– en introduktion för professionsutbildningar Äldre och funktionshindrade ska ha möjlighet att själva välja en god service och omsorg, enligt lagen om valfrihetssystem. Den här boken visar hur kommuner, landsting och regioner kan erbjuda denna valfrihet – utan offentlig upphandling men med lagen om valfrihet som underlag. Det handlar till exempel om kundval/hälsoval inom kommunerna när det gäller äldreomsorg och omsorger för funktionshindrade samt om vårdval inom tjänster i primärvården och andra uppgifter i närsjukvården i landsting och regioner. Under 2010 utvidgades reglerna om valfrihetssystem till att även omfatta arbetslivscoacher och etableringslotsar för nyinvandrade.
Lars Zanderin (red.)
I boken behandlas implementering av såväl olika tjänster inom vård och omsorg som tjänster på arbetsförmedlingens område. Författarna är alla på olika sätt verksamma inom forskningsoch utvecklingsverksamhet på universitet och högskolor respektive i forsknings- och utvecklingsverksamhet på kommuner och i landsting/regioner.
Denna bok är utgiven i samverkan med NATIONELLT FORSKNINGSNÄTVERK FÖR BRUKARINFLYTANDE INOM ÄLDREOMRÅDET.
Best.nr 47-09576-6
Tryck.nr 47-09576-6-00
Lag om valfrihetssystem - omslag.indd 1
Lag om valfrihets-
Lag om valfrihetssystem
Lag om valfrihetssystem
system Lag om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar
Lars Zanderin (red.) Maria Bennich Sara Esbjörnsson Ann-Christine Larsson Joakim Nyman
11-08-17 08.41.13
Lag om valfrihetsLag om valfrihetssystem.indd 1
system Lag om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar
Lars Zanderin (red.) Maria Bennich Sara Esbjörnsson Ann-Christine Larsson Joakim Nyman
2011-08-17 08.49
In n ehå l l
Förkortningar 7 Författarpresentationer 8 Förord 10 Introduktion 11 Kapitel 1 Lagstiftning 13 1.1 Lagen om valfrihetssystem (LOV) 13 1.2 Vårdval i primärvården 22 1.2.1 Vårdvalssystem 22 1.2.2 Likabehandling 25 1.3 Anknytande lagar till LOV 26 1.3.1 Valfrihetssystem i ett arbetsrättsligt perspektiv 27 1.4 Lagen om valfrihet hos Arbetsförmedlingen 28 1.5 Medbestämmande i arbetslivet, 39 och 40 §§ MBL 28 1.6 Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare 30 Kapitel 2 Tillbakablick 34 2.1 Kommunernas valfrihetssystem inom hemtjänsten 35 2.1.1 Ersättning till hemtjänstutförare 35 2.1.2 Äldreomsorgens kostnader 36 2.1.3 Privata utförare 36 2.2 Erfarenheter av vårdval i tre landsting: Halland, Stockholm och Västmanland 37 2.2.1 Beskrivning av vårdvalssystem 37 2.2.2 Ekonomi 39 2.2.3 Antalet vårdenheter 40 2.2.4 Aktiva val 40 2.2.5 Tillgänglighet 41
Lag om valfrihetssystem.indd 3
2011-08-17 08.49
4
i n n eh å l l
Kapitel 3 Erfarenheter från Konkurrensverkets informations- och tillsynsarbete i vårdvalssystemet 43 3.1 Den initiala listningsproceduren 44 3.2 Konkurrensfördelar för befintlig aktör 45 3.3 Listningskampanjer före införandet 45 3.4 Fördelning enligt närhetsprincipen 46 3.5 Hur hantera den första listningen? 47 3.6 Brister i öppenhet inom Region Skåne 47 3.7 Införandet av vårdval i primärvården – slutredovisning Socialstyrelsen 2010 48 Kapitel 4 Implementering av kundval (hälsoval) i kommunerna och vårdval (hälsoval) i landsting och regioner 52 4.1 Vårdval i Östergötland 54 4.1.1 Inledning 54 4.1.2 Sjukvårdens och primärvårdens organisatoriska förändring 55 4.1.3 Bakgrundsfakta om Östergötlands län 56 4.1.4 Vårdval i Östergötland – spår bakåt i tiden 56 4.1.5 Innan LOV:s inträde 57 4.1.6 Införandet av Vårdval Östergötland 58 4.1.7 Landstingets perspektiv 59 4.1.8 De privata vårdgivarnas erfarenheter 60 4.1.9 På gång och hur man ser framåt 61 4.1.10 Medborgarna/kunderna/patienterna 61 4.1.11 Diskussion 62 4.2 Eget val inom hemtjänsten i Linköpings kommun 63 4.2.1 Inledning 63 4.2.2 Eget val i Linköping 63 4.2.3 Linköpings hemtjänstverksamhet 64 4.2.4 Särskilda boenden – servicehusen i Linköping 65 4.2.5 Från ax till limpa 65 4.2.6 Aktörerna 66 4.2.7 Utförarnas perspektiv 68 4.2.8 Brukarnas perspektiv 72 4.2.9 Slutsatser och diskussion 74
Lag om valfrihetssystem.indd 4
2011-08-17 08.49
i n n eh ål l
5
4.3 Valfrihet inom hemtjänsten i Västerviks kommun 77 4.3.1 Premisser 77 4.3.2 Utredning och beslut om valfrihetssystem inom hemtjänsten 78 4.3.3 Valfrihetssystemets utformning 79 4.3.4 Informationsinsatser 82 4.3.5 Utveckling av valfrihetssystemet 83 4.3.6 Framtida utveckling av valfrihetssystem 93 4.3.7 Sammanfattning 94 4.4 Kundval i Sjuhärad 96 4.4.1 Inledning 96 4.4.2 Utredning, beslut och införande av kundval 97 4.4.3 Godkända leverantörer 99 4.4.4 Information till brukare och invånare 100 4.4.5 Reaktioner på kundval 101 4.4.6 Förändringar och problem som kundval medfört 101 4.4.7 Ersättning och uppföljning 103 4.4.8 Traditionellt biståndsbeslut och förenklad biståndshandläggning 104 4.4.9 Kvalitet, valfrihet och ökat småföretagande 105 4.4.10 Sammanfattning/Diskussion 106 4.5 Kundval i tre kommuner – en sammanfattning 108 4.5.1 Inför införandet av kundval enligt LOV 108 4.5.2 Införande av kundval enligt LOV 110 4.5.3 Blev resultatet enligt intentionerna? 113 Kapitel 5 Kompletterande aktörer i arbetsmarknadspolitiken och etableringslotsar 115 5.1 Kompletterande aktörer i arbetsmarknadspolitiken 115 5.1.1 Den nya lagen om valfrihetssystem hos Arbetsförmedlingen 116 5.2 Etableringslotsar – ett effektivt system för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet 117 5.2.1 Ansvariga myndigheter 118 5.2.2 Etableringsinsatser – etableringsplan, etableringslotsar m.m. 120 5.3 Förordningar som kompletterar lagen om etableringsinsatser m.m. 126 5.3.1 Förordning (2010:407) om ersättning till vissa nyanlända invandrare 126 5.3.2 Förordning (2010:408) om mottagande för bosättning av vissa nyanlända invandrare 133 5.3.3 Förordning (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare 134
Lag om valfrihetssystem.indd 5
2011-08-17 08.49
6
i n n eh å l l
5.3.4 Förordning (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar 136 5.3.5 Förordning (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare 139 5.4 Arbetsförmedlingens föreskrifter 140 5.4.1 AFFS 2010:3 om etableringsersättning 140 5.4.2 AFFS 2010:4 om etableringsplan 142 5.5 Handläggarstöd för etableringsuppdraget 142 5.5.1 Samtal, plan och ersättning 142 5.5.2 Bosättning 146 Kapitel 6 Utlåtanden av Konkurrensverket och domar i mål enligt lagen om valfrihetssystem 151 6.1 Konkurrensverkets utlåtanden om felaktig tillämpning av lagen om valfrihetssystem 151 6.2 Domar i mål enligt lagen om valfrihetssystem 155 Kapitel 7 Sammanfattande slutsatser och den fortsatta utvecklingen av valfrihetssystem 164 7.1 Lag om valfrihetssystem – införandet av kundval i Borås, Linköpings och Västerviks kommuner: en sammanfattning 165 7.2 Kundval, hälsoval och vårdval 166 7.3 Vårdval i primärvården 167 Käll- och litteraturförteckning 170 Offentliga källor 170 Litteratur 173 Muntliga källor 175 Bilaga 1 176
Lag om valfrihetssystem.indd 6
2011-08-17 08.49
Förkortn i n g a r
AFFS CSN EU HSL KomL LAS LOU LOV LSS MBL OSL RF sfi SKL SOFS SoL
Lag om valfrihetssystem.indd 7
Arbetsförmedlingens författningssamling Centrala studiestödsnämnden Europeiska unionen hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) kommunallagen (1991:900) lag (1982:80) om anställningsskydd lag (2007:1091) om offentlig upphandling lag (2008:962) om valfrihetssystem lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen) offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) regeringsformen (1974:152) svenska för invandrare Sveriges Kommuner och Landsting Socialstyrelsens författningssamling socialtjänstlagen (2001:453)
2011-08-17 08.49
För fatta rpre s e n tati o ne r
Maria Bennich är doktorand vid Linköpings universitet inom HELIX, som är en centrumbildning för arbetslivsforskning. Hon undervisar i sociologi, främst inom strategiskt personalarbete och ledning av hälso- och välfärdsorganisationer. Hon har även sociologikurser och undervisar på socionomprogrammet i Norrköping. Bennich bedriver forskarstudier i ämnet sociologi med inriktning mot arbetslivet. Hennes forskning är inriktad mot yrkesgruppen undersköterskor inom äldreomsorgen och frågor som rör denna yrkesgrupps kompetens. I hennes forskning är brukarperspektivet inkluderat. Bennich har också lång erfarenhet som praktiker inom offentlig sektor, framför allt inom den kommunala sektorn, och har arbetat som administratör, behandlingsassistent och vårdbiträde. Sara Esbjörnson har en fil.mag. i psykologi med biämne pedagogik. Hennes grund anställning är som biståndshandläggare i Herrljunga kommun, men hon har i varierande utsträckning varit tjänstledig för att arbeta som projektledare i kommunen med förebyggande hembesök samt som projektledare och projektmedarbetare på FoU Sjuhärad Välfärd (FoUS), Högskolan i Borås. På FoUS har hon genomfört en brukarkvalitetsundersökning och en förstudie kring kundval samt sammanställt hur vårdsamverkan mellan sjukhus, primärvård och kommuner har fungerat över tid inom Mittenälvsborg. Esbjörnson har skrivit rapporterna ”Så tycker brukarna om äldreomsorgen i Herrljunga, Svenljunga och Tranemo – 2008 jämfört med 2004” och ”LOV i Sjuhärad. En förstudie om kundval”. Ann-Christine Larsson är fil.dr i sociologi, med inriktning mot arbete och arbetsliv, och arbetar som FoU-ledare inom äldreomsorgen på Fokus, Kalmar län. Hennes avhandling Empowermentprocesser – ett sätt att öka långtidssjukskrivna kvinnors resurser (2007), Linköpings universitet, handlar om långtidssjukskrivna kvinnors väg tillbaka till arbetslivet. Tillsammans med några av de långtidssjukskrivna kvinnorna i studien skrev hon boken Varför frågar ingen oss? (2007), Santérus förlag. Larsson har även medverkat i antologierna Action Research and Interactive Research. Beyond practice and theory, K. Aagaard Nielsen & L. Svensson, red. (2006), Shaker Publishing samt Partnership – as a Strategy for Social Innovation and Sustainable Change, L. Svensson & B. Nilsson, red. (2008), Santérus förlag. I Fokus rapportserie har hon utgivit en rapport som behandlar legitimerad personals erfarenhet av hemsjukvård efter kommunaliseringen. Hennes forskningsintressen är bl.a. brukarinflytande samt förändringsprocesser.
Lag om valfrihetssystem.indd 8
2011-08-17 08.49
Joakim Nyman blev fil.mag. i beteendevetenskap med inriktning mot sociologi vid Linköpings universitet 2005. Han arbetar som projektledare på socialförvaltningen i Västerviks kommun, där han bland annat har ansvarat för utredning och införande av valfrihetssystem enligt LOV inom både hemtjänst och daglig verksamhet. Nyman arbetar också som konsult i Vimmerby kommun i frågor gällande utformning och införande av valfrihetssystem och han har tidigare, på konsultbasis, genomfört en utredning om förutsättningar för införande av valfrihetssystem i Valdemarsviks kommun. Han har vidare arbetat som LSS-handläggare, biståndshandläggare, frivårdsinspektör och utredare/programledare inom Kriminalvården. Lars Zanderin är fil.lic. i statsvetenskap, fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor i politologi (em.). Han är verksam vid Institutionen för samhällsvetenskaper, Linnéuniversitetet, Växjö och knuten till enheten för Rättssociologi, Lunds universitet. Zanderin undervisar i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt PA/Human Resources vid Linnéuniversitetet och vid flera andra högskolor och universitet i Sverige. Han har skrivit ett flertal böcker och uppsatser i arbetsmiljörätt, arbetsrätt och förvaltning, på egen hand eller tillsammans med kollegor, och har lång erfarenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv. På Liber finns bl.a. utgivet (tillsammans med andra författare) böckerna Arbetsmiljörätt och rehabilitering (2:a uppl. 2009), Arbetsrätt (5:e uppl. 2011), Mänskliga rättigheter i svensk belysning (2:a uppl. 2011), Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar (3:e uppl. 2011), Kommunalrätt – en introduktion för professionsutbildningar (2010) och Rätt och rättssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2009).
Lag om valfrihetssystem.indd 9
2011-08-17 08.49
För o rd
Denna bok, ”Lag om valfrihetssystem”, som tillkom 2010/2011 behandlar begrepp och uppgifter som kundval (i vissa kommuner kallat hälsoval) för kommunerna vad gäller äldreomsorg och omsorger för funktionshindrade och vårdval i primärvården och andra uppgifter inom närsjukvården i landsting och regioner. I de sistnämnda fallen kopplas också valfrihetssystem till ändringar i hälso- och sjukvårdslagen. Efter förslag från regeringen 2009 och 2010 fattade riksdagen beslut om att valfrihetssystem även skulle börja tillämpas utanför den kommunala sektorn. Den statliga arbetsförmedlingen fick i uppgift att vid rekrytering av arbetslivscoacher och etableringslotsar för nyinflyttade invandrare använda sig av lagstiftning om valfrihetssystem samt kompletterande förordningar och föreskrifter från regeringen och Arbetsförmedlingen. I denna bok presenterar vi inledningsvis i kapitel 1 lagstiftningen för de uppgifter inom kommuner och landsting/regioner som nämnts ovan och gör därefter i kapitel 2 en tillbakablick vad gäller omsorger om äldre och funktionshindrade. Tillsynen över informations- och tillsynsarbetet enligt lagen om valfrihetssystem behandlas därefter i kapitel 3. I kapitel 4 presenteras och diskuteras implementeringen av kundval i kommunerna Borås, Linköping och Västervik samt vårdval i Östergötlands läns landsting. I kapitel 5 presenteras tillämpningen av lagen om valfrihet på Arbetsförmedlingens område vad gäller arbetslivscoacher och etableringslotsar. I det sjätte kapitlet tas utlåtanden av Konkurrensverket upp, och domar i förvaltningsrätterna, kammarrätterna och Högsta förvaltningsdomstolen i mål enligt lagen om valfrihetssystem. Boken avslutas med ett kapitel om vilka tänkbara utvecklingslinjer som kan skymtas de närmaste åren på valfrihetsområdet. Lars Zanderin (red.) Institutionen för samhällsvetenskaper, Linnéuniversitetet i Växjö Maria Bennich Helix, Linköpings universitet
Sara Esbjörnson Herrljunga kommun och FoU Sjuhärad välfärd
Ann-Christine Larsson Fokus, Kalmar län
Joakim Nyman Västerviks kommun
Lag om valfrihetssystem.indd 10
2011-08-17 08.49
Introduktion Under 1970-talet (och även tidigare) var det naturligt och vanligt att planering och hierarkiska lösningar (av olika art) användes för organiseringen av t.ex. människobehandlande organisationer, som socialtjänst, omsorger om funktionshindrade och äldreomsorg. Hood (1995) benämnde denna form av styrning för ”Progressive Public Administration” (PPA). Den hade också beteckningen ”den byråkratiska idealtypen”. Denna form av styrning började ifrågasättas i början av 1980-talet beroende på bl.a. krav på flexibilitet och kostnadseffektivitet (se bl.a. Agevall 2005, Hallin & Siverbo 2001, Politt 2000) och ersattes med olika idéer lanserade i främst anglosaxiska länder, t.ex. Nya Zeeland och Storbritannien, under beteckningen ”New Public Management” (NPM). Lars Nordgren (2003) har i sin avhandling om idéerna kring styrning och organisering av hälso- och sjukvård kommit fram till att det föreligger två argument som förenas i NPM: det ena är knutet till effektivitet och marknadslösningar och det andra till enskilda medborgares rättigheter och marknadslösningar. Om vi ser argumenten i ett tidsmässigt perspektiv var det först i slutet av 1980-talet som effektivitetsargumentet kom att kombineras med rättighetsargumentet. Organisering och styrning av verksamheter finns i olika former i NPM-konceptet och avser bl.a. kontraktsstyrning, prestationsersättningar, ledarskap i olika former, kundvalsmodeller och decentralisering (Hood 1995). I den svenska organisationsoch kommunalforskningen (se t.ex. Hansson & Lind 1998 och Agevall 2005) beskrivs tre olika teman som kännetecknar utvecklingen inom NPM: • kundorientering, • företagisering och • konkurrensutsättning. Med kundorientering (i motsats till produktionsorientering) avses t.ex. olika former av decentralisering och kundvalsmodeller. Företagisering innebär ”att den offentliga sektorn får strukturella villkor som liknar de som privata företag har” (Kastberg 2005 s. 10–11). Konkurrensutsättning innebär att konkurrensförhållanden införs som intraprenader och entreprenader.
Lag om valfrihetssystem.indd 11
2011-08-17 08.49
12
i n t ro du k t i on
I kundvalsmodellen är separering mellan politik och utförande en viktig princip (Premfors 2000). I modellen finns tre aktörer: • brukarna som gör aktiva val och låter sina preferenser styra, • producenterna som tillhandahåller varan eller tjänsten och • politikerna som prioriterar ”mellan olika verksamhetsområden och bestämmer nivån på de resurser som fördelas via brukarnas val” (Kastberg 2005 s. 13). Tankarna och idéerna om valfrihetssystem har fått en relativt snabb spridning även till andra områden än kommunernas, landstingens och regionernas socialtjänst och hälso- och sjukvård. Det finns en stark koppling vad gäller de statliga organens handlande – bl.a. Arbetsförmedlingens – till NPM-koncepten, särskilt kundvalsmodeller och decentralisering. Främst är det arbetsförmedlingarna som har erhållit nya uppgifter med s.k. jobbcoacher och möjligheterna att fritt välja sådana för enskilda arbetssökande. Vidare möjligheterna för nyanlända invandrare att erhålla etableringsinsatser för att snabbt komma in på arbetsmarknaden och själva kunna välja hur aktiviteterna ska genomföras. Arbetsförmedlingen har fr.o.m. 2010 tagit över kommunernas ansvar för att underlätta och påskynda de arbetslösas och nyanlända invandrarnas etablering i arbetsoch samhällslivet.
Lag om valfrihetssystem.indd 12
2011-08-17 08.49
Kapitel 1
Lagstiftning I detta kapitel behandlas lagstiftning om kundval i äldreomsorgen och omsorger för funktionshindrade, vårdvalet inom primärvården/närsjukvården, valfrihetssystem för tjänster som upphandlas inom Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska verksamheter, s.k. jobbcoacher, och nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering och egenansvar med professionellt stöd av s.k. etableringslotsar.
1 .1 Lag e n o m va l f ri h e t s s y s t e m (LOV) I ett antal kommuner och landsting samt inom olika verksamhetsområden inom dessa föreligger flera olika valfrihetssystem. För att förtydliga rättsläget och för att göra det enklare för kommuner och landsting att öka möjligheten till valfrihet i deras olika verksamheter har lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) införts vad gäller stöd, vård och omsorgstjänster till brukare eller patienter. Det gäller omsorgs- och stödverksamhet för äldre och personer med funktionsnedsättning enligt socialtjänstlagen (SoL, 2001:453) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS, 1993:387) samt hälso- och sjukvårdstjänster enligt hälsooch sjukvårdslagen (HSL, 1982:763). Med begreppet valfrihetssystem avses även det som – inom hälso- och sjukvårdssystemen i landstingen – kallas för vårdval eller i vissa fall hälsoval (prop. 2008/09:29 s. 108 och prop. 2008/09:74). I kommunerna kallas valfrihetssystem kundval eller ibland hälsoval. Lagen om valfrihetssystem är ett alternativ till upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). Både privata företag och ideella organisationer kan ansöka om att bli godkända leverantörer. De ska annonsera löpande på en nationell webbplats, och kommuner och landsting ska ges möjlighet att genom avtal reglera förutsättningarna för valfrihetssystemet.
Lag om valfrihetssystem.indd 13
2011-08-17 08.49
14
ka pi te l 1. l ag st i f t n i n g
Alla leverantörer som uppfyller de krav som fastställts blir godkända och får teckna kontrakt. Grundtanken i lagen är att det inte föreligger någon priskonkurrens mellan de olika leverantörerna. I stället kan den enskilde brukaren/patienten/klienten välja den leverantör som han eller hon finner har den bästa kvaliteten. Omfattande information inför valet ska lämnas av leverantörerna. Det är kommunerna och landstingen som har till uppgift att tillse att så sker, och för de personer som inte väljer entreprenörer (privata företag eller ideella föreningar) ska det finnas ickevalsalternativ. Några skillnader mellan verksamhet i egen regi och de externa leverantörer som utför motsvarande typer av tjänster får inte förekomma, och verksamheter i egen regi får inte vare sig missgynnas eller gynnas. Det är emellertid svårt att uppnå total konkurrensneutralitet mellan egenregiverksamheten och de externa leverantörerna, då de förstnämnda organen alltid måste ta det yttersta ansvaret för att de som är biståndsbehövande och har rätt till bistånd får den hjälp som de har erhållit rätt till. Skulle leverantörer anse sig förfördelade har de möjlighet att erhålla rättelse hos allmän förvaltningsdomstol enligt lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom stolar. Den enskilde kommun- eller landstingsmedborgaren – brukaren/patienten/den fysiska personen – kan självständigt välja den leverantör som den upphandlande myndigheten godkänt, tecknat kontrakt med och redovisat i ett förfrågningsunderlag. Någon av de godkända leverantörerna ska utföra medborgarens omsorgs- respektive vårdtjänst. Olika former av valfrihetssystem kan tillämpas inom kommunerna och landstingen.
Lagens tillämpningsområde Bestämmelserna i 1 kap. 1 § anger när lagen gäller, dvs. då en upphandlande myndighet beslutat att tillämpa ett valfrihetssystem inom hälsovård och socialtjänster, som är upptagna som B-tjänster i kategori 25 i bilaga 3 till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. I de tjänster som föreligger inom socialtjänsten ingår även stöd och service enligt LSS samt andra insatser som inte utgör myndighetsutövning. Barn- och ungdomsomsorg (med CPV-kod 85311300-5) har undantagits från lagens tillämpningsområde. I propositionen sägs att principen för lagen är att ”ett valfrihetssystem enligt lagen om valfrihetssystem bygger på att … den upphandlande myndigheten som huvudman för verksamheten har ansvaret för att tjänsterna tillhandahålls brukaren eller invånaren” (prop. 2008/09:29 s. 137 och 61ff.). Kommunen eller landstinget tecknar avtal med några leverantörer som uppfyller de krav som ställts i förfrågningsunderlaget/n.
Lag om valfrihetssystem.indd 14
2011-08-17 08.49
kap i te l 1 . l ag st i ft n i n g
15
Det blir sedan den enskilde brukaren (patient eller invånare som fysisk person) som avgör vilken firma (motsvarande) som ska genomföra tjänsten. I 1 kap. 2 § tas grundläggande principer som ska råda i ett valfrihetssystem upp. Principerna i artiklarna 49 och 56 i EUF-fördraget (trädde i kraft den 1 december 2009: tidigare EG-fördraget) gäller också enligt LOV. Det innebär att behandling av ansökningar från företag och ideella organisationer att medverka i kommunala eller landstingskommunala valfrihetssystem ska uppfylla kravet/n på likabehandling och icke-diskriminering i samtliga skeden av förfarandet. Varifrån företaget (motsvarande) kommer ska inte spela någon roll. Villkoren ska framgå av förfrågningsunderlaget. Det får inte föreligga några hemligheter utan principen om öppenhet ska tillämpas. Vidare ska skyldighet att annonsera offentligt upprätthållas liksom att offentlighetsprincipen gäller vid ansökningarna till valfrihetssystemet/n. Förvaltningslagen (1986:223) ska inte tillämpas då ärenden enligt lagen om valfrihetssystem handläggs (1 kap. 3 §). Enligt propositionen (prop. 2008/09:29 s. 63) kommer grundläggande krav på rättssäkerhet att, trots att förvaltningslagen inte til�lämpas, uppfyllas genom de jävsbestämmelser som finns för kommuner i kommunallagen (1991:900) och för aktier i aktiebolagslagen (2005:551). Det finns vidare möjligheter för leverantörer att få domstolsprövning genom att begära rättelse hos allmän förvaltningsdomstol.
Definitioner I 2 kap. LOV fastställer riksdagen de begrepp som används i LOV. Definitionerna bygger på dels upphandlingsdirektiven från EU, dels reglerna i lagen om offentlig upphandling. Uttrycken och begreppen är samma i LOV och LOU eftersom det är viktigt att de två lagarna, som är tätt förbundna, har samma innebörd. Att använda andra beteckningar och begrepp leder troligtvis till förvirring vid tillämpningen av LOV i kommuner, landsting och regioner. Nedan följer de olika definitionerna: Förfrågningsunderlag: Med förfrågningsunderlag avses ett underlag för ansökan som en upphandlande myndighet tillhandahåller för en eventuell kommande medverkan i ett valfrihetssystem (2 kap. 1 §). Kontrakt: Med kontrakt avses ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som • sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, • gäller tillhandahållandet av tjänster, och • undertecknas av parterna eller signeras av dem med en elektronisk signatur.
Lag om valfrihetssystem.indd 15
2011-08-17 08.49
16
ka pi te l 1. l ag st i f t n i n g
Det kan även finnas andra villkor än ekonomiska i kontraktet (2 kap. 2 §). Leverantör: Leverantörer är fysiska eller juridiska personer som tillhandahåller tjänster som ingår i ett valfrihetssystem (2 kap. 3 §). Begreppet löpande annonsering finns endast i LOV (2 kap. 4 §) och inte i LOU. Innebörden är att den upphandlande myndigheten ska annonsera löpande på den nationella webbplatsen. I januari 2008 gav regeringen Kammarkollegiet i uppdrag att upprätta och driva en nationell webbplats för annonsering av valfrihetssystem. Skälet till att detta uppdrag lades ut på en statlig myndighet var att annonseringsförfarandet skulle komma igång snabbt samt att det ska vara snabbt, enkelt och överskådligt för omsorgs- och vårdleverantörer att finna möjligheter att göra ansökan eller ansökningar (prop. 2008/09:29 s. 68). Offentligt styrda organ: I detta sammanhang menas med offentligt styrda organ bolag och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse såvida behovet inte är av kommersiell karaktär. Vidare ska det offentligt styrda organet • till största delen finansieras av en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, • stå under kontroll av en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller • ha en styrelse eller motsvarande typ av ledningsorgan där mer än hälften av antalet ledamöter är utsedda av en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet (2 kap. 5 §). Med tjänst avses sådan tjänst som framgår av 1 kap. 1 §, dvs. tjänster inom hälsovård och socialtjänster (2 kap. 6 §). Upphandlande myndighet är en kommunal myndighet. Med upphandlande myndighet avses i LOV även 1. beslutande församlingar i kommuner och landsting (kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige), 2. offentligt styrda organ (se 2 kap. 5 §), 3. sammanslutningar av kommunala myndigheter och församlingar (enligt 1 ovan) och 4. sammanslutningar av offentligt styrda organ (enligt 2 ovan). Att begreppet upphandlande myndighet används som beteckning för offentligt styrda organ som kommuner, landsting och regioner är enligt regeringen angeläget därför att begreppet myndighet bör behandlas på ett enhetligt sätt i svensk rätt (prop. 2008/09:29 s. 67).
Lag om valfrihetssystem.indd 16
2011-08-17 08.49
kap i te l 1 . l ag st i ft n i n g
17
Annonsering och förfrågningsunderlagets innehåll En upphandlande myndighet som ska inrätta eller förändra ett valfrihetssystem ska annonsera på den nationella webbplats som upprättats för ändamålet. Förfrågningsunderlag ska finnas tillgängligt tillsammans med annonsen på webbplatsen (3 kap. 1 §). Den upphandlande myndigheten ska genom annons på den nationella webbplatsen löpande begära in ansökningar till valfrihetssystemet (3 kap. 2 §). Det föreligger skyldighet att beakta principen om öppenhet, vilken följer av artiklarna 49 och 56 EUF-fördraget om dels den fria etableringsrätten, dels tjänsters fria rörlighet. Detta gäller emellertid endast för kontrakt som i tillräcklig utsträckning sammanhänger med den inre marknaden. Tre förhållanden är centrala i förfrågningsunderlagets innehåll (4 kap.): 1. ekonomisk ersättning, 2. särskilda kontraktsvillkor och 3. ingivande av och handläggningstid för ansökan. Den ekonomiska ersättning som leverantören i valfrihetssystemet erhåller ska framgå av förfrågningsunderlaget eftersom systemet inte bygger på priskonkurrens (4 kap. 1 §). Det är upp till den upphandlande myndigheten att ställa särskilda kontraktsvillkor (4 kap. 2 §). Beteckningen särskilda kontraktsvillkor innebär inte krav på leverantören, utan särskilda därutöver tillkommande villkor som den som åtar sig kontraktet måste acceptera. Leverantören måste i sin ansökan godkänna dessa för att få delta i valfrihetssystemet. Skulle leverantören inte acceptera kontraktsvillkoren blir hon eller han (eller företaget, kooperativet osv.) inte godkända i valfrihetssystemet. Två förhållanden måste emellertid vara uppfyllda: dels måste kontraktsvillkoret ha samband med tjänsten som leverantören ska utföra, dels måste villkoret uppfylla alla EU-rättsliga principer som gäller i sådana här sammanhang: icke-diskriminering, likabehandling, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet. Det är viktigt att kontraktsvillkor inte sammanblandas med tekniska specifikationer (se lagen om offentlig upphandling). I EU-domstolens rättspraxis har principerna för vilka krav som får ställas utvecklats. Det förekommer även sociala kontraktsvillkor (4 kap. 2 § LOV; direktiv 2004/18/ EG) som • att främja yrkesutbildning på arbetsplatsen, • att anställa personer med särskilda svårigheter att komma in på arbetsmarknaden, • att bekämpa arbetslöshet, • att anställa långtidsarbetslösa eller ungdomar, • att följa bestämmelserna i grundläggande ILO-konventioner och anställa personer med funktionsnedsättning.
Lag om valfrihetssystem.indd 17
2011-08-17 08.49
18
ka pi te l 1. l ag st i f t n i n g
Hur en sökande ska ge in ansökan ska framgå av annonsen eller förfrågningsunderlaget. Det kan vara med post, fax eller elektroniska medel och bestäms av den upphandlande myndigheten (4 kap. 3 §). Handläggningstiden för ansökan är viktig eftersom den som inger ansökan är bunden av sin ansökan. Den upphandlande myndigheten måste informera leverantören om handläggningstiden avseende godkännande. Skulle den upphandlande myndigheten överskrida den handläggningstid som anges i förfrågningsunderlaget är leverantören inte längre bunden av sin ansökan (4 kap. 4 §). En handling ska anses inkommen till den upphandlande myndigheten enligt reglerna i 10 § förvaltningslagen (1986:223) (4 kap. 5 §).
Ansökan om deltagande i ett valfrihetssystem och kommunikation Både fysiska och juridiska personer har rätt att ensamma eller tillsammans ansöka om att få delta i ett valfrihetssystem. En grupp som då ansökan skickats in inte har en bestämd juridisk form får inte av den anledningen uteslutas av den upphandlande myndigheten. Denna får emellertid vid tilldelning av kontrakt och för att kontraktet ska kunna fullgöras kräva en viss juridisk form. Det ska framgå av förfrågningsunderlaget att den upphandlande myndigheten kan kräva att den eller de som lämnar en ansökan ska ha en viss juridisk form (5 kap. 1 §). Det är inte möjligt att begränsa antalet leverantörer som godkänns då det skulle innebära att de leverantörer som godkänns skulle rangordnas och viktas. Sådana bestämmelser finns inte i LOV men i LOU. Genom regelförenkling underlättas för mindre företag att vara leverantörer till kommuner, landsting och regioner. Om små och medelstora företag samarbetar med varandra kan de tillsammans uppfylla de krav som ställs från den upphandlande myndigheten. Det kan röra sig om ekonomisk kapacitet, kompetens eller tillgänglighet (prop. 2008/09:29 s. 83). Enligt 5 kap. 2 § LOV gäller att en sökande vid behov även får åberopa resurser hos andra leverantörer genom att visa att han eller hon kommer att förfoga över nödvändiga resurser när kontraktet ska fullgöras. I 6 kap. LOV finns bestämmelser om kommunikation med elektroniska medel samt förfarandet vid rättelse av fel, förtydligande och komplettering. Sker kommunicering mellan parterna med elektroniska medel ska de vara ickediskriminerande, allmänt tillgängliga och möjliga att använda tillsammans med maskin- och programvara som vanligtvis används på marknaden (6 kap. 1 §). En upphandlande myndighet får medge att en sökande rättar en felskrivning eller något annat uppenbart fel i ansökan. Den upphandlande myndigheten får också begära att en ansökan förtydligas eller kompletteras (6 kap. 2 §). Då det är den enskilde brukaren som väljer leverantör i ett valfrihetssystem föreligger liten risk att den upphandlande myndighetens agerande ska leda till särbe-
Lag om valfrihetssystem.indd 18
2011-08-17 08.49
kap i te l 1 . l ag st i ft n i n g
19
handling eller konkurrensbegränsningar. Den som ansöker kan vidare, om det skulle föreligga något fel, göra en ny ansökan redan påföljande dag då valfrihetssystemet annonseras löpande. Därför bör en mer generös tolkning av reglerna i LOV göras, eftersom den rättspraxis som utvecklats inom offentlig upphandling (bl.a. LOU) inte är vägledande vad gäller möjligheterna till rättelser och kompletteringar i valfrihetssystem.
Uteslutning av sökande Uteslutning av sökande regleras i 7 kap. LOV och får ske av den upphandlande myndigheten av sökande som 1. är i konkurs eller likvidation, under tvångsförvaltning, föremål för ackord eller tills vidare har ställt in sina betalningar eller är underkastad näringsförbud, 2. är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, ackord eller annat liknande förfarande, 3. är dömd avseende yrkesutövning eller har gjort sig skyldig till allvarliga fel i yrkesutövningen, 4. inte har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt, eller underlåter att lämna eller lämnar felaktiga upplysningar avseende de nämnda uppgifterna, eller 5. är juridisk person och någon företrädare för denna dömts för sådant brott eller gjort sig skyldig till sådant fel som avses i punkt 3 (7 kap. 1 §). Intyg och bevis som gäller den sökande om att det inte finns någon grund för uteslutning ska vara en utsaga som avgetts på heder och samvete eller annan liknande försäkran, t.ex. högtidlig försäkran som avläggs inför en behörig rättslig eller administrativ myndighet, notarius publicus eller en godkänd yrkesorganisation i personens hemland eller ursprungsland (7 kap. 2 §).
Godkännande och ingående av kontrakt Beslut om godkännande och ingående av kontrakt, underrättelse om beslut och tecknande av kontrakt fastställs i 8 kap. LOV. En sökande som uppfyller • krav som angetts i annonsen, • krav som angetts i förfrågningsunderlaget och • som inte har uteslutits enligt reglerna i LOV 7 kap. 1 § (se ovan) ska godkännas och sluta ett kontrakt med den upphandlande myndigheten (8 kap. 1 §).
Lag om valfrihetssystem.indd 19
2011-08-17 08.49
20
ka pi te l 1. l ag st i f t n i n g
I ett valfrihetssystem föreligger ingen konkurrenssituation mellan leverantörerna och om den upphandlande myndigheten vill begränsa antalet leverantörer kan LOV inte användas. Alla som lämnar in en ansökan ska snarast möjligt få besked om de uppfyller kraven eller inte och får teckna kontrakt. Den upphandlande myndigheten ska underrätta sökande som inte godkänts på vilket sätt hon eller han kan få rättelse (8 kap. 2 §). Den upphandlande myndigheten ska utan dröjsmål teckna kontrakt med de leverantörer som blivit godkända ( 8 kap. 3 §).
Information och ickevalsalternativ Den upphandlande myndigheten har ett informationsansvar för samtliga brukare/ invånare/patienter om vilka valalternativ som föreligger, och det gäller för myndigheten att anpassa sin information så att den är konkurrensneutral och inte till fördel för någon av leverantörerna. Den ska vidare vara relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig (9 kap. 1 §). Förutom att LOV ställer krav på att informationen om leverantörerna ska vara relevant framgår av socialtjänstlagen och förvaltningslagen att den enskilde brukaren ska få information om hur ansökan, utredning och biståndsbeslut etc. ska gå till. I informationen ska t.ex. ingå vilka tjänster leverantörerna tillhandahåller. Personalen och dess kompetens, utbildningsnivå och kapacitet, verksamhetsmål och speciella inriktningar, personalkontinuitet samt resultat av brukarundersökningar ska redovisas. Skillnader i kompetens mellan de olika leverantörerna ska visas och informationen om de olika leverantörerna ska vara såväl skriftlig som muntlig och på olika språk samt anpassad till dem som är funktionshindrade. Det betonas slutligen att informationen ska vara lättillgänglig. Vidare ska den enskilde ges stöd och hjälp i sin valsituation. Skulle den enskilde kommunmedborgaren (motsvarande) inte företa något val utan väljer ett ickevalsalternativ, ska den upphandlande myndigheten i förväg ha fastställt vad detta är. Alla leverantörer ska därvid behandlas lika och konkurrensneutralt. Den stora skillnaden mellan LOV och LOU är att det inte föreligger någon konkurrenssituation mellan leverantörerna i den första av de båda lagarna, medan så är fallet i lagen om offentlig upphandling. Vidare får alla leverantörer som godkänts teckna kontrakt med den upphandlande myndigheten enligt LOV. Konkurrenssituationen uppstår mellan leverantörerna efter det att kontrakten tecknats och pågår löpande under hela avtalsperioden (prop. 2008/09:29 s. 87).
Lag om valfrihetssystem.indd 20
2011-08-17 08.49
kap i te l 1 . l ag st i ft n i n g
21
Rättsmedel I 10 kap. LOV behandlas rättelse, behörig domstol, förbud mot överklagande, skadestånd, undantag från rättelse och skadestånd samt tillsyn. Om den upphandlande myndigheten har brutit mot någon bestämmelse i lagen får en leverantör skriftligt till allmän förvaltningsdomstol ansöka om att den upphandlande myndigheten ska vidta rättelse. Det är endast den sökande som inte har godkänts av den upphandlande myndigheten som kan ansöka om rättelse. Vidare ska den sökande ange vilken ändring som begärs och på vilket sätt den upphandlande myndigheten brutit mot bestämmelserna i lagen (10 kap. 1 §). Om det är så att den upphandlande myndigheten brutit mot någon bestämmelse i lagen och leverantören genom detta förfarande har lidit skada eller kan komma att lida skada ska domstolen besluta om att rättelse ska ske (10 kap. 2 §). Ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets den upphandlande myndigheten har sin hemvist. Vid gemensam nämnd gäller det där värdkommunen har sin hemvist och vid kommunalförbund den domkrets där kommunalförbundet har sitt säte. Tidsfristen är tre veckor från och med den dag som den upphandlande myndigheten har lämnat sin underrättelse (10 kap. 3 §). Överklagan med stöd av 10 kap. kommunallagen får inte ske av sådant beslut som denna lag är tillämplig på (10 kap. 4 §). Alla sökande som har ansökt om att få delta i ett valfrihetssystem och som inte har fått teckna kontrakt och som lidit skada på grund av detta får kräva skadestånd. Det är upp till den som lidit skada att begränsa sin skada. Skulle den sökande inte vidta skäliga åtgärder ska han själv bära en motsvarande del av förlusten. Vidare ska skadestånd kunna jämkas. Kompensation för den uteblivna handelsvinsten ska utgöra grunden för skadeståndsbedömningen och den som yrkar ersättning är bevisskyldig för skadan. Domstolen ska vid sin bedömning göra en skälighetsbedömning av den skada som uppkommit. Skadeståndstalan väcks vid allmän domstol inom ett år från det att den upphandlande myndigheten beslutat att inte godkänna den sökande. Rätten till skadestånd går förlorad om talan inte väcks i tid (10 kap. 5 §). De ovan redovisade bestämmelserna om rättelse och skadestånd gäller inte den upphandlande myndighetens beslut om information och ickevalssalternativ (10 kap. 6 §). Tillsyn av lagen (LOV) utövas av myndighet som regeringen utser. Denna får inhämta upplysningar av den upphandlande myndigheten, som är skyldig att tillhandahålla de upplysningar som begärs (10 kap. 7–9 §§).
Lag om valfrihetssystem.indd 21
2011-08-17 08.49
22
ka pi te l 1. l ag st i f t n i n g
1 .2 V å rd va l i pr i m ä rv å r de n I propositionen (2008/09:74) Vårdval i primärvården föreslår regeringen ändringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Syftet med ändringarna är dels att ”öka patienternas valfrihet”, dels att ”underlätta för vårdgivare att etablera sig i primärvården med offentlig ersättning” (prop. 2008/09:74 s. 1). Då riksdagen har antagit propositionen om vårdval i primärvården blir landstingen skyldiga att införa vårdvalssystem som ger medborgarna rätt att välja mellan de olika vårdgivare som landstinget har godkänt. De krav som landstinget beslutat om och som vårdleverantörerna uppfyller ger vårdleverantörerna rätt att etablera sig i primärvården med offentlig ersättning. Hur ersättningen ska utformas bestäms av respektive landsting eller region (som har landstingsuppgifter). 5 § hälso- och sjukvårdslagen (HSL) har efter riksdagens beslut fått följande lydelse: ”Landstinget ska organisera primärvården så att alla som är bosatta inom landstinget kan välja utförare av hälso- och sjukvårdstjänster samt få tillgång till och välja en fast läkarkontakt (vårdvalssystem). Landstinget får inte begränsa den enskildes val till ett visst geografiskt område inom landstinget. Landstinget ska utforma vårdvalssystemet så att alla utförare behandlas lika, om det inte finns skäl för något annat. Ersättningen från landstinget till utförare inom ett vårdvalssystem ska följa den enskildes val av utförare. När landstinget beslutat att införa ett vårdvalssystem ska lagen (2008:962) om valfrihetssystem tillämpas.”
1.2.1 Vårdvalssystem Det har tidigare företagits flera olika insatser för att förtydliga och förstärka patientens ställning inom hälso- och sjukvården. Som exempel kan anges dels bestämmelsen om patientens rätt till förnyad medicinsk bedömning i HSL (1982:763) och patientdatalagen (2008:355). Vidare fritt vårdval för patienter och en nationell vårdgaranti som grundas på olika huvudsakligen nationella rekommendationer och överenskommelser. Enligt Socialstyrelsen (prop. 2008/09:74 s. 23) har patienterna fortfarande bristande tillgänglighet och saknar tillräckligt inflytande och möjligheter att påverka sin situation. Därför behöver patienternas möjligheter att få vård i tid och att själva kunna välja vårdgivare stärkas ytterligare. Det är även viktigt att de får möjlighet att själva bestämma sina vårdtillfällen. Ett annat allmänt övervägande kopplat till propositionen är den nya regeln om rätt till fast läkarkontakt i primärvården som införts i 5 § HSL. Tidigare hade i HSL införts ett krav om en specialist i allmänmedicin som ska vara kopplad till primärvårdens verksamhet. Då det trots olika åtgärder, under många år, inte varit möjligt
Lag om valfrihetssystem.indd 22
2011-08-17 08.49
Lag om valfrihetssystem Kundval, vårdval, kompletterande aktörer i arbetsmarknadspolitiken och etableringslots En introduktion för professionsutbildningar ISBN 978-91-47-09576-6 © 2011 Författarna och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Redaktör: Camilla Nevby Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Catharina Grahn/ProduGrafia
Upplaga 1:1 Tryck: Sahara Printing 2011
KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare. Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
Lag om valfrihetssystem.indd 2
2011-08-17 08.49
– en introduktion för professionsutbildningar Äldre och funktionshindrade ska ha möjlighet att själva välja en god service och omsorg, enligt lagen om valfrihetssystem. Den här boken visar hur kommuner, landsting och regioner kan erbjuda denna valfrihet – utan offentlig upphandling men med lagen om valfrihet som underlag. Det handlar till exempel om kundval/hälsoval inom kommunerna när det gäller äldreomsorg och omsorger för funktionshindrade samt om vårdval inom tjänster i primärvården och andra uppgifter i närsjukvården i landsting och regioner. Under 2010 utvidgades reglerna om valfrihetssystem till att även omfatta arbetslivscoacher och etableringslotsar för nyinvandrade.
Lars Zanderin (red.)
I boken behandlas implementering av såväl olika tjänster inom vård och omsorg som tjänster på arbetsförmedlingens område. Författarna är alla på olika sätt verksamma inom forskningsoch utvecklingsverksamhet på universitet och högskolor respektive i forsknings- och utvecklingsverksamhet på kommuner och i landsting/regioner.
Denna bok är utgiven i samverkan med NATIONELLT FORSKNINGSNÄTVERK FÖR BRUKARINFLYTANDE INOM ÄLDREOMRÅDET.
Best.nr 47-09576-6
Tryck.nr 47-09576-6-00
Lag om valfrihetssystem - omslag.indd 1
Lag om valfrihets-
Lag om valfrihetssystem
Lag om valfrihetssystem
system Lag om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar
Lars Zanderin (red.) Maria Bennich Sara Esbjörnsson Ann-Christine Larsson Joakim Nyman
11-08-17 08.41.13