktiv i relation till exempelvis skolinspektörernas granskningar. Och det är definitivt möjligt att påverka hur de lokala kraven (från huvudmän, föräldrar och elever) kommer att utformas, genom att till exempel driva olika frågor i kommunala (eller privata) rektorsgrupper, att på olika sätt forma den bild av skolan som förmedlas via media och andra granskningsfunktioner eller att göra specifika profilsatsningar. Rektorer skulle alltså, enligt Oliver, på © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

detta sätt kunna välja mellan olika strategier för att bemöta omgivningens institutionella krav. Även andra sätt att hantera motstridiga krav har föreslagits inom organisationsforskningen. Ett är kopplat till möjligheten (eller tvånget) att prioritera något eller några krav framför andra. När det inte är möjligt att balansera eller jämka mellan motstridiga krav kan det bli nödvändigt att fokusera, och därmed prioritera, ett eller flera slags krav, vilket alltid medför att andra krav hamnar i bakgrunden och ägnas mindre uppmärksamhet. När ett slags krav prioriteras kan situationen beskrivas som att detta krav koloniserar (jfr Power 1997, Tomson 2008) övriga krav, i den meningen att det drar till sig en större del av de organisatoriska resurserna (uppmärksamhet, finansiering, arbetskraft och så vidare). På detta sätt representerar prioritering ett slags rubbande av balansen mellan olika verksamma institutionella logiker, men eftersom de icke-prioriterade logikernas krav inte försvinner är det svårt att se prioritering som en långsiktigt hållbar strategi. Trots det är det inte alldeles ovanligt att vissa krav prioriteras framför andra. I linje med den ovan presenterade intressentmodellen har senare forskning (t.ex. Pache & Santos 2010, Battilana & Dorado 2010) visat att både externa och interna intressenter – utifrån olika intressen och positioner – kan förespråka och driva en prioritering av vissa krav framför andra. Intressenter kan i det här fallet utgöras av exempelvis fackföreningar, myndigheter eller kommuner (i synnerhet i rollen som finansiärer av skolverksamhet), men också av föräldrar eller leverantörer av IT- och andra system. När en skola är höggradigt beroende av de resurser som någon intressent kontrollerar är sannolikheten större att just dennes krav prioriteras (Pache & Santos 2010). I sådana fall, där vissa krav tydligt prioriteras, kan andra krav inte helt och hållet bortses från, men de ägnas ett minimum av uppmärksamhet (se Pache & Santos 2013, Mair, Mayer & Lutz 2015). Hanterandet av de motstridiga kraven hålls dessutom vanligen isär och kopplas samman med olika enheter inom organisationen. Detta brukar gå under benämningen särkoppling och är alltså ett vanligt förekommande sätt att hantera krav utifrån (Meyer & Rowan 1977, Brunsson 1989). Särkoppling innebär att organisationer utåt i sina strukturer, procedurer, strategier och så vidare kan visa att de anpassar sig efter omgivningens olika krav, sam tidigt som organisationernas praktik förblir i det närmaste oförändrad. Det här har bland annat diskuterats under etiketten green-washing, alltså att en 54

3 Motstridiga krav på skolor och rektorer

organisation påstår sig vara miljövänlig utan att i någon egentlig mening vara det (se t.ex. Hamilton & Gioia 2009). Att särkopplingar är vanligt förekommande i dagens organisationer är inte så svårt att se, och det har lagts ner mycket möda på att begripa olika aspekter av fenomenet, exempelvis i relation till vad som händer inne i organisationen och vad som händer på längre sikt (se Greenwood m.fl. 2011). Ju fler krav som riktas mot en organisation, desto större sannolikhet tycks det vara att svaret på dessa krav blir att organisationer på olika sätt särkopplas. Särkopplingar kan dessutom se ut på många olika sätt. I studier av svenska kommuner på 1980-talet påvisades att organisationer kunde hantera motstridiga krav genom att prata på ett sätt, besluta på ett annat och handla på ett tredje (Brunsson 1981, Rombach 1986). Jacobsson (1989) visade vidare, i en studie av näringspolitiken under 1980-talet, hur regeringen hanterade krav från företag genom att särkoppla över tid (hantera ett krav i taget), särkoppla över organisatoriska enheter (se till att företagsfrågor sköttes av en enhet och regionala frågor av en annan), särkoppla över aktiviteter (prata på ett sätt och göra på ett annat) och särkoppla över omgivningar (prata på ett sätt gentemot vissa delar av omgivningen och på ett annat gentemot andra). Den här hanteringen av motstridiga krav kunde å ena sidan tolkas som en lyhörd anpassning men å andra sidan också ses som ett sätt att dölja och försvåra insyn och ansvarsutkrävande. Vi kommer i våra empiriska studier av skolor och rektorer att undersöka på vilka sätt rektorerna hanterar alla de krav som de uppfattar riktas mot dem. Att anpassa sig är ett sätt. Det kan dock ibland bli omöjligt, eftersom det finns flera samtidiga krav som inte så lätt låter sig förenas. Att prioritera mellan krav kan visa sig nödvändigt, men det kan också leda till att vissa av kraven måste lämnas därhän. Att hantera kraven genom olika former av särkopplingar kan ofta ses som tvunget, men det innebär också risk för att anklagas för hyckleri (se Brunsson 1989). Att påverka omgivningens krav, för att på så sätt göra det mer sannolikt att dessa går att hantera, är möjligt med vissa krav men inte med andra. Vi kommer i de empiriska studierna att visa att det finns en stor variation i hur rektorer agerar, och att förklaringarna till handlandet ofta kan sökas i situationen vid den enskilda skolan. På detta sätt riktas fokus mot vad rektorerna de facto, och givet både generella nationella och specifikt lokala förutsättningar, har möjlighet att göra. Med andra ord intresserar vi oss för © F ö rfat tarna oc h S t ud e n t li t t e rat ur

Bengt Jacobsson och Jenny Svensson är båda företagsekonomer och organisationsforskare, verksamma vid Förvaltningsakademin, Södertörns högskola.

REKTORER OM KONSTEN AT T HANTERA MOTSTRIDIGAerie KRAV från Förvaltningsakademin Vad gör rektorer, och varför? Rektorer framställs ofta som nyckelaktörer i arbetet för bättre resultat och ökad likvärdighet i den svenska skolan. Men vilka möjligheter har de egentligen att leda och styra sina skolor? Rektorer ska implementera lagar och läroplaner, vårda professionella ideal och förmedla demokratiska värden – men därutöver ska de leda sina organisationer effektivt och konkurrera på en marknad. Rektorernas möjligheter att leda och styra underlättas inte av att den politiska styrningen av skolan är allt annat än gjuten i ett stycke. Författarna har under ett antal år följt rektorer i deras dagliga arbete, och i den här boken beskrivs hur rektorerna försöker hantera de många och motstridiga krav som de ställs inför. Boken är tänkt att användas vid utbildningar för rektorer, lärare och andra verksamma i skolan, men den är också (nära nog) oumbärlig för alla andra som intresserar sig för ledning och förändring inom den offentliga sektorns organisationer.

Förvaltningsakademin är en mångvetenskaplig centrumbildning vid Södertörns högskola som bedriver forskning om förvaltning, erbjuder uppdragsutbildning och verkar för kvalificerade möten mellan forskning och praktik.

Art.nr 39653

studentlitteratur.se