Maria Jarl & Jon Pierre (red.)
Skolan som politisk organisation
2 uppl.
Förord till andra upplagan Att skriva om den svenska skolan Ă€r att skjuta pĂ„ ett rörligt mĂ„l. NĂ€r vi 2007 skrev den första upplagan av Skolan som politisk organisation misstĂ€nkte vi att det snart skulle bli aktuellt att revidera och uppdatera boken. Under de senaste Ă„ren har reformerna inom skolans omrĂ„de duggat tĂ€tt med en ny skollag, nya lĂ€ro-och kursplaner, ett nytt betygssystem, en ny gymnasieskola samt en ny lĂ€rarutbildning och krav pĂ„ lĂ€rarlegitimation. I den nya upplagan har vi uppdaterat vĂ„ra redogörelser för regelverken och styr systemet inom skolans omrĂ„de. Vi har ocksĂ„ utvecklat analyserna av skolpolitiken, inte minst debatten om statligt eller kommunalt huvudmannaskap. De senaste Ă„rens reformer Ă„terspeglas inte i de data som vi har samlat in och redovisar i boken, men i den nya upplagan diskuterar vi genom gĂ„ende vĂ„ra resultat i skenet av de senaste Ă„rens skolreformer. Maria Jarl har gĂ„tt in som medredaktör för den andra upplagan och skapat en tydlig process för revisionsarbetet. Vi vill tacka vĂ„ra vĂ€nner och medförfattare för sedvanligt gott samÂarbete och Agneta Edman och Hanna Wettermark pĂ„ Gleerups för hjĂ€lp och uppmuntran under arbetets gĂ„ng. Tack ocksĂ„ till mĂ„nga kollegor som bistĂ„tt med rĂ„d och kommentarer pĂ„ texterna. Göteborg i mars 2012 Maria Jarl och Jon Pierre
Författarpresentation Anders Fredriksson Ă€r filosofie doktor i samhĂ€llsvetenskap med utbildningsvetenskaplig inriktning. I sin forskning intresserar sig Anders i första hand för frĂ„gor som rör lĂ€rares arbete och skolans styrning och organisering. Han disputerade Ă„r 2011 vid Göteborgs universitet, med avhandlingen Marknaden och lĂ€rarna. Maria Jarl Ă€r filosofie doktor i statsvetenskap och lektor i utbildningsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hennes forskningsintresse Ă€r skolpolitik och styrningen av skolan med sĂ€rskilt fokus pĂ„ det kommunala huvudmannaskapet samt rektorsrollen. Maria har varit gĂ€stforskare vid Stanford University och undervisar bĂ„de pĂ„ lĂ€rarutbildningen och pĂ„ rektorsutbildningen. Hanna Kjellgren Ă€r lektor i statsvetenskap vid Högskolan VĂ€st. Hon undervisar bland annat blivande samhĂ€llskunskapslĂ€rare inom omrĂ„dena skolans samhĂ€llsuppdrag, politisk filosofi och jĂ€mförande politik. Hennes forskningsomrĂ„den Ă€r medborgarfostran i skolan och myndigheters opinionsbildande verksamhet. Sofia Persson Ă€r forskare och lektor i sociologi vid Göteborgs universitet. Hennes forskningsintresse Ă€r lĂ€rares villkor och organisering, och utbildningssystemets karaktĂ€r och förĂ€ndring. Sofia har en bakgrund som grundskollĂ€rare i svenska och samhĂ€llsorienterade Ă€mnen, och undervisar idag bland annat pĂ„ lĂ€rarutbildningen. Jon Pierre Ă€r professor vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hans forskningsomrĂ„den inkluderar governance, förvaltningspolitik och kommunal politik. Ann Quennerstedt Ă€r docent i pedagogik vid Institutionen för humaniora, utbildnings- och samhĂ€llsvetenskap, Ărebro universitet. Hennes forskningsomrĂ„den innefattar frĂ„gor om barns rĂ€ttigheter i utbildning, skolans demokratiuppdrag och utbildningspolitik.
Bo Rothstein innehar August Röhss professur i statsvetenskap vid Göteborgs universitet, dÀr han Àr ansvarig för The Quality of Government Institute. Han har varit gÀstforskare vid Cornell University, Harvard University och University of Washington. Hans forskning har bland annat handlat om skol-, arbetsmarknads- och vÀlfÀrdspolitik. Fredrik Sjögren Àr filosofie doktor i statsvetenskap och disputerade hösten 2011 vid Göteborgs universitet pÄ avhandlingen Den förhandlade makten. Kulturella vÀrdekonflikter i den svenska skolan. Han Àr lektor i statsvetenskap vid Högskolan VÀst, dÀr han frÀmst undervisar pÄ internationella programmet för politik och ekonomi. Utöver detta undervisar Fredrik pÄ bland annat lÀrarprogrammet vid Högskolan VÀst samt pÄ olika kurser inom lÀrarutbildningen vid Göteborgs universitet.
InnehĂ„ll 1. Decentralisering, styrning och vĂ€rdekonflikter i skolan Maria Jarl & Jon Pierre Ett institutionellt perspektiv pĂ„ skolan Den nya lĂ€rarrollen Styrningen av skolan VĂ€rdekonïŹikter i skolan Om den hĂ€r boken Kapitlen i boken
2. FörÀndringar i skolans organisation och styrning Maria Jarl, Hanna Kjellgren & Ann Quennerstedt Att styra skolan Den centralstyrda skolan Den mÄl- och resultatstyrda skolan Konsekvenser för de verksamma i skolan
3. Kommunens ansvar och inflytande pÄ skolomrÄdet Ann Quennerstedt Förflyttningen av ansvaret för skolan frÄn stat till kommun Tre diskurser om kommunens uppdrag och inflytande pÄ skolomrÄdet NÄgra konsekvenser för politiker, brukare och personal
4. Varför Àr vissa skolor mer framgÄngsrika Àn andra? Bo Rothstein Finns det framgÄngsrika skolor? Varför sÄ stora skillnader?
11 13 16 17 19 22 23 25 27 32 37 48 51 53 58 64 67 67 69
5. LĂ€rarkĂ„ren som agent pĂ„ skolarenan Sofia Persson LĂ€rarkĂ„ren utifrĂ„n en yrkessociologisk ansats 1840â1940-tal: En lokalt förankrad folkskola och lĂ€rarkĂ„rens politiska framtoning 1940â1980-tal: En centraliserad skola â lĂ€rarkĂ„rens fackliga profil förstĂ€rks 1980â2000-tal: Decentralisering â lĂ€rarkĂ„rens professionella framtoning tilltar LĂ€rarna och skolans organisation
6. Det professionella Àr politiskt Maria Jarl Rektorn i den mÄl- och resultatstyrda skolan Den politiskt laddade frÄgan om rektorsprofessionen Uppdrag samverkan En falsk dikotomi
7. Skolan som vÀrdeförmedlare Hanna Kjellgren Det nationella vÀrdegrunds- och demokratiuppdraget ur ett historiskt perspektiv Nationell vÀrdegrund i en decentraliserad skola VÀrdegrunds- och demokratifrÄgor i rektorers och lÀrares arbete Vad gör kommunerna och hur pÄverkar det? Nationell vÀrdegrund men⊠VÀrdekonflikter i skolans vÀrdeförmedlande uppdrag
8. Styrdokument möter verkligheten Fredrik Sjögren Den vertikala styrningen av kunskapssynen Horisontell pÄverkan pÄ kunskapssynen Debatten om kreationism och evolutionsteori PÄ klassrumsgolvet
81 81 85 88 91 99 101 103 107 111 119 121
123 124 128 134 141 142 147 149 151 153 154
Ett förslag till tolkning Vad kan lÀraren göra: ett moment 22
9. LĂ€raryrket och den politiska styrningen av skolan Anders Fredriksson LĂ€rares förhĂ„llningssĂ€tt till sin myndighetsutövning â ett empiriskt exempel NĂ€r skolpolitik blir skolpraktik Den politiska styrningen av lĂ€rarna FramvĂ€xten av ett systemskifte i styrningen av lĂ€raryrket Konsekvenser av en motsĂ€gelsefull politisk styrning av lĂ€rarkĂ„ren
162 164 167
168 173 177 179 183
Epilog
187
Maria Jarl & Jon Pierre Skolan, ett svĂ„rskött pastorat VĂ€gen framĂ„t â tvĂ„ modeller
187 190
Referenser
195
Appendix.â Empiriska undersökningar i VIS-programmet
211
Maria Jarl & Hanna Kjellgren LÀrarenkÀten RektorsenkÀten SkolchefsenkÀten Insamling av kommunala skolplaner
211 213 216 216
1
Decentralisering, styrning och vÀrdekonflikter i skolan Maria Jarl & Jon Pierre
Det handlar om skolan som en politiskt styrd verksamhet; om skolpolitik och om styrningen av skolan, men ocksĂ„ om lĂ€rares och elevers vardag. Det handlar om hur lĂ€rarrollen förĂ€ndras och om hur skolan försöker hantera nya utmaningar. Det handlar om hur gamla, till synes eviga, skolpoliÂtiska mĂ„l som likvĂ€rdighet bryts mot decentralisering och ökad lokal konÂtroll. Skolan och skolpolitiken har förmodligen aldrig varit sĂ„ komplicerade och intressanta som just nu. Vi kallar boken Skolan som politisk organisation för att betona vikten av just den politiska styrningen för verksamheten i skolan. Decentraliseringen av skolan 1990 och 1991 framstĂ„r alltmer som ett vĂ€gskĂ€l i den svenska skolpolitiken. JĂ€mför vi skolans vĂ€rld idag med hur den sĂ„g ut kring mitten av 1980-talet finner vi att genomgripande förĂ€nd ringar har hĂ€nt. En del av dem kan inte direkt knytas till decentraliseÂringen; en alltmer mĂ€rkbar resursknapphet och en vĂ€xande utmaning med allt fler elever födda utanför Sverige hade sannolikt prĂ€glat dagens skola, Ă€ven om den legat kvar under statligt huvudmannaskap. Skolan har dessÂutom gĂ„tt frĂ„n detaljerad regelstyrning till mĂ„l- och resultatstyrning, en reform som skapat ett mycket större utrymme för lokala skolpolitiska variationer. Sko lorna ser betydligt mer olika ut i olika kommuner idag, Ă€n de gjorde nĂ€r skolpolitiken var centraliserad och regelstyrd. Dessutom Ă€r friskolornas snabba framvĂ€xt i hög grad ett 1990-talsfenomen, men hĂ€r kan vi se en mer indirekt koppling till decentraliseringen. Tittar vi bakĂ„t i tiden ser vi alltsĂ„ hur skolan pĂ„ ganska kort tid genomÂgĂ„tt mycket pĂ„tagliga förĂ€ndringar. I slutet av 1980-talet arbetade skolan under ett statligt huvudmannaskap. Tunga, statliga myndigheter som SkolÂöverstyrelsen (SĂ) styrde skolan inom ramen för riksdagsbeslut. LĂ€nsÂskolnĂ€mnder utförde inspektioner och uppföljningsarbete pĂ„ hur skolan bedrev sin verksamhet. Statens styrning av skolan lades fast i detaljerade lĂ€roplaÂner. Skolans verksam11
Maria Jarl & Jon Pierre het var inte knuten till kommunerna, utan finansieÂrades genom specialdestinerade statsbidrag. Kommunala politiker kunde inte pĂ„verka skolverksamheten, och friskolor förekom â med nĂ„got enstaka undantag â inte. Det rör sig sĂ„ledes om genomgripande förĂ€ndringar vad gĂ€ller skolans huvudmannaskap, dess styrning och finansiering och ocksĂ„ vad gĂ€ller an talet involverade institutionella nivĂ„er. Eleverna noterar sĂ€llan de hĂ€r förĂ€ndringarna under sin vandring genom utbildningssystemet. Men för lĂ€rarna, rektorerna och skolcheferna blir förĂ€ndringarna tydligare efÂtersom de har lĂ€ngre erfarenhet av skolvĂ€rlden. Skolpersonalens bild av vad som kĂ€nnetecknar den goda skolan Ă€r förmodligen mer trögrörlig Ă€n de reformer som genomförts. En reform som klubbas i riksdagen fĂ„r inte direkt genomslag i skolan, eftersom skolans personal ibland uppleÂver att reformen inte Ă€r till skolans fördel och dĂ€rför visar lite entusiasm för att implementera beslutet. Skolans personal har tydliga professionella uppfattningar om hur skolarbetet ska bedrivas, och dessa uppfattningar behöver inte nödvĂ€ndigtvis överensstĂ€mma med skolpolitiken. Den professionella normen om vad som kĂ€nnetecknar âden goda skoÂlanâ behöver inte vara relaterad till den dagsaktuella situationen i skolan, och professionella organisationer stĂ€ller sig ofta kritiska till reformer pĂ„ det skolpolitiska omrĂ„det (se kapitel 6). 1990-talets decentraliseringsreformer prĂ€glar i allt vĂ€sentligt skolans vĂ€rld idag. Men under de senaste Ă„ren har det börjat blĂ„sa vissa centraliseringsvindar. Med den ökade lokala handlingsfriheten för lĂ€rare, rektorer och kommunala skolpolitiker följer ett ökat behov för staten att kontrollera att verksamheten i skolan hĂ„ller mĂ„ttet och att skolan nĂ„r de mĂ„l som staten har definierat. Successivt har staten förstĂ€rkt sin inspektions- och kontrollverksamhet. 2008 inrĂ€ttades till exempel en ny statlig myndighet â Statens skolinspektion â och man har ocksĂ„ infört betyg i tidigare Ă„ldrar och fler och tidigare nationella prov. Decentraliseringen vid 1990-talets början har skapat en otydlig politisk styrning av skolan. Otydligheten beror till viss del pĂ„ att ett större antal aktörer Ă€n tidigare formulerar mĂ„l och normer för skolarbetet â UtÂbildÂnings deÂpartementet, Skolverket och andra statliga myndigheter samt kommunala politiker och professionella organisationer â och dessa aktörer formulerar otydliga eller motstridiga mĂ„l. Den otydliga styrningen beror ocksĂ„ pĂ„ att centrala styrdokument som skollagen i sig sjĂ€lva innehĂ„ller motsĂ€gelser, som blir tydliga först nĂ€r reglerna ska implementeras i skolan. Skollagen sĂ€ger att skolundervisningen ska vara neutral med avseende pĂ„ olika reliÂgioner, men ocksĂ„ att âden etik som förvaltas av kristen tradition och vĂ€sÂterlĂ€ndsk humanismâ ska prĂ€gla undervisningen. Vidare förvĂ€ntas skolan ha ett integrations12
1. Decentralisering, styrning och vĂ€rdekonflikter i skolan mĂ„l, det vill sĂ€ga att sörja för att invandrare inlemmas i det svensÂka samÂhĂ€llet och den svenska kulturen, och samtidigt ha ett etnicitetsmĂ„l, det vill sĂ€ga bejaka mĂ„ngfald och försvara olika invandrargruppers kulturer. Det finns fler exempel pĂ„ den hĂ€r typen av motsĂ€gelser som kanske inte alltid blir uppenbara nĂ€r lagtexten och lĂ€roplaner skrivs, men som vĂ„llar stora problem i skolorna nĂ€r verksamheten ska styras av dessa olika mĂ„l. Den hĂ€r typen av motsĂ€gelser mellan normer, mĂ„l och vĂ€rden kallar vi i den hĂ€r boken för vĂ€rdekonflikter. InnebĂ€r formuleringen i skollagens vĂ€rdegrundsparagraf om en âkristen grundâ för skolarbetet att kreationism och âintelligent designâ ska förekomma i undervisningen och att Darwins utvecklingsteori ska tas bort frĂ„n lĂ€roplanen? InnebĂ€r den att muslimska friskolor ska arbeta utifrĂ„n en âkristen grundâ? InnebĂ€r etnicitetsmĂ„let att muslimska flickor inte behöver vara med i skolgymnastiken? Hur vet vi vilken demokratisyn som skolan ska förmedla, och hur bör politikers inflytande vĂ€gas mot brukares, elevers, rektorers och lĂ€rares inflytande över skolan? Kan likvĂ€rdighetsmĂ„let nĂ„s i en decentraliserad skola? Det finns ett stort antal exempel pĂ„ hur skolans styrning och institutionella arrangeÂmang skapar spĂ€nningar eller konflikter mellan olika mĂ„l, normer och vĂ€rÂden i skolpolitiken. Ofta ser man inte dessa motsĂ€ttningar förrĂ€n pĂ„ lokal nivĂ„, i lĂ€rarlaget eller i det enskilda klassrummet, nĂ€r lĂ€rare stĂ€lls inför mycket konkreta frĂ„gor om hur man ska förhĂ„lla sig till oförenliga vĂ€rden och mĂ„l. Ibland uppstĂ„r vĂ€rdekonflikter pĂ„ grund av att politiska kompromisser integreras i styrsystemet. Ibland uppstĂ„r de helt enkelt dĂ€rför att olika ak törer levererar styrning utan att undersöka vilken styrning de andra aktö rerna har levererat. Otydligheter och konflikter mellan olika normer och mĂ„l blir synliga först nĂ€r lĂ€rare, rektorer och skolchefer gĂ„r till styrdoku menten för att fĂ„ vĂ€gledning i handlĂ€ggningen av specifika Ă€renden. Hur hanterar man de hĂ€r vĂ€rdekonflikterna i skolorna idag? Vilka loÂkala praktiker och rutiner utvecklas som ett slags policy pĂ„ kommunal nivĂ„ eller skolnivĂ„? Hur kan likvĂ€rdighetsmĂ„let förenas med en kommunaliseÂrad skola, dĂ€r skolans resurser i hög grad beror pĂ„ den enskilda kommunens ekonomi och tillvĂ€xt? Hur hanterar lĂ€rare de olika, och inte sĂ€llan ofören liga, roller de förvĂ€ntas spela i skolan idag? Det Ă€r den hĂ€r sortens frĂ„gor som vi vill besvara i den hĂ€r boken.
Ett institutionellt perspektiv pÄ skolan I forskningsprogram som den hÀr boken bygger pÄ (se vidare nedan) Àr kopplingen mellan en verksamhets organisation och dess innehÄll en grund13
4 Varför Àr vissa skolor mer framgÄngsrika Àn andra? Bo Rothstein
Finns det framgĂ„ngsrika skolor? Inom den internationella utbildningsforskningen finns sedan ett par decennium tillbaka en inriktning som kommit att benĂ€mnas School Effectiveness Research (SER).1 Inom denna forskning försöker man analysera vilka skillnader vad gĂ€ller elevernas prestationer som kan förklaras av den enskilda skolans karaktĂ€r, organisation och arbetssĂ€tt (för översikter se Creemers m.fl. 2010; Chapman m.fl. 2012; Luyten, Visscher & Witziers 2005; Rutter & Maugham 2002). Elevprestationer (och dĂ€rmed vad som ska avses med enskilda skolors effektivitet) mĂ€ts i denna forskning huvudsakligen genom sedvanliga akademiska prestationer, men i allt ökande grad ocksĂ„ med faktorer som mĂ€ter elevernas sociala utveckling och vĂ€lbefinnande (Grosin 2004; Townsend 2007; Chapman m.fl. 2012) Denna forskningsinriktning uppstod som en reaktion mot tidigare forskning, som frĂ€mst betonade de socio-ekonomiska förhĂ„llandenas betydelse för elevernas skolprestationer. Forskarna inom denna socio-strukturella inriktning hĂ€vdade att förklaringen till elevers olika prestationer lĂ„g i de egenskaper som de initialt bar med sig till skolan frĂ„n den miljö dĂ€r de vĂ€xt upp och att verksamheten i skolan var av negligerbar betydelse. Framför allt pekade man pĂ„ faktorer som verbal förmĂ„ga, intelligens och ambitionsnivĂ„, vilka i sin tur huvudsakligen kunde förklaras av förĂ€ldrarnas socioekonomiska bakgrund (se Rutter & Maugham 2002 för referenser till 1â Denna forskningsinriktning har sin egen internationella organisation benĂ€mnd The International Congress for School Effectiveness and Improvement (ICSEI), som bland annat arrangerar Ă„rliga internationella konferenser. Till organisationen finns ocksĂ„ kopplat ett antal internationella vetenskapliga tidskifter, till exempel School Effectiveness and School Improvement.
67
Bo Rothstein denna forskning). För synen pĂ„ skolan och skolpolitiken som politiskt objekt ledde denna socio-strukturella inriktning till förestĂ€llningar att det, sĂ€rskilt för elever frĂ„n resurssvaga miljöer, frĂ€mst var grundlĂ€ggande sociala och ekonomiska förĂ€ndringar som spelade nĂ„gon roll för att förbĂ€ttra elevers skolprestationer medan skolans verksamhet var av underordnade betydelse. SER-programmets inriktning Ă€r dĂ„ den rakt motsatta, nĂ€mligen att organiseringen av verksamheten vid den enskilda skolan har en markant roll för att förklara elevernas prestationer, inte minst för elever frĂ„n resurssvaga förhĂ„llanden (Muijs m.fl. 2004; Chapman m.fl. 2012). I en sammanfattning av forskningslĂ€get framhĂ€vs som ett resultat att âworking class students attending the most effective schools made greater progress and had higher attainment [...] than middle class students in the least effective schools.â (Sammons 2006:11). En sĂ„ kallad metaanalys av 150 forskningsresultat inom detta omrĂ„de frĂ„n mĂ„nga olika delar av vĂ€rlden som gjorde i mitten av 1990-talet uppskattade att den enskilda skolans effekt kunde förklara mellan 8 och 18 procent av elevernas skolprestationer (Scheerens & Bosker 1997). I en nyligen publicerad översikt hĂ€vdar Sammons och Luyten (2009) att om man ocksĂ„ tar i beaktande vilken effekt lĂ€rarna och skolklassen har, sĂ„ ligger effekten pĂ„ mellan 15 och hela 40 procent av elevernas prestationer. VĂ€l att mĂ€rka Ă€r att SER-forskningen inte hĂ€vdar att elevernas socio-strukturella bakgrundvillkor skulle sakna betydelse, men att hur verksamheten vid den enskilda skolan Ă€r upplagd ocksĂ„ har en kvantitativt mĂ€tbar och statistiskt signifikant effekt pĂ„ elevernas sociala och intellektuella utveckling. Det finns idag mycket som talar för att SERinriktningen har ett omfattande stöd i empirisk forskning (Rutter & ÂMaugham 2002; Townsend 2007). Ăven pĂ„ svenskt hĂ„ll finns det empirisk forskning som talar för att denna inriktning har fog för sig (Grosin 2004; jfr Björkman 2008 och Höög & Olofsson 2011). Innebörden av att decentraliseringen (inklusive systemet med friskolor) och professionaliseringsgraden ökat starkt inom det svenska skolsystemet Ă€r att enskilda skolor blivit alltmer olika till karaktĂ€r, organisation och arbetssĂ€tt. Man kan kanske beskriva utvecklingen som att principen om ett enhetligt skolsystem ersatts med programmatisk variation. Till skillnad frĂ„n tidigare Ă€r det numera inte bara tillĂ„tet utan ocksĂ„ önskvĂ€rt att den enskilda skolan profilerar sig. I den decentraliserade och mĂ„lstyrda skolan vi har fĂ„tt har ocksĂ„ kommuner och skolor stor handlingsfrihet att sjĂ€lva bestĂ€mma över hur den enskilda skolan ska vara organiserad (Jarl & Rönnberg 2010). Skolans organisation Ă€r alltsĂ„ föremĂ„l för lokala beslut, och dĂ€rför blir det relevant att frĂ„ga sig om man kan organisera verksamheten pĂ„ 68
4. Varför Ă€r vissa skolor mer framgĂ„ngsrika Ă€n andra? âbĂ€ttreâ ellerÂâsĂ€mreâ sĂ€tt. Kopplar man denna utveckling till forskningen om School EffectiveÂness blir naturligtvis frĂ„gan i vilken mĂ„n aktörerna inom det svenska skolsystemet förmĂ„r utnyttja de forskningsresultat som visar pĂ„ vad som utmĂ€rker framgĂ„ngsrika skolor. Ett problem i sammanhanget Ă€r att mĂ„nga av de faktorer som pekas ut i denna forskning antingen Ă€r tĂ€mligen svĂ„rfĂ„ngade storheter eller sĂ„ vet man inte hur de konkret ska kunna Ă„stadkommas. Till detta kommer att förklaringarna till varför enskilda skolor varierar sĂ„ mycket Ă€r underutvecklad. Vad som följer nedan Ă€r ett försök att med ledning av en teoretisk modell försöka förklara vad de stora variationer mellan olika skolors effektivitet som SER-programmet visat pĂ„ beror pĂ„.
Varför sĂ„ stora skillnader? Den utveckling inom skolans omrĂ„de som SER-forskningen pekar pĂ„ har sin motsvarighet inom mĂ„nga andra politikomrĂ„den. Man kan sĂ€ga att utvĂ€rderingsforskningen visat att pĂ„ den lokala och direkt operativa nivĂ„n sĂ„ finns det generellt stora skillnader i hur pass vĂ€l olika enheter lyckas Ă„stadkomma goda resultat (förstĂ„tt som en hög grad av mĂ„luppfyllelse). PĂ„ svensk mark kan man till exempel visa att olika vĂ„rdcentraler, lokala försĂ€krings kassor, arbetsförmedlingar och universitetsinstitutioner under i övrigt tĂ€mligen likartade strukturella villkor presterar vĂ€ldigt olika resultat. Vissa nĂ„r extraordinĂ€rt goda resultat, andra kan betraktas som dysfunktionella meÂdan majoriteten förmodligen ligger nĂ„gonstans dĂ€remellan (Frykman & Hansen 2005; Bennich-Björkman 1997; Nyberg & Skedinger 1998). Detta problem, som resten av detta kapitel ska behandla, har tvĂ„ centÂrala aspekter. Den första Ă€r hur man ska kunna förklara varför till exempel skolor som har att operera huvudsakligen under ett och samma regelverk, ekonomiska villkor och pedagogiska mĂ„lsĂ€ttningar och med ofta i övrigt likartade omgivningsfaktorer (vad som benĂ€mns strukturella villkor), lyckas sĂ„ olika vĂ€l med att uppfylla de mĂ„l som stĂ€lls. Eftersom villkoren ofta Ă€r sĂ„ lika kunde man ha förvĂ€ntat sig tĂ€mligen likartade utfall, men sĂ„ Ă€r uppenbart inte fallet. Det andra problemet har att göra med hur man kan gĂ„ frĂ„n denna kunskap till handling. Det skulle givetvis innebĂ€ra mycket om de ansvariga aktörerna inom skolans omrĂ„de kunde vidta Ă„tgĂ€rder som gjorde att mindre effektiva skolor blev mera effektiva. Detta krĂ€ver emellertid att man finner ett svar pĂ„ frĂ„gan varför det existerar sĂ„ stora skillnader i kvaliteten pĂ„ utförandet av dessa offentliga uppgifter. Den springande frĂ„gan Ă€r vad det Ă€r som utmĂ€rker de offentliga organisationer som funÂgerar 69
Bo Rothstein vÀl och, naturligtvis, om och i sÄ fall hur detta kan spridas. Detta Àr med andra ord ett problem som bÄde rör grundlÀggande frÄgor inom samhÀllsvetenskapen och som har en mycket klar tillÀmpad innebörd för den offentliga styrningens konkreta utformning.
HĂ„rda och mjuka faktorer NĂ€r det gĂ€ller att studera organisationer generellt kan man grovt sett skilja ut tvĂ„ typer av variabler, nĂ€mligen de som hör till âhĂ„rdvaranâ och de som Ă€r att hĂ€nföra till âmjukvaranâ. Termen hĂ„rdvara stĂ„r som en metafor för sĂ„dant som ekonomiska tillgĂ„ngar, regelsystem och annan formell organisationsstruktur, medan mjukvaran ska förstĂ„s som organisationens ledarstil, organisationskultur och sociala normer. Ett resultat som förefaller bestĂ€ndigt inte bara inom skolans vĂ€rld utan generellt, Ă€r att effektivitet till stora delar handlar om det man kan kalla âmjukvaranâ i organisationer. De enskilda skolor som fungerar vĂ€l förefaller vara impregnerade med en sĂ€rskild organisationskultur, dĂ€r sĂ„dant som laganda, engagemang och starka normer vad gĂ€ller verksamhetens inriktning och mĂ„lsĂ€ttning ofta nĂ€mns i forskningen. âAndan Ă€r hemligheten bakom framgĂ„ngâ, för att citera ur en av mĂ„nga aktuella lĂ€roböcker om organisation och ledarskap (Bolman & Deal 1997:298). I ett av organisationsteorins klassiska arbeten, Chester Barnards The Function of the Executive, publicerat 1937, sĂ€gs att âorganisationer bestĂ„r emellertid i proportion till den moral med vilken de styrsâ (Barnard 1937:282). De flesta av de normer som ofta nĂ€mns som centÂrala förefaller vara informella och symboliska och kan dĂ„ variera frĂ„n grundlĂ€ggande etiska vĂ€rderingar om verksamheten till en slags âstandard operating proceduresâ (Miller 1996).
Ledarskapets magi Just forskningen om effektiva skolor tenderar att betona den lokala skolledningens betydelse som den kanske viktigaste faktorn bakom vad som utmĂ€rker framgĂ„ngsrika skolor. FrĂ„n den ovan citerade forskningen kan man till exempel hĂ€mta följande: âThe overall school organization or management features that stand out include good leadership that provides strategic vision, staff participation with a shared vision and goalsâ (Rutter & Maugham 2002:467). Ăven statsvetare som studerat skolors prestationer har kommit fram till liknande resultat, nĂ€mligen att âschool success really depends on the development of a professional teamlike organizationâ för 70
115
2 â1 â0 â0
FörvaltningsÂledningen
Skolchefen
Politiker i barn- och ungdomsnÀmnden
Politiker i kommunstyrelsen/ kommunfullmÀktige
5
2
29
50
68
Minst 1 gÄng/ vecka
10
14
45
35
18
Minst 1 gÄng/ mÄn
18
34
13
8
1
Minst 1 gÄng/ kvartal
66
50
11
5
0
NÄgra gÄnger/ Är
14
30
68
68
86
I stor utstrÀckning
86
70
32
32
14
I liten utstrÀckning
PĂ„verkas av samtal med
Kommentar: I kolumnerna för âSamtalar medâ redovisas inte de som svarar att de aldrig samtalar med de hĂ€r aktörerna. I kolumnerna för âPĂ„verkas av samtalâ har svarskategorierna pĂ„verkas âi mycket storâ respektive âi ganska stor utstrĂ€ckningâ slagits samman till âi stor utstrĂ€ckningâ. Svarskategorierna âi ganska litenâ respektive âi mycket liten utstrĂ€ckningâ har slagits samman till âi liten utstrĂ€ckningâ. Procentsatserna Ă€r genomgĂ„ende Âavrundade till nĂ€rmaste heltal varför de inte alltid summerar till 100. N-talet varierar mellan som lĂ€gst 1â394 och som högst 3âââ681.
13
Rektorer pÄ andra skolor
Minst 1 gÄng/ dag
Samtalar med
Tabell 6.1. Rektorers samverkan med andra aktörer i ledningen av skolan (procent)
6. Det professionella Àr politiskt
8. Styrdokument möter verkligheten â ett problemformuleringsprivilegium â och genom detta framstĂ„r olika lösningar som möjliga eller omöjliga.
Debatten om kreationism och evolutionsteori Den problematik som nĂ€mnts ovan ska hĂ€r exemplifieras med konflikten mellan kreationism och evolutionsteori. I huvudsak finns det tvĂ„ motstĂ„ende skolor i denna frĂ„ga: kreationister och evolutionsteoretiker. Med evoluÂtionsteori brukar avses den teoribildning som bygger pĂ„ Charles Darwins arbeten och som förklarar livets uppkomst genom slump, mutationer, surÂvival of the fittest och andra begrepp. Kreationismen Ă„ sin sida Ă€r idĂ©n att vĂ€rlden och mĂ€nniskorna Ă€r skapade av en intelligent kraft och kallas ibland (i en sĂ€rskild version) intelligent design. Generellt tar den biologiska vetenskapen stĂ€llning för evolutionsteorins olika former, medan andra grupper â till exempel vissa religiösa grupperingar â föresprĂ„kar kreationismen. Klyftan mellan teorierna Ă€r djup, inte bara för att man har olika svar pĂ„ en viktig frĂ„ga, utan Ă€ven för att man i regel anvĂ€nder helt olika typer av argument för att stĂ€rka eller försvaga sin egen respektive motstĂ„nÂdarnas stĂ„ndpunkt. Vi ska hĂ€r inte nĂ€rmare diskutera kreationismen och evolutionsteorin som fenomen. Debatten Ă€r infekterad och helt olika kriterier anvĂ€nds för att bedöma arguments betydelse, relevans, sannolikhet och hĂ„llbarhet. Men vad har dĂ„ detta med skolan att göra? I USA har frĂ„gan om evolutionsteorins och kreationismens förekomst i undervisningen diskuterats lĂ€nge; i Sverige har Ă€mnet nĂ„gon gĂ„ng berörts i samband med religiösa friskolor (bland annat kom Skolverket 2006 med ett sĂ€rskilt yttrande i frĂ„gan). VĂ„ra undersökningar visar att problematiken förekommer Ă€ven i kommunala skolor. Innan vi gĂ„r vidare till hur lĂ€rarna hanterar denna frĂ„ga mĂ„ste vi nĂ€mna nĂ„got om vetenskapsteori, eftersom det Ă€r av betydelse för att förstĂ„ exempÂlet och hanteringen av detta. Debatten om skolan och kunskapsrelativism kan grovt delas in i tvĂ„ de lar. Den första aspekten Ă€r vad som ska studeras: Vilka teorier och vilka böckÂer ska studeras och vem ska bestĂ€mma detta? Den andra aspekten Ă€r hur man avgör om nĂ„got Ă€r sant (eller sannolikt). Den förstnĂ€mnda frĂ„gan (vad som bör studeras) blossade upp i USA nĂ€r nĂ„gra litteraturhistoriska institutioner Ă€ndrade litteraÂturlistorna frĂ„n att bara omfatta de vĂ€sterlĂ€ndska klassikerna till att omÂfatta fler kulturers verk (Watson 2000:46f.). Det som vissa sĂ„g som en naturÂlig följd av att fler kulturer var representerade vid och erkĂ€nda av universiÂteten, sĂ„g andra som ett angrepp pĂ„ den vĂ€sterlĂ€ndska kulturen. Denna frĂ„ga Ă€r snarast normativ och kan knappast fĂ„ en 153
Fredrik Sjögren slutlig lösning â begreppen sant och falskt Ă€r irrelevanta i sammanhanget. Möjligtvis kan man tala om lĂ€mplighet eller rimlighet. För den svenska skolan Ă€r denna frĂ„ga i praktiken viktig, inte bara nĂ€r det gĂ€ller en skönlitterĂ€r kanons vara eller inte vara. FrĂ„gan gĂ€ller Ă€ven, strĂ€ngt taget, vilka teorier, vilka baskunskaper, vilka exempel som tas upp i de olika Ă€mÂnena. Ăr det förĂ€ldrarna, lĂ€rarna, staten eller vetenskapen (eller tvĂ„ eller flera av dessa i samarbete) som bör avgöra vilka teorier som ska diskuteras i skolan och som ska avgöra vilka elever som mĂ„ste delta? Den andra frĂ„gan om kunskapsrelativism gĂ€ller om man kan avgöra vad som Ă€r sant eller sannolikt eller om ett sĂ„dant avgörande Ă€r omöjligt. I grova drag kan man sĂ€ga att det under historien ifrĂ„gasatts att mĂ€nniskan alls kan avgöra vad som Ă€r sant, eftersom allt i omvĂ€rlden tolkas av mĂ€nniskan (man brukar sĂ€ga att kunskap medieras av sprĂ„ket) (Onuf 1989; Wenneberg 2001). De som hĂ€vdar detta brukar kallas kunskapsrelativister â man anser att kunskap Ă€r relativ till mĂ€nniskan. Modern kunskapsrelativism började som en kritik av de vetenskapsteoretiska skolor som utvecklades under 1930-talet. KunskapsÂrelativismen brukar anses ha sin rot i Thomas Kuhns studie av naturvetenÂskapens historia (Kuhn 1970; MĂ„rtensson 1994) och har sedan utvecklats till det som kallas socialkonstruktivism, eller bara konstruktionism (Sjögren 2011:18). Det finns kunskapsrelaÂtivister av olika skolor som i olika hög grad förnekar objektiv kunskap (se till exem pel Potter 2000, i synnerhet kapitel 5â8; Gilje & Grimen 2003). Den gemenÂsamma nĂ€mnaren Ă€r ifrĂ„gasĂ€ttandet av kunskap fristĂ„ende frĂ„n mĂ€nniÂskan. Motsatsen, som brukar kallas kunskapsrealism, hĂ€vdar att det finns (elÂler Ă„tminstone att det kan finnas) former av kunskap som inte Ă€r relativa. OvanstĂ„ende tudelning av den vetenskapsteoretiska debatten i vilka teo rier som bör tas upp, samt hur man avgör vad som Ă€r sant och falskt, utgör grunden för analysen av empirin i det hĂ€r kapitlet.
PĂ„ klassrumsgolvet Vi har sett att styrdokumenten ger liten ledning för hur frĂ„gan bör hanteras av tvĂ„ skĂ€l: för det första Ă€r de sĂ€tt att hantera vetenskapliga frĂ„gor som omnĂ€mns vaga, mĂ„ngtydiga och potentiellt oförenliga. För det andra finns det ocksĂ„ stöd i styrdokumenten för att inte alltid beÂtrakta frĂ„gan som enbart vetenskaplig, utan som en frĂ„ga dĂ€r andra logiker Ă€n de vetenskapliga kan anvĂ€ndas. Kortfattat kan man sĂ€ga att om maktrelationerna pĂ„ den lokala skolan leder till att frĂ„gan definieras som vetenskap154
Skolan som politisk organisation
andra upplagan
Maria Jarl & Jon Pierre (red.)
Styrningen av skolan sker i ett spÀnningsfÀlt mellan stat och kommun, och mellan politiker och de som arbetar i skolan. Staten bestÀmmer de övergri pande mÄlen för skolan, men det Àr kommunen som ansvarar för genom förandet av skolpolitiken. De statliga politiska mÄlen Àr ofta svÄra att tolka och genomföra i den kommunala skolmiljön, dÀr lÀrare och rektorer har professionella uppfattningar om vad som kÀnnetecknar en god skola. Den skolpolitiska agendan förÀndras dessutom stÀndigt: utvecklingslÀra eller kreationism, integration eller mÄngkulturalism, myndighetsmÄl eller mark nadsmÄl? Resultatet av styrningen ovanifrÄn blir dÀrmed att lokala och varie rande praktiker och rutiner utvecklas för att lÀrarna ska ha riktlinjer för sitt vardagliga arbete och för att de ska veta hur olika situationer bör hanteras. belyser dessa frÄgor genom historiska tillbakablickar och framÄtblickande diskussioner. Boken vill bÄde ge exempel pÄ vÀrdekonflikter som kan uppstÄ i skolan och visa pÄ olika strategier som anvÀnds för att hantera dessa konflikter. Sammantaget ger boken en god in troduktion till omrÄdet för studenter inom utbildningsvetenskap, lÀrare och skolpersonal, skolpolitiker i stat och kommun samt andra med intresse för skolfrÄgor.
Skolan Som politiSk organiSation
Boken bygger pÄ ett forskningsprogram i utbildningsvetenskap om vÀrde konflikter i skolan. Författarna Àr Anders Fredriksson, Maria Jarl, Hanna Kjell gren, Sofia Persson, Jon Pierre, Ann Quennerstedt, Bo Rothstein och Fredrik Sjögren.
maria Jarl Àr universitetslektor i utbildningsvetenskap vid Göteborgs universitet.
Jon pierre Àr professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet.
ISBN 978-91-40-67796-9
9 789140 677969