9789127136311

Page 1

Bokens redaktörer Staffan Johansson, Peter Dellgran och Staffan Höjer är professorer i socialt arbete vid Göteborgs universitet. Övriga författare är forskare inom socialt arbete eller angränsande områden vid ett flertal svenska universitet.

MÄNNISKOBEHANDLANDE ORGANISATIONER Villkor för ledning, styrning och professionellt välfärdsarbete STAFFAN JOHANSSON, PETER DELLGRAN OCH STAFFAN HÖJER (RED.)

MÄNNISKOBEHANDLANDE ORGANISATIONER

Boken vänder sig till studerande på socionom-, läkar-, vård- och lärarutbildningar liksom studerande inom ekonomi, statsvetenskap, psykologi, sociologi och offentlig förvaltning. Den är även avsedd för praktiskt verksamma i människobehandlande organisationer.

(RED.) STAFFAN JOHANSSON PETER DELLGRAN STAFFAN HÖJER

Vård, skola och omsorg utgör välfärdens kärnverksamheter. De berör oss alla som medborgare och sysselsätter en stor och ökande del av arbetskraften. Hur dessa organisationer skiljer sig från privata företag när det gäller uppdrag och hur de styrs och fungerar blir därför viktigt att förstå. I denna antologi presenteras aktuell svensk forskning som beskriver och undersöker de grundläggande förutsättningar som utmärker organisering av välfärdsarbete. Olika teman såsom ledarskap, förändringsarbete, samverkan och granskning behandlas, liksom organisationernas rättsliga reglering samt politikernas och professionernas roller. Författarna analyserar även det ökade inslaget av privata aktörer inom välfärdsområdet samt civilsamhällets betydelse.

ISBN 978-91-27-13631-1

9 789127 136311

Omslag_MBO.indd 1

2015-02-02 10.14


MBO-boken.indd 1

2015-02-02 14:18


Innehåll Om författarna �����������������������������������������������������������������������������������  12 Förord av bokens redaktörer �������������������������������������������������������������  16 Förord �������������������������������������������������������������������������������������������������  17 Av professor Yeheskel Hasenfeld

Referenser �������������������������������������������������������������������������������������  19 Inledning �������������������������������������������������������������������������������������������  21 Av Staffan Johansson, Peter Dellgran och Staffan Höjer

Varför behövs en lärobok om människobehandlande organisationer? �����������������������������������������������������������������������������  21 Många är berörda som anställda, brukare och medborgare �����  22 Stora förändringar har skett – främst genom New Public Management ������������������������������������������������������������������� 24 Vad menas med människobehandlande organisationer? ���������������  28 Bokens syfte ���������������������������������������������������������������������������������  35 Översiktlig beskrivning av boken �������������������������������������������������  36 Referenser �������������������������������������������������������������������������������������  38

Del 1 – Teoretiska perspektiv och forskning om människobehandlande organisationer ������������������������������ 41 1 Organisationsteoretiska perspektiv på människobehandlande organisationer �����������������������������������������  42

Av Staffan Johansson

Inledning ���������������������������������������������������������������������������������������  42 Rationella klassiker inom organisationsteorin ������������������������������  43 De rationella klassikernas perspektiv på människobehandlande organisationer ���������������������������������������  46 Socialpsykologiska och kulturella perspektiv på organisationer ���  47 Socialpsykologiska och kulturella perspektiv på människobehandlande organisationer ���������������������������������������  50 Omvärldsperspektivet inom organisationsteorin ���������������������������  51 Institutionell organisationsteori �������������������������������������������������  52 Innehåll 3

MBO-boken.indd 3

2015-02-02 14:18


Omvärldsperspektiv på människobehandlande organisationer �  54 Kritiska och postmoderna perspektiv på organisationer ���������������  56 Kritiska och postmoderna perspektiv på människobehandlande organisationer ���������������������������������������  58 Avslutande diskussion �������������������������������������������������������������������  60 Referenser �������������������������������������������������������������������������������������  61 2 Forskning om människobehandlande organisationer �������������������  66

Av Peter Dellgran & Staffan Höjer

Inledning ���������������������������������������������������������������������������������������  66 Ett mångvetenskapligt och växande forskningsområde �����������������  68 Organisationsfrågans relativa betydelse ���������������������������������������  69 Socialt arbete – ett heterogent och ruralt forskningsämne ���������  71 Organisationsteori i svensk forskning �������������������������������������������  73 Avslutning – om forskningens roll och betydelse ���������������������������  75 Referenser �������������������������������������������������������������������������������������  77

Del 2 – Omvärldsaspekter på människo­ behandlande organisationer ���������������������������������������������  81 3 Rättslig reglering av människobehandlande organisationer �������������������������������������������������������������������������������  82

Av Gustav Svensson

Inledning ���������������������������������������������������������������������������������������  82 Några korta historiska notiser �����������������������������������������������������  83 Rättslig förankring av samhällets skyldigheter inom det sociala området �����������������������������������������������������������������������������  84 Internationella konventioner �����������������������������������������������������  85 Regler i konstitutionen �������������������������������������������������������������  85 Ordinär lagstiftning �����������������������������������������������������������������  87 Frivilliga åtaganden inom ramen för den kommunala självstyrelsen �����������������������������������������������������������������������������  88 Närmare om former för och innehåll i det offentliga välfärdsarbetet �����������������������������������������������������������������������������  89 Allmänt om den statliga och kommunala förvaltningsapparaten ���������������������������������������������������������������  89 Beredningen av besluten och beslutsfattandet ���������������������������  91

4  Innehåll

MBO-boken.indd 4

2015-02-02 14:18


Innehållet i besluten �������������������������������������������������������������������  92 Verkställigheten av besluten �����������������������������������������������������  93 Tillsyn över och kontroll av den offentliga verksamheten �������������  94 Tillsyn ���������������������������������������������������������������������������������������  94 Ansvar ���������������������������������������������������������������������������������������  95 Domstolskontroll av besluten ���������������������������������������������������  96 Privata aktörers möjligheter att bidra till social välfärd ���������������  97 Förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt enskilda organ ���������  97 Även i övrigt har de privata aktörerna stora möjligheter att agera ����������������������������������������������������������������������������������  100 Något om formerna för och innehållet i det privata välfärdsarbetet ���������������������������������������������������������������������������  100 Tillsyn över och kontroll av privat verksamhet ���������������������������  101 Tillsyn �������������������������������������������������������������������������������������  101 Ansvar �������������������������������������������������������������������������������������  102 Domstolskontroll av besluten �������������������������������������������������  102 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  102 Social grundtrygghet – en rättighet för medborgarna? �����������  102 Betydelsen av ramlagar �����������������������������������������������������������  103 Den ökande privatiseringen – hot mot rättssäkerheten? ����������  104 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  105 4 Lekmannastyrning inom social barnavård ���������������������������������  107

Av Torbjörn Forkby, Staffan Höjer och Andreas Liljegren

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  107 En historisk återblick �����������������������������������������������������������������  109 Styrning och beslutsfattande �������������������������������������������������������  111 Lekmannastyrning �����������������������������������������������������������������  112 Lekmannastyrning i praktiken ���������������������������������������������������  114 Vilka är det som fattar besluten? ���������������������������������������������  115 Beslutsfattandet i praktiken �����������������������������������������������������  116 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  118 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  120 5 Ekonomiskt bistånd – mellan nationell politik och lokalt självstyre �������������������������������������������������������������������������������������  124

Av Åke Bergmark

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  124

Innehåll 5

MBO-boken.indd 5

2015-02-02 14:18


Statlig styrning och kommunalt ansvar ���������������������������������������  125 En ökad otydlighet �����������������������������������������������������������������  126 Governance och flernivåstyrning �������������������������������������������������  127 Statlig styrning och kommunala organisationsformer �����������������  129 Socialtjänstlagen och organiseringen av det ekonomiska biståndet �������������������������������������������������������������������������������������  130 Arbetsmarknadsaktivering – den dominerande trenden ���������  132 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  139 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  142 6 Unga arbetslösa – om en förgivettagen praktik ���������������������������  146

Av Katarina Hollertz

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  146 Unga arbetslösa bidragstagare och aktiveringspolitik �����������������  147 Kommunerna och arbetsmarknadspolitiken �������������������������������  148 Kommunala insatser och krav på unga arbetslösa bidragstagare  150 Aktiveringskraven �������������������������������������������������������������������  150 Insatsernas innehåll �����������������������������������������������������������������  151 Insatser som projekt ���������������������������������������������������������������  152 Insatsernas gemensamma drag �����������������������������������������������  152 Krafter som skapar likriktning ���������������������������������������������������  154 Normer och värderingar om socialbidrag och arbetslöshet �����  154 Behovet av klienter �����������������������������������������������������������������  157 Nya möjligheter och förutsättningar ���������������������������������������  159 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  161 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  162

Del 3 – Verksamhetslogiker inom människobehandlande organisationer ����������������������������  165 7 Människobehandlande professioner �������������������������������������������  166

Av Peter Dellgran

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  166 Ett expanderande och transformerat kunskapsområde ���������������  167 Professioner – om organisatoriska och performativa aspekter �����  169 Människobehandlande professioner – skillnader och gemensamma nämnare ���������������������������������������������������������������  171

6  Innehåll

MBO-boken.indd 6

2015-02-02 14:18


Har människobehandlande professioner då ändå något gemensamt? �����������������������������������������������������������������������������  173 Professionalisering och jurisdiktion – om fördelningen av arbetsuppgifter ���������������������������������������������������������������������������  175 Professionalisering på kollektiv nivå ���������������������������������������  176 Diskretion – oundviklig men villkorad självständighet ���������������  178 Styrning och konflikter ���������������������������������������������������������������  180 Organisatorisk och yrkesmässig professionalitet ���������������������  182 Yrkesrörlighet – om professionella karriärer och personalomsättning ���������������������������������������������������������������������  183 Yrkesrörligheten bland socionomerna �������������������������������������  184 Avslutning – om deprofessionaliseringens pris ����������������������������  187 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  188 8 Biståndshandläggarens yrkesroll och handlingsutrymme inom äldreomsorgen �������������������������������������������������������������������  194

Av Staffan Blomberg och Anna Dunér

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  194 Biståndshandläggarnas yrkesroll ur ett historiskt perspektiv �����  194 Äldreomsorg blir en social rättighet ���������������������������������������  194 Reformer och nya organisationsideal ���������������������������������������  195 Trender i dag ���������������������������������������������������������������������������  197 Biståndshandläggarnas roller och funktioner �����������������������������  198 Ämbetsinnehavaren �����������������������������������������������������������������  198 Frontlinjebyråkraten ���������������������������������������������������������������  199 Handlingsutrymme och klientskapande �������������������������������������  201 Handlingsutrymme �����������������������������������������������������������������  201 Klientskapande �����������������������������������������������������������������������  204 Biståndshandläggarnas möte med omsorgstagarna ���������������������  205 Avvisa ������������������������������������������������������������������������������������� 206 Expediera ������������������������������������������������������������������������������� 207 Omvandla ������������������������������������������������������������������������������� 207 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  208 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  210

Innehåll 7

MBO-boken.indd 7

2015-02-02 14:18


9 Standardisering som lösning �������������������������������������������������������  214

Av Lina Ponnert och Kerstin Svensson

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  214 Utvecklingen mot standardisering �����������������������������������������������  215 Kopplingen till en evidensbaserad praktik och statlig styrning  216 Standardisering, profession och organisation �����������������������������  217 Manualbaserat arbete ur organisationens perspektiv �����������������  218 Konstruktionen av standardisering som ett uttryck för evidensbaserad praktik �����������������������������������������������������������  220 Manualer som ett svar på institutionella krav från omgivningen ���������������������������������������������������������������������������  222 Manualbaserat arbete ur de professionellas perspektiv ���������������  223 Socionom som en organisationsberoende profession ���������������  224 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  225 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  226

Del 4 – Ledning och styrning av människobehandlande organisationer ����������������������������  231 10 Ledarskap inom människobehandlande organisationer �������������  232

Av Stefan Szücs och Monica Andersson Bäck

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  232 Ett mer komplext chef- och ledarskap �����������������������������������������  233 Skillnaden mellan att vara chef och att vara ledare �����������������  234 Vem leder och hur väl? �����������������������������������������������������������  234 Ledarskapsforskningens stegvisa utveckling �������������������������������  235 Uppgifts- eller människoorientering och process- eller resultatorientering �������������������������������������������������������������������  237 En modell för olika ledarskapstyper �������������������������������������������  238 Ideologiskt ledarskap ���������������������������������������������������������������  240 Strategiskt ledarskap ���������������������������������������������������������������  241 Operativt ledarskap �����������������������������������������������������������������  242 Administrativt ledarskap ���������������������������������������������������������  243 Handlingsutrymme och kommunikation inom människobehandlande ledarskap ����������������������������������������������� 244 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  246 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  247

8  Innehåll

MBO-boken.indd 8

2015-02-02 14:18


11 Policyimplementering – att förändra verksamheten i människobehandlande organisationer �������������������������������������  252

Av Staffan Johansson

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  252 Vad menas med organisatorisk förändring? �������������������������������  253 Policyimplementering i människobehandlande organisationer ���  254 Top-down- och bottom-up-perspektiven ���������������������������������  255 Syntesperspektivet �������������������������������������������������������������������  256 Implementering inom NPM-doktrinen �����������������������������������  257 Implementering av samverkan �������������������������������������������������  258 Forskningens lärdomar till de implementeringsansvariga �����������  259 Policyns egenskaper �����������������������������������������������������������������  259 Vertikala interorganisatoriska relationer ���������������������������������  260 Horisontella interorganisatoriska relationer ���������������������������  261 Implementeringsorganisationernas karaktär och handlingsutrymme ������������������������������������������������������������������  261 Målgruppernas gensvar och beteende �������������������������������������  262 Makrofaktorer i omgivningen �������������������������������������������������  263 Den internationella implementeringsforskningen – en sammanfattning ���������������������������������������������������������������������  263 Myndigheters strategier för att förändra människobehandlande organisationer �����������������������������������������  264 Permanent förändring genom tillfällig organisering ���������������  266 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  268 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  269 12 Granskning för utveckling och kontroll i socialt arbete �������������  272

Av Lena Lindgren

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  272 Fokus på kontroll, kvalitet och resultat �����������������������������������  273 Drivkrafter �����������������������������������������������������������������������������  275 Fyra vanliga granskningsformer �������������������������������������������������  276 Uppföljning, utvärdering, tillsyn och revision �������������������������  276 Likheter och skillnader ���������������������������������������������������������������  278 Socialt arbete i granskningssamhället �����������������������������������������  279 Staten ��������������������������������������������������������������������������������������  279 Kommunerna ���������������������������������������������������������������������������  280 Brukarna ���������������������������������������������������������������������������������  283

Innehåll 9

MBO-boken.indd 9

2015-02-02 14:18


Privata och internationella aktörer �����������������������������������������  283 Granskningars användning och konsekvenser �����������������������������  284 Problematiska förutsättningar för att granska resultat �����������  285 Målförskjutning och verksamheter som standardiseras �����������  286 Risk för avprofessionalisering �������������������������������������������������  287 Avslutning – några funderingar ���������������������������������������������������  288 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  289 13 Samverkan inom och mellan människobehandlande organisationer �����������������������������������������������������������������������������  292

Av Ove Grape

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  292 Varför har det blivit så intressant att samverka? �������������������������  293 Samverkan kring exemplet Emma �����������������������������������������������  295 Varför samverkan behövs �������������������������������������������������������  296 Definitioner av samverkan �����������������������������������������������������������  298 Samverkansprojekt – en särskild form av samverkan �����������������  300 Perspektiv på det organisatoriska sammanhanget �����������������������  302 Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens logiker �������������  303 Den kommunala verksamheten �����������������������������������������������  304 Den medicinska logiken ����������������������������������������������������������  305 Att övervinna hinder �������������������������������������������������������������������  305 Integration som motor i samverkansprocessen �����������������������  307 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  309 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  310

Del 5 – Välfärdstjänster och socialtjänst i privat och ideell regi ����������������������������������������������������������������  313 14 Konkurrensutsättning av individ- och familjeomsorgen – om marknadssärdrag och statlig tillsyn �������������������������������������  314

Av Marie Sallnäs och Stefan Wiklund

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  314 Privata aktörer inom individ- och familjeomsorgen ��������������������  316 Privata aktörer i familjehemsvård och öppenvård för barn och unga �������������������������������������������������������������������������  318 Privata aktörer inom HVB för barn och unga �������������������������  318

10  Innehåll

MBO-boken.indd 10

2015-02-02 14:18


Välfärdsmarknadernas speciella karaktär �����������������������������������  319 Konkurrensutsättningens konsekvenser �����������������������������������  322 I privatiseringens spår – ökad tillsyn �������������������������������������������  325 Tillsyn – en formativ process ���������������������������������������������������  326 Tillsyn av serviceutfall eller klientutfall? ���������������������������������  327 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  328 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  330 15 Ideella organisationers roller i välfärdssamhället – röst och service �����������������������������������������������������������������������������������  333

Av Håkan Johansson, Marie Nordfeldt och Staffan Johansson

Inledning �������������������������������������������������������������������������������������  333 Civilsamhället och den ideella sektorn ���������������������������������������  334 Definition av civilsamhällesorganisationen ������������������������������ 335 Den svenska ideella sektorn i ett historiskt perspektiv ���������������  338 Den ideella sektorn som röstbärare ���������������������������������������������  339 En omtolkning av den ideella sektorns roll ���������������������������������  342 Den ideella sektorn som serviceutförare �������������������������������������  344 Den lokala utvecklingen av ideella organisationer som serviceutförare �����������������������������������������������������������������������������  346 Avslutande diskussion �����������������������������������������������������������������  348 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  349 Avslutning �����������������������������������������������������������������������������������������  353 Av Peter Dellgran, Staffan Johansson och Staffan Höjer

Demokratins förutsättningar och utflöde �����������������������������������  353 De människobehandlande organisationernas framtid ������������������ 355 Anpassningsförmåga, resurser och förtroende �������������������������� 355 Forskning, teknikutveckling och professionerna ���������������������  358 Opinionsbildning, kunskapsspridning och dagordningsmakt �  359 Bortom New Public Management? ���������������������������������������������  361 Ett tungt arv ���������������������������������������������������������������������������  362 Referenser �����������������������������������������������������������������������������������  364 Register ���������������������������������������������������������������������������������������������  367

Innehåll 11

MBO-boken.indd 11

2015-02-02 14:18


Om författarna Monica Andersson Bäck är fil.dr och forskare och lärare vid Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Hennes forskning har fokuserat på förutsättningar och resultat av organisering, ledarskap och arbete relaterat till styrningsideal, ofta betecknade som New Public Management (NPM), inom psykiatrin, äldreomsorgen och sjukvårdsrådgivningen. Åke Bergmark är professor i socialt arbete vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Han forskar bland annat om ekonomiskt bistånd och allmän socialpolitik. Han är sedan 2014 chefredaktör för tidskriften International Journal of Social Welfare. Staffan Blomberg är docent i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds universitet. Hans forskningsområde är organisatorisk omvandling inom den kommunala äldreomsorgen i Sverige. Spridningen av organisatoriska idéer, betydelsen av NPM i förändringsprocessen och biståndshandläggarnas yrkesroll har särskilt uppmärksammats. Under senare tid har även samverkan mellan äldreomsorg och sjukvård liksom lokala strategier för en individualisering inom äldreomsorgen, som införandet av kundvalsmodeller, studerats. Peter Dellgran är professor i socialt arbete vid Göteborgs universitet. Han har tidigare forskat om försörjningsfrågor, konsumtionsmönster och informellt socialt stöd, men under en följd av år också om privatisering, professionalisering, kunskapsbildningsfrågor och relationerna mellan utbildning, yrkespraktik och forskning i socialt arbete. Han arbetar för närvarande med en jämförande studie av forskningsutvecklingen inom vårdvetenskap, socialt arbete och på utbildningsområdet. Han har tidigare varit föreståndare för Centrum för professionsstudier (CPS) vid Malmö högskola och för Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS) vid Göteborgs universitet. Anna Dunér är universitetslektor och docent i socialt arbete vid Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Hennes forskning fokuserar främst livssituationen för äldre och personer med funktionsnedsättning i behov av stöd och omsorg, samt olika yrkesgrupper inom äldreomsorg och funktionshinderverksamhet. Hon har flerårig erfarenhet av arbete som socionom inom området. 12  Om författarna

MBO-boken.indd 12

2015-02-02 14:18


Torbjörn Forkby är docent i socialt arbete och verksam vid Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet, samt FoU i Väst. Hans forskning relaterar i vid bemärkelse till förebyggande arbete och stöd till unga i utsatta livssituationer. Bland tidigare forskning kan nämnas studier om socialtjänstens köp av vårdinsatser tillsammans med Staffan Höjer, en etnografiskt upplagd studie kring ungas anknytning till stadsdelsgäng samt projekt kring fritidsledares yrkesroll och metoder. Ove Grape är fil.dr i sociologi och lektor i socialt arbete på Umeå universitet. Hans specialområde är utvärdering och forskning om samverkan och rehabiliteringsinsatser för unga. Just nu arbetar han med en utvärdering av sociala investeringar i Umeå. Katarina Hollertz är socionom och arbetar som lärare och forskare på Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Hennes avhandling från 2010 handlar om kommunala insatser för unga arbetslösa. Hon arbetar i ett EU-finansierat forskningsprojekt om lokala strategier för att inkludera långtidsarbetslösa på arbetsmarknaden (Local worlds of social cohesion – Localise). Hennes huvudsakliga intresseområden är aktiveringspolitik, organisationsforskning och internationellt socialt arbete. Staffan Höjer är professor i socialt arbete vid Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Han forskar inom profession, organisation och kunskapsfrågor, till exempel om det sociala arbetets akademisering, lekmannastyrning av professioner och köpt vård. Han är också engagerad i internationellt socialt arbete som handledare för doktorander i Uganda och Rwanda samt i den europeiska organisationen för forskning i socialt arbete, ESWRA (European Social Work Research Association). Håkan Johansson är professor i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds universitet. Han har under lång tid forskat om välfärdsstat och välfärdsstatsutveckling, framför allt kring frågor om medborgarskap, sociala rättigheter, fattigdom och aktivering. Numera forskar han alltmer om civilsamhälle i ett nationellt och internationellt perspektiv, som i projekt om europeiseringen av det svenska civilsamhället samt i studier av ideella organisationers roll i de lokala välfärdssystemen.

Om författarna 13

MBO-boken.indd 13

2015-02-02 14:18


Staffan Johansson är professor i socialt arbete vid Göteborgs universitet, Institutionen för socialt arbete. Han har under många år bedrivit forskning om organisering och ledning av välfärdsorganisationer, vilket även inbegriper civilsamhällets organisationer och deras roll inom välfärdspolitik och välfärdsproduktion. Hans senaste forskning gäller organisering av samhällsinsatser för människor med sammansatta behov, såsom multisjuka äldre och människor med funktionsnedsättningar. Andreas Liljegren arbetar som lärare och forskare på Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Hans forskning rör spänningsfältet mellan organisations- och professionsfrågor. Han har bland annat studerat konflikten mellan försörjningsstöd och barn- och familjegrupper på socialkontor, samverkan och relationen mellan lekmän och professionella i socialnämnder. Dessutom studerar han yrkesverksammas strategier för att handskas med att de i allmänhet har för mycket att göra. Lena Lindgren är docent i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hon har mångårig erfarenhet av undervisning och forskning om utvärdering och har genomfört ett flertal utvärderingar, främst inom utbildning, folkbildning och socialt arbete. Hennes forskning i ämnet har det senaste decenniet varit inriktad på kritisk granskning av utvärdering som ett samhällsfenomen i sig självt. Marie Nordfeldt är docent, fil.dr i kulturgeografi och verksam vid Ersta Sköndal högskola. Hennes huvudsakliga forskningsintresse berör förändringar i välfärdssystemen och ansvarsfördelning i samhället när det gäller den sociala välfärden, samt människor i marginaliserade och utsatta positioner. Hon har främst studerat detta i perspektivet av förändrade relationer mellan den offentliga sektorn och det socialt inriktade civilsamhället, på central, men framför allt på lokal nivå. Lina Ponnert är socionom, fil.dr i socialt arbete och arbetar som lektor på Socialhögskolan, Lunds universitet. Hennes forskningsområde utgår från socialtjänstens barn- och ungdomsvård och kretsar kring frågor som rör förhållandet mellan socialtjänsten och rättssystemet, samt organisationsoch professionsfrågor.

14  Om författarna

MBO-boken.indd 14

2015-02-02 14:18


Marie Sallnäs är professor i socialt arbete vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Hon forskar och undervisar om socialtjänstens insatser för barn och familjer. Särskilt ägnar hon sig åt frågor som rör placeringar av barn och unga i familjehem och institutioner. Marknadiseringen inom den sociala barnavården är ett av hennes återkommande forskningsteman. Gustav Svensson är docent i socialrätt vid Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Hans specialområde utgörs av beslutsfattandet vid såväl socialnämnder som förvaltningsdomstolar i sociala mål och ärenden. I forskningsprojekt har han sålunda studerat beslutsfattandet i bistånds-, LSS- och tvångsärenden ur olika aspekter, inte minst från ett rättssäkerhetsperspektiv. Kerstin Svensson är professor i socialt arbete och verksam vid Socialhögskolan, Lunds universitet. Hennes forskning har fokus på organisering och professioner inom människobehandlande organisationer. Hon har studerat detta inom flera olika områden som rör reglering och konsekvenser av gränsöverskridande beteende, till exempel kriminalvård, brottsofferstöd, socialtjänst, missbruksvård, ungdomsvård och polis. Stefan Szücs är docent i statsvetenskap och lektor vid Institutionen för socialt arbete, Göteborgs universitet. Han forskar med inriktning mot socialt arbete om den offentliga sektorns ledning, styrning och organisering i relation till livskvalitet/hållbarhet, personalhälsa, demokrati och tillväxt. Stefan Wiklund är docent i socialt arbete och verksam vid Institutionen för socialt arbete, Stockholms universitet. Hans forskningsområde är socialtjänstens individ- och familjeomsorg med särskilt fokus på social barnavård.

Om författarna 15

MBO-boken.indd 15

2015-02-02 14:18


Förord av bokens redaktörer Embryot till föreliggande antologi var ett skrivprojekt som vi påbörjade inom organisations- och professionsforskningsgruppen vid Institutionen för socialt arbete vid Göteborgs universitet för ungefär fem år sedan. Men när vi såg bredden i alla potentiella bidrag, så började vi så småningom inse att vi var på väg mot ”en Hasenfeld på svenska”. Vi hade alla, i likhet med många andra forskare, blivit inspirerade av professor Yeheskel Hasenfelds omfattande arbeten kring Human Service Organizations (HSO), men ansåg samtidigt att dessa utgick väl mycket från amerikanska förhållanden för att vara helt användbara i undervisningen inom socialt arbete och andra professionsutbildningar i Sverige. För tre år sedan tog vi kontakt med förlaget Natur & Kultur om deras intresse för att ge ut antologin Människobehandlande organisationer – villkor för ledning, styrning och professionellt välfärdsarbete, och de var mycket positiva till idén. Därefter frågade vi några av våra kollegor vid andra universitet för att höra om de ville medverka och till vår glädje var de också mycket intresserade. Själva skrivarbetet har skett både individuellt och vid gemensamma sammankomster och avstämningar. Vi är mycket imponerade av alla kunskaper som våra medförfattande kollegor har presenterat och visat upp under projektets gång, stort tack till er alla! Vi vill även rikta tack till förläggare Åsa Norrman vid Natur & Kultur, till en anonym lektör och till textredaktör Åsa Hernborg Axelson – och givetvis även till professor Yeheskel Hasenfeld, vid UCLA , som skrivit ett mycket läsvärt förord. Vi vill slutligen även tacka Centralförbundet för Socialt Arbete (CSA) för deras bidrag till de seminarier som vi kunnat hålla under projektets gång, vilka varit av stort värde och som möjliggjort bokens tillkomst. Göteborg november 2014 Staffan Johansson   Peter Dellgran   Staffan Höjer

16  Förord av bokens redaktörer

MBO-boken.indd 16

2015-02-02 14:18


Förord Av professor Yeheskel Hasenfeld

Det är alltid en god nyhet när det dyker upp en akademisk text om männi­ skobehandlande organisationer, skriven med den svenska välfärdsmodellen som utgångspunkt. För även om forskningen om just denna typ av organisationer har mognat under de senaste tjugo åren, saknas fortfarande jämförande studier om olika välfärdsmodeller och hur dessa modeller har format verksamheten. Så bara av den anledningen är den här boken ett viktigt bidrag till detta framväxande forskningsområde. Om vi vill förstå hur det sociala medborgarskapet definieras, utövas och upplevs, är det av avgörande vikt att vi undersöker hur våra människobehandlande organisationer fungerar, var de finns och vad de ges för syfte. T. H. Marshall (1964, s. 72) har definierat sociala rättigheter som ”allt från rätten till en smula ekonomisk stabilitet och trygghet, till rätten att fullt ut få ta del av det sociala arvet och få leva ett liv som en civiliserad medborgare enligt den standard som råder i samhället”. Det är just i mötet mellan medborgare och människobehandlande organisationer som det framgår vad sådana sociala rättigheter faktiskt betyder och hur de upplevs. Om medborgarna upplever att de har begränsad möjlighet att få ta del av den vård eller hjälp de behöver; om de upplever sig utlämnade åt vårdpersonalens godtycke; om de upplever att de blir placerade i sociala kategorier och om de sedan saknar möjlighet att få upprättelse för upplevda kränkningar, så blir deras sociala rättigheter starkt förminskade. Om medborgarna å andra sidan upplever att de människobehandlande organisationerna värnar om deras sociala rättigheter, utan att ifrågasätta individens rätt till vård eller hjälp, förstärks deras känsla av socialt värde – vilket i sin tur leder till att det politiska stödet för välfärdsstaten förstärks (Soss, 2005). Om man som forskare väljer att lägga dessa sociala rättigheter i fokus krävs det att man intar en kritisk hållning till människobehandlande organisationer. Som organisationer förkroppsligar de dominerande institutionella logiker och förstärker dessa genom hur de gör värdemässiga ställningstaganden i sin dagliga praktik (Friedland & Alford, 1991.) Det är lätt att man som forskare eller vårdgivare utan reflektion drar slutsatsen att den moral och de värderingar som manifesteras i de människobehandlande Förord 17

MBO-boken.indd 17

2015-02-02 14:18


organisationerna faktiskt är uttryck för en bred samhällelig konsensus, när det kanske i själva verket är så att brukarna ogillar dem men saknar makten att ifrågasätta. Just därför är en av de största utmaningarna för forskaren att inta en kritisk hållning och problematisera de värderingar som formuleras och manifesteras i organisationerna genom att ställa frågor som: Hur och varför har dessa värderingar formulerats och institutionaliserats? Vilka andra värderingar och beteenden har de ersatt? På vilket sätt drabbas medborgarna av dessa värderingar och beteenden? Det kritiska perspektivet kräver vidare att vi öppnar oss för organisationsteorier som på allvar undersöker hur olika moraliska antaganden som formuleras från politiskt håll inkorporeras i de människobehandlande organisationernas målsättning och verksamhetsutövning (Garrow & Hasenfeld, 2010), och vidare hur politiker använder sin makt för att institutionalisera och permanenta dessa värderingar i organisationsstrukturen och serviceteknologin (Clegg, Courpasson & Phillips, 2006). Med ett kritiskt perspektiv kan de människobehandlande organisationerna ses i en bredare politisk kontext och det blir möjligt att undersöka hur och på vilket sätt de olika institutionernas målsättningar och värder­ ingar möjligen avspeglar några av alla nyliberala idéer om avreglering och privatisering som fått så stor spridning i västvärlden. I takt med att de människobehandlande organisationerna har avreglerats och decentraliserats, har de i allt större grad utsatts för en rad olika lokalpolitiska infall och nycker. Utövandet av sociala rättigheter blir därmed kontingent med den lokala politiska ideologin och hur man på denna nivå har valt att allokera sina resurser. Genom privatisering ökar avståndet mellan medborgare och stat (Suleiman, 2003). Medborgarna förvandlas till kunder och behandlas även som sådana. Detta betyder att vissa medborgare blir mer attraktiva än andra eftersom de människobehandlande organisationerna nu behöver få ”gröna siffror” på de nyckeltal som de lokala myndigheterna har satt upp som utvärderingskriterier. Med ett kritiskt perspektiv problematiseras vidare hur de människobehandlande organisationerna styrs. Under de senaste årtiondena har man kunnat iaktta hur metoder från det privata näringslivet i allt högre grad har importerats till den offentliga sektorn, allt för att öka effektiviteten och minska kostnaderna. Men som redan har konstaterats genom kritiska studier (Adler, Forbes & Willmott, 2007), bortser man då, framför allt på två punkter, från de människobehandlande organisationernas speciella förutsättningar. För det första gör man det genom att betrakta medborgare som objekt eller handelsvaror, för det andra genom att sätta lönsamhet 18  Förord

MBO-boken.indd 18

2015-02-02 14:18


snarare än rättvisa som det viktigaste målet för verksamheten. Detta blir särskilt tydligt då icke-vinstdrivande serviceorganisationer och offentlig verksamhet utformas enligt så kallade New Public Management-modeller (NPM), där räknandet av just nyckeltal blir en av ledningens mest centrala uppgifter. Men när man i NPM-anda inför den här typen av lönsamhetsmått och styr verksamheten mot ”mest kostnadseffektiva behandling”, uppstår samtidigt ett moraliskt dilemma som handlar om vems intressen det egentligen är som i första hand tjänas. I värsta fall blir effekten att vissa medborgare får sina sociala rättigheter kraftigt förminskade genom att de betraktas som ”olönsamma” eller ”svårbehandlade”. Följaktligen riskerar de människobehandlande organisationerna härmed att styra bort verksamheten från dem som faktiskt behöver den mest. Offentlig debatt blir i detta läge ett av de viktigaste verktygen för att påverka politiker och de människobehandlande organisationerna att stå upp för de sociala rättigheterna (Hasenfeld & Garrow, 2012). Oftast använder organisationerna själva få eller inga av sina resurser till att driva en aktiv debatt om sociala rättigheter. I sådana lägen blir organisationer, exempelvis de som verkar för våldsutsatta kvinnor (Martin, 2005), oumbärliga för att utmana politiker, välfärdsbyråkrater och de människobehandlande organisationerna och påverka dem att stärka det sociala skyddsnätet för svaga och utsatta grupper i samhället. Genom att författarna i den här boken tar upp flera av ovan nämnda teman, är den intressant för studenter, forskare och vårdutövare som strävar efter att skapa människobehandlande organisationer som på allvar möter medborgarnas behov.

Referenser Adler, P. S., Forbes, L. C. & Willmott, H. (2007). Critical management studies. The Academy of Management Annals, 1(1): 119–179. Clegg, S., Courpasson, D. & Phillips, N. (2006). Power and organizations. London: Sage. Friedland, R. & Alford, R. R. (1991). Bringing society back in: symbols, practices, and institutional contradictions. W. W. Powell & P. J. DiMaggio (red.). The new institutionalism (s. 232–263). Chicago: University of Chicago Press.

Förord 19

MBO-boken.indd 19

2015-02-02 14:18


Garrow, E. & Hasenfeld, Y. (2010). Theoretical approaches to human service organizations. I Y. Hasenfeld (red.). Human services as complex organizations (s. 33–58) (2 uppl.). Los Angeles: Sage. Hasenfeld, Y. & Garrow, E. E. (2012). Nonprofit human-service organizations, social rights, and advocacy in a neoliberal welfare state. Social Service Review, 86(2): 295–322. Marshall, T. H. (1964). Class, citizenship, and social development. Garden City, N.Y.: Doubleday. Martin, P. Y. (2005). Rape work: victims, gender, and emotions in organization and community context. New York: Routledge. Soss, J. (2005). Making clients and citizens: welfare policy as a source of status, belief, and action. A. L. Schneider & H. M. Ingram. (red.). Deserving and entitled: social construction of public policy (s. 291–328). Albany, NY: SUNY Press. Suleiman, E. N. (2003). Dismantling democratic states. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

20  Förord

MBO-boken.indd 20

2015-02-02 14:18


Inledning Av Staffan Johansson, Peter Dellgran och Staffan Höjer

Varför behövs en lärobok om människobehandlande organisationer? De flesta av oss föds i en människobehandlande organisation (en förlossningsavdelning på ett sjukhus) och sedan tillbringar vi en stor del av vår tid som barn och ungdom i den här typen av organisationer (barnavårdscentraler, förskolor, grundskolor, gymnasier och universitet). När vi så småningom blir vuxna och familjeförsörjare arbetar många av oss i olika människobehandlande organisationer (vården, skolan eller omsorgen), och även om vi inte gör det så besöker vi många gånger olika former av dem när livet tar emot (sjukhus, socialkontor, kriminalvård) eller när vi upplever livets mest lyckliga ögonblick (förlossningsavdelningen, igen). När vi sedermera avslutar vår yrkeskarriär är det troligt att vi på nytt får alltmer med olika människobehandlande organisationer att göra (vårdcentraler och sjukhus). I nästa skede i livet, när vi blir riktigt gamla, är det sedan sannolikt att vi blir alltmer beroende av en annan sådan organisation (hemtjänsten) för att klara det dagliga livets vedermödor, för att slutligen avsluta vårt liv i ytterligare en annan (äldreboende eller sjukhus). Detta innebär att få människor är likgiltiga inför hur dessa organisationer fungerar, vilket i sin tur medför att de både kan uppfattas som mycket populära och pålitliga (enligt SOM-institutets undersökningar) men även vara hårt kritiserade av bland annat media när missförhållanden uppdagas. Det är ingen tillfällighet att samhällsdebatten om vinster i välfärden brukar väcka starka känslor och engagemang, som även bryter mot kända mönster inom blockpolitiken. Ett viktigt skäl till att det behövs en lärobok om människobehandlande organisationer är alltså att:

Inledning 21

MBO-boken.indd 21

2015-02-02 14:18


Många är berörda som anställda, brukare och medborgare Den samlade välfärdssektorn utgör i dag en ansenlig och växande del av den svenska arbetsmarknaden och den totala ekonomin. De totala kostnaderna för vården, omsorgen och utbildningssystemet motsvarar i dag runt 20 procent av BNP och mer än var fjärde anställd är verksam inom någon typ av människobehandlande organisation. Av tabell I på nästa sida framgår det att de fyra största yrkeskategorierna i den här sektorn återfinns inom sjukvården och barnomsorgen. Med all önskvärd tydlighet framgår det också att det handlar om en kraftig kvinnodominans. Omkring 90 procent av samtliga undersköterskor, sjukvårdsbiträden, sjuksköterskor och förskollärare är kvinnor, och med undantag för läkare, tekniker, universitetslärare och gymnasielärare präglas även övriga yrkesgrupper inom människobehandlande organisationer av en övervikt av kvinnor. Detta gäller även på chefsnivå; 85 procent av verksamhetscheferna inom till exempel vårdområdet är i dag kvinnor. Flera av de yrkesgrupper som återfinns i tabell I har i viss grad privata arbetsgivare. Men även om privatiseringen inom vården, omsorgen och skolan har inneburit en ökning av antalet privatanställda är majoriteten av de yrkesverksamma inom den svenska välfärdssektorn fortfarande offentligt anställda och tillbringar en stor del av sin vardag på arbetsplatser i våra landsting och kommuner. Det faktum att välfärdsområdet sysselsätter en så pass stor del av de yrkesverksamma i landet, och att deras arbete därför bedrivs inom männi­skobehandlande organisationer, avspeglas sällan i den undervisningslitteratur om arbetsliv och organisationer som används inom utbildningarna på välfärdsområdet. Merparten av de läroböcker som för närvarande förekommer är antingen starkt präglade av lednings- och organisationstänkande inom företag och traditionell förvaltningsbyråkrati, eller i hög grad orienterade mot internationell (läs amerikansk) forskning och litteratur om så kallade human service-organisationer (Human Service Organizations). Möjligen saknas dessutom relevant organisationslitteratur över huvud taget inom vissa utbildningar på till exempel vårdområdet. Ett viktigt skäl till att det behövs en bok om välfärdssektorns människobehandlande organisationer, som utgår från och tar hänsyn till de speciella omständigheter som karakteriserar dessa, är med andra ord att vi alla – oavsett om vi är medborgare i form av patienter, elever, klienter eller anställda – berörs av hur dessa organisationer fungerar.

22  Inledning

MBO-boken.indd 22

2015-02-02 14:18


Yrkesgrupp

Antal

Andel kvinnor, %

Undersköterskor, sjukvårdsbiträden m.fl.

172 800

93

Vårdbiträden, personliga assistenter m.fl.

153 100

81

Barnskötare

95 600

86

Förskollärare och fritidspedagoger

87 200

92

Grundskollärare

78 500

79

Skötare och vårdare

66 300

74

Gymnasielärare

54 000

56

Sjuksköterskor, specialiserade

48 000

90

Sjuksköterskor, övriga

46 700

90

Läkare

36 000

50

Universitets- och högskollärare

34 900

46

Socialsekreterare och kuratorer

27 600

84

Behandlingsassistenter

19 000

68

Lärare i estetiska och praktiska ämnen

17 200

57

Verksamhetschefer vård och omsorg

15 700

85

Tandsköterskor

10 600

99

Sjukgymnaster m.fl.

10 300

86

Verksamhetschefer utbildning

9 000

66

Psykologer

7 900

72

Speciallärare

7 000

82

Tandläkare

6 000

60

Personal-, ekonomi- och administrativa chefer

5 300

65

Tandhygienister

3 700

95

Sjukhusingenjörer och -tekniker

3 000

40

Logopeder och andra specialister

2 600

82

Totalt

1 018 000

Tabell I Yrkesgrupper verksamma i människobehandlande organisationer. Antal anställda 16–64 år och andel kvinnor i Sverige 2012. (Källa SCB)

Inledning 23

MBO-boken.indd 23

2015-02-02 14:18


Stora förändringar har skett – främst genom New Public Management Det främsta skälet till varför vi bestämde oss för att skriva denna bok var ändå att det skett väldigt många stora förändringar inom välfärdssektorn och dess organisationer de senaste decennierna, som kräver att våra kartor över verkligheten uppdateras. Det är mycket som har förändrats till följd av bland annat globaliseringen och den tekniska utvecklingen. Men den största enskilda förändringen inom välfärdsområdet är, enligt vår uppfattning, införandet av en marknads- och företagslogik inom det som tidigare uppfattades som en i ordets ursprungliga innebörd offentlig sektor. Vi syftar alltså på det successiva införandet av den förvaltningspolitiska doktrin som brukar benämnas New Public Management (NPM), som sedan några år på allvar även har kommit in i den svenska samhällspolitiska debatten. New Public Management myntades av den engelske förvaltningsforskaren Christopher Hood (1991, 1995), och har sedermera fått en ökad betydelse i den svenska förvaltningspolitiska debatten. NPM bygger på antagandet att offentlig förvaltning blir effektivare om den använder samma styr- och ledningsinstrument som används inom affärsdrivande företag. En viktig normativ inspirationskälla för denna förvaltningsdoktrin var David Osborne och Ted Gaebler, som i sin bok Reinventing government (1992) fokuserade på amerikanska förhållanden, men som även pekade på mer generella problem inom offentlig förvaltning och hur dessa bör åtgärdas. Denna så kallade NPM-doktrin innebär således ett paradigmskifte i förhållande till den tidigare doktrinen inom statsvetenskaplig förvaltningsteori, som innebär att offentlig verksamhet i grunden skiljer sig från privata företag, och att den därför måste utforma sina egna styr- och ledningsinstrument utifrån dessa speciella förutsättningar (se t.ex. Appleby, 1945/2004; Lindblom, 1977; Lundquist, 2000).

Vad menas med New Public Management? Enligt Hood (1995) ingår följande sju element i NPM-doktrinen, vilka samtidigt särskiljer sig från tidigare doktriner om hur offentlig förvaltning bör organiseras: 1. Nedbrytning av förvaltningen i självstyrande ansvarsenheter med egen identitet, för att öka verksamhetens styrbarhet. Ersätter den tidigare doktrinen med tilltro till enhetlighet och helhetstänkande inom förvaltningen. 24  Inledning

MBO-boken.indd 24

2015-02-02 14:18


2. Införande av marknadslogik, utkontraktering och köp- och säljrelationer mellan olika aktörer för att öka konkurrensen. Ersätter den tidigare förvaltningsdoktrinen om ospecificerade anställningsrelationer och budgettilldelning vars syfte är att åstadkomma låga transaktionskostnader inom offentlig förvaltning. 3. Införande av managementmetoder/-koncept från privata sektorn som fokuserar på ökad effektivitet. Ersätter de principer för tillsättning och befordran som ligger i linje med den legal-byråkratiska organiseringen inom offentlig förvaltning. 4. Ökat inslag av disciplin och sparsamhet i resursutnyttjandet med ständig rationalisering. Ersätter tidigare normer om politiskt fastställda nivåer för servicekvalitet och budgetilldelning inom offentlig förvaltning. 5. Ökad betoning av personligt ansvar och handlingsfrihet bland chefer på alla nivåer för att underlätta ansvarsutkrävande. Ersätter idén om anonymt tjänstemannaansvar inom traditionell förvaltningsdoktrin. 6. Ökad användning av standardiserade mätmetoder och produktionsstandarder för effektivitetsmätning. Ersätter tidigare normer som grundades på professionernas kvalitetsbedömningar. 7. Ökad betoning på resultatstyrning, vilket ersätter tidigare normer inom offentlig förvaltning om regel- och procedurstyrning för att tillgodose kravet på förutsägbarhet. NPM handlar alltså om införande av marknadsmekanismer och företagslogik inom offentlig verksamhet. Marknadsmekanismer införs då kommunerna bestämmer sig för att inbjuda privata företag och låta dem konkurrera med offentliga myndigheter när det gäller utförandet av olika servicetjänster. De kan också införa olika slags ”vouchers” som tilldelas dem som har berättigats en viss tjänst (t.ex. skolpeng), vilka i sin tur kan få denna tjänst utförd av (offentliga eller privata) serviceproducenter som sedan ersätts av ansvarig offentlig myndighet. En sådan ”marknadisering” kan förvisso ske utan att offentliga myndigheter transformeras till att efterlikna företag även i sina interna strukturer och processer, men ofta följer även sådana förändringar med. ”Företagisering” i sin tur innebär att man försöker förändra kommunala eller statliga myndigheter i en mer företagslik riktning, till exempel genom att införa managementkoncept såsom Lean production, Total Quality Management (TQM) eller Balanced scorecard (balanserat styrkort) i lednings- och styrsystemen, vilket kan ske även utan att man utsätter Inledning 25

MBO-boken.indd 25

2015-02-02 14:18


verksamheterna för privat konkurrens. Införande av den så kallade beställar-/utförarorganisationen har i vissa fall inneburit att man utsatt traditionell offentlig verksamhet för privat konkurrens, medan det i andra fall främst har inneburit att man velat skilja den politiska rollen som medborgarföreträdare från tjänstemannarollen som verkställare av politiska beslut, men utan konkurrensutsättning (t.ex. Forssell & Jansson, 2000). Införandet av NPM inom den offentliga förvaltningen kan enligt Hood (1995) förstås som en nyliberal agenda med misstro mot offentlig verksamhet, dock har alla länder inte varit lika benägna att införa NPM . Enligt Hoods (a.a.) analys har NPM främst införts i länder där det funnits ekonomiska motiv/problem (motive) och där det samtidigt funnits tillfälle (opportunity), det vill säga inte funnits några juridiska-legala hinder att förändra den offentliga förvaltningen i denna riktning. Införandemönstret kan således inte enbart förklaras av partipolitiska majoritetsförhållanden eller av makroekonomiska faktorer. Enligt Hood (1995) är Sverige härvidlag ett intressant fall som han lyfter fram i sin artikel. I Sverige är den offentliga förvaltningens organisation inte tydligt reglerad i lag (se vidare i kapitel 3 av Gustav Svensson), vilket innebär att införandet av NPM här till stor del har kunnat ske smygande utanför den samhällspolitiska debatten om offentlig förvaltning.

Forskning om New Public Management Det finns numera omfattande empirisk forskning om innebörd, införande och effekter av NPM i Sverige och i andra länder. Vissa studier jämför NPM:s genomslag i olika länder (t.ex. Olson, Guthrie & Humphrey, 1998; Christensen & Laegreid, 2002; Pollitt & Bouckaert, 2011), medan andra undersöker införandet och dess effekter inom olika verksamhetsområden, såsom till exempel sjukvården (Hasselbladh, Bejerot & Gustafsson, 2008), eller äldreomsorgen (Almqvist, 2006). Det finns även forskning som fokuserar på någon eller några av de sju nämnda elementen som ingår i NPM -paraplyet. När det gäller nedbrytning av förvaltningen i självstyrande ansvarsenheter och införandet av inre marknader har Blom (1998) undersökt beställar–utförarorganisationens effekter inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg för såväl personal som klienter och funnit att organisationsformen främst gynnar de resursstarka. Det finns också studier om beställarfunktionens problem och utmaningar (Johansson, 2006; Berlin, 2006), samt om effekter av införande av kundval inom välfärdsområdet (Kastberg, 2005, 2010). När det gäller effekter av konkurrensutsättning inom välfärdsområdet är det viktigt att 26  Inledning

MBO-boken.indd 26

2015-02-02 14:18


nämna Laura Hartmans antologi (2011), som rönt stor politisk uppmärksamhet och som berör ett stort antal välfärdspolitiska områden (förskolan, hälso- och sjukvården, grundskolan, arbetsmarknadspolitiken, individ- och familjeomsorgen samt insatser för äldre och funktionshindrade). En del av denna analys beträffande socialtjänstens individ- och familjeomsorg återfinns i kapitel 14 av Marie Sallnäs och Stefan Wiklund. Det finns även studier av införande av olika typer av managementmetoder från privata sektorn i människobehandlande organisationer, ofta med ett ökat inslag av disciplin och sparsamhet i resursutnyttjandet, med ständig rationalisering som följd. Vidare har det gjorts studier av införande av managementmodeller såsom TQM och Lean inom olika människobehandlande organisationer (t.ex. Mäntysaari, 1998; Erlingsdottir, 1999; Hasselbladh, et al., 2008). När det gäller makt- och arbetsfördelningen mellan chefer och professioner finns det studier från USA och Storbritannien som visar tecken på att NPM inneburit en utveckling mot en deprofessionalisering av socialt arbete (t.ex. Evans, 2011; Brodkin, 2011; eller kapitel 7 i denna bok av Peter Dellgran). När det gäller Sverige har Johansson (2012) undersökt maktförhållandena inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg och har då bland annat funnit att toppchefer anser sig ha, och tillskrivs, mer makt än politiker över samtliga strategiska områden. Studien visar även att det inte föreligger några större skillnader mellan olika kommuner i synen på rådande maktfördelning, vilket tyder på att maktförhållandena har institutionaliserats och nu tas för givna. Det finns även forskning om användning av standardiserade mätmetoder och produktionsstandarder för effektivitetsmätning, och då särskilt om nya metoder som granskar välfärdsservice. En viktig inspirationskälla för denna forskning har varit Michael Powers arbeten om Audit Society (Power, 1997, 2007), som visar på att sättet att granska olika verksamheter inte enbart innebär att berörda verksamheter avspeglas. Power visar tydligt på att granskning även förändrar berörda verksamheter i ”mer granskningsbar” riktning, på ett sätt som inte självklart är positivt för verksamheternas målgrupper. Powers farhågor har bekräftats inom ett flertal svenska studier om ökad granskning inom välfärdsområdet (se t.ex. Lindgren, 2014; Johansson & Lindgren, 2013). Detta område kommer att behandlas särskilt i kapitel 12 av Lena Lindgren.

Inledning 27

MBO-boken.indd 27

2015-02-02 14:18


Vad menas med människobehandlande organisationer? Som framgått handlar den här boken om människobehandlande organisationer, det vill säga om välfärdssektorns kärnverksamheter som i dagligt tal ofta går under benämningen vård, skola och omsorg, och som i internationell litteratur brukar benämnas Human Service Organizations. Men hur bör begreppet ”människobehandlande organisationer” definieras? Vi har funnit det svårt att hitta en entydig definition av denna grupp organisationer, och tror i stället att det kan vara mer fruktbart att försöka finna några gemensamma karaktärsdrag för dem. Detta eftersom vi anser att de inte bör betraktas som vilka företag som helst, vilket har präglat en stor del av debatten om vinster inom välfärdssektorn i kölvattnet av införandet av NPM. Som första karaktärsdrag har vi i likhet med Hasenfeld (1983) valt att utgå från de olika organisationernas huvudsakliga funktioner:

1. Människobehandlande organisationer har som huvuduppgift att skydda, bibehålla eller förbättra det personliga välbefinnandet bland människor genom att definiera, förändra eller bibehålla deras egenskaper. Exempel på verksamheter som har till uppgift att skydda eller bibehålla människors kapaciteter och förmågor (people-sustaining) är äldreomsorg, försörjningsstöd och verksamheter inom funktionshinderområdet, medan skolor, sjukhus, socialt behandlingsarbete för att komma till rätta med missbruk eller andra beteendeproblem kan ses som exempel på verksamheter vars syfte är att förändra människors funktionsförmågor (people-changing). Som exempel på verksamheter som har till uppgift att definiera, klassificera eller tilldela rättigheter och skyldigheter till enskilda medborgare (people-processing) finns diagnossättning inom hälso- och sjukvården, biståndsbedömning inom äldreomsorgen, utredning om rätt till försörjningsstöd inom socialtjänsten och bedömning av föräldraförmåga av socialtjänstens sociala barn- och ungdomsvård. För att kunna utföra och målinrikta sådana arbetsuppgifter behöver organisationerna tilldela medborgarna speciella roller, såsom elever, patienter eller klienter, som de förväntas inta i sitt samröre med organisationerna. Arbetsuppgifter av ovanstående karaktär kan ibland framstå som rent tekniska eller administrativa, men de kan inte utföras utan moraliska ställningstaganden och avgöranden. I vissa fall är det mer uppenbart att 28  Inledning

MBO-boken.indd 28

2015-02-02 14:18


organisationerna tilldelar elever, patienter eller klienter ett visst socialt värde. Det gäller till exempel när elever inte godkänns vid examensprov eller när missbrukare tas om hand för tvångsvård. Det är dock viktigt att inse att bedömningar av människors sociala värde även kan göras vid prioriteringar på sjukhusets akutintag, vid biståndsbedömning inom äldreomsorgen eller vid tilldelning av särskilt stöd på grund av särskilda behov inom skolan. Ett annat karaktärsdrag för de flesta organisationer inom välfärdsområdet är att kärnverksamheten består av nära och täta kontakter mellan dess personal och enskilda medborgare, vilket innebär att det går att hitta ett andra gemensamt karaktärsdrag för dessa organisationer:

2. Kärnan i människobehandlande organisationers verksamhet är interaktionen mellan dess personal och samhällsmedborgaren. Det finns förvisso många organisationer i samhället vars verksamhet i hög grad är beroende av interaktionen mellan personalen och kunden (t.ex. finansiella tjänster, hotell och restaurang), men i dessa har interaktionen ofta som syfte att stödja eller underlätta andra processer eller funktioner (t.ex. pengar på ett konto, nattlogi eller en god måltid). Det som kännetecknar människobehandlande organisationer är att verksamheternas kärna och yttersta syfte faktiskt är direkt kopplat till en nära och ibland tät interaktion mellan till exempel lärare–elev, vårdare–patient och socialarbetare–klient, vilket har tydliggjorts i Michael Lipskys (1980/2010) arbeten om street-level bureacracies. Enligt Lipsky är frontlinjepersonalen inom många offentliga verksamheter medborgarnas viktigaste kontaktyta mot den offentliga sektorn. Många inom denna frontlinjepersonal har dock obegränsad arbetsmängd men starkt begränsade resurser. Detta ställer krav på autonomi och utrymme för skönsmässiga bedömningar (diskretion) när de fattar beslut om vilka som får respektive inte får tillgång till offentliga välfärdstjänster. Men den här typen av täta och nära kontakter mellan organisationer och samhällsmedborgare är givetvis även behäftade med risker för maktmissbruk och exploatering (Lipsky, 1980/2010). I vissa fall är kvaliteten på interaktionen mellan personalen och medborgaren särskilt viktig. Det gäller när medborgaren måste ha långvariga kontakter med en organisation, när arbetsmetoderna bygger på stor öppenhet och ömsesidighet, samt när medborgarens egna åtgärder och följsamhet avgör insatsernas effektivitet (Hasenfeld, 2010). Exempel på arbetssituationer som är helt beroende av förtroendefullt samarbete kan hämtas från Inledning 29

MBO-boken.indd 29

2015-02-02 14:18


såväl sjukvården som från skolan och socialt behandlingsarbete. Ibland kan dock den organisatoriska form där interaktionen sker förhindra skapande av den trygghet som krävs för att få till stånd en djupgående förändring bland utsatta människor. I sådana situationer försöker man i stället bemäktiga medborgarna inom ramen för civilsamhällets organisationer (t.ex. kvinnojourer eller behandlingshem för missbrukare).

3. Då människobehandlande organisationers verksamhet berör människors mest intima livssfärer och värdighet, krävs det att deras arbetsmetoder är i samklang med rådande kulturella normer och värderingar. Verksamheter som i hög grad berör människans centrala livsvillkor och mest intima livssfärer (moral work), måste med nödvändighet verka i samklang med rådande institutionella och kulturella föreställningar och traditioner. Formellt sett får människobehandlande organisationer sina resurser och sin verksamhetsmässiga legitimitet från staten samt från olika berörda professioner. Inom alla verksamheter uppstår med jämna mellanrum dock legitimitetskriser på grund av att olika intressentgrupper ser sina värderingar, normer eller ekonomiska intressen som hotade, vilket ofta får stort genomslag i media och i samhällsdebatten. Det kan gälla skolans organisation och resultat, brister och vårdskandaler inom äldreomsorgen, långa köer till behandlingar inom sjukvården, barn som far illa inom den sociala barnavården eller ett ökat inslag av tiggare på städernas gator och torg. Men det kan även gälla enskilda personer som farit illa på grund av att människobehandlande organisationer har agerat fastän de inte borde ha gjort det, eller kritik för att de har underlåtit att intervenera, vilket inte sällan är fallet inom den sociala barnavården. Människobehandlande organisationer är alltså i särskilt hög grad beroende av omgivningens legitimitet, vilket innebär att ändamålen inte alltid helgar medlen, eller att ”det är alltid resultaten som räknas”. Därför uppstår ibland ”institutionell dissonans”, det vill säga situationer då den personal som arbetar i de här organisationerna försöker hjälpa eller stödja medborgare med hjälp av metoder som kanske fungerar effektivt i vissa sammanhang, men som i andra sammanhang upplevs som ovärdiga eller kränkande. Människobehandlande organisationer brukar därför betraktas som urtypen för institutionaliserade organisationer (DiMaggio & Powell, 1983), men som aldrig kan ta sin legitimitet för given i ett modernt pluralistiskt samhälle med konkurrerande normer. 30  Inledning

MBO-boken.indd 30

2015-02-02 14:18


4. Verksamheten i människobehandlande organisationer är ställd under demokratisk/politisk styrning. I de flesta välfärdsstater är det i det närmaste självklart att väsentliga delar av välfärdspolitiken ska vara generell och ställd under demokratisk-politisk styrning, dels på grund av att den ska hantera grundläggande mänskliga behov, dels av fördelningspolitiska skäl. Detta innebär dock inte att all verksamhet inom människobehandlande organisationer nödvändigtvis måste bedrivas i offentlig regi, och som det kommer att framgå i flera av bokens kapitel har det i Sverige härvidlag skett en betydande uppluckring av den tidigare offentliga dominansen. Många verksamheter måste för det allmännas bästa göra ingrepp i människors privatliv, vilket ibland även innebär frihetsbegränsningar. Inom Sverige råder skolplikt, sociala myndigheter har rätt att ingripa när barn far illa eller vid gravt missbruk bland vuxna, och hälso- och sjukvården har rätt att tvinga personer att begränsa smittspridning. För att dessa ingrepp ska ha legitimitet och allmänhetens erkännande krävs det att de berörda organisationerna är underställda demokratisk kontroll och kan bli föremål för politiskt ansvarsutkrävande. Detta förhållande innebär samtidigt att det, liksom är fallet för de flesta offentliga myndigheter, ofta råder handlingsimperativ inom människobehandlande organisationer, det vill säga organisationens personal måste ofta handla fastän den inte har tillgång till särskilt goda handlingsalternativ (Hill & Hupe, 2014). Förhållandet att människobehandlande organisationer är underställda politiska organ kan även innebära att de tilldelas andra uppgifter och roller än de explicit uttalade. Som Charles Perrow (1978) visade i sin klassiska artikel kan dessa organisationer även ges andra uppgifter, såsom att absorbera arbetskraft, reglera beteendet hos avvikare och att erbjuda resurser till andra organisationer, till exempel läkemedelsindustrin. Det är därför inte ovanligt att politiker vill göra insatser för att höja kvaliteten inom vård och omsorg i tider av lågkonjunktur och ett allmänt svagt läge på arbetsmarknaden.

Inledning 31

MBO-boken.indd 31

2015-02-02 14:18


5. Verksamheten i människobehandlande organisationer innehåller stora osäkerheter och risker för att människor ska skadas, vilket kräver arbetsmetoder utförda av professioner med betydande handlingsutrymme. Det som kännetecknar en stor del av välfärdsstatens kärnverksamheter är att de inbegriper osäkerheter och stora risker för berörda personer. Det gäller inte bara sjukvården, där både genomförande av ingrepp och avstående från att genomföra dem direkt kan leda till omedelbar död. Det gäller i hög grad även skolan och de sociala omsorgerna där brister och missförhållanden kan leda till mycket stor skada och livslångt lidande för de berörda. Människobehandlande organisationers verksamheter måste därför skötas av personal med adekvat utbildning, som baserar sina insatser på vetenskap och beprövad erfarenheter och som har en yrkesetik som vunnit samhälleligt erkännande. Lipsky (1980/2010) har visat att offentliganställda ”gräsrotsbyråkrater” ofta har större handlingsfrihet i sitt arbete än vad deras position motsvarar. De möter medborgare vars behov de ska utreda, bedöma och åtgärda. De är underställda förvaltningens regler och förordningar, men måste ges utrymme för egna bedömningar. De arbetar i konflikten mellan att å ena sidan tillämpa klara och entydiga regler, som är lätta att administrera, och å andra sidan urskilja varje speciell situation och ta individuella hänsyn till den enskilda medborgaren. Detta perspektiv innebär att politiken inte utformas av de lagstiftande församlingarna, utan när gräsrotsbyråkraterna möter medborgarna. I Lipskys teori, liksom inom professionsteorierna, är autonomi, legitimitet och kunskap väsentliga faktorer när det gäller detta. Ju mer legitimitet en profession har, det vill säga ju mer tilltro allmänheten har till professionen, desto större autonomi får den. Därför är professionernas roll och inflytande inom människobehandlande organisationer inget de professionella kan ta för givet, utan ett förtroende som måste förtjänas och erövras i den pågående samhällsdebatten (se vidare i kapitel 7 av Peter Dellgran).

6. Verksamheten i människobehandlande organisationer är föremål för administrativ/byråkratisk och juridisk styrning. Dock räcker det inte att verksamheter som berör människors grundläggande livsvillkor sköts operativt av professionella grupper. Med tanke på att verksamheterna ska vara föremål för demokratisk styrning och kunna bli föremål för politiskt ansvarsutkrävande krävs även en relativt omfattande 32  Inledning

MBO-boken.indd 32

2015-02-02 14:18


MBO-boken.indd 33

2015-02-02 14:18


Bokens redaktörer Staffan Johansson, Peter Dellgran och Staffan Höjer är professorer i socialt arbete vid Göteborgs universitet. Övriga författare är forskare inom socialt arbete eller angränsande områden vid ett flertal svenska universitet.

MÄNNISKOBEHANDLANDE ORGANISATIONER Villkor för ledning, styrning och professionellt välfärdsarbete STAFFAN JOHANSSON, PETER DELLGRAN OCH STAFFAN HÖJER (RED.)

MÄNNISKOBEHANDLANDE ORGANISATIONER

Boken vänder sig till studerande på socionom-, läkar-, vård- och lärarutbildningar liksom studerande inom ekonomi, statsvetenskap, psykologi, sociologi och offentlig förvaltning. Den är även avsedd för praktiskt verksamma i människobehandlande organisationer.

(RED.) STAFFAN JOHANSSON PETER DELLGRAN STAFFAN HÖJER

Vård, skola och omsorg utgör välfärdens kärnverksamheter. De berör oss alla som medborgare och sysselsätter en stor och ökande del av arbetskraften. Hur dessa organisationer skiljer sig från privata företag när det gäller uppdrag och hur de styrs och fungerar blir därför viktigt att förstå. I denna antologi presenteras aktuell svensk forskning som beskriver och undersöker de grundläggande förutsättningar som utmärker organisering av välfärdsarbete. Olika teman såsom ledarskap, förändringsarbete, samverkan och granskning behandlas, liksom organisationernas rättsliga reglering samt politikernas och professionernas roller. Författarna analyserar även det ökade inslaget av privata aktörer inom välfärdsområdet samt civilsamhällets betydelse.

ISBN 978-91-27-13631-1

9 789127 136311

Omslag_MBO.indd 1

2015-02-02 10.14


Issuu converts static files into: digital portfolios, online yearbooks, online catalogs, digital photo albums and more. Sign up and create your flipbook.