9789140687647

Nihlfors Skolledare i mĂśtet &Elisabet Olof Johansson mellan nationella (red.) mĂĽl och lokal policy

Författare Björn Ahlström är universitetslektor och filosofie doktor i sociologi, verksam vid Centrum för skolledarutveckling, Umeå universitet. Han arbetar som rektorsutbildare på det statliga Rektorsprogrammet och undervisar på kur­ ser som behandlar vetenskaplig metod. Ahlströms avhandling, Bullying and Social Objectives – A Study of Prerequisites for Success in Swedish Schools, behand­ lar frågor som rör de svenska skolornas delade uppdrag med både aka­ demiska och sociala mål. I avhandlingen sätts fokus på de sociala målen och mobbning. Hans forskning i dag rör främst frågor kring skolans sociala mål, mobbning och etik i relation till rektorers ledarskap.

Peter Högstadius är adjunkt och arbetar vid Centrum för skolledarutveck­ ling, Umeå universitet. Han har psykologexamen och är legitimerad ­psyko­log med en yrkesbakgrund som skol- och förskolepsykolog, rektor, rektorsutbildare, utvecklingschef i Örnsköldsviks och Umeå kommuns skol­ verksamheter samt utvecklingschef och ställföreträdande generaldirektör vid Specialpedagogiska institutet.

Maj-Lis Hörnqvist är filosofie doktor och universitetslektor i pedagogik vid Centrum för skolledarutveckling, Umeå universitet. Hon har en bred erfa­ renhet från skolväsendet, där hon har arbetat som lärare. Hörnqvist har även arbetat som lärarutbildare och som ledare inom lärarutbildningen vid Luleå tekniska universitet. Hon undervisar huvudsakligen på Rektors­ programmet och är även handledare på Magisterprogrammet i utbildnings­ ledarskap. Hörnqvists forskningsintresse rör olika aspekter inom området ledarskap för lärande.

Jonas Höög är professor i sociologi vid Umeå universitet och arbetar vid Centrum för skolledarutveckling. Han bedriver forskning om skolans orga­ nisation, dess sociala mål och ledarskap inom ett EU-projekt – EPNoSL (European Policy Network on School Leadership) – vars syfte är att ut­ forma policy för skolledarskap i Europa samt i ISSPP (International

­ uccessful School Principalship Project), med deltagare från 20 länder, där S arbetet de närmaste åren kommer att handla om skolor som inte når resultat som kan förväntas av dem. Höög deltar också i Professional learning ­through feedback and reflection (PROFLEC), ett Comenius-projekt om lärande, feedback och coachning. Han undervisar på Rektorsprogrammet och ansvarar för Masterprogrammet i utbildningsledarskap. Höög sitter i redaktionskommittén för publikationen Leda & Styra.

Linda Jervik Steen har en magisterexamen i statsvetenskap och arbetar som forskningsassistent vid Centrum för skolledarutveckling, Umeå universitet.

Hennes forskningsintresse inkluderar skolans styrning och skolledning.

Olof Johansson är professor i statsvetenskap vid Umeå universitet och är ledare för Centrum för skolledarutveckling. Vid centrat finns sedan 1993 den statliga rektorsutbildningen, för närvarande Rektorsprogrammet, samt annan ledarutbildning för offentlig verksamhet. Johansson är verksam inom olika forskningsprojekt kopplade till skolans ledning, bland annat ett fyra­ årigt projekt som finansieras av Vetenskapsrådet (VR): Nationell policy möter lokala genomförandestrukturer. Han är en av sex ledare för The Centre for the Study of Leadership and Ethics, ett internationellt programcentrum inom University Council for Educational Administration (UCEA); övriga centrum­noder finns i Hongkong, Australien, Canada och USA. Sara Karlsson har en magisterexamen i sociologi och har även läst genus­ vetenskap, båda vid Umeå universitet. Hon har arbetat som forsknings­ assistent vid Centrum för skolledarutveckling, Umeå universitet, och är i dag knuten till forskningsgruppen STEP (Studies in Educational Policy and Educational Philosophy) vid Uppsala universitet. Karlssons forsknings­ intresse är att undersöka hur kön konstrueras i olika situationer och sam­ manhang, gärna med koppling till utbildning, folkhälsa och/eller sexualitet.

Tidigare har hon även publicerat en skrift i samarbete med Folkhälsoinsti­ tutet som handlar om mäns sexualitet och reproduktiva hälsa.

Ulf Leo är universitetslektor och skolforskare vid Rättssociologiska institu­ tionen, Lunds universitet. Leo arbetar även inom det nationella Rektors­ programmet vid Centrum för Skolledarutveckling, Umeå universitet. Han undervisar dessutom skolledare från andra delar av världen i det Sida-­ finansierade programmet ”Child Rights, Classroom and School Manage­ ment”. Leo disputerade i rättssociologi och hans forskning är inriktad på

att studera olika normer som påverkar skolledare. Han har tidigare arbetat som lärare och rektor i grundskolan i 25 år.

Ingmarie Munkhammar är universitetslektor i lärande och disputerade 2001 vid Luleå tekniska universitet. Avhandlingen behandlar traditionernas möte i samverkan mellan förskola och skola. Hon har under stora delar av 2000-talet bland annat arbetat med kvalitetsarbete och skolutveckling.

Munkhammar har i samverkan med Myndigheten för skolutveckling varit projektledare för kvalitetsarbete i förskolan och handleder för närvarande ett kvalitetsnätverk för förskolechefer i Norrbotten. Hon arbetar sedan 2012 som rektorsutbildare vid Rektorsprogrammet i Umeå.

Elisabet Nihlfors är docent i pedagogik vid Uppsala universitet och gäst­ professor vid Centrum för skolledarutveckling, Statsvetenskapliga institu­ tionen, Umeå universitet. Hon har tidigare varit huvudsekreterare vid Veten­skapsrådet, Utbildningsvetenskapliga kommittén och är i dag dekan för Fakulteten för utbildningsvetenskaper, Uppsala universitet. Nihlfors leder tillsammans med professor Eva Forsberg forskningsgruppen STEP (Studies in Educational Policy and Educational Philosophy) vid Uppsala universitet. Hennes forskning rör skolans styrning och ledning med skol­ chefen i centrum. Nihlfors driver tillsammans med professor Olof Johans­ son det av Vetenskapsrådet finansierade forskningsprojektet Nationell policy möter lokala genomförandestrukturer. Detta projekt involverar även de n ­ ordiska länderna i studier av politiker, skolchefer och skolledare. Hon har tidigare varit verksam som lärare, skolchef och rektorsutbildare samt gett ut flera böcker.

Pia Skott är universitetslektor i pedagogik vid Institutionen för pedagogik, didaktik och utbildningsstudier, Uppsala universitet. Hennes avhandling handlade om skolans styrsystem och mötet mellan nationell formulering och kommunalt genomförande. Detta huvudspår har vidareutvecklats med fokus på länkningar mellan olika aktörer i styrkedjan, såsom politiker, skol­ chefer och rektorer. Det kommunala perspektivet har också kompletterats med forskning om styrning av fristående skolor. De senaste åren har Skotts forskning allt mer kommit att fokusera på styrning ur rektors perspektiv och hur rektor omvandlar denna till ledning av det inre arbetet.

I detta finns ett särskilt intresse för ledning av kunskapsprocesser. Ett projekt handlar om effekter av rektorsutbildning. Skott undervisar i olika kurser från grundläggande nivå till master i pedagogiskt ledarskap. De

s­enaste tre åren har hon också undervisat på Rektorsprogrammet vid ­Centrum för skolledarutveckling, Umeå universitet.

Elin Stark är doktorand i statsvetenskap vid Umeå universitet och ingår även i Forskarskolan inom det utbildningsvetenskapliga området (FU) som or­ ganiseras av Lärarhögskolan vid Umeå universitet. Avhandlingen utgår från en syn på policy som en meningsskapande aktivitet som ger uttryck för värden. Fokus ligger på hur skolors problem konstrueras i policy, media och av rektorer och lärare själva och på vilket sätt dessa ”problembeskrivningar” styr skolan. Stark undervisar även i politik och förvaltning på Socionom­ programmet.

Helene Ärlestig är universitetslektor i pedagogik vid Centrum för skol­ ledarutveckling, Umeå universitet, och studierektor för det nationella Rek­ torsprogrammet. Hennes forskningsintressen rör främst skolans ledarskap i relation till organisationskommunikation, kvalitetsarbete och skolans inre organisation. Ärlestig ingår i flera internationella nätverk, däribland ISSPP (International Successful School Principal Project) och ISLDN (Inter­natio­ nal School Leadership Development Network). Hon har en bakgrund som rektor i grundskolan.

Innehåll DEL I: INLEDNING

1 Nationell utbildningspolitik möter ­kommunala genomförandestrukturer 13 Olof Johansson & Elisabet Nihlfors Projektets syfte, genomförande och metod Bokens uppläggning

13 17

DEL II: REKTORER – FÖRSKOLECHEFER & HANDLINGSUTRYMMET

2 I mötet mellan nationell utbildnings­politik och lokala styr-rum

25

Pia Skott Rekontextualisering och styr-rum

26

Rektorers varierande styr-rum Avslutande diskussion

30 43

3 Vem styr skolledaren – om skolledares handlingsutrymme 49 Linda Jervik Steen Skolledare som närbyråkrat 50 Handlingsutrymme 51 Skolledares prioritering av sina arbetsuppgifter 53 Avslutande diskussion 64

4 Rektor och huvudmannen i samspel – samspelets betydelse för måluppfyllelsen

65

Peter Högstadius Rektorers uppfattning om huvudmannen Huvudmannens betydelse för rektor Rektor i samspel och konflikt Avslutande diskussion

66 68 76 78

DEL III: REKTORER – FÖRSKOLECHEFER & KVALITET

5 Systematiskt kvalitetsarbete – ett ­gemensamt ansvar för rektor, huvudmannen och Skolinspektionen

83

Helene Ärlestig Systematiskt kvalitetsarbete har tre ”ben” Kvalitetsarbete påverkas av hur vi förstår mål och måluppfyllelse Gemensamt ansvar och god kommunikation

84 90 98

6 ”Det är inte hur en har det utan hur en tar det” – eller?

Skolledares bild av vad som krävs för att lyckas med det nationella uppdraget 101 Elin Stark Det nationella uppdraget enligt läroplanerna Skolledarnas bild – i korthet Hur kan svaren förstås?

103 103 105

7 Över- och underpresterande kommuner – vad skiljer dem åt?

113

Jonas Höög Över- och underpresterande skolor – en definition Skolornas aktörer – rektorer, elever, föräldrar, skolchefer Skolorna – antal elever och lärare, typ av huvudman Rektorernas situation och förutsättningar Avslutande diskussion

114 117 118 119 135

DEL IV: REKTORER – FÖRSKOLECHEFER & DET EGNA LEDARSKAPET

8 Ledning av inre organisation för lärande – att synliggöra professionella normer

141

Ulf Leo Rättsliga och professionella normer Skolledare bör prioritera arbetet med den inre organisationen Tolkning av rättskällor, avreglering och ansvar Ett gemensamt ansvar och spänningsfält mellan

142

huvudman, skolchef, förskolechef och rektor Vad gör skolledare när de arbetar med den inre organisationen?

Delegation som stöd för ledarskapet Delegation och distribution av ledarskap Att leda andra – att leda sig själv Att synliggöra normer Att leda den inre organisationen för lärande Att styras av normer och att styra med normer

146

9 Att synliggöra det osynliga – om hur skolledarskap kan förstås ur ett g ­ enusperspektiv

143 144

148 150 152 152 153 156 158

161

Sara Karlsson Kön och/eller genus Kort historik Är det någon (köns)skillnad bland skolledare i dag?

Inte enbart kön Avslutande diskussion

10 Rektors ansvar – att ta ställning?

162 164 166 173 177

179

Björn Ahlström Etik 182 Vad uttrycker rektor?

183 Att ta ansvar 188 Avslutande diskussion 189

11 Skolledarskap och vetenskaplig grund

191

Maj-Lis Hörnqvist En historisk tillbakablick på ledningen av skola och förskola Vetenskaplig grund och vetenskapligt förhållningssätt Rektors värdering och förståelse av vetenskaplig grund En viktig arbetsuppgift En viktig uppgift för rektor och förskolechef

192 194 198 198 202

I riktning mot en vetenskaplig grund Avslutande diskussion

206 208

12 Förskolechefers kamp i och om ­ledarskap

211

Ingmarie Munkhammar Förskolechefens position och funktion Förväntningar och krav Tolkningsföreträde på förskolans uppdrag Reglering av förskolans ledning Arbetslaget i förskolan – möjlighet eller hinder

212 213 215 217

i ledarskapet?

Förskolan som samhällsinstitution Föreståndaren som ledare – hur formades ledarskapet i förskolan Avslutande diskussion

220 223

13 Låt rektor och förskolechef få leda!

231

225 227

Elisabet Nihlfors & Olof Johansson Nationella reformer och lokalt genomförande Höga förväntningar på och från aktörerna

234 238

Referenser 239 Litteratur, artiklar m.m.

239 Internet 249 Tidningar 249

DEL I

INLEDNING

1 Nationell utbildningspolitik möter ­kommunala genomförandestrukturer Olof Johansson & Elisabet Nihlfors

I denna bok presenteras flera olika exempel på hur rektorer och förskole­ chefer påverkas av och påverkar de förändringar i utbildningspolitiken som regering och riksdag genomför. Samtliga artiklar bygger på en studie som genomfördes 2013 och som är en del av ett större forskningsprojekt finan­ sierat av Vetenskapsrådet och som rubriceras: Nationell policy möter lokala genomförandestrukturer. Innan de olika artiklarna i denna bok presenteras ges en övergripande presentation av forskningsprojektet i sin helhet.

Projektets syfte, genomförande och metod Ett huvudsyfte med forskningsprojektet är att studera hur ledarskapet i kommunerna, på nämnd- och skolchefsnivå, påverkas av de förändringar i skolpolitiken som regering och riksdag genomför. Projektet startade 2009 och beräknas pågå fram till 2015. Studien omfattar dock en längre period, från 1990-talet och fram till i dag, en period som kan beskrivas som den mest reformintensiva i svensk utbildningshistoria (Lundgren & Forsberg 2007). Med utgångspunkt framför allt i besluten kring valfrihet används omdömen som systemskifte (Englund 1996) eller partiellt systemskifte (Daun 1998). Under de två decennierna 1990–2000 respektive 2000–2010 har regering och riksdag fattat en rad beslut rörande skollag, läroplaner, lärarutbildning, rektorsutbildning, betygssystem och myndighetsorganisa­ tioner på skolområdet inklusive en statlig inspektionsmyndighet, för att nämna några exempel.

En fråga vi studerar är om skolpolitiken genomförs lika effektivt obero­ ende av vilken politisk sammansättning som den kommunala nämnden har.

Under den period som vi har genomfört våra studier har flera allmänna val genomförts, vilket har förändrat majoritetsförhållandena på både nationell 13

Olof Johansson & Elisabet Nihlfors och kommunal nivå. Tidsperioden som forskningsprojektet täcker kan betraktas som både betydelsefull och ur forskningssynpunkt experimentell.

I forskningsprojektet används flera olika metoder, såväl kvalitativa som kvantitativa. Här nedan förtecknas de data som har samlats in hittills och val av metod: • Två enkäter till landets samtliga skolchefer för de obligatoriska skolfor­ merna (2009 samt en uppföljningsstudie 2014).

• En specialstudie, via enkät till ordföranden och vice ordföranden för de obligatoriska skolformerna (2011).

• En enkät till landets samtliga nämnder/styrelser med ansvar för utbild­ ning (2012).

• En enkät till landets samtliga skolledare, både rektorer och förskole­ chefer, oavsett huvudman (2013).

• En enkät till landets samtliga mellanchefer inom de obligatoriska skol­ formerna, det vill säga chefer mellan skolchefen och rektorn (2014).

• Intervjustudier i ett urval av kommuner, vid ett par olika tillfällen utifrån de resultat som enkätstudierna har givit. I det sammanhanget studeras även samspelet mellan den lokala politiska nivån och skolförvaltningen samt mellan politiker, skolchef och rektorer för två skolor i varje kommun (2010–2014).

Samtliga data har kompletterats med registerdata som finns tillgängliga via offentliga myndigheter, som Skolverket och SCB (till exempel kommun­ storlek, politisk majoritet, meritvärden). Slutligen genomförs textanalyser av ett antal offentliga dokument på nationell och kommunal nivå, till ex­ empel statliga utredningar och propositioner samt kommunala nämndpro­ tokoll och delegationsordningar.

Forskning om effekter av utbildningsreformer har tidigare gjorts med olika forskningsansatser (se Lindensjö & Lundgren 2000; Municio 1995).

Eftersom förutsättningarna varierar i kommunerna (demografiskt, geogra­ fiskt och socioekonomiskt etcetera) liksom tillgång till kunskap och kompe­ tens hos huvudmannen, har en av våra utgångspunkter varit att detta på­ verkar genomförandet av nationella reformer på utbildningsområdet. ­Frågan är på vilket sätt det i så fall tar sig uttryck. Vägen från beslut till genomförande är stundtals lång. Under hela processen medieras och trans­ formeras beslut, det vill säga att det är många olika grupper och individer som tolkar den aktuella politiken (föräldrar, allmänhet, fackförbund och journalister med flera). Beslut ska tolkas och förstås av många olika aktörer 14

1. Nationell utbildningspolitik möter k ­ ommunala … på olika nivåer, och även reformuleras för att skapa mening och vara möjliga att realisera i den lokala kontexten. Att sortera i detta flöde är naturligtvis svårt och grannlaga, men förhoppningen är att vi ska finna data som kan förklara delar av de processer som pågår när nationella reformer ska realiseras i en kommun.

Att skolchefen har betydelse i kommunens arbete med utbildningsfrågor framgår av tidigare forskningsstudier. Vad skolchefen gör inom sin befatt­ ning är beroende av den omgivande kontexten och har betydelse för vilket stöd som kan ges till skolledarna i deras arbete med att förbättra skolornas resultat (Bredeson, Klar & Johansson 2008). Kommunens storlek samt den politiska nämndens sammansättning och kompetens har också betydelse.

Vi studerar därför hur samspelet ser ut mellan den lokala politiska nivån och skolchefen, inklusive dennes administration, samt om detta påverkas av om den lokala politiska majoriteten är densamma som den nationella.

Det finns spänningar mellan den nationella och lokal nivån, mellan stat och kommun (Nihlfors & Johansson 2013). Statens reformer som ska för­ verkligas lokalt följs inte alltid av nya ekonomiska medel, vilket är en källa till irritation. En annan problematik uppstår när de politiska signalerna centralt och lokalt är alltför motstridiga, eller när aktörer på olika nivåer i styrsystemet ger motstridiga signaler. Detta skapar värdekonflikter som kan vara svåra att hantera lokalt (Pierre 2007). Att decentralisering i sig ökar antalet konflikter lokalt är känt och kan även minska legitimiteten för centrala politiska beslut (Weiler 1990). Det är mot denna bakgrund angeläget att studera hur nationell politik hanteras av kommunala aktörer och huvudmän.

Den nationella politiken har genom de senaste årens reformer uttryckt förväntningar på att dessa ska medverka till att höja enskilda elevers stu­ dieresultat och samtidigt förbättra Sveriges resultat i internationella jäm­ förelser inom vissa områden (se OECD 2014). Denna inriktning medför ofta behov av fastare strukturer, tydligare standarder samt bättre resurs­ utnyttjande, och de medför dessutom behov av grundläggande kulturella förändringar i arbetet med förbättringar av skolans resultat (Höög & Johans­son 2011). Några av de faktorer som kan påverka implementeringens kvalitet är till exempel den ekonomiska situationen, tillgång till utbildad arbetskraft, avtalsläget för lärare och skolledare samt kommunens organisa­ tion av rektorsgruppen och skolchefens funktion och position (Johansson & Zachrisson 2009; Nihlfors 2003). En annan faktor är hur stor utmaning de nationella förändringarna uppfattas vara av politiker och professionella på lokal nivå, och när olika effekter kan bli synliga. När det gäller utmaning 15

Olof Johansson & Elisabet Nihlfors diskuterar Michael Barber (2001; 2007) detta i termer av hur utmanande den lokala enheten uppfattar policyförslaget och om den lokala enheten är villig att hålla hög kvalitet i arbetet med implementeringen. Barber argu­ menterar för att en riktig förändring endast inträffar när de lokala enhe­ terna både ser utmaningen som stor och är villiga att hålla hög kvalitet i genomförandet. Det är ett fokus vi söker efter när vi studerar det lokala arbetet med att genomföra den nationella skolpolitiken. När reformer kan få genomslag är en fråga som nyligen har utretts, och redan titeln på be­ tänkandet ger ett svar; Det tar tid – om effekter av skolpolitiska reformer (SOU 2013:30). Det kan finnas en tendens att reformer utvärderas för kort tid efter det att de har trätt i kraft. Policyer som initialt har förefallit miss­ lyckade kan på längre sikt framstå som mer framgångsrika och vice versa (Sannerstedt 1992). Vi är i vår studie i första hand intresserade av själva mötet mellan nationell policy och kommunala genomförandestrukturer mer än av effekterna på kort och lång sikt av reformernas innehåll.

Att statens roll i implementeringsprocessen har betydelse har konsta­ terats av tidigare utredningar (SOU 2013:30; SOU 2007:28). Av det skälet genomfördes en specialstudie, på uppdrag av Skolverket om deras del i implementering av skollagen (Holmgren m.fl. 2012). Forskningsfrågan var ”Vem har det egentliga ansvaret för skollagens implementering?”. Våra analyser visar att huvudmannen skiljer på den verkställande nivån och dess ansvar för genomförandet och den politiska nivåns ansvar för kontroll och diskussioner av lagen som policydokument. Skolkulturerna och styrkeför­ hållandena mellan ledning och pedagoger varierar. Det kan innebära att förutsättningarna för att ta ansvar för att implementering och verkställighet ska bli likvärdiga saknas. Vårt material visar även att variationerna i kom­ petens hos ledare på olika nivåer och de resurser som kan satsas i olika kommuner är stora. Flera intervjupersoner beskriver framför allt de stora skillnader som de upplever finns när det gäller ekonomiska förutsättningar.

Michael Barber (2007) menar att en viktig aspekt för en lyckad implemen­ tering är att genomförandet håller en hög och över tiden jämn kvalitet. Det är viktigt vid genomförandet av, i det här fallet, en ny skollag att huvudman och verkställande nivå i form av rektorer och förskolechefer kan samarbeta och gemensamt fokusera på att lagen tillämpas.

En fråga som återkommer i vårt analyserande av olika material är hur lojalitet skapas i den här typen av organisationer och vad lojaliteten repre­ senterar. Vi har resultat som indikerar att lojaliteten ligger hos det statliga uppdraget i första hand och att det som begränsar främst är den egna lo­ kala organisationen. Lojaliteten mot den kommunala nivån uttrycks posi­ 16

1. Nationell utbildningspolitik möter k ­ ommunala … tivt när den samspelar med de statliga policybesluten, men lojalitet finns även när ekonomiska nedskärningar ska göras. Förutsättningarna ser olika ut i olika kommuner, men skiljer sig också åt inom en och samma kommun där vissa skolor ligger i utmanande områden, andra i mer skyddade miljöer.

Det är betydande skillnader i de förutsättningar som finns när en ny policy eller en ny reform ska tillämpas i praktiken. Rektorer och förskolechefer redo­visar att deras fokus och prioritet är på det som är aktuellt för deras verksamhet, vilket inte alltid sammanfaller med en ny policy/reform. Det framkommer även i intervjuer där en del skolor har börjat fundera kring hur man ska stötta de elever som har lätt att nå målen medan den fråge­ ställningen inte är aktuell i andra skolor som ligger i samma kommun. Vi ser i våra resultat att rektorers och förskolechefers möjlighet att påverka och verkställa reformförändringar till stor del är beroende av vilken lokal kultur som finns.

Michael Barbers andra dimension om vad som skapar en framgångsrik implementation handlar om hur de som ska implementera reformen be­ dömer densamma. En förutsättning för ett lyckat genomförande är att re­ formen upplevs som radikal. I vårt material finner vi att rektorer och för­ skolechefer uppvisar en stor variation i det sätt på vilket de betraktar den nya skollagen. Några tycker att det mesta fanns sedan tidigare medan andra ser nya utmaningar. Denna varierande syn torde, i enlighet med Barber, påverka kvaliteten på implementeringen.

Bokens uppläggning I denna bok redovisas framför allt resultat från rektors- och förskolechefs­ enkäten. Redovisningen fördjupas i vissa kapitel med data även från andra studier. De olika kapitlen presenteras kort nedan.

I bokens kapitel 2 behandlar Pia Skott rektorer I mötet mellan nationell utbildningspolitik och lokala styr-rum. Rektorer har en betydelsefull uppgift då nationell utbildningspolitik iscensätts. Men rektorer lyder inte endast under staten. För varje skola finns en ”ägare”, en lokal huvudman, privat eller offentlig. I kapitlet ligger fokus på dessa skiftande lokala sammanhang, vilket här benämns styr-rum. Fokus ligger på rektorernas relationer till sty­ relser och chefer, det vill säga andra viktiga noder i det lokala rummet.

Resultaten visar generellt att det finns en skillnad mellan olika slags rektorer som handlar om avstånd till styrelser och skolchefer. Rektorer i fristående skolor har generellt sina styrelser och chefer närmare än vad 17

DEL III

REKTORER – FÖRSKOLECHEFER & KVALITET

5 Systematiskt kvalitetsarbete – ett ­gemensamt ansvar för rektor, huvud­ mannen och Skolinspektionen Helene Ärlestig I dag lägger lärare och rektorer ner mycket tid på att dokumentera och synliggöra vad de gör i relation till elevers lärande. Mer och mer av skolans verksamhet och aktiviteter dokumenteras. Det har producerats hyllmeter av kvalitetsdokument och kvalitetsrapporter om skolan och dess verksam­ het, men ofta visar statistik och internationella undersökningar inga större förändringar i skolornas resultat. Vi behöver ställa oss frågan om och i så fall hur det systematiska kvalitetsarbetet bidrar till skolornas utvecklings­ arbete och i förlängningen dess resultat. Finns det en risk för att lärare och rektorer dokumenterar och beskriver sin verksamhet utan att det bidrar till att göra verksamheten bättre? Finns det kvalitetsaspekter som inte fram­ kommer i dagens system? Kan kvalitetsarbetet ta tid från undervisningen i stället för att förbättra den? Tidigare forskning visar att utvecklingen med mer extern kontroll och insamling av data ibland kan fungera kontra­ produk­tivt snarare än att nå sitt syfte och ge skolor bättre underlag och förståelse för sin verksamhet.

We were concerned that schools were being pushed and enslaved by data rather than being steered by leaders, with data providing information that they could use to engage in thoughtful planning and make reasoned and targeted decisions to move towards continuous improvement. (Earl & Katz 2008 s. 43)

Det här kapitlet fokuserar på hur nämndpolitiker, skolchefer och rektorer respektive förskolechefer i alla skolformer ser på det systematiska kvalitets­ arbetet och resultatstyrning. Hur ser samspelet ut och hur fördelas ansvaret i arbetet för högre måluppfyllelse? Dessutom diskuteras hur Skolinspek­ 83

Helene Ärlestig tionens tillsyn och rapporter påverkar huvudmannen och den lokala skolan.

Kapitlet börjar med en beskrivning av tre delar av kvalitetsarbetet som har betydelse för rektorns och förskolechefens möjlighet att använda sig av det systematiska kvalitetsarbetet som underlag för ledning och styrning. Det följs av en kort historisk beskrivning av vad som har skett i relation till skolornas kvalitetsarbete sedan huvudmannen fick ett ökat ansvar i början av 1990-talet. Därefter följer en beskrivning av hur rektorer (inklusive förskolechefer)7, skolchefer och nämndledamöter uppfattar arbetet med kvalitet. Kapitlet bygger på data från tre olika enkäter med delvis gemen­ samma frågor. I kapitlet används även exempel från de öppna svaren. I slu­ tet av kapitlet problematiseras ansvar och samspel kring kvalitetsarbetet och dess betydelse för skolans resultatutveckling.

Systematiskt kvalitetsarbete har tre ”ben” I dag finns det flera aktörer som av olika anledningar och med olika ansvar bidrar till att skapa kunskap om och kontrollerar verksamheten i skolan.

Skollagens bestämmelser (4 kap. Kvalitet och inflytande) om kvalitet ­skulle kunna tolkas som att kvalitetsarbetet vilar på tre ben: A) Skolornas lokala kvalitetsarbete. I den lokala skolan ska arbetet med det systematiska kvalitetsarbetet både ge en helhetsbild och en fördjupad bild av enskilda områden. Dokumentationen ska dels kunna ge infor­ mation till den överordnade nivån samt till vårdnadshavare och andra intressenter, dels vara ett underlag i skolans interna utvecklingsarbete.

Då skolans arbete i hög grad är beroende av de människor och den kontext skolan befinner sig i är delaktighet samt möjligheten att få kvalitativ data nödvändiga för att få en så allsidig bild som möjligt av organisationen och dess verksamhet.

B) Huvudmannens kvalitetsarbete. Huvudmannen ska på sin nivå följa upp och utvärdera verksamhetens kvalitet. Det arbetet ska sedan ligga till grund för resursfördelning och utvecklingsarbete i organisationen, ett arbete som ska bidra till att den lokala skolan får bättre förutsätt­ 7 Hädanefter kommer jag genomgående att använda ordet rektor om jag inte specifikt skriver om förskolan. Jag använder mig också genomgående av begreppet skola. Det är främst för att öka läsbarheten. En annan anledning är att den externa granskningen från inspektion och huvudman samt insamlandet av kvantitativ data är mer utvecklad i rela­ tion till skolan än till förskolan. Bland de svarande återfinns även förskolechefer, så min förhoppning är att också de ska kunna känna igen sig trots att jag väljer att främst an­ vända skolexempel.

84

5. Systematiskt kvalitetsarbete … ningar. I många fall är undersökningarna standardiserade och ser lika­ dana ut för alla verksamheter som lyder under samma huvudman. Ett sådant perspektiv bidrar till jämförbarhet och kan vara viktigt för att huvudmannen ska kunna utveckla sitt eget arbete. Samtidigt bör man inte glömma att varje skola har en specifik kontext. För att arbetet ska få betydelse för den enskilda skolans interna arbete behöver de insam­ lade uppgifterna analyseras och återkopplas i relation till den enskilda skolans specifika förutsättningar. Huvudmannens uppföljning ska dels ske för att få en övergripande bild av hela verksamheten, dels ge för­ djupade bilder av enskilda områden.

C) Extern granskning och statistik. Den lokala skolan ska bidra till myndig­ heternas tillsyn och kvalitetsgranskning. Det innebär att myndig­ heterna har till uppgift att rapportera till politiker och allmänhet om tillståndet i svensk skola så att styrning och insatser från den natio­ nella nivån är adekvata i relation till vad som pågår i den lokala skolan.

I det här ”benet” finns även ett intresse av att kunna jämföra med andra länder men även mellan huvudmän och enskilda skolor. Tanken är att den externa granskningen också ska skapa ny kunskap hos dem som arbetar i den lokala skolan. De ska via rapporter och statistik se hur utvecklingen på den egna skolan ser ut över tid samt kunna jäm­ föra sig med olika referenspunkter.

Sammantaget är tanken att skolans arbete ska vara mål- och resultatstyrt, vilket innebär att för att styrningen ska fungera fullt ut förutsätts att målen är levande på alla nivåer. Det förutsätts att de tolkas och sedan omsätts till handlingar för att förverkliga målsättningarna. Genom att systematiskt ta fram resultatinformation kan informationen jämföras och analyseras mot de uppsatta målen. Resultat blir ett mått på hur långt man har kommit i relation till målsättningarna och hur effektivt resurser har använts (Eko­ nomistyrningsverket 2007). Medan resultat i näringslivet ofta förknippas med vinst har resultat i offentlig sektor kopplats ihop med prestationer och/ eller effekter (Vedung 2009).

Ett vanligt sätt att beskriva måluppfyllelse är via statistik och jämförelse­ tal. Statistik baseras på data som ska vara jämförbar. Det innebär att me­ toder och underlag ska vara lika för alla även om förutsättningarna ser olika ut. Samtidigt är lärande i hög grad en kvalitativ process där den en­ skilda personen och dennes agerande är avgörande. Att enbart dokumen­ tera och redovisa data om skolans verksamhet där jämförbarhet med andra är viktigast bidrar inte självklart till skolutveckling. Beroende på hur upp­ 85

Helene Ärlestig gifterna används kan de bli stigmatiserande i stället för att utgöra ett un­ derlag för fortsatt utveckling. Om inte resultaten används formativt och blir utgångspunkt för samtal som bidrar till lärande om vad som sker på skolnivå, finns det en risk för att arbetet inte kan kopplas samman med resultatutveckling. Resultat ses då som slutet av en process, något som tydliggör hur något är. Många förknippar det sättet att se på resultat som mer kontrollerande, och arbetet med kvalitet blir då ett arbete mot ett visst resultat. Arbetar man med resultat ses de som starten eller en utgångspunkt för en lärande- och utvecklingsprocess. Resultaten är då en del av en större process som ständigt förändras och återkommer. Den lokala skolans kvali­ tetsarbete får därför två huvudfunktioner, dels att rapportera till andra om skolans verksamhet och resultat, dels att utveckla det interna arbetet så att det bidrar till högre måluppfyllelse och ett ökat lärande.

Beroende på inriktning och detaljnivå är viss information och data mest intressant för enbart en av de tre nivåerna (benen), medan andra data ska tolkas och användas på myndighetsnivå, huvudmannanivå och i den lokala skolan. Den externa granskningen såväl som huvudmannens arbete påver­ kar den lokala skolans förutsättningar och förståelse av vad som är viktigt och kan därför skilja beroende på hur data analyseras och förstås.

Kort historik – vad har skett de senaste decennierna Styrningen från den nationella nivån har skiftat över tid. Innan kommu­ naliseringen av svensk skola genomfördes i början av 1990-talet var myck­ et på lokal nivå regelstyrt. Tilldelning av resurser och hur skolan skulle organiseras styrdes av detaljerade regler, till exempel i form av delningstal.8 Det var viktigt för rektor att känna till regelverket för att kunna skapa så goda förutsättningar som möjligt för undervisningen. Staten styrde via ett noga utvecklat system som främst kontrollerades administrativt på regional nivå genom länsskolnämnder. I samband med den ökade decentralisering­ en och Lpo 94 infördes en tydligare målstyrning. Läroplanen ändrade karak­tär och det krävdes ingående tolkningar på den lokala nivån, samtidigt som den regionala nivån togs bort. Det innebar att skillnader i arbetssätt och resultat mellan de enskilda skolorna synliggjordes. Decentraliseringen medförde även ökade krav på att verksamheten skulle kvalitetssäkras. Ut­ värdering på skolorna förknippades av många rektorer och lärare med sko­ lornas utvärderingsdagar i slutet av läsåret, dagar då fokus ofta låg på arbets­ 8 Delningstal var ett mått på antal elever och grupper som fungerade som underlag för den ekonomiska resursfördelningen.

86

7 Över- och underpresterande kommuner – vad skiljer dem åt?

Jonas Höög Oftast studeras det svenska skolsystemets arbete och resultat på skolnivå, vilket i och för sig är naturligt eftersom de flesta bedömningar och åtgärder ligger på den nivån. För att kunna vidta förbättringsåtgärder är det nöd­ vändigt att internationella och nationella resultat bearbetas och analyseras så att resultaten blir användbara för enskilda skolor. Ett exempel på ett sådant arbete är det som bedrivits i Alberta, Kanada. Kenneth Leithwood introducerar på följande sätt: This paper is part of the College of Alberta School Superintendents’ (CASS) ongoing efforts to help district leaders in the province raise overall levels of student achievement in their systems and reduce gaps in the achievement of more and less advantaged and culturally diverse groups of students. (Leith­ wood 2010 s. 2)

Idén med denna ansats bygger på att brister kan identifieras hos skolor i ett regionalt eller lokalt skolsystem vilka kan angripas på ett samtidigt, gemen­ samt, men ändå varierat sätt. Slagkraften av de olika insatserna kommer att stödja varandra och synergieffekter uppstå. Leithwood skriver vidare: While the unit of analysis is smaller (the school), the challenges facing schools include, although they do not fully encompass, the challenges facing districts.

Successful district turnaround is necessarily a function of successfully turning around multiple underperforming schools. (Leithwood 2010 s. 2)

Relationen mellan förbättringsarbete på skolnivå när det gäller att utveck­ la underpresterande skolor och motsvarande arbete på systemnivå antas självklar och samordning av insatser för ett helt distrikt/kommun blir där­ för en mer framgångsrik väg. Att initiera en sådan insats förutsätter att vi lär känna skillnader mellan olika kommuners skolresultat.

113

Jonas Höög Syftet med detta kapitel är att jämföra kommuner som är underpreste­ rande, medelpresterande respektive överpresterande i ett antal avseenden.

Vad är det för egenskaper hos dessa kommuner som kan ha betydelse för de resultat de uppnår? Finns det skillnader i vilka rektorerna och skol­ cheferna är, i elev- och föräldrasammansättning, i skolornas personalsam­ mansättning och i hur rektorerna ser på skolarbetet och hur skolan styrs?

Över- och underpresterande skolor – en definition Att kommuner överpresterar respektive underpresterar bestäms av hur många elever (procent) som har nått målen och vilket genomsnittligt me­ ritvärde de har presterat under åren 2009–2012. Underlaget för analysen kommer från Skolverkets SALSA-databas, som ger uppgifter om hur skolors och kommuners resultat förhåller sig till de som genomsnittskolan/kom­ munen i Sverige har. Vissa kommuner har högre resultat och andra har lägre än vad som förväntas av dem när man tar hänsyn till skolornas elev­ sammansättning. Vissa kommuner har samma resultat som genomsnitts­ kommunen. Elevsammansättningen avgörs i SALSA utifrån följande kri­ terier: andelen pojkar, andelen elever som har annan än svensk härkomst samt vilken utbildningsnivå (grundskola, gymnasium, högskola) föräld­ rarna har. Ju fler pojkar, ju fler elever med utländsk bakgrund och ju lägre föräldrarnas utbildning är, desto svårare är det för skolan att nå höga värden på andel som når målen och på betygen (meritvärdet). Varje kommuns resultat jämförs med genomsnittsresultatet för svenska kommuner när man har tagit hänsyn till vilken elevsammansättning som kommunen har. En kommun som har bättre resultat än genomsnittskommunen ges ett plus­ värde, en som har sämre resultat får ett minusvärde. Värdenas storlek be­ stäms av hur mycket bättre eller sämre kommunen presterar i förhållande till vad som förväntas beroende på dess elevsammansättning. Informatio­ nen om dessa förväntade resultat hämtas från SALSA15 och beräknas för varje kommun.

För att inte ett särskilt år ska få för stor betydelse i de analyser som re­ dovisas i detta kapitel har ett medelvärde för SALSA-värdena under perio­ den 2009–2012 beräknats för både andel som når målen och meritvärden.

Kommunerna har sedan delats in i tre grupper, och andelen i enkätmate­ rialet som tillhör respektive grupp anges nedan: 15 SALSA är en statistisk modell som jämför kommuners och skolors betygsresultat i årskurs 9 efter att viss hänsyn har tagits till elevsammansättningen (Skolverket 2013a).

114

7. Över- och underpresterande kommuner …

Gruppen underpresterande Gruppen mellanpresterande Gruppen överpresterande

SALSA från –30 till –1.1 1 554 svarande SALSA från –1 till + 1 757 svarande SALSA från +1.1 till +30 639 svarande

På detta sätt får vi tre typer av kommuner: de som under perioden genom­ snittligt har presterat under vad den genomsnittliga svenska kommunen åstadkommit, en grupp kommuner som ligger nära medelresultaten och en grupp som har presterat bättre än vad man kan förvänta sig jämfört med medelkommunen. För enkelhets skull och för att spara utrymme kommer begreppen minusK, mellanK, och plusK (K= kommun) att användas i ­texten. I tabeller används underpresterande, mellanpresterande och över­ presterande. Den följande analysen utgår från en jämförelse av dessa tre typer av kommuner med avseende på olika faktorer.

Källan till valet av faktorer att granska är Leithwoods (2010) ovan nämnda Albertarapport, där han lyfter fram åtta områden som orsaker till att lägre resultat än förväntade uppstår. Här återges dessa orsaker av utrym­ messkäl i förkortad version (ibid. s. 10): 1. Skolans personal har inte tillräcklig behörighet och är oerfaren. Deras förväntningar på eleverna är låga, arbetsmetoderna är traditionella och inte anpassade till aktuell läroplan eller elevernas behov. Personalom­ sättningen är stor, liksom sjukfrånvaron. Personalutvecklingen eftersatt.

2. Det är vanligt att eleverna har en ansträngande psykosocial situation och fysiska funktionsnedsättningar. Deras modersmål är ett annat än den undervisningen sker på. Många är i behov av särskilt stöd och har svårt att nå målen. Frånvaro och skolk är vanligt förekommande. Allt detta begränsar tiden som eleverna kan ägna åt studierna.

3. Familjesituationen präglas av många bostads/ortbyten som påverkar omsättningen av elever. Föräldrar deltar i mindre utsträckning i elever­ nas skolarbete.

4. Läroplanen uttrycker låga förväntningar och fokuserar på kunskaper/ förmågor på lägre nivå. Den är inte integrerad med undervisning och bedömning, inte heller mellan årsklasserna.

5. Undervisningen är i mindre utsträckning interaktiv, uppgiftsorienterad, kunskapsorienterad. Undervisningen är inte evidensbaserad. Tempot är lågt, lektioner och hemuppgifter illa utformade. Relationer mellan elev och lärare är svaga, miljön inte omhändertagande.

6. Skolkulturen skiljer sig från de kulturer eleverna kommer ifrån och per­ sonalen har inte förmåga att knyta an till dessa som individer och till 115

Jonas Höög dem i utformningen av undervisningen. Skolkulturens normer priori­ terar lärarna och deras integritet före eleverna.

7. Skolområdena/distrikten är stora och skolorna är stora vilket missgyn­ nar elever i behov av särskilt stöd som ej inkluderas. Skolornas struktur och brister i planeringen underlättar inte samarbete och lagarbete. Brist på fokus.

8. Skolledares arbete i underpresterande skolor präglas av låt-gå eller ad­ ministrativt ledarskap. De valda aktörerna i skolstyrelsen arbetar inte tillräckligt för att förbättra elevernas prestationer, och politiska konflik­ ter förekommer med de professionella i skolorna.

(Författarens översättning och bearbetning) Jämförelserna mellan kommungrupperna som redovisas i detta kapitel struktureras utifrån de åtta punkterna ovan. Datamaterialet om kommu­ nerna saknar delar av de faktorer som anförs som centrala för förståelsen av vad som hindrar skolors utveckling. Kunskapen om personalens bak­ grund och kompetens (punkt 1) är därför begränsad men genom informa­ tion från Skolverkets databas SALSA finns vetskap om elevsammansättning och föräldrarnas utbildningsbakgrund. Hur undervisningen utformas och utförs (punkt 4–5) framgår inte heller av enkätmaterialet, men däremot finns det information om skolornas struktur och kultur (punkt 6–8) och hur rektor uppfattar dessa. Information om kommunernas karaktär bidrar också till analysen av orsaker till skillnader i resultaten.

Analyserna bygger på grundskolerektorers syn på sin verksamhets struk­ tur och kultur och deras uppfattningar om hur verksamheten bör ledas.

Dessa dimensioner och hur de länkas samman och stöder varandra genom ledarskapet antas vara betydelsefulla för hur en verksamhet lyckas nå sina mål (Höög & Johansson 2011).

Kapitlet är utformat så att redovisningen av analyserna inleds med en be­ skrivning av rektorerna, eleverna, föräldrarna, skolcheferna och skolorna. Här täcks Leithwoods punkter 1–3. Därefter vem som är rektors chef, hur rektor uppfattar sitt stöd, graden av självständighet i beslutssituationer, mötesformer och den överordnade nivåns kompetens. Rektors syn på krav från staten, kom­ munen och sig själv belyser hur rektor tolkar sitt uppdrag (punkt 6 och 7).

Sedan beskrivs hur rektorerna uppfattar sitt arbete i de tre olika typerna av kommuner, vilka värdekonflikter de upplever och hur de ser på kvalitetsarbe­ tet och det pågående reformarbetet (punkt 8). Kapitlet avslutas med en analys av skillnader mellan kommunernas struktur med avseende på storlek, region, kommuntyp, skolsammansättning, skatte­under­lag och politisk styrning.

116

Skolledare i mötet mellan nationella mål och lokal policy E. Nihlfors & O. Johansson (red.)

Nihlfors Skolledare i mötet &Elisabet Olof Johansson mellan nationella (red. mål och lokal policy

Skolledare i mötet mellan nationella mål och lokal policy Elisabet Nihlfors & Olof Johansson (red.)

Skolledaren befinner sig i skärningspunkten mellan nationell policy och lokala genomförandestrukturer. I denna antologi problematiseras och analyseras data från totalundersökningar genomförda bland förskolechefer och rektorer om hur de ser på sina förutsättningar att utöva yrket i denna skärningspunkt. Arbetet är utfört inom det VR-finansierade forskningsprojektet ”Nationell policy möter lokala genomförandestrukturer”.

Läsaren möter skolledare som trivs i yrket och som anser att de kan medverka till en bra utveckling för alla involverade. Antalet nationella reformer har varit stort de senaste decennierna och en rektor beskriver arbetet som ”att bygga om en rondell i rusningstrafik”. Förutsättningarna för arbetet varierar, och där ansvar enligt nationell skollagstiftning inte paras med befogenheter från huvudmannen har skolledaren svårt att bära hela ansvaret.

I artiklarna diskuteras bland annat skolledarnas handlingsutrymme, överoch underpresterande skolor, vetenskaplig grund och professionella normer.

Författarna, verksamma vid universiteten i Lund, Luleå, Umeå och Uppsala, har sin bakgrund inom olika discipliner som statsvetenskap, pedagogik, sociologi, rättssociologi och genusvetenskap.

ISBN 978-91-40-68764-7

9 789140 687647