135
Caroline Johansson är verksam vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet. Akademisk avhandling.
ISBN 978-91-7737-020-8 ISSN 0282-2040
caroline johansson
sammanlagda pensionen för de flesta anställda i Sverige. För den stora majoriteten av dessa bestäms tjänstepensionen i kollektivavtal slutna på nationell nivå. Arbetsmarknadens parter har getts stort handlingsutrymme vad gäller hur kollektivavtalade tjänstepensioner utformas och villkoren för förvaltning och ersättning. I avhandlingen undersöks den kollektivavtalade tjänstepensionens utveckling under 1900-talets Sverige samt hur den är utformad idag. Tjänstepensionen är även utgångspunkten för en bedömning av hur EU:s inre marknadsrätt förhåller sig till en nationell, privaträttslig modell med kollektivistiska drag. Syftet är att analysera om det sätt som de svenska arbetsmarknadsparterna valt att organisera tjänstepensionen är förenligt med EU:s mål att upprätta en inre marknad. Undersökningen knyter avslutningsvis an till mer övergripande frågor om utrymmet för olika socialpolitiska lösningar i EU.
Tjänstepensionen möter EU-rätten
tjänstepensionen utgör en viktig del av den
135
skrifter från juridiska fakulteten i uppsala
caroline johansson
Tjänstepensionen möter EU-rätten Om relationen mellan svenska kollektivavtal och den inre marknaden
SKRIFTER FRร N JURIDISKA FAKULTETEN I UPPSALA 135 Redaktรถr: Bertil Wiman
Tjänstepensionen mÜter EU-rätten Om relationen mellan svenska kollektivavtal och den inre marknaden
Caroline Johansson
Abstract The occupational pension meets EU law – the relation between Swedish collective agreements and the internal market The occupational pension constitutes an important part of the total pension for most employees in Sweden. The large part of the occupational pension plans are decided through collective agreement on confederate level and the social partners are given a large scope regarding contributions, requirements and administration. The main focus of the thesis is the relation between the Swedish collectively bargained, occupational pension and EU internal market law. The aim is to describe how they interrelate and identify tensions between the two. Before that, the Swedish occupational pension is examined. First, a historical account is given regarding both the occupational and the public pension. Thereafter, the occupational pension’s modern structure is analysed, set out from the pension plan for white collar workers in the private sector. The occupational pension then serves as the basis for the analysis of the EU internal market law. This part contains one chapter on competition law and collective agreements, one chapter on the free movement of financial services and one chapter on the free movement of workers and occupational pension rights. To conclude, the thesis connects to overarching questions regarding the scope for different welfare solutions within the EU.
© Författaren och Iustus Förlag AB, Uppsala 2018 Upplaga 1:1 ISSN 0282-2040 ISBN 978-91-7737-020-8 Produktion: eddy.se ab, Visby 2018 Omslag: John Persson Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Interak, Poland 2018
Innehåll Förord 5 Förkortningar 15
DEL 1 INLEDNING 17 1 Ämnet för avhandlingen 19 1.1 Inledning 19 1.2 Närmare om ämnet för avhandlingen 21 1.2.1 Avhandlingens frågeställningar och disposition 21 1.2.2 Motivering av ämnet för avhandlingen 23 1.2.3 Avhandlingen i relation till tidigare forskning 27 1.3 Metod och teoretiska utgångspunkter 29 1.3.1 En rättsvetenskaplig avhandling 29 1.3.2 Något om koherens och rationalitet i rätten 31 1.3.3 Arbetsrättsliga särdrag av metodologisk betydelse 34 1.3.3.1 En privaträttslig kollektiv reglering 34 1.3.3.2 Olika sätt att organisera välfärd i Europa 38 1.3.4 EU-rättsliga särdrag av metodologisk betydelse 40 1.3.4.1 Olika nivåer och olika reglerings tekniker 40 1.3.4.2 Förklaringsmodeller för den inre marknaden 44
2 Den svenska arbetsrätten och den inre marknadsrätten 48 2.1 Inledning 48 2.2 En beskrivning av EU:s inre marknad 49 2.2.1 Inledning 49 7
2.3
2.2.2 Perspektiv på det europeiska samarbetet 50 2.2.2.1 EU som ett projekt för fred och solidaritet 50 2.2.2.2 EU som frihandelsprojekt 52 2.2.2.3 EU som integrationsprojekt 54 2.2.3 Den inre marknadens historiska utveckling 56 2.2.3.1 Det europeiska ekonomiska samarbetet inleds 56 2.2.3.2 Från förbud mot diskriminering till att granska hinder 59 2.2.3.3 Från den gemensamma marknaden till den inre marknaden 62 2.2.3.4 Den inre marknadens utmaningar 64 2.2.4 EU:s sociala dimension 67 2.2.4.1 Den sociala dimensionens utveckling 67 2.2.4.2 Den sociala dimensionens innehåll 69 2.2.4.3 Den sociala dimensionen och EU:s kompetens 71 2.2.5 Avslutande kommentarer 74 En beskrivning av den svenska kollektiva arbetsrätten 76 2.3.1 Inledning 76 2.3.2 Perspektiv på den kollektiva arbetsrätten 78 2.3.2.1 Arbetsrätten och arbetstagarens ställning 78 2.3.2.2 Arbetsrätten och arbetsmarknadsparternas autonomi 80 2.3.2.3 Arbetsrättens värden 82 2.3.3 Den kollektiva arbetsrättens historiska utveckling i Sverige 85 2.3.3.1 Arbetsrätten före rätten 85 2.3.3.2 Reglering och autonomi 87 2.3.3.3 Andra vågens lagreglering 89 2.3.3.4 Ekonomisk kris och EU-inträde 90 2.3.3.5 Den kollektiva arbetsrätten idag 92 2.3.4 Avslutande kommentarer 96
DEL 2 DEN SVENSKA PENSIONEN 99 3 Tjänstepensionen och andra pensionslösningar 101 3.1 Inledning 101 8
3.2
3.3
3.4
3.5
Den tidiga regleringen, 1913–1960 103 3.2.1 Den allmänna pensionen 103 3.2.2 Tjänstepensionen 105 3.2.2.1 Statligt anställda tjänstemäns pensioner 105 3.2.2.2 Privatanställda tjänstemäns pensioner 106 3.2.2.3 Arbetares pensioner 108 Från ensidigt reglerad anställningsförmån till kollektivavtalsvillkor, 1960–1979 108 3.3.1 Statligt anställda tjänstemäns pensioner 108 3.3.2 Privatanställda tjänstemäns pensioner 109 3.3.3 Arbetares tjänstepension 110 Ett reformerat pensionssystem, 1980 till idag 112 3.4.1 Reformeringen av det allmänna pensionssystemet 112 3.4.2 Omförhandling av tjänstepensionerna 115 Avslutande kommentarer 117
4 Den kollektivavtalade tjänstepensionen 119 4.1 Inledning 119 4.2 Avtalet mellan Svenskt Näringsliv och PTK 122 4.2.1 Inledning 122 4.2.2 Definitionen av arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer 123 4.2.3 Huvudorganisationernas möjlighet att kontrollera tidpunkten för medlemsbundenhet 126 4.2.4 Sammanfattande kommentarer 132 4.3 Avtal på förbundsnivå 134 4.3.1 Inledning 134 4.3.2 Förhandlingsutrymmet inom ITP-planen 135 4.3.2.1 Möjliga särlösningar i ITP-planen 135 4.3.2.2 Parallellt system för delpension på förbundsnivå 136 4.3.2.3 Möjligt att komma överens om kompletterande pensionslösningar men endast under fredsplikt? 138 4.3.3 Avslutande kommentarer 142 4.4 ITP-planens innehåll och administration 143 4.4.1 Inledning 143 9
4.5
4.4.2 Administrationsorganet Collectum 144 4.4.3 Avtal mellan arbetsgivare och administrations organ 146 4.4.4 Tryggande av pensionskapital 147 4.4.4.1 Inledning 147 4.4.4.2 Tryggande genom pensionsförsäkring 148 4.4.4.3 Arbetsgivarens bundenhet och garantiregeln 151 4.4.4.4 Tryggande i pensionsstiftelse eller genom avsättning i balansräkningen 152 4.4.5 Arbetstagarens roll i förhållande till Collectum och försäkringsbolag 153 Avslutande kommentarer 155
DEL 3 TJÄNSTEPENSIONENS MÖTE MED DEN INRE MARKNADSRÄTTEN 159 5 Kollektivavtalet och konkurrensrätten 161 5.1 Inledning 161 5.2 De konkurrensrättsliga reglerna i fördragen 162 5.2.1 Inledning 162 5.2.2 Förbud mot konkurrensbegränsande avtal 164 5.2.3 Missbruk av dominerande ställning 165 5.2.4 Offentliga företag och företag med exklusiva rättigheter 168 5.2.5 Tillsyn och efterlevnad 170 5.3 Företagsbegreppet 172 5.3.1 Ett företag i sig självt eller del av ett anställande företag 173 5.3.2 Verksamhet av ekonomisk art 174 5.4 Undantag för kollektivavtal från förbudet mot konkurrensbegränsande avtal 175 5.4.1 Inledning 175 5.4.2 Omständigheterna i Albany m fl 178 5.4.3 Två konkurrerande rättsområden 178 5.4.4 Första kriteriet: reglering mellan arbetsgivare och arbetstagare 180 5.4.4.1 Kollektiv reglering av arbetstagare, inte av uppdragstagare 180 10
5.5
5.6
5.7
5.4.4.2 Gränsdragningen mellan arbetstagare och uppdragstagare i EU-rätten 182 5.4.4.3 Gränsdragningen mellan arbetstagare och uppdragstagare i svensk rätt 186 5.4.4.4 Liknande konstruktion och delvis överlappande syften 189 5.4.5 Andra kriteriet: krav på ett visst innehåll 194 Andra omständigheter där förbudet mot konkurrensbegränsande avtal inte tillämpas 195 5.5.1 Verksamhet som inte är av ekonomisk art 195 5.5.1.1 Graden av solidaritet i det förvaltade systemet 197 5.5.1.2 Kravet på statlig kontroll över det förvaltade systemet 200 5.5.1.3 Avslutande kommentarer 201 5.5.2 Undantag enligt artikel 101.3 201 Exklusiva rättigheter att tillhandahålla tjänster grundade i kollektivavtal 204 5.6.1 Inledning 204 5.6.2 Rättfärdigande av marknadsbegränsning med solidaritetsargument 206 5.6.3 En jämförelse med det svenska systemet 208 Sammanfattande kommentarer 211
6 Kollektivavtalet och den fria rörligheten 213 6.1 Inledning 213 6.2 Horisontell direkt effekt 216 6.2.1 Gränsdragningen mellan konkurrensrätt och fri rörlighet 216 6.2.2 Direkt effekt om åtgärden vidtagits av ett kollektivt reglerande privat subjekt 217 6.2.3 Samma omständigheter, skilda bedömningar – tillämpningen av konkurrensrätt och fri rörlighet på samma fall 221 6.3 Diskrimineringsförbud och hindertest 223 6.3.1 Diskrimineringsförbudet 223 6.3.2 Hindertestet 225 6.3.3 Rättfärdigande genom ett tvingande hänsyn till ett allmänintresse 227 11
6.4
6.3.4 Proportionerligt medel för att uppnå allmänintresset 229 6.3.5 Ett avvägningstest med specifika syften 232 Sammanfattande kommentarer 235
7 Kollektivavtalad tjänstepension och friheten att tillhandahålla tjänster 236 7.1 Inledning 236 7.2 Hinder för den fria rörligheten av tjänster kopplat till tjänstepensionsförvaltning 240 7.2.1 Försäkringsavtalsrätten regleras på medlemsstatsnivå 240 7.2.2 Den offentligrättsliga regleringen av tjänstepensionsförvaltning 243 7.2.2.1 Förvaltning i försäkringsbolag eller annan typ av tjänstepensionsinstitut 243 7.2.2.2 Förverkligandet av den fria rörligheten av kapital – en katalysator för regleringen av pensionsförvaltning 245 7.2.2.3 Det första förslaget tjänstepensions institutsdirektiv 248 7.2.2.4 En inre marknad för finansiella tjänster 249 7.2.2.5 Den ekonomiska krisen och kapitalmarknadsunionen – ökat fokus på stabilitet och administrativ samordning 252 7.2.2.6 Sammanfattande kommentarer om den offentligrättsliga regleringen av kapitalförvaltare 256 7.2.3 EU och försäkringsavtalsrätten 258 7.2.3.1 Försäkringsavtalsrättsliga bestämmelser i direktiv 258 7.2.3.2 Kommissionens bedömning av försäkringsavtalsvillkor 261 7.2.3.3 EU-domstolens bedömning av hinder för tjänstepensionsförvaltare 265 7.3 Tvingande allmänintresse och proportionaliteten i den nationella åtgärden 268 7.3.1 Kollektivavtalsförhandling och tjänstepension som tvingande skäl av allmänintresse 268 12
7.4
7.3.2 Lämpligt och nödvändigt för att uppnå det tvingande allmänintresset 271 7.3.3 Grundläggande rättigheter som hinder för de fyra friheterna 275 7.3.3.1 Grundläggande fackliga rättigheter före Lissabonfördraget 275 7.3.3.2 EU-stadgans skydd för fackliga rättigheter och de fyra friheterna 278 7.3.3.3 Intresseavvägningen mellan fackliga rättigheter och näringsfriheten 285 Sammanfattande kommentarer 291
8 Migrerande arbetstagares tillgång till tjänstepension 297 8.1 Inledning 297 8.2 Samordningen av de nationella systemen för social trygghet 300 8.2.1 Inledning 300 8.2.2 Samordningsförordningens allmänna principer 301 8.2.3 Regleringen av pension i samordnings förordningen 303 8.3 Diskrimineringsförbud vad gäller lön och andra arbetsoch anställningsvillkor 305 8.3.1 Inledning 305 8.3.2 Förordningen om fri rörlighet för arbetstagare 307 8.4 Reglering av tjänstepension för att gynna fri rörlighet av arbetstagare 310 8.4.1 EU:s policy vad gäller arbetstagares tillgång till tjänstepension 310 8.4.2 Skyddsdirektivet 314 8.4.2.1 Inledning 314 8.4.2.2 Säkerställandet av vilande pensionsrättigheter 315 8.4.3 Åtgärder för att underlätta intjänande av tjänstepension 318 8.4.3.1 2005 års förslag till Portabilitetsdirektiv 318 8.4.3.2 I brist på sekundärlagstiftning – direkt tillämpning av artikel 45 321
13
8.5
8.4.4 Tjänstepensionsdirektivet – reglering av intjänandeperioder och bevarande av tjänstepension 324 Sammanfattande kommentarer 329
DEL 4 AVSLUTNING 333 9 Tjänstepensionen och den inre marknaden – krock eller möte? 335 9.1 9.2
9.3
Ett begränsat handlingsutrymme jämfört med svensk rätt 335 Förslag på riktningar för EU-samarbetet 340 9.2.1 Inledning 340 9.2.2 Lissabonfördraget ger förutsättningar för en starkare social dimension 342 9.2.3 Lissabonfördraget – ett nytt fördrag men samma ekonomiska konstitution? 346 9.2.4 En stärkt lagstiftare på EU-nivå 351 9.2.4.1 Behov av balans mellan EU-domstolen och EU-lagstiftaren 351 9.2.4.2 En modell för ett demokratiskt, överstatligt EU 353 9.2.4.3 Stärkt EU-lagstiftare – mer harmonisering? 356 9.2.5 Stärkta medlemsstater och en begränsning av EU:s kompetens 358 9.2.5.1 Tydligare kompetensfördelning och förbud mot diskriminering 358 9.2.5.2 Den dubbla asymmetrin 359 9.2.5.3 Betydelsen och effekten av begreppet ”social marknadsekonomi” 363 9.2.5.4 Tydligare kompetensfördelning mellan EU och medlemsstaterna 365 Sammanfattande kommentar 367
Summary 371 Källförteckning 375 Sakregister 395 14
1 Ämnet för avhandlingen 1.1 Inledning Ungefär 90 procent av de svenska arbetstagarna omfattas av en kollektivavtalad tjänstepension. Majoriteten av dessa omfattas av en tjänstepension som avtalats om på nationell nivå. Den kollektivavtalade tjänstepensionen fångar upp många av de företeelser som förknippas med den svenska modellen. Den förkroppsligar den autonomi som arbetsmarknadens parter har att komma överens om arbets- och anställningsvillkor på den svenska arbetsmarknaden. Parternas samarbetsanda illustreras genom den administrativa apparat av valcentraler, försäkringsbolag och nämnder som byggts upp runt tjänstepensionen. Statens roll som passiv påhejare av modellen framgår av hur lagstiftning utformats och de val som gjorts vad gäller utformningen av den statliga pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen är en av flera kollektivavtalade försäkringslösningar. Det finns kollektivavtalade försäkringar för ersättning vid sjukdom, arbetsskada, föräldraledighet, dödsfall och pension som kompletterar ersättning från den allmänna socialförsäkringen. Omställningsavtalen som innehåller förmåner vid uppsägning av arbetsbrist kompletterar allmänna arbetsmarknadspolitiska lösningar. Det kan därför argumenteras för att arbetsmarknadens parter på så sätt åtagit sig en del av ansvaret för den sociala tryggheten. I den här avhandlingen kommer den kollektivavtalade tjänstepensionen att undersökas närmare. Den kommer också att utgöra utgångspunkten för bedömningen av hur EU:s förverkligande av den inre marknaden förhåller sig till en nationell, privaträttslig modell med starka kollektivistiska drag, så som den svenska. Tjänstepensionen som sådan har under det senaste decenniet fått en framskjuten roll inom EU. Demografiska och ekonomiska förändringar har lett till att ett flertal medlemsstater omorganiserat sina allmänna pensionssystem. Denna utveckling har påskyndats av EU:s institutioner genom den ekonomiska samordningen och krav på statsbudgetar i balans, särskilt efter den ekonomiska krisen som startade 2007. Förändringar i den allmänna pensionen och det faktum att det sedan länge finns en EU19
reglerad samordning mellan medlemsländernas socialförsäkringssystem har bidragit till att sätta tjänstepensionen i fokus ur ett socialpolitiskt perspektiv. Tjänstepensionen har framhållits som ett medel att försäkra rimliga pensionsnivåer efter de reformer som har genomförts av den allmänna pensionen. Eftersom tjänstepensionen antas få ökad betydelse för den slutliga pensionen framhålls betydelsen av att personer som utnyttjar den fria rörligheten för arbetstagare inte ska riskera att förlora tjänstepensionsrättigheter. Samtidigt har EU uppmärksammat betydelsen av tjänstekapitalet i sig. De fonder och institut som förvaltar tjänstepensionskapital innehar stora summor och underlättandet dels för dessa fonder att investera över nationsgränserna, dels för fonder att erbjuda sina tjänster som förvaltare anses vara en viktig pusselbit både i skapandet av en inre marknad för finansiella tjänster och som en metod för att öka den ekonomiska stabiliteten i unionen. Ett illustrerande sätt att sammanfatta tjänstepensionens roll och dess relation till EU är att, ”Supplementary schemes embody both economic and social goals, which are two sides of the same coin. They are set up to insure workers against the longevity risk, but they also represent an effective human resources and labour market strategy. The schemes constitute a source of financing for the domestic economy (or in certain cases for the firms themselves) but at the same time they embody solidarity elements stemming from collective bargaining among social partners. Their social and economic funcions are thus mixed and vary in each country. As a result, the guarantees required to accommodate such diversity clash with the freedom to provide services across the EU… the progress in economic integration and the completion of the Single Market – as well as the gradual development of supplementary pensions – have contributed to the evident mismatch between EU regulation and national solidarity.”1
Uppmärksamheten är på så sätt riktad mot tjänstepensionen från flera håll – den förväntas vara utformad på ett sådant sätt att det underlättar både arbetstagares och finansiella tjänsters fria rörlighet, den ska bidra till drägliga pensioner och till stabila finansmarknader. Samtidigt är relationen mellan förverkligandet av den inre marknaden och nationell kollektiv arbetsrätt ett fortsatt aktuellt ämne. Den svenska kollektivavtalade tjänstepensionen blir på så sätt ett relevant undersökningsobjekt eftersom den utgör ett stabilt, sedan länge fungerande system. Hur förhåller det sig till målsättningar och krav på EU-nivå? Vilka spänningar finns och vilka är orsakerna bakom dessa spänningar? Förhoppningen är att denna avhandling ska bidra till att reda ut dessa frågor. 1
Guardiancich I & Natali D (2012), s 301.
20
135
Caroline Johansson är verksam vid Juridiska institutionen, Uppsala universitet. Akademisk avhandling.
ISBN 978-91-7737-020-8 ISSN 0282-2040
caroline johansson
sammanlagda pensionen för de flesta anställda i Sverige. För den stora majoriteten av dessa bestäms tjänstepensionen i kollektivavtal slutna på nationell nivå. Arbetsmarknadens parter har getts stort handlingsutrymme vad gäller hur kollektivavtalade tjänstepensioner utformas och villkoren för förvaltning och ersättning. I avhandlingen undersöks den kollektivavtalade tjänstepensionens utveckling under 1900-talets Sverige samt hur den är utformad idag. Tjänstepensionen är även utgångspunkten för en bedömning av hur EU:s inre marknadsrätt förhåller sig till en nationell, privaträttslig modell med kollektivistiska drag. Syftet är att analysera om det sätt som de svenska arbetsmarknadsparterna valt att organisera tjänstepensionen är förenligt med EU:s mål att upprätta en inre marknad. Undersökningen knyter avslutningsvis an till mer övergripande frågor om utrymmet för olika socialpolitiska lösningar i EU.
Tjänstepensionen möter EU-rätten
tjänstepensionen utgör en viktig del av den
135
skrifter från juridiska fakulteten i uppsala
caroline johansson
Tjänstepensionen möter EU-rätten Om relationen mellan svenska kollektivavtal och den inre marknaden