9789144088167 by Smakprov Media AB

Anderz Andersson Lars Bejstam Örjan Edström Lars Zanderin

KOMMUNAL

Anderz Andersson och Lars Bejstam är verksamma som lärare och forskare i arbetsrätt vid Umeå universitet. Örjan Edström är verksam som lärare och forskare i arbetsrätt och med anknytning till EU-rätt vid juridiska institutionen vid Umeå universitet. Lars Zanderin har erfarenhet av undervisning inom olika rättsområden vid bland annat vid Högskolan i Kristianstad och Linnéuniversitetet.

KOMMUNAL ARBETSRÄTT

Kommuner och landsting har genomgått stora förändringar med bl.a. omorganiseringar, decentralisering och privatisering. Fler får ta direkt ansvar för personalfrågor och fatta beslut som kräver kunskaper om arbetsrättens regler i lagstiftning och kollektivavtal. Sedan mitten av nittiotalet har dessutom ett stort antal arbetsrättsliga regleringar tillkommit, bl.a. till följd av det svenska medlemskapet i Europeiska unionen (EU) och den snabba utveckling av arbetsrätten som präglat de senaste åren. Boken är avsedd som ett hjälpmedel i det dagliga arbetet för den som är praktiskt verksam och behöver kunskap om arbetsrätten i kommuner och landsting. Den lämpar sig även utmärkt för arbetsrättslig utbildning med inriktning mot detta område.

ARBETSRÄTT

Nära en miljon människor arbetar idag inom kommuner och landsting. Det motsvarar en femtedel av arbetskraften. Trots sin storlek och trots att denna del av arbetsmarknaden omgärdas av ett i stora stycken eget regelverk, behandlas den ytterst kortfattat i arbetsrättsliga läroböcker. Boken fyller därmed ett stort tomrum då den utgår från arbetsrätten som den ska tillämpas i kommuner och landsting.

KOMMUNAL § ARBETSRÄTT § §

Kommunal arbetsrätt inleds med en redogörelse för grundläggande kommunalrättsliga regler. Därefter behandlas i tur och ordning frågor rörande medbestämmandet, anställningen och arbetsmiljön.

Fjärde upplagan Art.nr 3804

www.studentlitteratur.se

978-91-44-_08816-7_01_cover.indd.indd 1

4:e uppl.

Anderz Andersson Lars Bejstam Örjan Edström Lars Zanderin

§ § 2014-08-07 16:18

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 3804 ISBN 978-91-44-08816-7 Upplaga 4:1 © Författarna och Studentlitteratur 1994, 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbilder: MattonImages/Peter Rutherhagen, Shutterstock/Ollyy Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2014

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 2

2014-08-08 11:02

INNEHÅLL

Förkortningar 15 DEL I

Kommunalrättsliga grunder Lars Bejstam

Kapitel 1 Vad är en kommun? 19 1.1 Kommunal utveckling 19 1.2 Kommunal indelning 22 1.3 Kommunala särdrag 24 1.4 Medlemskap i kommuner och landsting 26 1.5 Kommuner och landsting som arbetsgivare 27 1.6 Kommunerna och EU 29 1.6.1 Kommunal självstyrelse och EU 29 1.6.2 Subsidiaritetsprincipen 30 Kapitel 2 Vad får kommunen göra? 33 2.1 Inledning 33 2.2 Intresseprincipen 34 2.3 Lokaliseringsprincipen 36 2.4 Förbud mot understöd till enskild 37

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 3

2014-08-08 11:02

Innehåll

2.5 Uppgiften tillkommer annan 37 2.6 Likställighetsprincipen 38 2.7 Självkostnadsprincipen 39 2.8 Förbud mot retroaktiva beslut 41 2.9 Förhållande till näringslivet 41 2.10 Kommunala företag 42 2.11 Offentlighet och sekretess i kommunala företag 44 2.12 Särskilda kompetensutvidgande bestämmelser 46 2.12.1 Kommunalt partistöd 47 2.12.2 Politiska sekreterare 47 2.12.3 Ekonomiskt stöd till ungdomsorganisationer 48 2.12.4 Internationell katastrofhjälp 49 2.12.5 Övriga kompetensutvidgande bestämmelser 49 2.12.6 Kommunernas och landstingens övriga uppgifter 50 Kapitel 3 Kommunfullmäktige 51 3.1 Inledning 51 3.2 Handläggning m.m. i fullmäktige 51 3.2.1 Sammanträden och initiativrätt 51 3.2.2 Beredningstvånget 53 3.2.3 Jäv 53 3.2.4 Beslutsfattande i fullmäktige 54 3.2.5 Delegation av fullmäktiges beslutanderätt 56 Kapitel 4 Styrelse och nämnder 59 4.1 Inledning 59 4.2 Utseende av styrelse och nämnder 61 4.3 Entledigande av förtroendevald 61 4.4 Styrelsens uppgifter 62 4.5 Övriga nämnders uppgifter 64 4.6 Jäv i styrelse och nämnder 65

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 4

2014-08-08 11:02

Innehåll

4.6.1 Handläggning av ärende 65 4.6.2 De olika jävsgrunderna 66 4.6.3 Bortseende från jäv 70 4.6.4 Undantag från jäv 70 4.6.5 Verkan av jäv 71 4.6.6 Möjlighet att underlåta upphävande av bl.a. jävsbeslut 73 4.6.7 Jäv för fackliga företrädare 73 4.7 Beslutsfattande i styrelse och nämnder 74 4.8 Reservation 76 4.9 Delegation 77 4.9.1 När kan delegation ske? 77 4.9.2 Vidaredelegation 79 4.9.3 Delegation eller verkställighet? 79 4.9.4 Brukarmedverkan 81 Kapitel 5 Statlig kontroll över kommunala beslut 83 5.1 Inledning 83 5.2 Förvaltningsbesvär 83 5.3 Laglighetsprövning – kommunalbesvär 84 5.3.1 Vilka beslut kan överklagas? 84 5.3.2 Rent förberedande beslut 85 5.3.3 Rent verkställande beslut 86 5.4 Besvärsförbud 86 5.5 Instansordning 87 5.6 Besvärsrätt 88 5.7 Besvärstid 89 5.8 Besvärsgrunder 90 5.9 Besvärsinstansernas befogenheter 92 5.10 Något om effekterna av besluts upphävande 93 5.11 Lagtrots 94 Käll- och litteraturförteckning 96 Rättsfall 98

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 5

2014-08-08 11:02

Innehåll DEL II

MBL i kommuner och landsting Örjan Edström

Kapitel 6 Inledning 101

Kapitel 7 En tillbakablick 103

Kapitel 8 Allmänt om medbestämmandet 107

Kapitel 9 Gränser för medbestämmandet 111 9.1 Förhållandet arbetsgivare–arbetstagare 111 9.2 Den politiska demokratin 113 Kapitel 10 Förhandling och medbestämmande enligt MBL 117 10.1 Inledning 117 10.2 Hur ska en förhandling gå till? 118 10.3 Förhandling före beslut 121 10.3.1 Viktigare förändring av verksamheten 122 10.3.2 Viktigare förändring av anställnings- och arbetsvillkor 126 10.3.3 Entreprenader – förhandling och facklig vetorätt 131 10.3.4 Undantag från förhandlingsreglerna 134

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 6

2014-08-08 11:02

Innehåll

Kapitel 11 Information och sekretess 137 11.1 Information enligt MBL 137 11.2 Sekretess 140 Kapitel 12 Avtal om medbestämmande – FAS 05 143 12.1 Inledning 143 12.2 FAS 05 144 Kapitel 13 Tolkningsföreträde i MBL 149 13.1 Inledning 149 13.2 Föreskrifter om medbestämmande m.m. 149 13.3 Tvister om arbetsskyldighet 150 13.4 Lönetvister 151 Kapitel 14 Partssammansatta organ och närvarorätt enligt kommunallagen 153 14.1 Inledning 153 14.2 Partssammansatta organ 153 14.3 Närvarorätt i kommunala nämnder 154 Kapitel 15 Facklig förtroendeman 157 15.1 Förutsättningar 157 15.2 Rätt till ledighet 159 15.3 Förmåner vid ledighet 160 15.4 Tystnadsplikt 160 15.5 Skyddsregler 161

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 7

2014-08-08 11:02

Innehåll

Kapitel 16 Stridsåtgärder 163 16.1 Inledning 163 16.2 Särskilda begränsningar enligt MBL, LOA och sekretesslagstiftning 164 16.3 Bestämmelser i kollektivavtal 166 16.4 Samhällsfarliga konflikter 168 16.5 Begränsningar för utstationerad arbetskraft och bemanningsanställda 169 Käll- och litteraturförteckning 173 DEL III

Anställning Anderz Andersson

Kapitel 17 Ramen för anställningen 179 17.1 Inledning 179 17.2 Anställningsavtalets rättsliga grunder 181 17.3 Anställningsavtalet som avtal 184 17.3.1 Anställningsavtals slutande 184 17.3.2 Ogiltighetsregler 190 17.3.3 Villkorade anställningsavtal 195 17.3.4 Avtalslagen och omreglering av avtalsvillkor 197 17.3.5 Sammanfattning 200 17.4 Konsultmedverkan vid tillsättning av kommunala och chefstjänster 202 17.4.1 Inledning 202 17.4.2 Rättspraxis 203 17.5 Begränsningar i den fria anställningsrätten 210 17.5.1 Inledning 210 17.5.2 Allmänt om legitimation och behörighet 211 17.5.3 Registerkontroll 216 17.5.4 Sammanfattning 219

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 8

2014-08-08 11:02

Innehåll

17.6 Diskrimineringslagen 220 17.6.1 Allmänt 220 17.6.2 Begreppet diskriminering 221 17.6.3 Diskriminering 228 17.6.4 Vem skyddas mot diskriminering? 229 17.6.5 Positiv särbehandling 230 17.6.6 Bevisbörderegeln 231 17.6.7 Rättspraxis – diskriminering i arbetslivet 232 17.6.8 Aktiva åtgärder 240 17.6.9 Ersättning och ogiltighet 246 17.6.10 Tillsynen av lagens efterlevnad 247 Kapitel 18 Bestämmelser vid anställnings ingående 249 18.1 Inledning 249 18.2 Tillsvidareanställning 249 18.3 Tidsbegränsad anställning och provanställning 251 18.3.1 Tidsbegränsning enligt 5 § LAS 252 18.3.2 Tidsbegränsad provanställning 259 18.3.3 Tidsbegränsade anställningar enligt kollektivavtal (AB) 261 18.3.4 Underrättelseskyldighet om tidsbegränsade anställningar enligt LAS 266 18.3.5 Besked om att tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta 267 18.4 Information 269 Kapitel 19 Tillämpliga bestämmelser under anställning 273 19.1. Inledning 273 19.2 Arbetsskyldigheten 275 19.2.1 Rättspraxis avseende AB § 6 allmänna åligganden 279 19.3 Bisysslor 286 19.3.1 Inledning 286

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 9

2014-08-08 11:02

Innehåll

19.3.2 Förtroendeskadliga bisysslor 287 19.3.3 Arbetshindrande bisysslor och konkurrensbisysslor enligt kollektivavtal 291 19.3.4 Arbetsgivarens rutiner 296 19.4 Hälsoundersökningar m.m. 297 19.4.1 Inledning 297 19.4.2 Hälsoundersökning enligt kollektivavtal 298 19.5 Avstängning enligt AB § 10 300 19.5.1 Inledning 300 19.5.2 Förseelser m.m. 300 19.5.3 Medicinska skäl 302 19.5.4 Inflytanderegler 303 19.5.5 Rättspraxis 303 19.6 Disciplinpåföljd – utomstraffrättsliga sanktioner 304 19.6.1 Allmänt 304 19.6.2 Rättspraxis 306 19.6.3 Sammanfattning 309 19.7 Det offentliganställdas straffrättsliga ansvar 309 19.7.1 Allmänt 309 19.7.2 Tjänstefel 310 19.7.3 Tystnadspliktsbrott 311 19.7.4 Mutbrott 311 Kapitel 20 Anställnings upphörande 319 20.1 Inledning 319 20.2 Begreppet saklig grund 321 20.3 Uppsägning på grund av arbetsbrist 324 20.3.1 Arbetsbrist som saklig grund 324 20.3.2 Uppsägningstider m.m. 331 20.3.3 Uppsägningstider enligt AB 332 20.3.4 Arbetsbrist och arbetsmiljölagen 335 20.3.5 Arbetsbrist och medbestämmandelagen 335 20.4 Turordningsreglerna vid uppsägning 336

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 10

2014-08-08 11:02

Innehåll

20.4.1 Turordningsbestämmelser enligt lag 336 20.4.2 Omplaceringsskyldighet 345 20.4.3 Bestämmelser i AB om turordning 348 20.5 Övergång av verksamhet m.m. 351 20.6 Angränsande lagstiftning 353 Kapitel 21 Företrädesrätt till återanställning 355 21.1 Inledning 355 21.2 Företrädesrätt enligt AB 358 21.3 Företrädesrätt till heltidsanställning 359 21.3.1 Företrädesrätt till heltid enligt lag 359 21.3.2 Företrädesrätt till heltid enligt AB 361 Kapitel 22 Uppsägning och avskedande på grund av personliga förhållanden 363 22.1 Inledning 363 22.2 Allmänna utgångspunkter 366 22.3 Rättspraxis 371 22.3.1 Misskötsamhetsfallen 371 22.3.2 Tilltagande ålder, sjukdom eller nedsatt arbetsförmåga 388 22.3.3 Sammanfattning 395 22.4 Provocerade eller framtvingade uppsägningar 395 22.4.1 Praxis 397 22.5 Omplaceringsskyldigheten 400 22.5.1 Sammanfattning 408 22.6 Tillräckliga kvalifikationer 409 22.7 Tvåmånadersregeln 413 22.7.1 Allmänt 413 22.7.2 Förhållande av löpande karaktär 414 22.7.3 Förhållanden som inte kan överblickas 415 22.8 Sammanfattning 416

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 11

2014-08-08 11:02

Innehåll

Kapitel 23 Disciplinpåföljder och återkallande av legitimation inom vård och skola 421 23.1 Inledning 421 23.2 Hälso- och sjukvården 422 23.2.1 Prövotid 423 23.2.2 Återkallande av legitimation 424 23.3 Skola och förskola 425 23.3.1 Varning och återkallelse av legitimation – skolan 425 23.4 Sammanfattning 431 Käll- och litteraturförteckning 433 Offentligt tryck 435 DEL IV

Arbetsmiljöreglering i den kommunala sektorn Lars Zanderin

Kapitel 24 Arbetsmiljöregleringen: kortfattad historik 439

Kapitel 25 Arbetsmiljöreglering och anknytande reglering 443 25.1 Arbetsmiljöverkets föreskrifter och råd – bemyndiganden (4 kap. AML) 444 25.2 Anknytande reglering 450 Kapitel 26 AML 1 kap. 451

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 12

2014-08-08 11:02

Innehåll

Kapitel 27 Tillfredsställande arbetsmiljö 453

Kapitel 28 Arbetsmiljöansvaret 455 28.1 Arbetsgivarens arbetsmiljöansvar 455 28.1.1 Systematiskt arbetsmiljöarbete 458 28.1.2 Arbetsanpassning och rehabilitering 460 28.2 Arbetstagarnas ansvar 464 28.3 Andra aktörer med ansvar hur arbetsmiljön utformas 464 28.4 Hur kan ett arbetsmiljöprogram utformas på kommunal sektor? 465 Kapitel 29 Rehabilitering inom kommunal sektor 469

Kapitel 30 Tillsyn av arbetsmiljön (AML 7 kap.) 473

Kapitel 31 Arbetsmiljörättsligt ansvar: påföljder 477 31.1 Arbetsmiljörättsligt ansvar 479 31.2 Delegation och ansvar 481 31.3 Straffansvar enligt brottsbalken 483 31.3.1 Brottsbalken (BrB) 483 31.3.2 Företagsbot 485 31.4 Straffansvar enligt skadeståndslagen 485

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 13

2014-08-08 11:02

Innehåll

Kapitel 32 Samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare i skydds-/arbetsmiljöorganisation 489 32.1 Skyddsombud 490 32.2 Skyddskommitté 493 32.3 Arbetsmiljöavtal 494 32.3.1 Lokalt arbetsmiljö-/ samverkansavtal: FAS 05 i Växjö kommun 497 Kapitel 33 Företagshälsovård, arbetsanpassning och rehabilitering 501

Käll- och litteraturförteckning 503 Register 505

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 14

2014-08-08 11:02

FÖRKORTNINGAR

AB 2013 Allmänna Bestämmelser 2012 (betecknas ibland även som AB 13) AD Arbetsdomstolen AFF Kollektivavtal om fackliga förtroendemän (primärkommunerna) AFS Arbetsmiljöverkets författningssamling AMF Arbetsmiljöförordningen (1977:1166) AML Arbetsmiljölagen (1977:1160) ATL Arbetstidslagen (1982:673) AV Arbetsmiljöverket BrB Brottsbalken (1962:700) CE Europeiska unionen (La Communauté européenne) CEN Europeiska standardiseringsorganisationen CENELEC Europeiska standardiseringsorganisationen inom elområdet DiskL Diskrimineringslagen (2008:567) DO Diskrimineringsombudsmannen Ds Departementsserien EG Europeiska gemenskapen EU Europeiska unionen FAS 05 Utvecklingsavtalet inom den kommunala sektorn FFL Lagen (1936:506) om förenings- och förhandlingsrätt FHV Företagshälsovård FK Försäkringskassan FL Förvaltningslagen (1986:223) FML Lagen (1974:358) om facklig förtroendeman HA Huvudavtal (vanligtvis statliga huvudavtalet) HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HVB Hem för vård och boende ILO Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization) InU Inrikesutskottets betänkande

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 15

2014-08-08 11:02

Förkortningar

JO Justitieombudsmannen KAF 00 Kommunalt Avtal om Förhandlingsordning m.m. KBefL Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter KHA Kommunala Huvudavtalet KL Kommunallagen (1991:900) LAFF Kollektivavtal om fackliga förtroendemän (landstingen) LAS Lagen (1982:80) om anställningsskydd LFF Lag (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen LO Landsorganisationen LOA Lagen (1994:260) om offentlig anställning LRA Lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister MB Miljöbalken (1998:808) MBA-KL Medbestämmandeavtal för kommuner och landsting [äldre] MBL Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet OFR Offentliganställdas Förhandlingsråd OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) PBL Plan- och bygglagen (2010:900) Prop Proposition till riksdagen PSL Patientsäkerhetslagen (2010:659) PSO Partssammansatta organ PTK Privattjänstemannakartellen REG Rättsfall från EU-domstolen RF Regeringsformen (1974:152) SACO Sveriges Akademikers Centralorganisation SAF Svenska Arbetsgivareföreningen (numera Svenskt Näringsliv) SemL Semesterlagen (1977:480) SFB Socialförsäkringsbalken SFB Socialförsäkringsbalken (2010:110) SFS Svensk Författningssamling SkL Skadeståndslagen (1972:207) SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar Swedac Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll TCO Tjänstemännens Centralorganisation TCO-S TCO:s statstjänstemannasektion (se numera OFR ovan) VFU Verksamhetsförlagd utbildning

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 16

2014-08-08 11:02

KAPITEL 3

Kommunfullmäktige

3.1 Inledning Det högsta beslutande organet i kommuner och landsting är enligt KL 3 kap. 1 § kommunfullmäktige respektive landstingsfullmäktige. Dessa väljs för en fyraårsperiod som börjar 1 november valåret. Antalet ledamöter i fullmäktige bestäms av fullmäktige, men ska enligt KL 5 kap. 1 § utgöra ett udda tal samt uppgå till minst 21 ledamöter. Det högsta antal ledamöter som lagen kräver är 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare och 101 i landsting med över 300 000 röstberättigade. För Stockholms kommun finns en särskild regel som innebär att antalet fullmäktigeledamöter där ska uppgå till minst 101.

3.2 Handläggning m.m. i fullmäktige I kommunallagen finns en rad bestämmelser – ofta mycket detaljerade – angående handläggningen av ärenden och beslutsfattandet i fullmäktige. Då dessa regler endast mera sällan inverkar på de arbetsrättsliga frågorna i kommunen eller i landstinget, lämnas här endast en kortfattad presentation av dessa regler. 3.2.1 SAMMANTRÄDEN OCH INITIATIVRÄT T

Fullmäktige bestämmer själv när ordinarie sammanträden ska hållas. Dessutom ska sammanträde hållas om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 51

2014-08-08 11:02

Del I Kommunalrättsliga grunder

Fullmäktige utser inom sig en ordförande och en eller flera vice ordförande. Det är enligt KL 5 kap. 8 § ordförandens uppgift att utfärda kungörelse om tid och plats för sammanträdet samt vilka ärenden som ska behandlas. Fullmäktiges sammanträden är enligt KL 5 kap. 38 § offentliga. Ordföranden leder sammanträdet och ansvarar för ordningen vid sammanträdena. Ordföranden har även att rätt att visa ut den som uppträder störande under sammanträdet och efter tillsägelse inte rättar sig. Detta gäller inte bara åhörare, utan även ledamot som stör sammanträdet. I den tidigare kommunallagen angavs att ordföranden hade möjlighet upplösa sammanträdet om han inte kunde avstyra oordning. Någon motsvarande bestämmelse finns ej i nu gällande lagen, men det får anses ligga i ordförandes makt att ajournera eller avbryta ett sammanträde om det uppstår sådan oordning att mötet ej kan fortsätta. Frågan kan regleras i arbetsordning eller reglemente. Ett ärende i fullmäktige kan enligt KL 5 kap. 23 § väckas av en nämnd, genom motion av en ledamot, av revisorerna om ärendet gäller förvaltning i samband med revisionsuppdraget, av en fullmäktigeberedning samt av styrelsen i ett företag som kommunen eller landstinget äger helt eller delvis. För de två sistnämnda organen gäller dock att fullmäktige bestämt att dessa får väcka ärenden i fullmäktige. Även allmänheten har en viss rätt att väcka ärende i fullmäktige. Av 5 kap. 23 § 1 st. 5 p. KL framgår att den som är folkbokförd i kommunen eller landstinget har rätt att framlägga medborgarförslag, under förutsättning att fullmäktige har beslutat om detta. Och om minst tio procent av de röstberättigade medlemmarna skriftligen begär att kommunal folkomröstning ska hållas i en viss fråga måste fullmäktige enligt 5 kap. 34 a § ta ställning till frågan om folkomröstning ska ske. Kommunmedlemmarna kan således inte framtvinga en folkomröstning utan endast att fullmäktige ska ta upp frågan om sådan omröstning till behandling. Det krävs dock att en kvalificerad majoritet om minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna i fullmäktige röstar mot att folkomröstning ska ske. Närmare bestämmelser om hur kommunal folkomröstning tillgår finns i lag (1994:692) om kommunala folkomröstningar. Det kan även påpekas att om folkomröstning kommer till stånd är det ändå fullmäktige som slutligen avgör den fråga som omröstningen gäller. Kommunal folkomröstning är således inte beslutande, utan endast rådgivande.

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 52

2014-08-08 11:02

3 Kommunfullmäktige

3.2.2 BEREDNINGST VÅNGET

Enligt KL 5 kap. 26 § får ett ärende avgöras i fullmäktige endast om det dessförinnan har beretts av en nämnd inom vars verksamhetsområde ärendet hör eller av en fullmäktigeberedning. Med beredning avses att det aktuella ärendet ska ha förberetts så att beslut kan fattas av fullmäktige grundat på fakta och opinionsläge samt ekonomiska och andra konsekvenser. Hit hör t.ex. probleminventering, materialinsamling och bearbetning av materialet, redovisning av olika beslutsalternativ samt ett förslag till beslut. Att förslag till beslut alltid ska finnas framgår av KL 5 kap. 28 § 2 st, där styrelsen åläggs lägga fram förslag till beslut i ett ärende, om inte detta gjorts av annan nämnd eller beredning. Beredningen har också en annan viktig funktion, nämligen att ge kommunmedlemmarna möjlighet till insyn och att följa ett ärende innan fullmäktige fattar beslut. Om ett ärende berör flera eller alla nämnder, t.ex. en organisationsförändring, kan fullmäktige låta endast en eller ett mindre antal nämnder bereda ärendet. I propositionen anges att en nämnd som fullgör speciallagsreglerade uppgifter inte bör kunna förbigås när de frågor nämnden svarar för berörs av ärendet. En fullmäktigeberedning är enligt KL 3 kap. 7 § en av fullmäktige inrättad grupp bestående av förtroendevalda med uppgift att bereda ett visst ärende eller en grupp av ärenden. Om ärendet enbart beretts av en fullmäktigeberedning, ska en nämnd inom vars verksamhetsområde ärendet ligger, ges tillfälle yttra sig. Dessutom ska styrelsen alltid ges tillfälle yttra sig om ärendet beretts av någon annan nämnd eller av en fullmäktigeberedning. 3.2.3 JÄV

Jävsreglerna för fullmäktige har i sak oförändrade förts över från 1977 års kommunallag till KL 5 kap. 20 §. Reglerna innebär att en fullmäktig är jävig om ärendet personligen rör ledamoten själv eller hans make, sambo, föräldrar, barn, syskon eller någon annan närstående. Med uttrycket ”personligen rör ledamoten själv” avses framför allt individualiserade ärenden där ledamotens namn är angivet, t.ex. såsom vid ingående av avtal eller vid ansökan till kommunal befattning. Jäv kan även föreligga utan att ledamotens namn förekommer, om t.ex. ärendet gäller ett aktiebolag där ledamoten är domi-

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 53

2014-08-08 11:02

Del I Kommunalrättsliga grunder

nerande aktieägare. Däremot föreligger inte jäv när ärendet rör ledamoten såsom medlem av ett kollektiv, t.ex. när fullmäktige ska besluta om nya VAavgifter eller om den kommunala skattesatsen. Den övriga personkretsen omfattar två olika kategorier, dels sådana närståenderelationer som räknas upp i lagtexten – make, sambo, förälder, barn och syskon – och som alltid innebär jäv för fullmäktigeledamoten och dels gruppen ”annan närstående”, dvs. mer avlägsna släktrelationer som kusiner, svågrar m.m., där jävssituationen får bedömas utifrån om relationen mellan släktingen och ledamoten är sådan att de kan anses vara just ”närstående”. De förhållanden som grundar jäv när de rör ledamoten själv innebär också jäv om ärendet avser någon av de närståendekategorier som anges i bestämmelsen. Med sambo avses samma sak som i 1 § sambolagen (2003:376), nämligen att två personer bor stadigvarande tillsammans i ett parförhållande och har gemensamt hushåll. Andra former av sammanboende innefattas inte i sambobegreppet. Det måste observeras att också andra relationer kan omfattas av jävsbestämmelserna på grund av uttrycket ”någon annan närstående”. Genom en hänvisning till 6 kap. 24 § KL framgår bl.a. att den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom är skyldig att självmant ge det till känna. Av 5 kap. 20 § framgår att jäv innebär att ledamoten ej får delta i handläggningen av det aktuella ärendet. Däremot uppställer lagen inget krav på att den jävige lämnar sammanträdeslokalen, även om detta kan vara att föredra. Den jävige måste dock inför ärendets behandling till protokollet göra en anmälan om jäv för att markera att han avser att avstå från att delta i ärendets handläggning och i beslutsfattandet. I annat fall är det tänkbart att beslutet kan upphävas efter överklagande. 3.2.4 BESLUTSFAT TANDE I FULLMÄK TIGE

Beslutsfattandet i fullmäktige sker när överläggningen i ärendet är avslutad. Bordläggning ska enligt KL 5 kap. 36 § ske om det begärs av minst en tredjedel av de närvarande ledamöterna. I vissa fall, nämligen om det är fråga om val eller om ett redan tidigare bordlagt ärende, krävs dock att minst hälften av ledamöterna begär detta. Enligt 5 kap. 37 § ska ett bordlagt ärende tas upp vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige beslutar annat.

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 54

2014-08-08 11:02

3 Kommunfullmäktige

Det kan påpekas att bordläggningsmöjligheten finns till för att förhindra att en majoritet genom överrumpling får till stånd ett beslut i ett ärende. Bordläggningens syfte är att fullmäktigeledamöterna ska få tid att sätta sig in i ärendet, innan de fattar beslut. Avsikten med bordläggning är således inte att ärendet ska utredas ytterligare. Om detta erfordras ska ärendet i stället återremitteras till styrelsen eller den nämnd som kan bidra med den efterfrågade informationen. Vid omröstning ska ordföranden enligt KL 5 kap. 41 § lägga fram förslagen så att de kan besvaras med ja eller nej. Därefter redovisar ordföranden vilket förslag som enligt hans uppfattning har segrat och ”befäster beslutet med klubbslag, om inte omröstning begärs”. Omröstning sker enligt den kollektiva beslutsmetoden och utgången bestäms enligt 5 kap. 43 § normalt genom enkel majoritet. Omröstningen ska ske öppet och går till så att det förslag ordföranden uppfattat som segrande i acklamationsförfarandet blir huvudförslag och det andra förslaget blir motförslag. Själva omröstningen kan sedan ske genom upprop eller genom användande av röstapparat eller på något annat sätt. Om det föreligger fler än två förslag till beslut, får det först särskilt avgöras vilket av motförslagen som ska ställas mot huvudförslaget (kontraproposition). Detta ska i första hand avgöras genom acklamation eller efter begäran av en ledamot genom särskild omröstning. Skulle vid en omröstning uppkomma lika röstetal har ordföranden utslagsröst, utom vid val eller vid anställning av personal, då lottning får fälla avgörandet. I dessa fall ska dessutom omröstningen ske med slutna sedlar; omröstning kan då ske utan föregående acklamationsförfarande. En ytterligare avvikelse från huvudreglerna är att val och anställningsärenden avgörs med relativ majoritet, dvs. den av t.ex. tre sökande till en tjänst som får flest röster i en första omröstningsomgång är i och med detta utsedd. I rättsfallet RÅ82 2:64 skulle fullmäktige välja förste och andre vice ordförande i två separata valprocedurer. Beslutet överklagades med motivering att de valda inte erhållit absolut majoritet, dvs. fler än hälften av de avgivna rösterna. Högsta förvaltningsdomstolen anförde att då röster avgivits på fler än två kandidater ska valet avgöras med relativ majoritet. Utifrån lagtexten går inte att säga om detta även ska anses gälla i anställningsärenden. I litteraturen har anförts att vid tjänstetillsättning innebär enkel majoritet att

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 55

2014-08-08 11:02

Del I Kommunalrättsliga grunder

en sökande erhållit fler röster än de medsökande, vilket inte behöver betyda detsamma som fler än hälften av de avgivna rösterna.12 Den som avser att inte delta i avgörandet av ett visst beslut, måste anmäla detta innan beslutet fattas. Det är inte möjligt att i efterhand anmäla att man inte har deltagit i ett beslut. Rätten att reservera sig mot ett beslut finns angiven i KL 4 kap. 22 §. Bestämmelsen avser både fullmäktige och nämnderna. En förutsättning för att en ledamot ska få anmäla reservation, är att han deltagit i beslutsfattandet. Däremot behöver ledamoten inte ha framställt något eget yrkande för att ha rätt att reservera sig. Reservation ska anmälas innan sammanträdet är avslutat. 3.2.5 DELEGATION AV FULLMÄK TIGES BESLUTANDERÄT T

I KL 3 kap. 10 § anges möjligheten för fullmäktige att uppdra åt en nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett enskilt ärende eller i en grupp av ärenden. Vissa ärenden som anges i KL 3 kap. 9 § är dock inte möjliga att delegera. Detta delegationsförbud gäller ärenden som avser mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt nämndernas organisation och deras verksamhetsformer. Vidare är val av ledamöter och ersättare i nämnder och val av revisorer ej möjligt att delegera, och inte heller grunderna för ekonomiska förmåner till de förtroendevalda. Ärenden som avser årsredovisning och ansvarsfrihet är också undantagna från delegation, liksom ärenden som rör folkomröstning i kommunen eller landstinget. Slutligen anges i 3 kap. 9 § att fullmäktige ska besluta i sådana frågor som anges i KL eller i annan författning. Inom detta sista område ligger t.ex. ärenden som enligt plan- och bygglagstiftningen ska avgöras av fullmäktige, bl.a. antagande av översiktsplan och detaljplan enligt 3 kap. 19 § respektive 5 kap. 27 § PBL. Delegationsmöjligheten i KL 3 kap. 10 § betyder alltså att det är möjligt för fullmäktige att delegera sin beslutanderätt i alla frågor och ärenden, utom de i 3 kap. 9 § angivna ärendetyperna. Hur omfattande delegationen ska vara och till vem uppdraget ska lämnas kan antingen bestämmas i reglementen eller 12 Kaijser-Riberdahl (1983): Kommunallagarna, s. 391 f; Lindquist-Losman (2013), Kommunallagen i lydelse den 1 januari 2013, s. 85. I prop. 1990/91:117, s. 189 nämns dock endast valärenden, medan ingenting sägs om anställningsärenden.

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 56

2014-08-08 11:02

3 Kommunfullmäktige

arbetsordningar för kommunstyrelsen och övriga nämnder eller fastställas i individuellt beslut för visst ärende. Det förtjänar att upprepas att delegation från fullmäktige inte kan ske till enskilda nämndledamöter eller till anställda i kommunen, utan endast till nämnderna. Det är inte tillåtet för nämnderna att i sin tur vidaredelegera denna från fullmäktige erhållna beslutanderätt. Fullmäktige kan när som helst återta rätten att fatta beslut. Sådan åter kallelse kan avse ett enskilt ärende eller ha mer generell räckvidd. Däremot kan ett beslut som en nämnd fattat efter delegation av fullmäktiges beslutanderätt inte ändras eller upphävas av fullmäktige.

978-91-44-08816-7_01_inlaga.indd 57

2014-08-08 11:02

Anderz Andersson Lars Bejstam Örjan Edström Lars Zanderin

KOMMUNAL

KOMMUNAL ARBETSRÄTT

ARBETSRÄTT

KOMMUNAL § ARBETSRÄTT § §

Fjärde upplagan Art.nr 3804

www.studentlitteratur.se

978-91-44-_08816-7_01_cover.indd.indd 1

4:e uppl.

Anderz Andersson Lars Bejstam Örjan Edström Lars Zanderin

§ § 2014-08-07 16:18