är avsedd som hjälpmedel vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den kan också tjäna som hjälpmedel vid studier av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer samt vara till nytta för verksamma jurister, som vill friska upp sina kunskaper.
UR INNEHÅLLET:
De förvaltningsrättsliga subjekten – Den statliga förvaltningsorganisationen – Förvaltningspersonalen – Förvaltningsbeslutens innehåll och rättsverkningar – Förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen – Verkställighetsmedlen – Det förvaltningsrättsliga kontrollsystemet – Besvärsförfarandet – Extraordinära prövningsmöjligheter – De allmänna domstolarnas kompetens i förvaltningsrättsliga frågor – De allmänna domstolarnas kontroll över förvaltningen – Stats och kommuns skadeståndsansvar
HÅ K A N
S T R Ö M B E R G
BENGT LUNDELL
Allmän förvaltningsrätt
25:e UPPLAGAN
Håkan Strömberg var professor i offentlig rätt vid juridiska institutionen vid Lunds universitet. Docent Bengt Lundell, vid juridiska institutionen, Lunds universitet står för omarbetningarna sedan den 22:a upplagan.
Allmän förvaltningsrätt
Boken behandlar problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område, framför allt frågor om den offentliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Huvudvikten har lagts vid reglerna om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna samt om de administrativa rättssäkerhetsgarantierna. Denna upplaga är uppdaterad och aktualiserad på grund av nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur. Många av ändringarna beror på förändringar av förvaltningsdomstolarnas organisation och på de grundlagsändringar som trädde i kraft 2011.
S TR Ö M BERG •L U N D EL L
Allmän förvaltningsrätt
Best.nr 47-09594-0
Tryck.nr 47-09594-0-00
25:e UPPLAGAN
Allman forvaltningsratt - omslag.indd 1
11-08-02 09.13.51
HÅKAN STRÖMBERG BENGT LUNDELL
Allmän förvaltningsrätt
25:e upplagan
Liber
Allmän förvaltningsrätt.indd 1
2011-08-02 08.58
Förord Denna bok är avsedd att användas som lärobok vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den bör också kunna tjäna som hjälpmedel vid studiet av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer. Kanske kan den också vara till nytta för praktiska jurister, som vill friska upp sina kunskaper i allmän förvaltningsrätt. Bokens pedagogiska syfte har nödvändiggjort begränsningar och förenklingar. Genom litteratur- och käll hänvisningar ges möjlighet för läsaren att skaffa sig de mera ingående kunskaper som behövs för lösningen av rättstillämpningsproblem. I denna upplaga har inga större omarbetningar gjorts. Däremot har åtskilliga smärre ändringar och tillägg skett med anledning av nyheter inom lagstiftning, rättspraxis och litteratur. Lund i november 2001 Håkan Strömberg
Förord till tjugofemte upplagan Håkan Strömberg hade vid sin bortgång utgivit 21 upplagor av Allmän förvaltningsrätt. Första upplagan utkom redan 1962. Undertecknad redigerar sedan 22:a upplagan boken. Den redigeras med samma inriktning och uppläggning som tidigare. Denna upplaga har uppdaterats och allmänt setts över på grund av nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur. Många av ändringarna beror på förändringar av förvaltningsdomstolarnas organisation och av de grundlagsändringar som trädde i kraft 2011. Lund i juli 2011 Bengt Lundell
3
Allmän förvaltningsrätt.indd 3
2011-08-02 08.58
Allmän förvaltningsrätt.indd 4
2011-08-02 08.58
Innehåll Förkortningar 10 1. Inledning 13 1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet 13 1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning” 16 1.2.1 Verksamhetens innehåll 16 1.2.2 Rättslig och faktisk förvaltningsverksamhet 17 1.2.3 Offentlig förvaltning kontra enskild verksamhet 17 1.2.4 Myndighetsutövning och annan förvaltning 19 1.3 Det förvaltningsrättsliga regelsystemet 21 1.4 Språket i förvaltningen 24 2. De förvaltningsrättsliga subjekten 25 2.1 Staten 25 2.2 Kommunerna 27 2.3 Särskilda offentligrättsliga subjekt 29 2.4 Statliga och kommunala bolag och stiftelser 30 2.5 Enskilda subjekt som organ för offentlig förvaltning 31 3. Den statliga förvaltningsorganisationen 34 3.1 Inledning 34 3.2 Regeringen och regeringskansliet 39 3.3 Centrala förvaltningsmyndigheter 40 3.4 Regionala förvaltningsmyndigheter 42 4. Förvaltningspersonalen 45 4.1 Inledning 45 4.2 Anställningsförhållandet 48 4.3 Disciplinansvar och avskedande 51 4.4 Straffrättsligt ansvar 54 4.5 Skadeståndsansvar 57 5. Förvaltningsbeslutens innehåll och rättsverkningar 59 5.1 Huvudtyper av förvaltningsbeslut 59 5.2 Normbundenhet och fri prövning 66
5
Allmän förvaltningsrätt.indd 5
2011-08-02 08.58
innehåll
5.3 Principer för myndigheternas beslutsfattande 68 5.3.1 Legalitetsprincipen 68 5.3.2 Självständighetsprincipen 69 5.3.3 Objektivitetsprincipen och likhetsprincipen 70 5.3.4 Proportionalitets- och behovsprinciperna 72 5.4 Föreskrifter och villkor i förvaltningsbeslut 73 5.5 Förvaltningsbeslutens rättsverkningar 75 5.5.1 Verkställbarhet 75 5.5.2 Laga kraft 75 5.5.3 Positiv rättskraft 75 5.5.4 Negativ rättskraft 76 5.5.5 Möjligheten att återkalla överklagade beslut 79 5.6 Verkningarna av besluts felaktighet 80 6. Förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen 83 6.1 Inledning 83 6.2 Myndigheternas serviceskyldighet m m 88 6.3 Förvaltningsförfarandets rollinnehavare 90 6.3.1 Myndigheter 90 6.3.2 Jäv 90 6.3.3 Den enskildes roll i förvaltningsförfarandet 94 6.3.4 Enparts- och tvåpartsförfarande 97 6.4 Ärendens anhängiggörande 98 6.4.1 Olika former av anhängiggörande och deras verkningar 98 6.4.2 Ingivande av handlingar vid privat anhängiggörande 102 6.5 Beredningen 106 6.5.1 Allmänt 106 6.5.2 Skriftligt förfarande 108 6.5.3 Muntligt förfarande 110 6.5.4 Syn och besiktning 112 6.5.5 Partsinsyn och kommunikation 113 6.5.6 Beslut under beredningsstadiet 118 6.6 Beslutsförfarandet 119 6.6.1 Uppgiftsfördelningen inom myndigheten 119 6.6.2 Föredragning och avgörande 121 6.6.3 Beslutsmotivering 124 6.6.4 Beslutets innebörd 125 6.6.5 Beslutets nedtecknande 127 6.6.6 Beslutsunderrättelse och besvärshänvisning 128 6.6.7 Rättelse av beslut 129
6
Allmän förvaltningsrätt.indd 6
2011-08-02 08.58
innehåll
6.6.8 Sättet för beslutets tillkännagivande 130 6.7 Beslutets verkställande 134 6.7.1 Förutsättningarna för besluts verkställbarhet 134 6.7.2 Beslut rörande verkställigheten 138 7. Verkställighetsmedlen 139 7.1 Inledning 139 7.2 Vitesföreläggande 143 7.3 Utförande på den enskildes bekostnad 154 7.4 Handräckning av kronofogdemyndighet 155 7.5 Indrivning av fordringar genom kronofogdemyndighet 156 7.6 Polisens våldsanvändning 157 7.6.1 Allmänt 157 7.6.2 Särskilda former av ingripanden enligt polislagen 159 7.6.3 Ingripanden enligt speciella författningar 161 7.7 Våldsanvändning av andra förvaltningsorgan 162 8. Översikt över det förvaltningsrättsliga kontrollsystemet 164 8.1 Inledning 164 8.2 Allmänt verkande garantier 165 8.2.1 Förvaltningsorganisationens och förvaltningsförfarandets struktur 165 8.2.2 Insynen i förvaltningen 166 8.2.3 Personalens ansvarighet 167 8.3 Kontrollen över besluts riktighet i det särskilda fallet 167 8.3.1 Överordnad myndighets inflytande vid ett besluts tillkomst 167 8.3.2 Rättelse av felaktiga beslut 169 8.3.3 Omprövning av beslut vid dess verkställighet eller tillämpning 173 8.4 Rättspolitiska synpunkter på kontrollsystemet 174 8.4.1 Förfarandet i första instans 174 8.4.2 Besvärsförfarandet 176 8.4.3 Funktionärernas ansvar samt JO:s och JK:s tillsyn 178 8.4.4 Domstolskontrollens omfattning 179 8.4.5 Dröjsmålstalan 180 9. Besvärsförfarandet 181 9.1 Inledning 181 9.2 Instansordningen 183 9.2.1 Allmänt 183
7
Allmän förvaltningsrätt.indd 7
2011-08-02 08.58
innehåll
9.2.2 Förvaltningsrätterna 185 9.2.3 Kammarrätterna 188 9.2.4 Högsta förvaltningsdomstolen 191 9.2.5 Regeringen 194 9.3 Besluts överklagbarhet 197 9.4 Besvärsrätten 202 9.5 Formerna för anförande av besvär 209 9.5.1 Besvärshandlingen 209 9.5.2 Besvärstiden 211 9.5.3 Hos vilken myndighet ska besvärshandlingen lämnas in? 213 9.6 Besvärsprövningen 214 9.6.1 Beslutsmyndighetens befattning med inkomna besvär 214 9.6.2 Förutsättningarna för sakprövning 216 9.6.3 Partsställningen i besvärsmål 216 9.6.4 Beredningen 217 9.6.5 Besvärsprövningens omfång 218 9.6.6 Besvärsgrunder 220 9.6.7 Besvärsmyndighetens befogenheter 221 9.6.8 Formuleringen av beslut i besvärsmål 221 10. Extraordinära prövningsmöjligheter 225 10.1 Rättsprövning 225 10.2 Särskilda rättsmedel 227 10.3 Nåd 231 10.4 Dispens 232 11. De allmänna domstolarnas kompetens i förvaltningsrättsliga frågor 235 11.1 Inledning 235 11.2 Förbudet mot direkt inblandning i förvaltningsmyndigheternas verksamhet 237 11.3 Allmän domstols behörighet i tvistemål 239 11.4 Allmän domstols behörighet i brottmål 244 12. De allmänna domstolarnas kontroll över förvaltningen 247 12.1 Inledning 247 12.2 Besvär och klandertalan 248 12.3 Prövning av förvaltningsbeslut i mål om deras tillämpning 248 12.3.1 Prövning i tvistemål 249 12.3.2 Prövning av ansvarstalan mot enskild 249
8
Allmän förvaltningsrätt.indd 8
2011-08-02 08.58
12.3.3 Verkställighetsprövning 252 12.4 Prövning i mål om ansvar för felaktiga beslut 252 13. Stats och kommuns skadeståndsansvar 254 Allmänna litteratur- och källanvisningar 261 Litteratur 261 Publikationer av lagförarbeten 263 Rättsfallspublikationer 264 Elektroniska källor 265 Citerade rättsfall 266 Sakregister 268
9
Allmän förvaltningsrätt.indd 9
2011-08-02 08.58
Förkortningar AFDL
Lag (1971:289) om allmänna förvaltnings domstolar AnstF Anställningsförordning (1994:373) BehL Lag (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål BrB Brottsbalk (1962:700) DelgL Delgivningslag (2010:1932) Ds Departementsserien av offentliga utredningar Europakonventionen Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FB Föräldrabalk (1949:381) FBL Folkbokföringslag (1991:481) FL Förvaltningslag (1986:223) FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FT Förvaltningsrättslig tidskrift FullmL Lag (1994:261) om fullmaktsanställning HFD Högsta förvaltningsdomstolen HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen(-männen) JO Justitieombudsmannens(-männens) ämbets berättelse JT Juridisk tidskrift KamR Kammarrätt KomL Kommunallag (1991:900) KulturmL Lag (1988:950) om kulturminnen m m KörkL Körkortslag (1998:488) LAS Lag (1982:80) om anställningsskydd LivsmL Livsmedelslag (2006:804) 10
Allmän förvaltningsrätt.indd 10
2011-08-02 08.58
förkortningar
LOA LPT LSO LSS
Lag (1994:260) om offentlig anställning Lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSt Länsstyrelse LStInstr Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion LVM Lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga MedbL Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap MiljöB Miljöbalk (1998:808) MyndF Myndighetsförordning (2007:515) NAT Nordisk administrativ tidskrift NJA Nytt juridiskt arkiv avd I OL Ordningslag (1993:1617) OSL Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) PBL Plan- och bygglag (2010:900) PolL Polislag (1984:387) Prop Regeringens (respektive Kungl Maj:ts) proposition RB Rättegångsbalk (1942:740) RegR Regeringsrätten (från 2011 Högsta förvaltningsdomstolen) RF Regeringsform (1974:152) RH Rättsfall från hovrätterna RO Riksdagsordning (1974:153) RP Lag (1946:804) om införande av nya rättegångsbalken RÅ Regeringsrättens årsbok SkadestL Skadeståndslag (1972:207) SmittskL Smittskyddslag (2004:168) SFB Socialförsäkringsbalk (2010:110) SoL Socialtjänstlag (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar
11
Allmän förvaltningsrätt.indd 11
2011-08-02 08.58
Förkortningar
ST SvJT SvSkT TaxL TrafikF TF UB UtlL ValL
Statsvetenskaplig tidskrift Svensk juristtidning Svensk skattetidning Taxeringslag (1990:324) Trafikförordning (1998:1276) Tryckfrihetsförordning (1949:105) Utsökningsbalk (1981:774) Utlänningslag (2005:716) Vallag (2005:837)
12
Allmän förvaltningsrätt.indd 12
2011-08-02 08.58
1. Inledning 1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet Förvaltningsrätten är som juridiskt ämne en gren av den offentliga rätten. Termen ”offentlig rätt” används numera i två skilda betydelser. I den juridiska undervisningen används termen i en inskränkt betydelse och får där vara en sammanfattande beteckning på statsrätt och förvaltningsrätt. I vetenskapligt språkbruk har begreppet sedan gammalt en vidsträcktare inne börd; det omfattar inte bara statsrätt och förvaltningsrätt utan också folkrätt, skatterätt, straffrätt och processrätt. Offentlig rätt i egentlig mening är alltså motsatsen till privaträtt. Skillnaden mellan de båda rättsområdena brukar anges så, att privaträtten behandlar reglerna om enskildas inbördes rättsförhållanden, medan den offentliga rätten behandlar reglerna om de offentliga subjektens (främst statens och kommunernas) organisation och verksamhet samt deras förhållande inbördes och till enskilda. Förvaltningsrätten omfattar, som namnet anger, främst rättsreglerna för den offentliga förvaltningen. Om man vill bestämma begreppet ”offentlig förvaltning”, ligger det nära till hands att anknyta det till den befintliga förvaltningsorganisationen och säga, att offentlig förvaltning är den verksamhet som utövas av förvaltningsmyndigheterna. Enligt RF 1 kap. 8 § finns för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. De flesta statliga förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen (RF 12 kap. 1 §), men några av dem är myndigheter under riksdagen (t ex Riksbanken). Med kommunala förvaltningsmyndig heter avses kommunernas styrelser och övriga nämnder och den förvaltning som är knuten till dem. Utanför begreppet förvaltningsmyndighet faller enligt RF dels regeringen och domstolarna (vilka visserligen är myndigheter men inte förvaltningsmyndigheter), dels de beslutande försam lingarna: riksdagen och kommunernas fullmäktige (vilka inte räknas som myndigheter); övriga statliga och kommunala organ är sålunda förvaltningsmyndigheter. Om man alltså bestämmer begreppet ”offentlig förvaltning” genom att anknyta till den befintliga förvaltningsorganisationen, 13
Allmän förvaltningsrätt.indd 13
2011-08-02 08.58
1. inledning
bör förvaltningsrätten till en början omfatta rättsreglerna om förvaltningsmyndigheternas organisation och verksamhetsformer. En sådan formell bestämning av begreppet ”offentlig förvaltning” är emellertid otillräcklig. Regeringen fullgör ibland förvaltningsuppgifter, nämligen vid handläggningen av enskilda fall enligt gällande lagar och förordningar. Även riksdagen kan undantagsvis fullgöra förvaltningsuppgifter med särskilt stöd i RF eller RO (RF 12 kap. 3 §). Och domstolarna ut övar, vid sidan av rättskipningen, en viss förvaltningsverksamhet (t ex i personal- och lokalfrågor). Slutligen kan förvaltningsuppgift enligt RF 12 kap. 4 § överlämnas till enskild juridisk person (bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund) eller enskild individ. Det är alltså nödvändigt att vid bestämmandet av begreppet ”offentlig förvaltning” ta hänsyn även till verksamhetens innebörd. Den verksamhet, som riksdagen och regeringen utövar med stöd av RF, faller utanför begreppet förvaltning, i den mån den inte avser enskilda fall. Detta gäller särskilt normgivning, beslut om budget och utrikespolitiska ställningstaganden. Även domstolarnas rättskipande verksamhet faller givetvis utanför begreppet förvaltning. Sådan normgivning, som enligt RF 8 kap. 10, 11 §§ kan anförtros åt förvaltningsmyndigheter, skiljer sig till sin innebörd inte från regeringens normgivning men är ändå underkastad vissa förvalt ningsrättsliga regler och bör därför behandlas inom både statsrätten och förvaltningsrätten. Med den avgränsning av begreppet ”offentlig förvaltning” som här har gjorts, faller även skattemyndighetens verksamhet in under detta begrepp. Av praktiska skäl behandlas dock skatterätten som en särskild juridisk di sciplin. Detta gäller i varje fall de materiella reglerna, medan skatterättens processuella regler står förvaltningsrätten mycket nära. Enligt RF:s begreppsbildning faller de beslutande kommunala församlingarnas verksamhet inte in under begreppet ”offentlig förvaltning”. Traditionellt har emellertid kommunalrätten i dess helhet brukat behandlas inom förvaltningsrätten. Detta kan motiveras med att de beslutande och förvaltande kommunala organens verksamhet hänger nära samman och i stor utsträckning lyder under samma regler. Förvaltningsrättens område kan emellertid inte bestämmas enbart med hjälp av begreppet ”offentlig förvaltning”. Förvaltningsrätten omfattar inte bara regler om förvaltningsorganens sammansättning och verksamhet utan dessutom regler för enskilda. Enskilda kan vara både svenska medbor14
Allmän förvaltningsrätt.indd 14
2011-08-02 08.58
1.1 Förvaltningsrättens ställning i rättssystemet
gare och andra fysiska och juridiska personer. Den viktigaste gruppen av förvaltningsrättsliga regler är, oavsett om de är materiella eller processuella, samtidigt normer för både förvaltningsorganen och enskilda och bestämmer sålunda dessas inbördes relationer. Vid sidan härav finns också regler som i första hand riktar sig till enskilda och förväntas bli direkt iakttagna av dessa (t ex trafikreglerna). I den mån sådana regler gäller ”förhållandet mellan enskilda och det allmänna” (RF 8 kap. 2 § 2 p), är det naturligast att hänföra dem till förvaltningsrätten, oavsett om de sanktioner som ska säkra deras efterlevnad handhas av förvaltningsorgan, förvaltningsdomstolarna eller av de allmänna domstolarna. Sammanfattningsvis kan alltså sägas, att förvaltningsrätten omfattar dels reglerna om förvaltningsmyndigheternas organisation och verksamhetsformer, dels regler om den offentliga förvaltningen oavsett om den utövas av förvaltningsmyndigheter eller andra organ, dels regler om förhållandet mellan enskilda och det allmänna oavsett om reglerna handhas av förvaltningsorgan, förvaltningsdomstolarna eller av de allmänna domstolarna. Denna avgränsning måste emellertid, som ovan framhållits, modifieras vad gäller skatterätten och kommunalrätten. Förvaltningsrätten indelas i allmän och speciell förvaltningsrätt. Inom den allmänna förvaltningsrätten behandlas problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område. Hit hör främst reglerna om förvaltningsorganisationens uppbyggnad, om förvaltningsbeslutens innehåll, om förvaltningsförfarandet och om den rättsliga kontrollen över förvalt ningen. Den speciella förvaltningsrätten behandlar såväl materiella som processuella regler för de särskilda förvaltningsgrenarna, oavsett om dessa handhas av statliga eller kommunala organ. Som underområden inom den speciella förvaltningsrätten brukar urskiljas bl a politirätt, socialrätt och näringsrätt. Denna indelning är emellertid otillräcklig och bör kompletteras med ytterligare grenar. Kommunalrätten intar, som ovan antytts, en särställning genom att den omfattar även reglerna om de beslutande kommunala församlingarnas sammansättning och verksamhet. Den allmänna kommunalrätten behandlas därför som en särskild gren av förvaltningsrätten. Som tidigare antytts brukar statsrätt och förvaltningsrätt ibland sammanföras under den gemensamma beteckningen offentlig rätt (i inskränkt mening). De båda rättsområdena hänger nära samman, och gränsen mel15
Allmän förvaltningsrätt.indd 15
2011-08-02 08.58
1. inledning
lan dem är inte skarp. Inom statsrätten behandlas främst reglerna om de högsta statsorganens sammansättning, verksamhetsformer och maktbefogenheter samt deras förhållande inbördes och till medborgarna. Men i grundlagarna fastslås också vissa allmänna principer för den offentliga förvaltningen, vilka måste beaktas vid studiet av förvaltningsrätten.
1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning” 1.2.1 Verksamhetens innehåll I det föregående har begreppen ”förvaltningsmyndighet” och ”offentlig förvaltning” bestämts med en negativ metod. Förvaltningsmyndigheter är de statliga och kommunala organ som återstår, sedan man tagit undan regeringen, domstolarna och de beslutande församlingarna. Och offentlig förvaltning är vad som återstår av offentlig verksamhet, sedan man tagit undan vissa andra, mera lättdefinierade funktioner, särskilt normgivning, beslut om budget och rättskipning. Att positivt ange, vad offentlig förvaltning är, är betydligt svårare. Förvaltningsverksamhetens omfång växlar nämligen i olika länder och under olika tider. Man kan visserligen urskilja vissa centrala statsfunktioner, som knappast kan undvaras i någon stat; vad gäller förvaltningen bör hit räknas försvaret, utrikesrepresentationen och polisväsendet. Men utanför dessa områden är förvaltningsverksamhetens omfång mycket skiftande. Staten kan i större eller mindre utsträckning utnyttja sin makt för genomförande av tvångsregleringar på t ex politirättens, näringsrättens och socialrättens områden. Men den offentliga för valtningen behöver inte nödvändigtvis innebära maktutövning. Den består i stor utsträckning i att nyttigheter och tjänster av olika slag ställs till medborgarnas förfogande, t ex sjukvård, socialvård, undervisning och kommunikationer. Det förekommer också, att staten driver rena affärs företag, antingen som monopol eller i konkurrens med det enskilda näringslivet. Den offentliga förvaltningens positiva innehåll kan alltså inte enkelt bestämmas begreppsmässigt utan beror av den offentliga verksamhetens faktiska omfattning i ett visst samhälle och vid en viss tidpunkt. För att försöka särskilja måste man studera hur organisation, reglering, finansiering och kontroll sker.
16
Allmän förvaltningsrätt.indd 16
2011-08-02 08.58
1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning”
1.2.2 Rättslig och faktisk förvaltningsverksamhet Den offentliga förvaltningen består i stor utsträckning av rent faktisk verksamhet. Staten eller kommunerna bygger och underhåller gator och vägar, driver järnvägar och andra kommunikationsinrättningar, tillhandahåller undervisning och sjukvård, underkastar vårdbehövande personer tvångsvård osv. De tvångsmedel som används för att genomdriva myndigheternas beslut består delvis av rent faktiska åtgärder. I viss mån jämförliga med faktisk verksamhet är rent ekonomiska prestationer t ex utbetalning av sociala understöd och statsbidrag. Från den faktiska förvaltningsverksamheten bör man skilja myndigheternas beslutande verksamhet. Denna består i att myndigheterna meddelar rättsliga direktiv antingen för faktisk förvaltningsverksamhet eller för enskilda personers handlande. Myndigheternas beslutande verksamhet med vad därtill hör av förberedande och verkställande åtgärder är underkastad en ingående rättslig reglering och tilldrar sig därför helt naturligt det största intresset inom förvaltningsrätten. Men även den faktiska förvaltningsverksamheten är av förvaltningsrättsligt intresse, i den mån den är underkastad rättslig reglering och kontroll. 1.2.3 Offentlig förvaltning kontra enskild verksamhet När man använder begreppet ”offentlig förvaltning” för att bestämma förvaltningsrättens föremål, förutsätter man att det finns vissa komplex av rättsregler som gäller just för den offentliga förvaltningen men inte för enskild verksamhet. Så förhåller det sig också i ganska stor utsträckning. Dessa regelkomplex uppvisar vissa karakteristiska drag, som skiljer dem från de rättsregler som gäller för enskild verksamhet. Inom en del förvaltningsgrenar – men ingalunda alla – är förvaltnings organen utrustade med maktbefogenheter som saknar motsvarighet inom den enskilda sektorn. De kan rikta ålägganden och förbud mot den enskilde, och de kan genomdriva sina bud med hjälp av särskilda sanktioner och tvångsmedel. Ett annat särdrag, som mera allmänt präglar den offentliga förvaltningen, utgörs av verksamhetens normbundenhet. Skillnaden i detta avseende gentemot vad som gäller inom den enskilda sektorn framträder särskilt klart inom områden, där förvaltningsverksamheten till sin innebörd är likartad med enskild verksamhet. Medan en enskild företagare har en bety17
Allmän förvaltningsrätt.indd 17
2011-08-02 08.58
1. inledning
dande handlingsfrihet vid ingående av avtal med leverantörer, anställda och kunder, är offentliga förvaltningsorgan i motsvarande re lationer mycket mera bundna av författningsbestämmelser och rättsprinciper. Det finns t ex en noggrann reglering av offentlig upphandling. Denna normbundenhet, som givetvis omfattar även sådan förvaltning som innebär maktutövning, kompletteras av särskilda rättssäkerhetsgarantier utan motsvarighet inom den enskilda sektorn: möjlighet till överklagande, hand lingsoffentlighet, JO:s och JK:s tillsyn m m. Tillämpningsområdet för de regelkomplex, som utmärks av de nu nämnda särdragen, kan vara bestämt på två principiellt skilda sätt. Man kan utgå från vilket subjekt som driver en viss verksamhet, och man kan låta verksamhetens beskaffenhet vara avgörande. Om man utgår från verksamhetens subjekt, är det naturligt att som offentlig förvaltning beteckna all verksamhet som bedrivs av staten och kommunerna. Begreppet ”offentlig förvaltning” får då en rent formell innebörd. Det finns vissa regelkomplex, som åtminstone i första hand gäller just för statliga och/eller kommunala organ oberoende av verksamhetens beskaffenhet. Hit hör bl a flertalet av förvaltningslagens bestämmelser, kommunallagen, lagen om offentlig anställning, föreskrifterna om allmänna handlingars offentlighet och sekretess samt reglerna om JO:s och JK:s tillsyn. Några av dessa regelkomplex gäller dock även för vissa organ, som varken är statliga eller kommunala. En annan möjlighet är att bestämma tillämpningsområdet för ett regelkomplex med ledning av verksamhetens beskaffenhet. En del statlig och kommunal verksamhet är ju till sin innebörd likartad med enskild verksamhet, och å andra sidan framgår av RF 12 kap. 4 § att förvaltningsuppgift kan överlämnas till enskilda subjekt. Man kan då fråga sig om det är möjligt att bestämma begreppet ”offentlig förvaltning” efter materiella kriterier. En sådan begreppsbestämning möter dock stora svårigheter. Maktutövningen kan inte användas som allmänt kännetecken på offentlig förvaltning, eftersom förvaltningen till stor del består i tillhandahållande av prestationer åt allmänheten. Man har försökt att i stället bestämma den offentliga förvaltningen med ledning av verksamhetens ändamål. Den offentliga förvaltningen ska uppbäras av ett offentligt ändamål eller intresse, medan den enskilda verksamheten drivs i vinstsyfte. Detta kriterium ger emellertid ingen klar och juridiskt användbar gränsdragning. Det kan mycket väl tänkas att offentlig förvaltning drivs i vinstsyfte och att enskild 18
Allmän förvaltningsrätt.indd 18
2011-08-02 08.58
1.2 Närmare om begreppet ”offentlig förvaltning”
verksamhet är samhällsnyttig. Det förefaller alltså att vara en hopplös uppgift att komma fram till en materiell definition av begreppet offentlig förvaltning. Det sagda utesluter inte att tillämpningsområdet för vissa regelkomplex kan bestämmas med ledning av verksamhetens art. Så har också skett i svensk lagstiftning, när man har bestämt tillämpningsområdet för vissa lagar eller lagregler med hjälp av begreppet myndighetsutövning, vilket är mindre omfattande än ”offentlig förvaltning”. Ibland är detta begrepp ensamt bestämmande för tillämpningsområdet (BrB 20 kap. 1 §), ibland begränsar det tillämpningsområdet för regler om viss statlig eller kommunal verksamhet (vissa av förvaltningslagens bestämmelser), och ibland utvidgar det reglernas tillämpningsområde till att omfatta även viss verksamhet som varken är statlig eller kommunal (föreskrifterna om JO:s och JK:s tillsyn). Innebörden av begreppet ”myndighetsutövning” ska förklaras närmare här nedan.
1.2.4 Myndighetsutövning och annan förvaltning Inom den offentligrättsliga lagstiftningen har under senare år begreppet ”myndighetsutövning” kommit att användas i växande omfattning som en beteckning för en viss typ av offentlig verksamhet, för vilken särskilda rättsregler ansetts böra gälla. Början gjordes med förvaltningslagen 1971, som visserligen inte använde själva termen ”myndighetsutövning” men dock innehöll en definition som var avsedd att täcka detta begrepp. Sedan har termen ”myndighetsutövning” kommit att användas i bl a skadestånds lagen 3 kap. 2 § (1972), RF 12 kap. 2 och 4 § (1974), BrB 17 och 20 kap. samt JO-instruktionen och lagen om JK:s tillsyn (1975). Förvaltnings lagen 1986 använder termen ”myndighetsutövning” utan att definiera begreppet. Termen är avsedd att ha i huvudsak samma innebörd i dessa olika sammanhang, även om vissa smärre avvikelser förekommer. I 1971 års förvaltningslag sades, att vissa bestämmelser i lagen gällde endast i den mån fråga var om ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd … eller annat jämförbart förhållande”. Denna beskrivning ger en allmän uppfattning om vad som menas med myndighetsutövning. I den ursprungliga lydelsen nämndes också avskedande. Avskedandet liksom det arbetsrättsliga disciplinansvaret behandlas numera som en del av den offentligt anställdes anställningsavtal. 19
Allmän förvaltningsrätt.indd 19
2011-08-02 08.58
1. inledning
För att få en närmare kännedom om begreppets innebörd måste man studera motiven till de olika lagbestämmelser i vilka begreppet används. Myndighetsutövningen sägs i lagmotiven ytterst vara ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Befogenheten till myndighetsutövning måste vara grundad på lag eller annan författning eller på annat sätt kunna härledas ur bemyndiganden från de högsta statsorganen. Till myndighetsutövning hör först och främst sådan offentlig verksamhet, varigenom myndigheterna ensidigt bestämmer om enskildas skyldigheter eller om ingrepp i enskildas frihet eller egendom. Hit hör sålunda beslut, som innebär ålägganden att göra eller underlåta något eller som avser ingrepp i personlig frihet eller egendom, men även rent faktiska åtgärder som innebär sådana ingrepp, antingen de grundas på formliga beslut eller inte. Så långt kan begreppet myndighetsutövning sägas sammanfalla med begreppet offentlig maktutövning. Men även åtskilliga gynnande beslut faller in under begreppet myndighetsutövning. Till de nyssnämnda åläggandena ansluter sig ju ganska naturligt tillstånd till annars förbjuden verksamhet och befrielse från lagstadgade förpliktelser. Till myndighetsutövning hör emellertid även beslut om sociala förmåner, statsbidrag o d. I fråga om de gynnande besluten anläggs i lagmotiven det betraktelsesättet, att den enskilde står i ett beroendeförhållande till det allmänna, som ensamt har möjlighet att tillmötesgå hans anspråk och därigenom i viss mening kan sägas utöva makt mot honom. Fråga är emellertid om inte det avgörande i stället är, att de gynnande besluten fattas med tillämpning av offentligrättsliga författningsbestämmelser, som begränsar myndigheternas handlingsfrihet. Till myndighetsutövning bör vidare hänföras vissa beslut, vilka inte i likhet med de hittills nämnda innehåller direkta handlingsmönster utan har indirekta rättsverkningar gentemot den enskilde, t ex registreringsbeslut och beslut om utfärdande av legitimationshandlingar samt beslut i samband med obligatorisk kontrollverksamhet (jfr nedan under 5.1 om huvudtyper av förvaltningsbeslut). Utanför begreppet myndighetsutövning faller råd, upplysningar och andra oförbindande uttalanden samt sådan faktisk verksamhet, som inte innebär tvång mot den enskilde (t ex undervisning eller sjukvård). Till myndighetsutövning räknas inte heller sådan verksamhet, som stat eller kommun utövar i privaträttsliga former. Ingående av avtal betraktas sålun20
Allmän förvaltningsrätt.indd 20
2011-08-02 08.58
1.3 Det förvaltningsrättsliga regelsystemet
da inte som myndighetsutövning, i varje fall inte om myndigheten härvid inte är bunden av särskilda offentligrättsliga regler. Och beslut, som enbart innebär tillämpning av avtal eller av privaträttsliga lagregler, utgör inte heller myndighetsutövning. Gränsdragningen mellan offentligrättsliga och privaträttsliga regler är sålunda av stor vikt när det gäller att bestämma begreppet myndighetsutövning. När begreppet myndighetsutövning i olika lagar används för att ange de typer av offentlig verksamhet, för vilka särskilda rättsregler ska gälla, sker detta på ett något varierande sätt. Förvaltningslagens bestämmelser om myndighetsutövning mot enskild gäller endast handläggning av förvaltningsärenden, däremot inte rättskipning eller faktisk förvaltningsverksamhet. I andra sammanhang har begreppet ofta en vidare innebörd. Ett särskilt vidsträckt tillämpningsområde har stadgandena i BrB 20 kap. 1 § och SkadestL 3 kap. 2 §, vilka avser fel ”vid” myndighetsutövning, vilket innebär att den felaktiga handlingen inte själv behöver innebära myndighetsutövning utan bara behöver stå i ett visst samband med en åtgärd som innebär myndighetsutövning. LITTERATUR
Strömberg, Myndighet och myndighetsutövning. (FT 1972 s 233–253.) SOU 2010:29, Ny förvaltningslag, 5 kap.
1.3 Det förvaltningsrättsliga regelsystemet Det förvaltningsrättsliga författningsmaterialet är till sin omfattning synnerligen stort. Det är också uppdelat på författningar som har tillkommit på en rad olika nivåer: (1) RF kräver i princip lagform för betungande offentligrättsliga föreskrifter (8 kap. 2 § 2 p) och kommunalrättsliga föreskrifter (8 kap. 2 § 3 p). De viktigaste förvaltningsrättsliga reglerna finns därför i lagar beslutade av riksdagen. Även inom områden som i princip kan regleras av regeringen har riksdagen möjlighet att lagstifta, t ex i fråga om förvaltningsförfarandet och sådana sociala förmåner som bekostas av staten. Under gamla RF:s tid stiftades lagar av Kungl Maj:t och riksdagen samfällt.
21
Allmän förvaltningsrätt.indd 21
2011-08-02 08.58
1. inledning
(2) Inom de ovannämnda områdena (betungande offentligrättsliga föreskrifter och kommunalrättsliga föreskrifter) har riksdagen möjligheter (framför allt enligt RF 8 kap. 3 §) att överlåta normgivningskompetens åt regeringen. Lagarna inom dessa områden kompletteras därför ofta av förordningar beslutade av regeringen. Enligt gamla RF hade Kungl Maj:t en viss självständig förordningsmakt inom ungefär samma områden där delegation nu kan ske. (3) Enligt RF 8 kap. 7 § har regeringen en självständig förordningsmakt, som omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Till det sistnämnda området (restkompetensen) hör bl a myndigheternas instruktioner, detaljföreskrifter om offentlig anställning, föreskrifter om förvaltningsförfarandet och föreskrifter om statliga förmåner till enskilda. (4) Inom de ovan under (2) nämnda områdena kan regeringen med riksdagens medgivande överlåta normgivningskompetens åt centrala förvaltningsmyndigheter genom s k subdelegation enligt RF 8 kap. 10 §. De centrala förvaltningsmyndigheternas normgivning är mycket omfattande. Förutom bindande föreskrifter brukar vissa av dessa myndigheter även utfärda allmänna råd, dvs sådana rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hän seende. (5) Genom subdelegation enligt RF 8 kap. 10 § kan normgivningsmakt uppdras även åt länsstyrelser och kommuner. På detta sätt tillkommer åtskilliga föreskrifter med lokalt begränsat tillämpningsområde, t ex lokala trafikföreskrifter, lokala ordningsföreskrifter och miljöskyddsföreskrifter. (6) Inom området för regeringens självständiga förordningsmakt enligt RF 8 kap. 11 § kan regeringen uppdra åt underordnade myndigheter att meddela vissa föreskrifter. Exempel härpå är myndigheternas arbetsordningar. Innehållet i de förvaltningsrättsliga författningarna kan i grova drag in delas i organisatoriska regler, kompetensregler, materiella regler och för faranderegler. Sättet att fördela dessa grupper av regler mellan olika för22
Allmän förvaltningsrätt.indd 22
2011-08-02 08.58
1.3 Det förvaltningsrättsliga regelsystemet
fattningar varierar mycket. Ibland är regelkomplexen åtskilda i olika författningar, men ofta är två eller flera regelgrupper sammanförda i en och samma författning. Det förvaltningsrättsliga regelsystemet präglas traditionellt av bristande enhetlighet. Splittringen beror främst på att rättsreglerna har tillkommit genom en successiv speciallagstiftning för olika förvaltningsgrenar. Delvis är splittringen en naturlig följd av förvaltningsverksamhetens skiftande innehåll. Men till stor del uppkommer likartade problem inom förvaltningens olika grenar. De skiftande lösningarna av dessa problem förklaras ibland av verkliga praktiska behov men framstår inte sällan som ett resultat av tillfälligheternas spel. Åstadkommandet av större likformighet inom regelsystemet utgör därför en av de viktigaste uppgifterna inom förvaltningsrätten. Uppgiften ankommer främst på de normgivande organen, men även rättspraxis och doktrin kan ge sina bidrag till dess lösning. De främsta källorna till likformighet är två förfarandelagar, förvaltningsprocesslagen, som beslutades 1971, och förvaltningslagen från 1986. Också den senare har sitt ursprung i en lag från 1971. Förvaltningslagen ger grundläggande regler om förfarandet hos vanliga förvaltningsmyndigheter, medan förvalt ningsprocesslagen reglerar förfarandet hos flertalet förvaltningsdomstolar. Genom dessa lagar har man dock inte lyckats åstadkomma någon fullständig enhetlighet hos regelsystemet. Båda lagarna tillåter avvikande bestämmelser i andra författningar. Det är dock meningen, att avvikelser ska tillåtas endast i den mån de uppbärs av ett verkligt behov. Fortfarande är en del frågor olösta. Generella lagregler saknas fortfarande om t ex besluts verkställbarhet, och reglerna om partsställning, rätten att överklaga och särskilda rättsmedel är mycket allmänt hållna. Det finns alltså viktiga områden, där rättspraxis och doktrin måste medverka till regelsystemets utformning. Det finns ett betänkande med en ny utformning av förvaltningslagen (SOU 2010:29). Det innehåller förslag som avser några av dessa frågor. Betänkandet har remissbehandlats. En remissammanställning har publicerats (Ds 2011:47). Frågan bereds för närvarande i regeringskansliet.
23
Allmän förvaltningsrätt.indd 23
2011-08-02 08.58
1. inledning
1.4 Språket i förvaltningen Svenska är huvudspråket i Sverige enligt språklagen (2009:600). I språk lagen finns regler om det svenska språket, de nationella minoritetsspråken och det svenska teckenspråk. Syftet är att ange svenskans och andra språks ställning och användning i det svenska samhället. Att svenskan är huvudspråk innebär att den är det gemensamma språket och att den ska kunna användas inom alla samhällsområden. De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. Språket i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet är svenska. Det finns enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk en särskild rätt att inom vissa geografiska områden använda finska, meänkieli och sam iska. Svenska är ett av de officiella språken inom Europeiska unionen.
24
Allmän förvaltningsrätt.indd 24
2011-08-02 08.58
Allmän förvaltningsrätt ISBN 978-91-47-09594-0 © 2011 Författarna och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Sättning: LundaText AB Upplaga 25:1 Tryck: Graphycems, Spanien 2011
KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare.
Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
Allmän förvaltningsrätt.indd 2
2011-08-02 08.58
är avsedd som hjälpmedel vid studiet av förvaltningsrätt inom juristutbildningen. Den kan också tjäna som hjälpmedel vid studier av offentlig förvaltning inom andra utbildningslinjer samt vara till nytta för verksamma jurister, som vill friska upp sina kunskaper.
UR INNEHÅLLET:
De förvaltningsrättsliga subjekten – Den statliga förvaltningsorganisationen – Förvaltningspersonalen – Förvaltningsbeslutens innehåll och rättsverkningar – Förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen – Verkställighetsmedlen – Det förvaltningsrättsliga kontrollsystemet – Besvärsförfarandet – Extraordinära prövningsmöjligheter – De allmänna domstolarnas kompetens i förvaltningsrättsliga frågor – De allmänna domstolarnas kontroll över förvaltningen – Stats och kommuns skadeståndsansvar
HÅ K A N
S T R Ö M B E R G
BENGT LUNDELL
Allmän förvaltningsrätt
25:e UPPLAGAN
Håkan Strömberg var professor i offentlig rätt vid juridiska institutionen vid Lunds universitet. Docent Bengt Lundell, vid juridiska institutionen, Lunds universitet står för omarbetningarna sedan den 22:a upplagan.
Allmän förvaltningsrätt
Boken behandlar problem som är gemensamma för hela förvaltningsrättens område, framför allt frågor om den offentliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Huvudvikten har lagts vid reglerna om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna samt om de administrativa rättssäkerhetsgarantierna. Denna upplaga är uppdaterad och aktualiserad på grund av nyheter i lagstiftning, rättspraxis och litteratur. Många av ändringarna beror på förändringar av förvaltningsdomstolarnas organisation och på de grundlagsändringar som trädde i kraft 2011.
S TR Ö M BERG •L U N D EL L
Allmän förvaltningsrätt
Best.nr 47-09594-0
Tryck.nr 47-09594-0-00
25:e UPPLAGAN
Allman forvaltningsratt - omslag.indd 1
11-08-02 09.13.51