STYRA STÄDER
Sara Brorström | STYRA STÄDER
Sara Brorström, fil. doktor, är forskare på Gothenburg Research Institute, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Hennes forskning handlar om styrning, ledning och strategiskt arbete i offentliga organisationer.
– om strategier, hållbarhet och politik Idag har de flesta kommuner och städer visioner och strategier för hur de ska utvecklas gynnsamt i framtiden. Visionerna och strategierna har ofta flera syften. De är ett sätt att visa upp staden eller kommunen utåt men ska också fungera som ett internt styrinstrument. En nyckel fråga för hur väl de ska tas emot är den process där de arbetas fram och i den här boken är det just en sådan process som beskrivs och analyseras. I den här boken utgör Göteborgs stads arbete med formulerandet av visioner och strategier för de centrala delarna av staden, Älvstaden, exemplet, men liknande processer sker på många olika håll. I boken diskuteras politikens roll, hållbarhetsbegreppet samt hur olika före ställningar om staden påverkar.
STYRA STÄDER
– om strategier, hållbarhet och politik
Art.nr 38695
SAR A BRORSTRÖM
www.studentlitteratur.se
978-91-44-10506-2_01_cover.indd 1
2015-04-01 11:22
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.
Art.nr 38695 ISBN 978-91-44-10506-2 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2015 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsfoto: Fredrik Nilsson Printed by Interak, Poland 2015
INNEHÅLL
Prolog 9 Del 1 Om staden 1 Styrning av städer – en strategisk inledning 13
Betydelsen av att vara strategisk 15 2 Städer – hur de styrs och varför 17
Föreställningar om staden 18 Den hållbara staden 21 Ekologisk hållbarhet 23 Social hållbarhet 25 Ekonomisk hållbarhet 26 Styrning i och av städer 28 Styra genom strategier 30 Förändring 33 Styra (en perfekt) framtid? 35 Styra bilden av staden – image och identitet 36 En stad – många intressen 40 Olika intressen och användning av språket 42 Men invånarna då? 43 Avslutning – en komplex bild av en komplex organisation 45
© F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
5
Innehåll
Del 2 Göteborg – öppen för världen och vägen dit 3 Bakgrund 49
Bilden av Göteborg 50 Projektet Älvstaden 52 Organisationen 53 Om visionen – en kort sammanfattning 55 Det första mötet 56 Göteborg – den hållbara staden? 58 Den sociala dimensionen 58 Den ekonomiska dimensionen 61 Den ekologiska dimensionen 62 Men dimensionerna hör ihop! 63 4 Ett strategiskt dokument tar form 65
Ett första utkast – blir flera 66 Yes we can! 68 Skriva färdigt 70 5 Styrning, ledning och politik 73
Ledningsgruppens roll – ett uppdrag blir till 73 Politiken är inte på plats och har svårt att ta plats 76 Vad blir strategiskt viktigt och varför? 77 Trafiken styr staden! 77 Brofrågan – projektets viktigaste? 79 Boende, segregation och integration 82 Deltagare i processen 83 Stadens invånare – göteborgarnas roll 83 Experter tar plats i processen 85 Media som aktör 88 Avslutning 90
6
© F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
Innehåll
Del 3 Strategisk styrning av städer 6 Göteborg som ett exempel av många 93
Den strategiska formen 95 Fokus på framtiden 95 Förändring i parallella processer 96 Processens roll – ”any old strategy would do” 103 Politik och andra intressen 105 Politikernas roll i stadens långsiktiga utveckling 105 Ledningsgruppens taktiker gentemot den politiska styrningen 107 Göteborgarna, experterna och övriga 109 Experter och det gemensamma språket 110 Bilden av staden – om hållbarhet är allt kanske det inte är något? 112 ”Inte ett öga är torrt men verktygslådan är tom” 118 Varför blir några frågor strategiskt viktiga (och inte andra)? 119 Varför all trafik? 120 Viktiga symbolfrågor 121 7 Stadens strategiska arbete – en balansakt 123
Det strategiska arbetet får effekter men föreställningar måste utmanas 126 Epilog 129 Referenser 131 Bilaga 141
Kort om metod 141 Den objektiva forskaren? 142 Fältanteckningar och intervjuer 144 Sakregister 147
© F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
7
PROLOG
– Kan du beskriva din favoritstad? Frågan inledde en workshop med forskare och tjänstemän som på olika sätt arbetade med städer och stadsutveckling. Svaren liknade varandra, de beskrev det som inte går att beskriva. En stad som ständigt överraskar, en stad full av möten med platser och mellan människor. En doft och en känsla. En stad som är lite skitig i hörnen och saknar raka linjer. En stad som är hemma och trygg men också spännande och förvånar. Städer med musik och folkliv, av myller och ljud. Städer som London, tillåtande och blandad, Barcelona med sina märkliga konstverk och New York med sitt folkliv. Frågan är pricken över i, den komplexa praktik de som styr våra städer har att brottas med: Hur kan städer planeras och organiseras när det människor vill ha är oorganisering, eller åtminstone organisering som inte syns? Göteborgs stad är en stad med många städer inom en och samma. Det som av några upplevs som problematiskt upplevs av andra som det vackraste staden har att erbjuda. Ett exempel är Håkan Hellströms text om det ruffiga Gullbergskaj, som han beskriver som en plats där han alltid har känt sig hemma; Möt mig där båtarna rullar ut senare idag, bland rostiga cyklar, gummidäck och fabriksfasader, krossat glas och avloppsrören
Gullbergskaj är enligt andra en plats i behov av förändring, krossat glas och avloppsrör är ju inget vackert, eller är det? Vem avgör vad som får plats i staden och vad som ska förändras?
© F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
9
DEL 1
Om staden
KAPITEL 1
Styrning av städer – en strategisk inledning
Den här boken handlar om styrning och organisering av och i städer, men kan också läsas som en skildring av beslutsprocesser eller förändringsprojekt i offentliga organisationer. Specifikt handlar boken om hur strategiska dokument blir till i en stad. En strategisk process utgör exemplet som visar på den komplexa praktik som föreligger när en stad styrs. Det finns många dimensioner av styrning i staden, dimensioner som är både förutsättningar och hinder för formulerandet av strategiska dokument, exempelvis är politiska beslut en förutsättning för att dokumenten ska bli legitima, men den politiska aspekten utgör också en tröghet i beslutsfattandet eftersom flera aktörer ska enas om stora frågor. Denna bok behandlar detta såväl empiriskt som teoretiskt. Frågan som har funnits med under arbetets gång är varför ett strategiskt dokument i en stad ser ut som det gör, varför det blir som det blir? Flera olika anledningar kan identifieras och utvecklas. Nedan sammanfattas de till tre övergripande förklaringar: 1 Den strategiska formen. Formulering av strategiska dokument organiseras inte sällan vid sidan av de vardagliga aktiviteterna, ofta i projektform, men ska sedan implementeras i stadens olika verksamheter. Stadens vardagliga arbete fortsätter som vanligt trots att stadens framtid beskrivs i nya strategiska dokument. Det strategiska arbetet kan sägas utgöra en av flera parallellt pågående processer inom stadens organisation. Det är både en möjlighet och ett hinder, ett hinder eftersom det måste anammas av den ordinarie organisationen förr eller senare, och då kommer krockar att ske, krockar mellan den viljestyrda staden och den krassa ”verkligheten”. En möjlighet eftersom det inte finns några begränsningar inom processen och det går att diskutera frågorna på en abstrakt nivå där det inte behöver © F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
13
1 Styrning av städer – en strategisk inledning
krocka förrän det är skarpt läge, i enskilda projekt, men det ligger ofta långt fram i tiden och behöver inte vara ett problem nu. Problem kan skjutas på framtiden; framtid som redskap skapar handlingsutrymme. 2 Politik. Politik kan dels ses som det som sker inom politiska organisationer, politik kopplat till politikern och den politiska beslutsprocessen. Politikbegreppet kan också definieras som debatt och konflikt mellan olika intressen och grupperingar och politik kan då ta sig uttryck på andra arenor än inom de traditionella systemen (Allmendinger & Haughton, 2012). Härigenom är alla organisationer, privata som offentliga, politiska (Lawton & Rose, 1994). I en stad finns både och. De strategiska processerna kännetecknas av ett brett deltagande, politiker, tjänstemän, invånare, intressegrupper, företagare och andra har alla intresse av stadens utveckling och en anledning att engagera sig i arbetet. Många involveras också i beslutsfattandet, det är en förutsättning för att dokumenten ska accepteras och senare genomföras. Problemet är att ju fler som involveras desto svårare blir det att enas och risken är att fokus blir att skapa konsensus och få till politiska beslut medan diskussioner, intressekonflikter och debatt återfinns på andra arenor (Swyngedouw, 2009) 3 Bilden av staden. Strategiska dokument är också ett sätt att visa upp stadens utåt. Städer, såväl som andra organisationer, är påverkade av trender och normer för vad en stad borde göra eller hur en stad borde se ut (Czarniawska, 2002). Sedan en tid tillbaka förefaller hållbarhet vara ett begrepp som en stad bör förhålla sig till och därav har många städer hållbarhetsstrategier, detta trots att det inte finns någon enad uppfattning om vad hållbarhet är eller hur en stad ska styras mot en hållbar framtid. Snarare sägs olika städer vara hållbara på olika sätt, städer med vitt skilda förutsättningar (Krueger & Gibbs, 2007). Inte sällan hänvisas till Brundtlandkommissionen, som definierade hållbarhet som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov (Redclift, 2005). I Brundtlandkommissionens rapport, under namnet ”Vår gemensamma framtid”, beskrevs också att hållbarhet inte endast är att betrakta ur ett ekologiskt perspektiv utan även ur ett socialt och ekonomiskt. Detta har senare utvecklats till de tre pelarna, eller de tre dimensionerna av hållbarhet: ekonomi, ekologi och socialt. I praktiken har det dock visat 14
© F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
1 Styrning av städer – en strategisk inledning
sig svårt att förena de tre pelarna och de kan stå i direkt konflikt med varandra. När Barcelona anlade en ny flygplats, för att kunna ta emot fler besökare, vilket går att motivera genom det ekonomiska och sociala perspektivet, fick en nationalpark förflyttas, något som är svårt att motivera ur ett ekologiskt perspektiv (Jonas & While, 2007). Exemplet visar att i praktiken blir det nödvändigt att prioritera mellan dimen sionerna. En hållbar utveckling är inte heller något som en stad helt kan styra över, hållbarhet går över såväl stadens som landets gränser. Sammanfattningsvis kan det sägas att strategiska dokument påverkas av: • strategi som form (framtiden som redskap – och i projektform särkopplad
från huvudorganisationen)
• att de är politiska dokument men med många aktörers involvering • normer om vad som utgör den goda staden – som hållbarhet.
Betydelsen av att vara strategisk Det kan förefalla märkligt att städer lägger mycket tid och stora resurser på processer som går ut på att enas på en abstrakt nivå om att vara unik, med tanke på att en stads strategiska dokument också kritiseras för att de lika gärna kan bytas ut mot en annan stads. Men trots att det går att kritisera dokumenten för att de är otydliga, får de effekter. Utveckling kanske inte sker exakt som det står formulerat, men förändring och beslut baseras på dokumenten och utveckling sker genom att argument som legitimerar en viss framtida utveckling hittas i dem. De strategiska dokumenten får saker att hända. Men utveckling och förändring sker inte endast på grund av hur dessa dokument används efter att processen är över och dokumentet färdigskrivet, snarare är processen på vägen dit viktig. Processen får effekter. I fallet Sydney och denna stads arbete med visionen om Sustainable Sydney 2030 betonades i efterhand processen mer än själva slutresultatet (Kornberger & Clegg, 2011). Förhållningssättet innebär att vi inte helt och hållet kan förstå varför ett strategiskt dokument ser ut som det gör om vi inte vet hur det blev till. Detta sätt att betrakta strategiska processer överensstämmer med forskningsfältet som går under namnet ”strategy-as-practice”, som menar att en strategi är © F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
15
1 Styrning av städer – en strategisk inledning
något som en organisation gör och inte något som en organisation har (se t.ex. Whittington, 1996; Golsorkhi, 2010). Hur en strategi blev till är precis vad som fokuseras här. Göteborgs stad utgör exemplet, och arbetet med formulerandet av vision och strategier för Älvstaden, de centrala delarna av Göteborg på båda sidor av Göta älv. Det finns givetvis förhållanden som är specifika för Göteborg men de övergripande problemen, hindren och möjligheterna går att känna igen i många städer och andra offentliga organisationer. I slutet av år 2010 inleddes den process som kommer att ses i Göteborg under lång tid framöver. Inom detta projekt ryms tankar om hur staden ska utvecklas under de kommande 100 åren. Det är storslagna planer som samsas med detaljer angående hur Göteborg ska te sig. Göteborgs stad avsatte två år och betydelsefulla aktörer inom staden för att diskutera frågorna angående hur staden kan bli hållbar inom de tre dimensionerna. Resultatet blev ett dokument innehållande en vision och tre strategier. Två år är en lång tid för att formulera ett sådant här dokument, det kan gå snabbare, men det är också en kort tid med tanke på vad som ska rymmas inom det – stadens framtid. Min förhoppning med att lyfta fram Göteborg som exempel är att skapa diskussion angående sådana här processer och projekt: Varför var det på detta viset? Borde man gjort annorlunda? Kan man göra annorlunda? Vilka dilemman och problem finns? Det handlar inte nödvändigtvis om att lösa dem. Att vara medveten om svårigheterna är en bra början. Bokens målsättning är således att beskriva en strategisk process inifrån för att öka kunskapen om styrning i staden. Vad är det som gör att några frågeställningar blir strategiskt viktiga men inte andra? Kopplat härtill är frågan angående vilka aktörer som finns med och tar plats i processen; de som medverkar påverkar troligtvis också vilka frågor som får utrymme. Boken är indelad i tre delar. Den första delen består av en översikt av vad som har skrivits tidigare på temat stad, strategier och hållbarhet. Del två är en berättelse om Göteborgs stad och fallet Älvstaden. I den tredje delen sker en koppling mellan skeendena i Göteborg och vad som har konstaterats av andra i andra städer. Här dras slutsatser om vad vi kan lära inför framtiden.
16
© F ö r fa t t a r e n oc h S t ud e n t li t t e r a t u r
STYRA STÄDER
Sara Brorström | STYRA STÄDER
Sara Brorström, fil. doktor, är forskare på Gothenburg Research Institute, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. Hennes forskning handlar om styrning, ledning och strategiskt arbete i offentliga organisationer.
– om strategier, hållbarhet och politik Idag har de flesta kommuner och städer visioner och strategier för hur de ska utvecklas gynnsamt i framtiden. Visionerna och strategierna har ofta flera syften. De är ett sätt att visa upp staden eller kommunen utåt men ska också fungera som ett internt styrinstrument. En nyckel fråga för hur väl de ska tas emot är den process där de arbetas fram och i den här boken är det just en sådan process som beskrivs och analyseras. I den här boken utgör Göteborgs stads arbete med formulerandet av visioner och strategier för de centrala delarna av staden, Älvstaden, exemplet, men liknande processer sker på många olika håll. I boken diskuteras politikens roll, hållbarhetsbegreppet samt hur olika före ställningar om staden påverkar.
STYRA STÄDER
– om strategier, hållbarhet och politik
Art.nr 38695
SAR A BRORSTRÖM
www.studentlitteratur.se
978-91-44-10506-2_01_cover.indd 1
2015-04-01 11:22