9789140690449

Wilhelm Agrell

Det säkra landet?

SVENSK FÖRSVARS- OCH SÄKERHETSPOLITIK FRÅN ETT KALLT KRIG TILL ETT ANNAT

Förord Jag har på olika sätt arbetat med och studerat svensk försvars- och säkerhets­ politik i över 40 år. Den huvudsakliga kontakten har jag haft som forskare och den har gått ut på att rekonstruera och analysera det ofta diffusa och mot­ sägelsefulla förhållandet mellan deklarerad och faktisk politik, mellan det som sägs och det som görs, ibland medvetet, ibland omedvetet i form av oplanerade och oförutsedda konsekvenser. Erbjudandet från Gleerups förlag att skriva en lärobok för högskolan om svensk säkerhetspolitik gav mig en möjlighet att knyta samman denna med åren ganska omfattande forskning och applicera den på ett samtida pågående förlopp, en slags historieskrivning av ett rörligt mål.

Jag har i detta arbete därför kunnat bygga på flera av mina arbeten om svensk försvars- och säkerhetspolitik från 1980-talet och framåt, framför allt avhandlingen Alliansfrihet och atombomber, som behandlade hur den svenska försvarsdoktrinen förändrades under det kalla kriget, Fredens illusioner, som undersökte avvecklingen av det svenska nationella försvaret, och slutligen, Ett krig här och nu, som behandlade de internationella operationerna och den svenska Afghanistaninsatsen i synnerhet.

Det förändrade säkerhetspolitiska läget i Europa efter 2014 har kommit att utgöra den naturliga slutpunkten för denna framställning som därmed kommit att behandla det som allt tydligare framträder som en transformeringsperiod i svensk säkerhets- och försvarspolitik. Det handlar om en långsam övergång från det kalla krigets väletablerade ordning i form av doktriner, hotbilder och förmågor till föreställningen om en ny fredsordning och ett avnationaliserat försvar och slutligen ett plötsligt skifte till säkerhetspolitisk högspänning, inte i form av en återgång till det kända kalla kriget, utan något mer svårgripbart, ett nytt slags kallt krig, med andra och till stora delar okända förutsättningar.

Det säkra landet? är inte skriven som en konventionell lärobok, utan som en analys av ett långt försvars- och säkerhetspolitiskt skeende och som ett försök att skapa överblick över en historisk epok. Jag har först och främst arbetat som historiker och det som här föreligger är min tolkning av dynamik och orsakssamband i skeendet. Boken är, som alla verk med förklarande ambitioner, i någon mening subjektiv. En annan författare skulle kunnat lägga upp framställningen på ett annat sätt och i högre eller lägre grad komma till andra slutsatser. Den

historiska tolkningen är ingen absolut sanning, och den ska inte heller vara det. Den öppnar i bästa fall möjligheter för läsaren att förstå ett förlopp eller en period, men kan inte göra anspråk på eller avkrävas slutgiltiga svar.

Wilhelm Agrell Lund, november 2015

Innehåll Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter Några militära begrepp

7 18

I. KONFRONTATIONERNAS TID (1933–1989)

1. Neutralitetens kokong

21

2. Den lilla stormakten

31

3. Gemensam säkerhet i en delad värld

45

4. Randstat i det andra kalla kriget

59

II. ENANDETS OCH SPLIT TRINGENS TID (1989–1992)

5. Blockupplösningen

77

6. Det oväntade fredsutbrottet

85

7. Det europeiska huset

99

III. KONTURER AV EN FREDSORDNING (1992–2001)

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0

113

9. Fredsdividenden och anpassningsdoktrinen

131

10. Den förändrade hot- och riskbilden

151

11. Integrationens säkerhetsordning

161

IV. ANDRA SL AGS KRIG (2001–2015)

12. Terror och intervention

173

13. Avvecklingen av totalförsvaret

183

14. Krig långt borta och nära

203

V. EN SÄKERHETSORDNING I GUNGNING (2008–2015)

15. Ryssland: förhoppningar och farhågor

217

16. Återtagning och omstart

231

Epilog

247

Litteraturförteckning

253

Register

265

Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter I skriften ”FOA orienterar om försvarets långsiktplanering” från 1976 har tecknaren Bertil Björk illustrerat den dåtida svenska försvarsplaneringen som en byggnad, där olika delar av studieverksamheten bedrivs i en logisk ordningsföljd våning för våning. På den översta våningen finns experterna som försöker blicka in i den framtida samhällsutveckling och säkerhetspolitiska miljö som kommer att utgöra rambetingelserna för ett framtida försvar. Genom en lucka i golvet skickas dessa miljöstudier vidare till ett våningsplan under, där nästa grupp experter genomför så kallade krigsförloppsstudier av tänkbara konflikter i Sveriges närområde och de angreppsfall som då skulle kunna bli aktuella. Dessa angreppsfall ligger sedan till grund för system- och förbandsstudier ytterligare en våning ner, där utfallet av olika slags satsningar prövas, till exempel ett luftförsvar med olika inslag av jaktflyg respektive luftvärn. Längst ner i den fönsterlösa källaren håller ingenjörerna till. Där handlar det om att omsätta prognoser och avvägningar till konkreta resultat. Män i vita rockar och overaller gör beräkningar i en väggfast stordator, provar sprängladdningar och skjuter hål i pansarplåtar. Via luckorna mellan våningsplanen kan inte bara information och underlag skickas neråt, utan kan också resultat redovisas uppåt i byggnaden.1 Det finns något tilltalande, nästan idylliskt, över denna visualisering av det system för långsiktsplanering och rationella avvägningar mellan olika handlingsvägar som i slutet av 1960-talet introducerades på bred front inom den svenska försvarssektorn. Impulserna kom från USA, där Kennedyadministrationen hade infört ett helt nytt planeringssystem som byggde på nya verktyg, som systemanalys och framtidsforskning. Dessa metoder togs i bruk i flera västeuropeiska länder, däribland Norge och Sverige. Försvarspolitiken skulle på detta sätt ”förvetenskapligas” och en helt ny expertkategori uppstod och befolkade de övre våningsplanen i försvarsplaneringens tänkta hus, men också inom liknande institutioner inom andra samhällsområden.2 1960-talet var en 1 FOA orienterar OM: Försvarets långsiktsplanering (1976).

2 Se vidare Wilhelm Agrell, Vetenskapen i försvarets tjänst. De nya stridsmedlen, försvarsforsk­ ningen och kampen om det svenska försvarets struktur (1989).

7

det säkra landet?

tid då framtiden utforskades och koloniserades och då komplexa långsiktiga beslut sågs som möjliga att basera på rationella grunder. Statsvetarna Björn Wittrock och Stefan Lindström skriver i sin bok De stora programmens tid om den radikala rationalism som växte fram i västvärlden under 1960-talet och som kännetecknades av hela den arsenal av metoder för samhällsplanering som utvecklats inom försvarssektorn, med beteckningar som programbudgetering, flerårsplanering, framtidsstudier och utvärdering. Man skulle inte längre pröva sig fram steg för steg, utan med de nya metodernas hjälp ta ett helhetsgrepp och därmed ta makten över den framtida utvecklingen.3 Det var ingen slump att denna utveckling tog sin början inom försvarssektorn och snabbt fanns tillämpningar inom fält som rymdforskning och kärnenergi.

3 Björn Wittrock och Stefan Lindström, De stora programmens tid – forskning och energi i svensk politik (1984) s. 11f.

8

Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter Försvarssektorn hade ända sedan de moderna arméernas och flottornas uppkomst varit beroende av beslut om stora investeringar på lång sikt i allt från personalförsörjning till byggandet av befästningar och anskaffning av krigs­materiel och förnödenheter. Att agera utifrån plötsligt varseblivna behov hjälpte ofta inte. Den inrikespolitiska striden i Sverige åren före första världskriget om medel för att bygga nya pansarskepp hade således ingen effekt på landets försvarsberedskap under det annalkande kriget. Det första så kallade Sverigeskeppet började byggas med insamlade medel och två ytterligare beslutades om av riksdagen efter krigsutbrottet 1914. Men inget av dessa fartyg var färdigbyggda förrän i början av 1920-talet, flera år efter krigsslutet, då dessutom hela konstruktionen visade sig vara föråldrad.4 Gång på gång under 1900-talet kom militära satsningar och behov på detta sätt i ofas, därför att den säkerhetspolitiska och tekniska utvecklingen kommit överraskande långt i förhållande till den tid det tog att anpassa materiel och organisation. Inte minst för små länder med begränsade resurser innebar detta risker för felinvesteringar, men också för brist på förmågor i ett läge då de verkligen skulle behövas. För stormakterna var de långsiktiga utfallen av rustningssatsningar också ett problem, eftersom motparter eller konkurrenter kunde skaffa sig ett övertag, en dynamik som kom att blåsa under successiva vågor av kapprustning före första världskriget, under mellankrigstiden och under det kalla kriget.5 Behovet av stora investeringar riskerade alltså att kollidera med de förändrade förutsättningarna, något som långsiktplaneringen förväntades kunna motverka.

Man skulle varken överspendera eller satsa för lite och för sent. Kärnfrågan var, som Kennedyadministrationens planeringsexperter formulerade saken, hur mycket som skulle anses vara nog.6 Men det fanns en rad yttre och inre faktorer som inverkade på och begränsade planeringssystemets möjligheter. Några av dessa var kända och ingick i förutsättningarna för försvarsplaneringen. Dåvarande chefen för FOA, Nils Lundquist, skrev 1970 om osäkerhets roll i försvarsplaneringen. Hur mycket möda som än lades ner på tekniska och säkerhetspolitiska prognoser så fanns det alltid förändringar som var svåra eller omöjliga att upptäcka långt i förväg. Lundquist skiljde här mellan upplösbar och icke-upplösbar osäkerhet, där den första i princip var vetbar, medan den andra inte var det, hur stora analysresurser som än lades ner.7 Inte ens det mest välfungerande system för långsiktig planering kunde därför räkna med att helt kunna bygga bort risken för felplanering och överraskningar.

4 Se Anders Berge, Sakkunskap och politisk rationalitet. Den svenska flottan och pansarfartygs­ frågan 1918–1939 (1987).

5 Se vidare Wilhelm Agrell, Rustningens drivkrafter (2002).

6 Alain C. Enthoven och K. Wayne Smith, How Much Is Enough? Shaping the Defence Program 1961–1969 (1971).

7 Nils H. Lundquist, ”Osäkerheternas roll i försvarsplaneringen”, Kungl. Krigsvetenskaps­ akademiens handlingar och tidskrift, 1970:5.

9

det säkra landet?

Så vad skulle man göra? Försvarets långsiktiga utveckling kunde här styras efter två olika principer: flexibilitet eller adaptabilitet. Flexibilitet innebar att man i ett osäkert omvärldsläge, med otydliga prognoser, helt enkelt fick satsa på lite av allt för att maximera handlingsberedskapen. Mycket av planeringssystemets vinster skulle här gå förlorade, eftersom svaret på frågan hur mycket som var nog inte egentligen hade någon övre gräns – allt kunde ju behövas.

Adaptabilitet däremot innebar att försvaret visserligen strömlinjeformades för vissa specificerade uppgifter och nivåer men att systemet var anpassningsbart – adaptibelt – så att tecken på avvikelser i förhållande till prognoser kunde upptäckas på ett tidigt stadium. Att där det var möjligt åstadkomma denna framförhållning definierades som en av försvarsforskningens – och i förlängningen försvarspolitikens – huvuduppgifter.8 Det fanns under 1960- och 1970-talen högt ställda förväntningar på vad planeringsmetodiken på detta sätt skulle kunna leverera och att det skulle vara möjligt att med matematiska modeller och sannolikhetskalkyl räkna sig fram till lösningar på komplexa avvägningsproblem. Om den radikala rationalismen hade levererat vad dess tillskyndare hävdat skulle risken för stora felsatsningar ha reducerats eller eliminerats. I den bästa av världar, som bilden i FOA-skriften illustrerade, skulle det svenska försvarets utveckling från 1960-talet och framåt ha varit en produkt av de bedömningar och avvägningar som successivt gjorts på de olika våningsplanen och som utgjort det bästa möjliga svaret på frågan How Much Is Enough? Stora och komplexa omvärldsförändringar skulle fortfarande ha kunnat komma överraskande, men detta var ofrånkomligt och ingick i den kategori Nils Lundquist definierat som oupplöslig osäkerhet.

Men utfallet av det storskaliga försöket att planera bort irrationalitet och kortsiktighet blev inte det förväntade, varken i föregångslandet USA eller i den svenska försvarsplaneringen. På våning efter våning visade det sig att systemets tänkta övergripande rationalitet helt enkelt inte fungerade, därför att försvarspolitikens och försvarsplaneringens faktiska förutsättningar hade förbisetts eller feltolkats. Den radikala rationalismen gick möjligen att frambesvärja i planeringens värd, men inte i någon annan. Redan i mötet med dem som skulle omsätta planeringssystemets analyser i beslut började det glappa. Politiker och byråkrater ägnade sig här åt det som i underrättelsesammanhang går under benämningen cherry picking, där de helt enkelt plockade åt sig de delar av en analys och de slutsatser som passade in i en redan given agenda, medan sådant som inte passade in helt enkelt ignorerades.9 Planeringsmetodikens förmenta 8 Forskning för försvarssektorn, SOU 1970:54 s. 52f.

9 För en kritisk granskning av planeringstänkandets utfall, se Bruce Kuklick, Blind Oracles: Intellectuals and War from Kennan to Kissinger (2006). För begreppet cherry-picking, se Wilhelm Agrell och Gregory F. Treverton, National Intelligence and Science. Beyond the Great Divide in Analysis and Policy (2014).

10

Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter objektivitet havererade, liksom många andra former av expertråd, mot det poli­ tiska spelets långt mer pragmatiska sätt att förhålla sig till sannolikheter och avvägningar mellan olika handlingsalternativ.

Beslutsprocesser kan, som i fallet med långsiktplaneringen, beskrivas på helt olika sätt, beroende på om de betraktas utifrån respektive inifrån. En formell beslutsprocess behöver inte alls svara mot en reell och ofta informell beslutsprocess, som kan vara svår att upptäcka och överblicka, och som i extremfallet förvandlar den formella ordningen till en fiktion. I försvarsplaneringens hus skulle detta innebära att den logiska sekvensordningen våning för våning mera fungerade som en kuliss som dolde de rum och korridorer där de verkliga avvägningarna gjordes och besluten fattades. Men vad styr då en sådan reell ordning?

Det klassiska arbete som tar upp olika sätt att tolka beslutsfattandet på det försvars- och säkerhetspolitiska området är Graham T. Allisons Essence of Deci­ sion. Explaining the Cuban Missile Crisis.10 Allison tar sin utgångspunkt i en av det kalla krigets mest studerade beslutssituationer, Kubakrisen 1962. Men hans syfte är inte i första hand att söka den historiska förklaringen, utan att pröva olika teorier om beslutsfattande på ett och samma förlopp. Allison menar att den mest utbredda metoden att förklara staters handlande är den rationella aktörsmodellen. Här utgår man från att stater – eller snarare deras centrala beslutsfattande organ – väljer de handlingsvägar som ser ut att bäst tjäna deras syften. I princip alla aktörer i det internationella systemet förutsätts agera efter samma överordnade maktpolitiska logik. Att de inte alltid gör detta är dock väl belagt och leder ofta till felbedömningar från andra parter, som avfärdar vad man uppfattar som ologiskt eller kontraproduktivt handlande.11 Allison för här in två alternativa förklaringsmodeller, organisationsmodellen och maktspelsmodellen. Bägge dessa sätter fokus på själva beslutssystemet och hur det fungerar. Här finns förklaringar inte i övergripande nationella säkerhetsintressen, utan i byråkratiska processer och maktspel mellan institutioner och nyckelpersoner. Beslut kan alltså mycket väl vara rationella men snarare handla om en organisations eller en intressegrupps rationalitet. Här finns också genuint dysfunktionella fenomen i form av mentala skygglappar och kollektivt feltänkande, det så kallade groupthink-fenomenet, där en grupp individer låser sig mentalt vid en viss uppfattning och utvecklar metoder för att avvisa information som strider mot denna uppfattning.12 10 Graham T. Allison, Essence of Decision. Explaining the Cuban Missile Crisis (1971). En andra omarbetad upplaga gavs ut 1999 med Philip Zelnikow som medförfattare och kunde utnyttja material som blivit tillgängligt efter Sovjetunionens upplösning.

11 För en diskussion av den rationella aktörsmodellen begränsning för strategiska underrättelsebedömningar, se Wilhelm Agrell, Underrättelseanalysens metoder och problem (2. uppl. 2015).

12 Fenomenet groupthink beskrevs ursprungligen av Irving Janis i Victims of Groupthink: A Psychological Study of Foreign-Policy Decisions and Fiascoes (1972). Se även Paul T. Hart, Groupthink in Government. A Study of Small Groups and Policy Failure (1990).

11

det säkra landet?

Länders försvars- och säkerhetspolitik presenteras som ett rationellt val ut­ ifrån övergripande målsättningar. Det är ovanligt att inslag av Allisons andra och tredje modell öppet redovisas, även om sådana inslag kan framgå både av själva beslutsprocessen och ur slutresultatet. Den amerikanske statsvetaren Charles­Lindblom hävdar i en ofta citerad artikel om det han betecknar som muddling through att det noga kalkylerade långsiktiga beslutsfattande, där olika alternativ ställs mot varandra, helt enkelt inte stämmer med hur stora byrå­ kratier fungerar.13 Muddling through innebär att frågor snarare behandlas bit för bit och steg för steg utifrån en i huvudsak erfarenhetsbaserad metod med ett starkt inslag av spårbundenhet. Man kan säga att Lindblom beskriver just den vardagliga politiska och byråkratiska praxis som 1960-talets planeringstänkande skulle råda bot på.

Men varför gick det inte att utan vidare bygga om maktens korridorer till ett mer rationellt och långsiktigt beslutssystem på ett så centralt område som nationell säkerhet? Metoden med cherry picking visar var ett av problemen låg: ett nytt planeringssystem innebar inte med automatik att gamla intressegrupper och koalitioner upphörde, bara att dessa anpassade sig och utnyttjade det nya systemet för sina fortsatta syften. Rationaliteten kunde användas som politisk murbräcka, speciellt om den byggde på statistiska beräkningar som få utanför expertkretsen förstod sig på. Harvey Sapolsky konstaterade i sin undersökning av det första stora amerikanska vapensystem som utvecklades med det nya sättet att styra vapenanskaffning, de så kallade Polarisubåtarna, att planerings­systemet var mycket effektivt, men på ett annat sätt än det avsedda. Projektstyrningen skulle optimera val mellan olika lösningar och förebygga förseningar och fördyringar, men den huvudsakliga effekten var att skydda projektet från kritiker inom administrationen, kongressen och militären. Styrsystemet var, som Sapolsky skriver, lika effektivt som regndans, vilket i detta fall betydde att det fungerade, eftersom både tillskyndare och kritiker trodde på det. Polarisprojektet lämnades i fred, och eftersom det så småningom resulterade i ett operativt vapensystem såg det ut som om långsiktighet och planmässighet i detta fall fungerat.14 Sapolskys undersökning av Polarisprojektet anknyter till en bredare forskningsinriktning som undersökt det som den avgående presidenten Eisenhower varnat sina efterträdare för: det militär-industriella komplex som varken lagstiftare eller den exekutiva makten kunde kontrollera och som i praktiken kunde diktera utveckling och upphandling av ny teknik och i förlängningen indirekt den förda försvars- och säkerhetspolitiken.15 Teorin om det militär-industriella 13 Charles E. Lindblom, ”The Science of ’Muddling Through’”, Public Administration Re­ view, vol. 19, no 2 (1959).

14 Harvey Sapolsky, The Polaris System Development: Bureaucratic and Programmatic Success in Government (1972).

15 Steven Rosen (red.), Testing the Theory of the Military-Industrial Complex (1973).

12

Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter komplexet var ursprungligen ett sätt att kritiskt granska relationen mellan de inflytelserika institutionerna bakom de amerikanska rustningssatsningarna under det kalla kriget, men teorin kunde också med större eller mindre modifieringar, tillämpas på andra förhållanden, både huvudmotståndaren Sovjet­unionen och länder i Västeuropa, däribland Sverige. Till skillnad från de flesta andra liknande småstater hade Sverige under och efter andra världskriget byggt upp en inhemsk försvarsindustri och försvarsforskning och flera av de förhållanden som kännetecknade ett militär-industriellt komplex hade utvecklats här, inte minst ett symbiotiskt förhållande mellan försvarsgrenar och försvarsindustri.

Ingemar Dörfers avhandling om Viggenprojektet var ett banbrytande arbete som tillämpande den amerikanska forskningens perspektiv på den svenska försvarsplaneringens utfall när det gällde 1960-talets stora flygplansanskaffning, som enligt Dörfer i hög grad inte bestämdes i de övre våningsplanen i något planeringssystem, utan av en liten grupp nyckelaktörer i symbiotiskt sammansmälta organisationer. System 37 Viggen innebar flygindustrins seger över ett halverat flygvapen.16 Inte ens i källaren rådde alltså den förväntade ordningen.

Eller snarare: om det var någonstans teori och praktik divergerade så var det här.

Högst uppe under takåsen i försvarsplaneringens tänkta hus satt regeringen.

Det var till sist på dess bord olika alternativ hamnade, i huvudsak i samband med de försvarsbeslut som under långa perioder följde en femårig cykel. I realiteten var det inte bara regeringen som satt högst upp, utan de parlamentariska försvarsutredningar och senare beredningar som sammanställde underlag och inte minst var en institution för att förhandla fram bred enighet kring de försvars- och säkerhetspolitiska frågorna. Men de riktigt stora principfrågorna behandlades inte här. Varje försvarsutredning och försvarsbeslut innehöll visser­ligen utförliga redovisningar av den förda säkerhetspolitiken, men detta handlade om säkerhetspolitiska axiom, inte om sådant som skulle skickas ner genom de successiva luckorna mellan våningsplanen för närmare granskning och bedömning.

FOA-forskaren Nils Andrén kallade detta den säkerhetspolitiska överdoktrinen.17 Överdoktrinen bestod under det kalla kriget av ett antal målsättningar som utgjorde en självskriven utgångspunkt för både långsiktsplaneringen och valet mellan olika handlingsvägar på de olika planen. Överdoktrinens centrala komponent var den svenska neutralitetspolitiken, som under det kalla kriget sammanfattades i frasen ”alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig”.

Till överdoktrinen hörde också den allmänna värnplikten och den inhemska försvarsindustrin. Att flygindustrins behov av jämn orderingång gick före flygvapnets intresse av att bevara sin organisation intakt behövde alltså inte enbart 16 Ingemar Dörfer, System 37 Viggen. Arms Technology and the Domestication of Glory (1973).

17 Nils Andrén, Internationell utveckling och svensk försvarsdoktrin (1978).

13

det säkra landet? bottna i framgångsrik korridorpolitik, utan återspeglade också överdoktrinens balans mellan olika grundpelare. I försvarsplaneringens avvägningar var flygindustrins roll att förse det svenska flygvapnet med den mest ändamålsenliga flygande materielen. Men överdoktrinen betraktade den högteknologiska försvarsindustrin som ett säkerhetspolitiskt mål i sig, och värdet av detta kunde vara högre än en anskaffning som gick ut över flygvapnets organisation.

Säkerhetspolitikens speciella karaktär kan förstärka dess spårbundenhet.

Kontinuiteten framställs i många fall som ett värde i sig. Den officiellt deklarerade säkerhetspolitiken syftar till att förankra politiken inåt och utåt. Den egna befolkningen, organisationer och myndigheter ska förses med en sammanhängande bild av politiken och den roll de förväntas spela i den, aktivt eller passivt. Omvärlden ska i sin tur övertygas om att politiken är genomtänkt, fast förankrad och konsistent över tiden. I den svenska säkerhetspolitiken under det kalla kriget var just detta drag av oföränderlighet viktigt: ingen skulle hysa misstankar eller nära förhoppningar att landet i ett krisläge skulle ändra sin hävdvunna politiska linje. Här är det inte fråga om några avvägningar mellan handlingsalternativ eller ens något egentligt muddling through, utan om en strävan att så långt som möjligt undvika synliga förändringar. Vad vi här bör förvänta oss är ett betydande förändringsmotstånd och en benägenhet att så långt som möjligt maskera sådana anpassningar som på något sätt kan uppfattas som stridande mot kontinuiteten.

Den övergripande säkerhetspolitiska inriktningen, ”överdoktrinen”, kan alltså under långa perioder vara konstant, men tillräckligt stora förändringar i de yttre- och inre förutsättningarna kan bryta spårbundenheten. De politiska omvälvningarna i Östeuropa 1989–1991 ledde till en radikal säkerhetspolitisk förändring i de tidigare Warszawapaktsländerna, en förändring som i sin tur skapade en helt ny yttre säkerhetspolitisk miljö för många länder i Västeuropa.

Sveriges deklarerade säkerhetspolitik påverkades mycket lång­sammare och mer gradvis. Att tolka dessa skiften i de övergripande säkerhetspolitiska vägvalen handlar bara undantagsvis om tydliga samband mellan orsak och verkan och kräver andra slags teorier än de som är fokuserade på hur besluts­fattande, planering och byråkratiska processer fungerar.

Vilka faktorer är det då som formar ett lands säkerhetspolitik? I ett historiskt perspektiv går det att se stora likheter mellan länder men också olikheter, inte minst mellan globala stormakter, regionala makter och småstater. Men inte heller kategorin småstater uppvisar något entydigt mönster. Till en del kan detta förklaras med deras geografiska läge. En perifert belägen kuststat kan uppleva andra säkerhetspolitiska behov än en småstat som ligger inklämd mellan mäktiga grannar. Men inte heller geografin, eller snarare geografins innebörd, är något konstant. Före våren 1940 uppfattade man i Norge landet som strategiskt perifert och militärt otillgängligt. Ett storskaligt anfall för att erövra landet 14

Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter bedömdes som något så osannolikt att det alternativet inte behövde beaktas.

Landets neutralitet sågs som det bästa skyddet och för att upprätthålla den krävdes endast ett symboliskt försvar, en neutralitetsvakt.18 Efter andra världskriget diskuterades det ofta vilka alternativ mellankrigs­ tidens europeiska småstater haft att lösa de växande säkerhetsproblem som hade sin orsak i ett försämrat internationellt läge som de saknade möjligheter att påverka. De kunde, som de skandinaviska länderna, förbli neutrala. Eller också kunde de försöka bilda allianser för ett kollektivt försvar, antingen sinsemellan eller under beskydd av en stormakt. Alla alternativ var, som det visade sig, förenade med risker och osäkerheter som bottnade i ett säkerhetsdilemma, att de åtgärder som vidtogs eller undveks riskerade att få motsatt effekt genom att provocera eller inbjuda till angrepp.19 Den danska och norska neutraliteten trampades ner av Tyskland den 9 april 1940. Tjeckoslovakien och Polen, som sökt beskydd från västmakterna, fick uppleva att dessa återförsäkringar inte var något värda när det verkligen kom till kritan. Frankrike och Storbritannien sålde i Münchenuppgörelsen 1938 ut Tjeckoslovakien för att, som man hoppades eller låtsades, rädda ”fred i vår tid”.

När Tyskland anföll Polen 1 september 1939 gick visserligen till slut västmakterna i krig för att skydda sin bundsförvant, men utan att kunna påverka det korta och framgångsrika tyska erövringskriget. Så vad borde en småstat välja för väg utifrån de rådande realiteterna och de historiska erfarenheterna? Inte ens för Sverige, som för eget vidkommande lyckosamt undgått krigets malström under neutral flagg, var detta någon lätt fråga att besvara.

De skandinaviska länderna hade inte valt neutralitet av idealistiska skäl, utan därför att man hoppades att detta skulle resultera i störst mått av säkerhet i det internationella system man uppfattade som det rådande med flera europeiska stormakter, men också en överstatlig säkerhetsordning i form av Nationernas Förbund. I 1920-talets Europa dominerade tilltron till internationellt samarbete och på Nationernas Förbund som en trovärdig garant för fred och säkerhet. För många småstater framstod det som viktigare att satsa på detta samarbete än på allianser och nationell militär avskräckning. Under 1930-talet raserades successivt dessa samarbetsstrukturer i en tilltagande konfrontation mellan Europas diktaturer och demokratier och framtvingade i land efter land en återgång till försök att basera säkerhet på maktbalans och avskräckning.

Bakom detta sätt att betrakta det internationella systemet och staters säkerhetssträvanden låg den teoribildning som kom att kallas den realistiska skolan.

Bland realismens främsta uttolkare under det kalla kriget var statsvetaren 18 Helge Paulsen (red.), 1940: Fra nøytral til okkupert (1969).

19 För säkerhetsdilemmat, se Kjell Goldmann, Det internationella systemet. En teori och dess begränsningar (1978) s. 67.

15

det säkra landet? och senare utrikesministern Henry Kissinger och framtidsforskaren Herman Kahn.20 Realismen spelade en avgörande roll i utvecklandet av det kalla krigets kärnvapenstrategier och den amerikanska fokuseringen på avskräckning genom förmåga till ömsesidig förintelse – Mutual assured destruction, med den passande förkortningen MAD.21 Det kalla krigets säkerhetssystem, med dess bipolära världsordning, makthierarkier med supermakter, regionala stormakter och småstater och allianssystem, återspeglade realismens syn på hot och nationell säkerhet.22 Kärnvapnen innebar samtidigt att hela grunden för synen på användning av militär makt och därmed den realistiska skolan kom att ifrågasättas.23 Det säkerhetsdilemma som kunde uppstå i ett internationellt system byggt på avskräckning riskerade här att helt ta överhanden, eller som Alva Myrdal konstaterade i Spelet om nedrustningen: ”Alla regeringar försvarar sitt deltagande i kapprustningen såsom nödvändigt för att trygga sin nationella säkerhet.

Men detta är för alla länder en illusion. Det som gör kapprustningen till en världsomspännande dårskap är just detta, att alla länder nu gemensamt köper allt större otrygghet till allt högre kostnader.”24 Mot realismens betonande av den suveräna staten växte en konkurrerande eller snarare alternativ teoribildning fram som betonade staternas ökande ömsesidiga beroende och alltmer kringskurna manöverutrymme. Innebörden i begreppet säkerhet hade, särskilt under den senare delen av det kalla kriget, förändrats, och omfattade domäner som inte tidigare betraktats som delar av säkerhets­politiken, som handel, ekonomi och miljöproblem. Känne­ tecknande för dessa områden var att säkerhet där inte kunde åstadkommas av enskilda stater eller med maktpolitikens beprövade metoder, utan måste byggas på system­nivå. Samtidigt betraktades den framväxande väven av samarbetsrelationer och ömsesidiga beroenden, interdependens, som ett under vissa betingelser starkt konfliktdämpande system.25 Krig hade helt enkelt börjat bli 20 Henry Kissinger, Nuclear Weapons and Foreign Policy (1957) och The Necessity for Choice: Prospects for American Foreign Policy (1961). Herman Kahn, Thinking about the unthinkable (1962) och On Escalation: Metaphors and Scenarios (1965).

21 För det kalla krigets kärnvapenstrategier, se Lars Wallin, Strategiska kärnvapen 1945–1983 (1984), även Wilhelm Agrell, Rustningens drivkrafter, (3. uppl. 2002) s. 63ff.

22 För en diskussion av realismen och dess begränsningar, se bland andra Barry Buzan, People, Stats & Fear (1991), särskilt kap. 4, och Barry Buzan, Ole Waever och Jaap de Wilde, Security. A New Framework for Analysis (1998).

23 En rad arbeten av Bernard Brodie spelade här en viktig roll, däribland Strategy in the Missile Age (1965). För en sammanfattning av kritiken mot den klassiska realismen, se Goldmann (1978).

24 Alva Myrdal, Spelet om nedrustningen (1976) s. 33.

25 Robert O. Keohane och Joseph S. Nye Jr., Power and Interdependence (2012). Se även Goldmann (1978).

16

Inledning: Säkerhetspolitikens teori och realiteter omodernt och i vissa relationer otänkbart, fast på ett annat sätt än i skuggan av den nukleära apokalypsen.

Den förändrade innebörden av begreppet säkerhet innebar att säkerhets­ politikens inriktning, särskilt efter det kalla krigets upplevda slut, i många länder förändrades på ett mer grundläggande sätt än i valet mellan olika sätt att lösa ett nationellt säkerhetsdilemma. Denna förändrings- och utvidgningsprocess kom att gå under benämningen securitization, den process varmed nya problem eller samhällsområden identifierades som relevanta för samhällens säkerhet och därmed inkluderade i ett utvidgat säkerhetsbegrepp.26 Det handlade om att varsebli de framväxande säkerhetsrelevanta domänerna men också om att dessa kunde ”säljas in” till den politiska eliten, media och allmänheten av hotentreprenörer.27 Också detta kunde betraktas som ett slags muddling trough i ett nytt medialiserat politiskt landskap, där agendasättande och lansering spelade en avgörande roll.28 Men om allt till sist var säkerhet, vad var det då som inte var säkerhetspolitik? Och hade verkligen realismens internationella anarki avsomnat, eller var detta mera ett önsketänkande utifrån en begränsad europeisk horisont?

Sveriges försvars- och säkerhetspolitik under de tjugofem åren efter Berlin­ murens fall kan inte analyseras utifrån någon enskild teoriansats. Varje försök till en sådan monokausal förklaringsmodell skulle leda till en i bästa fall ofullständig, men förmodligen också missvisande, bild av förloppet. Samtidigt skulle en teorilös ansats riskera att leda till ett resultat som i alltför hög grad tog politikens egen självbild för given, att Sverige med större eller mindre framgång navigerat mellan olika upptäckta eller dolda säkerhetspolitiska blindskär och öppningar. De övergripande teorierna om säkerhetens förändrade innebörd kan både användas för att placera in Sverige i ett bredare sammanhang, och för att förstå hur de säkerhetspolitiska eliterna resonerat under den aktuella tidsperioden.

Men analysen måste också utgå från hur den svenska försvars- och säkerhetspolitiken i praktiken utformats samt hur beslutssystemen förändrats och internationaliserats i takt med en övergripande svensk integration i EU och i ett globaliserat ekonomiskt och vidgat säkerhetspolitiskt system. Utvecklingen under detta kvartssekel kan därmed också bidra till en kunskap om hur säkerhetsoch försvarspolitikens förutsättningar och drivkrafter förändrats och i vilken utsträckning den teoribildning som utvecklades under det kalla kriget är fortsatt giltig eller behöver utvecklas eller ersättas. Teorierna kan alltså både vara ett hjälpmedel i analysen och ett av resultaten från denna analys.

26 Buzan, Waever, de Wilde (1998).

27 Buzan, Waever, de Wilde (1998) och Johan Eriksson (red.), Hotbildernas politik (2001) och Johan Eriksson, Kampen om hotbilden (2004).

28 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies (2003).

17

det säkra landet?

Några militära begrepp De flesta militära enheter eller förband är uppbyggda hierarkiskt av moduler med olika slags innehåll och funktion. Man skiljer ofta mellan begreppen högre och lägre förband, där högre förband syftar på nivån ovanför bataljon och där ledning och samordning blir mer komplicerad ju mer sammansatta förbanden är.

Det huvudsakliga fast organiserade högre förbandet i den svenska armén var fram till 2000 brigaden. Det fanns sedan 1960-talet tre huvudtyper av brigader: infanteribrigader, pansarbrigader och norrlandsbrigader. På 1990-talet tillkom mekaniserade brigader. På Gotland fanns ett särskilt sammansatt brigadförband (pansarbrigad G).

Brigaden leds av en stab och dess huvudsakliga delar är ett antal bataljoner eller självständiga kompanier med olika funktioner. Brigaden är sammansatt för att kunna operera självständigt och ha erforderliga transport-, understöds- och underhållsfunktioner. I många taktiska situationer är dock brigaden beroende av förstärkningsförband, inte minst för tungt eldunderstöd eller operativ uthållighet. Bataljoner är i sin tur uppbyggda av kompanier och självständiga plutoner efter i huvudsak samma principer som brigaden.

Kompaniet består i sin tur av plutoner och grupper, som är den minsta enheten.

Division är beteckningen på det största fast organiserade markförbandet.

I Sverige användes under 1900-talet beteckningen fördelning. Flera divisioner/fördelningar kan bilda en armékår och flera armékårer en armégrupp (i sovjetisk terminologi betecknad front). I Sverige fanns fram till början av 1960-talet armékårsstaber som skulle leda striden över större områden. De ersattes sedan av en fast militärterritoriell indelning i militärområden.

Flyg- och marinförband är uppbyggda efter samman principer, men förbandens beteckning och sammansättning är annorlunda. I det svenska flygvapnet är divisionen den grundläggande operativa enheten för flygförband, (internationellt med beteckningen squadron). Markförband av olika slag för bastjänst, radarluftbevakning eller andra specialfunktioner kan vara organiserade i bataljoner, kompanier eller plutoner.

Fram till avvecklingen av mobiliseringsförsvaret bestod det svenska försvaret av en fredsorganisation, med utbildning som huvuduppgift, och en krigsorganisation, med operativa uppgifter i höjd beredskap eller krig. Fredsorganisationen var fram till 1990-talet uppbyggd av regementen i armén och kustartilleriet och flottiljer i flygvapnet och flottan. Också därefter används beteckningen regemente och flottilj för de huvudsakliga militära stationeringsorterna.

18

III. KONTURER AV EN FREDSORDNING (1992–2001)

8 Europeisk krishantering 1.0 och 2.0 Samtidigt som den europeiska unionen etablerades och inledde den första fasen av en utvidgning (Finland, Sverige och Österrike) tornade säkerhets­politiska orosmoln upp sig. Några av dem var förväntade, men andra kom mera överraskande. Ännu mer överraskande var dock att detta nya Europa visade sig ha så liten möjlighet att påverka kriser i sitt omedelbara närområde. Visserligen var den blivande unionen ingen militärallians, men i det nya Europa förväntades inte politiskt inflytande räknas i stridsflygplan och pansardivisioner, utan i samarbete, handelsrelationer och diplomati, det som senare kom att sammanfattas i begreppet mjuk makt (soft power).225 Att gemenskapen skulle tvingas hantera olika kriser var det få som blundade för, men det nya Europas kriser betraktades allmänt som någonting per definition sekundärt i förhållande till den gamla ordningens ödesmättade kriser i kärnvapnens skugga.

Redan före Sovjetunionens slutliga sönderfall hade frigörelseprocesserna i de tre baltiska länderna inletts. För Sverige var dessa processer särskilt inledningsvis en komplicerad fråga.226 I den traditionella svenska säkerhetspolitiken spelade relationerna till Sovjetunionen en viktig roll och dessa relationer hade allvarligt skadats i samband med den svensk-sovjetiska ubåtskrisen efter 1981.

Från svensk sida gjordes uttalanden för att markera att detta handlade om en avgränsad fråga om Sveriges territoriella suveränitet, inte en fientlig inställning till Sovjetunionen eller ett ifrågasättande av den sovjetiska statsbildningen och dess gränser.227 Sverige intog här samma hållning som flertalet europeiska länder utanför östblocket. Att underblåsa separatism hade varit detsamma som att ifrågasätta Helsingforsavtalet, öka den internationella spänningen 225 För en diskussion om EU:s ”mjuka makt”, se bland andra Davis Cross och Jan Melissen (red.), European Public Diplomacy: Soft Power at Work (2013).

226 För Sveriges politik gentemot Baltikum, se bland andra Per Samuelsson, Svensk syn på Baltikums frigörelse 1988–1996 (1996), och Lars Peter Fredén, Återkomster: svensk säkerhets­ politik och de baltiska ländernas första år i självständighet: 1991–1994 (2006).

227 Särskilt tydlig i detta sammanhang var dåvarande statsministern Olof Palme när han i ett säkerhetspolitiskt så kallat linjetal inför den socialdemokratiska partikongressen 1984 slog fast att ”vi sysslar inte med antisovjetism”. Se Olof Palmes kongresstal om utrikes- och säkerhetspolitiken 17 september 1984. Talet finns tillgängligt på www.olofpalme. org [2015-11-06]

113

det säkra landet?

Europa efter murens fall, Sovjetunionens upplösning och konflikterna på Balkan

Estland Ryssland Lettland Litauen Ryssland Före Före detta Polen detta ÖstVästtyskland tyskland ND KLA TYS Tjeckien kien Slova

Vitryssland

Ukraina Moldavien

Ungern Rumänien

Bulgarien

och i förlängningen risken för krig. En bidragande orsak till Frankrikes och Tysklands låga profil i den Baltiska frågan 1989–1991 var att den säkerhets­ politiska prioriteringen låg på det sovjetiska tillbakadragandet från Tyskland och övriga östländer.

Den misslyckade statskuppen augusti 1991 ledde till Sovjetunionens implosion och upplösning. Ryssland hade inga invändningar mot baltisk självständighet. De tidigare sovjetiska delrepublikerna var lika fria som de andra att utropa sin självständighet och nu var de europeiska länderna snabba att erkänna den nya, eller snarare den återupprättade, självständigheten. För Sverige var inte de säkerhetspolitiska bekymren österut över. ”Antisovjetismen” var visser­ ligen en överspelad farhåga, men för Sverige fanns nu en problematik som påminde om den Centraleuropeiska. Det baltiska militärområdet hade utgjort en viktig del i den sovjetiska styrkeuppbyggnaden västerut och här fanns stora stridskrafter och en mängd militära anläggningar, av vilka några var av stor strategisk betydelse. Så länge dessa baser fortfarande var i den tidigare sov114

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0 jetiska krigsmaktens händer var i praktiken de baltiska staternas suveränitet begränsad, eftersom man inte kunde sägas ha full kontroll över sitt territorium.

Men i fallet Baltikum fanns också en annan faktor som saknades i Central­ europa: ryskspråkiga befolkningsminoriteter. Kombinationen av den fortsatta ryska militära närvaron och den inledningsvis oklara ställningen för de under sovjettiden inflyttade ryskspråkiga, gjorde att utvecklingen i Baltikum under den första hälften av 1990-talet från svensk horisont betraktades som en säkerhetspolitisk riskfaktor.228 Det var emellertid inte i Baltikum, utan på Balkan, som den explosiva potentialen i vilande, eller snarare nedtryckta, etnoterritoriella konflikter kom att visa sig. Inledningsvis hade detta mindre säkerhetspolitisk relevans för Sverige än utvecklingen i Baltikum, enligt devisen ”Om de skjuter i Sarajevo så låt dem skjuta…”, underförstått att de tidigare mekanismerna för konfliktspridning i Europa var borta i och med östblockets upplösning.229 Men det som sköts sönder var inte bara städer och byar på Balkan. Till de första offren hörde också den nya europeiska säkerhetsordningen och dess förmåga till krishantering.

1991 hade det kommunistiska Jugoslaviens sönderfall, som dittills upp­ visat stora likheter med motsvarande upplösnings- och övergångsprocesser på andra håll i öst, tagit en annan och mer hotfull vändning. Kommunist­ partiets försvagade ställning ledde inte till motsvarande framväxt av ett liberalt och demokratiskt jugoslaviskt alternativ. Det politiska skiftet ägde inte rum på federationsnivå, utan i delrepublikerna där starkt nationalistiska partier snabbt kom att dominera den politiska scenen vid val i Serbien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina – i Bosnien i form av ett bräckligt kollektivt styre mellan tre distinkt etnonationalistiska partibildningar. De federala maktorganen, framför allt den reguljära armén (JNA), var emellertid inte beredda att ge slaget förlorat; i förlängningen av den etnonationella mobiliseringen låg också den ohyggliga sprängkraften i överlappande territoriella anspråk, understrukna av en allt högljuddare nationalistisk propaganda.230 Under våren 1991 gick utvecklingen mot självständighet mycket snabbt i de bägge delrepublikerna Slovenien och Kroatien. I Slovenien fanns ett stark poli­ tiskt och ekonomiskt missnöje med den jugoslaviska federationen. Slovenien var också ett särfall i det avseendet att den politiska scenen inte dominerades av ett auktoritärt nationalistparti, utan mera kom att likna förhållanden i andra tidigare kommuniststater i Centraleuropa. Annorlunda förhöll det sig med 228 Se Fredén (2006).

229 Agrell (2000) s. 271.

230 För sönderfallet av den jugoslaviska statsbildningen och den etno-nationalistiska propagandan och mobiliseringen, se bland annat Laura Siber & Alain Little, The Death of Yugoslavia (1995), och Mark Thompson, Forging War. The Media in Serbia, Croatia and Bosnia-Herçegovina (1994).

115

det säkra landet?

Kroatien, där det nationalistiska HDZ spelade på och underblåste inte bara missnöjet med federationen, utan också fientligheten mot serber inom och utom republikens gränser, en direkt motsvarighet till de spegelvända strömningarna hos de alltmer inflytelserika serbiska nationalisterna i Belgrad.231 EG-länderna varseblev krisen i Jugoslavien först på ett sent stadium. Krissignalerna fanns där men uppfattades inte eller tillmättes inte någon större betydelse i relation till den turbulenta utvecklingen i hela det forna Östeuropa.

Etnoterritoriella konflikter uppfattades också som anakronistiska och borde effektivt ha förebyggts i och med murens fall och ett allmänt accepterande av medborgares och minoriteters rättigheter över hela Europa.232 En sönderfallsprocess i Jugoslavien sågs inte heller i första hand som en fara i sig, utan som ett farligt prejudikat – den verkliga fara som väst på alla sätt försökte förebygga 1990–1991 var att Sovjetunionen skulle börja falla sönder och därmed det kalla krigets kärnvapenavskräckning övergå i ett skräckscenario av kärnvapenanarki.

EG-kommissionen, och de länder som drev frågan om ett tydligare västeuropeiskt agerande på det utrikespolitiska området, hade flera sammanfallande skäl att snabbt gripa sig an situationen i Jugoslavien, inte bara eller ens huvudsakligen själva krisen och dess implikationer vilka man uppenbarligen inte hade klara för sig. För det första hade Kuwaitkonflikten och operation Desert Storm, trots bilden av samverkan och effektivitet, varit en ganska pinsam föreställning på temat västeuropeisk oförmåga och brist på samverkan. Endast det påtagliga amerikanska ledarskapet hade förmått skyla över det förhållande att det var enskilda västeuropeiska länder och inte EG som organisation som agerade.233 Den jugoslaviska krisen blev på detta sätt en möjlighet för EG att visa att organisationen kunde agera som en av de tunga aktörerna i en proklamerad ny världsordning. För det andra hade de västeuropeiska stormakterna inlett arbetet på det som under hösten 1991 skulle resultera i Maastrichtöverenskommelsen och unionsprojektet. Men också av inre skäl var det viktigt för EG-kretsen att anträda vägen mot en tydligare och mer sammanhållen utrikespolitik.

När den politiska krisen i den jugoslaviska federationens ledning närmade sig kokpunkten i maj 1991 engagerade sig således EG för att förmå det serbiska blocket i presidentrådet att godta kroaten Stipe Mesic på presidentposten. Detta var inte ett utslag av en prokroatisk linje, utan egentligen det motsatta, det första i en serie försök i vilken väst strävade efter att förverkliga en strategi som gick ut på att bromsa utvecklingen och – framför allt – söka bevara Jugoslavien.

Redan den 26 mars hade EG deklarerat att ett ”enhetligt och demokratiskt” 231 Se Siber & Little (1995) samt Misha Glenny The Fall of Yugoslavia (1993).

232 Parisdeklarationen återfinns bland annat i SIPRI Yearbook 1991.

233 Arnhild Sauar, Jugoslavia som test case for EPS (europeiske politiske samarbeidet), Internasjonal Politikk, nr 3 1993.

116

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0

Balkan Polen

Tjeckien

Ukraina Slovakien

lda Mo

Österrike

n vie

Ungern Slovenien

Rumänien Kroatien

Bosnien

Serbien

Montenegro

Kosovo Makedonien

Italien

Bulgarien

Turkiet

Albanien Grekland

Område som tidigare var del av Jugoslavien

Jugoslavien hade de största möjligheterna att integreras i det nya Europa.234 Under våren gjordes sedan en rad deklarationer med motsvarande innebörd.

EG-länderna försökte här uppenbarligen utnyttja den framtida integrationen och dess fördelar som morot. I maj fick Slobodan Milosevic ett annat slags budskap av en delegation från EG: fortsatt ekonomiskt bistånd var kopplat till att den jugoslaviska statsbildningen bestod.

Den federala jugoslaviska arméns ingripande i Slovenien i slutet av juni 1991 kom som en chock för omvärlden. Inför TV-kamerorna angrep jugoslaviskt stridsflyg flygplatsen och TV-stationen i huvudstaden Ljubljana och längs europavägarna kryssade stridsvagnarna fram mellan sönderknycklade och utbrända fordon. Ingripandet var ett försök till militär kupp, självständigheten skulle annulleras och armén ta kontrollen över gränsövergångarna mot Italien och Österrike. Om kuppen lyckats är det inte troligt att omvärlden skulle hunnit reagera. Ett fullbordat faktum skulle också, liksom Jaruzelskis maktövertagande i Polen 1981, ha kunnat uppfattas som liggande i västs intresse. Kalkylen 234 Sauar (1993).

117

det säkra landet? sprack emellertid på att det slovenska territorialförsvaret mobiliserade och snabbt drev tillbaka eller inneslöt de illa förberedda federala styrkorna.

Den 28 juni, dagen efter det att striderna i Slovenien börjat, anlände EG:s ledartrojka under Nederländernas utrikesminister Hans van den Broek till Belgrad för att söka åstadkomma en lösning på krisen. Mycket snabbt lyckades man få till stånd ett omedelbart eldupphör mellan de slovenska styrkorna och den federala armén, men trojkan hade knappt återvänt till Bryssel och förklarat för väntande journalister att den jugoslaviska krisen var löst förrän striderna återupptogs.235 Detta var första, men inte sista, gången medlare fick erfara att den västliga förhandlingskulturen inte gick att tillämpa i Jugoslavien och att begrepp som god vilja, principöverenskommelser och avtalsbrott hade en helt annan innebörd.236 Efter ytterligare medlingsinsatser enades ledarna för Kroatien, Slovenien och den federala regeringen om en uppgörelse den 7 juli på ön Brijoni. Brijoniavtalet innebar att fientligheterna i Slovenien inställdes. Den federala regeringen utfäste sig att dra tillbaka alla arméförband och alla militära installationer från slovenskt territorium. Samtidigt utfäste sig både Kroatien och Slovenien att låta sina självständighetsförklaringar vila i tre månader, en tid under vilken en rundabordskonferens om Jugoslaviens framtid skulle sammankallas (den s.k. Haagkonferensen, som 1992 fick en efterföljare i London – och sedermera Genèvekonferensen). För att övervaka eldupphöravtalet och den federala arméns uttåg skulle EG skicka en mindre observatörsstyrka, vilken sattes upp i samarbete med den europeiska säkerhetskonferensens nyinrättade organ för krishantering.237 Brijoniavtalet framstod som en stor seger för gemenskapens förmåga till krishantering. Den jugoslaviska konflikten förklarades vara under kontroll, EG-länderna hade visat att de med diplomatiska (och delvis ekonomiska) medel kunde ingripa i en hotande sönderfallsprocess i öst och få till stånd konfliktlösningar. Problemet med Brijoniöverenskommelsen var att den långt farligare 235 Glenny (1993) ger en föga smickrande bild av denna första medlingsinsats från EG:s sida och den bild av konflikten och dess parter som insatsen grundades på. Fredsforskaren och Balkankännaren Håkan Wiberg menar för sin del i Nordisk Øst-forum nr 3 1993 att en avgörande faktor var att EG-medlarna inte förstod hur okunniga de var; en östasiatisk medlargrupp skulle varit medveten om sin okunnighet och skaffat expertis. EG-medlarna, vana som de var vid tvåpartskonflikter i det internationella umgänget, kunde inte förstå innebörden av den flerpartskonflikt de engagerade sig i.

236 Glenny (1993) s. 99.

237 EG-observatörerna, eller monitorerna, skulle utföra en uppgift som tidigare endast skötts av FN. Monitorerna var obeväpnade, klädda i vita uniformer och färdades i vita fordon. Monitorerna hade förutsättningar att kunna vara behjälpliga vid de tekniska problem som uppstod vid genomförandet av avtalet om arméns uttåg från Slovenien, men de saknade helt förutsättningar att kunna hejda den konflikt som samtidigt var under uppsegling i Kroatien.

118

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0 konflikt som var under uppsegling i Kroatien över huvud taget inte berördes; hela avtalskonstruktionen byggde på föreställningen att den jugoslaviska krisen kunde delas upp i olika konkreta förhandlingsfrågor som kunde betas av en och en. I Brijoni förhandlade medlarna med en federal regering i tron att detta var den centrala aktören i konfliktförloppet, en regering som i realiteten hade förlorat all verklig kontroll över såväl händelseförloppet som de egna väpnade styrkorna.

Under våren och sommaren 1991 försökte gemenskapen och den europeiska säkerhetskonferensen att på samma sätt som i Baltikum mana de separatistiska krafterna till återhållsamhet, samtidigt som betydelsen av samarbete och en demokratisk samhällsutveckling framhölls. Det västledarna uppenbarligen inte fäste avseende vid var den dubbelbottnade karaktär som konflikten hade. Bakom de serbiska ledarnas strävanden att slå vakt om den jugoslaviska federationen fanns en annan och dold målsättning som handlade om storserbiska territoriella ambitioner som drevs i enighetens namn.

Den viktigaste slutsatsen om västländernas inledande agerande sedan de väl varseblivit konflikten är den katastrofala felbedömningen av möjligheterna att åstadkomma stabilitet genom ett återupprättande av den jugoslaviska statsbildningen. Både USA och EG utformade här sin politik som om man på ansvarigt håll saknade kännedom om vidden av sönderfallsprocessen och arten av dess drivande krafter i form av nationell mobilisering och etnisk fruktan. Västs agerande kom på detta sätt att få formen av en improvisation med den kortsiktiga målsättningen vinna en tids rådrum under vilket det skulle bli möjligt för parterna att åter komma till sunda vätskor.

Under augusti–september gled Kroatien över från lokala skärmytslingar till krig och etnisk rensning i stor skala, där den federala armén öppet slöt upp bakom serbiska paramilitära grupper i serier av offensiver som allt tydligare syftade till att ta kontrollen över stora sammanhängande delar av Kroatien.

EG-medling och de fåtaliga monitorerna förmådde inte hejda konfliktens spridning och fördjupning och kriget blev nu ett större internationellt problem som aktualiserade ett FN-ingripande, och därmed också säkerhetspolitiska konsekvenser för Sverige.

FN-insatsen i det forna Jugoslavien, United Nations Protection Force (UNPROFOR) hade inledningsvis en mer planmässig och förberedd form än den improviserade europeiska krishanteringen. Den 2 januari 1992 enades parterna i den kroatiska konflikten om en vapenvila och antog en av FN-medlaren Cyrus Vance utarbetad fredsplan, den så kallade Vance-planen. Denna förutsatte i sin tur att säkerhetsrådet beslutade om en ny FN-styrka, den första sådana insatsen på den europeiska kontinenten.

UNPROFOR var avsedd som en traditionell fredsbevarande operation, där utgångspunkten var en vapenvila som trätt i kraft och ett fredsavtal som behöv119

det säkra landet? de implementeras. Det förelåg i Kroatien en av alla parter godkänd fredsplan, vars huvudsakliga beståndsdelar var att den federala jugoslaviska armén (JNA) skulle dras tillbaka från de FN-kontrollerade zonerna, där FN-styrkan i sin tur skulle samla in vapen från lokala stridande parter, skydda hotade civila och med olika slag av hjälpåtgärder normalisera läget i de till stora delar krigshärjade områdena.238 Men det fanns inbyggda oklarheter i mandatet och hur det skulle genomföras. Ett första problem var att striderna fortsatte efter det att fredsplanen utformats. De faktiska frontlinjerna låg därför på flera ställen längre in i Kroaten än vad Vance-planen angav. När den federala armén drogs tillbaka skulle det därmed uppstå ett tomrum vars status var oklar.

Sverige var i början av 1990-talet engagerat i två större fredsbevarande insatser under FN-flagg, en bataljon på Cypern och en i Libanon. Deltagande i UNPROFOR skulle därför med nödvändighet bli av mindre omfattning och var enligt mandatet helt i linje med den rad av FN-insatser som Sverige deltagit i sedan 1950-talet. Sverige erbjöd ett stabskompani med uppgift att stötta det högkvarter som upprättades i Sarajevo och varifrån insatsen i Kroatien skulle ledas. Platsen visade sig sällsynt illa vald och blottade en fatal brist i den politiska och militära lägesuppfattningen vid FN-högkvarteret i New York.

Högkvarterets olika delar kom på plats samtidigt som delrepubliken BosnienHercegovina började brista sönder, och i samband med utropandet av självständighet i april 1992 utbröt krig i stor skala, där JNA omringade Sarajevo och inledde en belägring som med kortare partiella avbrott skulle vara genom hela kriget fram till hösten 1995. FN-truppernas högkvarter förlorade snart varje möjlighet att verka inifrån den belägrade staden och fick omgruppera, först till Belgrad och senare till Zagreb.

Den första ogenomtänkta placeringen av högkvarteret fick dock som följd att FN förhandlade sig till kontrollen över Sarajevos flygplats, en kontroll som man behöll också efter det att högkvarteret dragits bort. I och med belägringen var det via flygplatsen som FN kunde föra in humanitär nödhjälp till den instängda befolkningen. Grunden hade därmed lagts för ett utsträckande av FN-styrkans operationer till delar av Bosnien, något som inte var avsett från början, inte ingick i det ursprungliga mandatet och aldrig kom att regleras i annat än i en serie resolutioner från säkerhetsrådet om fler och fler tilläggsuppgifter.

Redan i augusti 1992 hänvisade säkerhetsrådet till kapitel VII och uppmanade stater att ”nationellt eller genom regionala organ vidta alla nödvändiga åtgärder” för att säkerställa hjälpleveranserna. Kostnaderna för en direkt mili­tär 238 The United Nations and the Situation in The Former Yugoslavia, United Nations Department of Public Information, Reference Paper, 7 May 1993, även William J. Durch, ”Faultlines: UN Operations in Former Yugoslavia” i Durch (red.), UN Peacekeeping, American Policy and the Uncivil Wars of the 1990s (1997) s. 209ff.

120

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0

Fredsfrämjande operationer – Peace Support Operations Kapitel VI-operationer FN-stadgans kapitel VI behandlar fredlig lösning av tvister. FN:s säkerhetsråd äger att i varje tvist som är av den art att den hotar fred och säkerhet ”före­slå lämpligt tillvägagångssätt eller metoder för sakens tillrättaläggande” (artikel 36). FN-stadgan säger alltså inget uttryckligt om fredsbevarande operationer, utan dessa är en tillämpning av den relativt öppna formuleringen i artikel 36. Eftersom kapitel VI handlar om fredlig lösning av tvister måste interventionen bygga på parternas samtycke och ha en icke-stridande inriktning, något som blivit praxis i kapitel VI-operationer. Kapitel VIoperationer kallas ibland blå operationer, eftersom insatsen görs under den blå FN-flaggan och personalen har blå huvudbonad.

Kapitel VII-operationer Kapitel VII innehåller FN-stadgans kollektiva säkerhetsåtagande och behandlar ”inskridande i händelse av hot mot freden, fredsbrott och angreppshandlingar” efter beslut i säkerhetsrådet. Artikel 41 behandlar användningen av åtgärder som ekonomiska sanktioner Om dessa inte är verksamma kan säkerhetsrådet besluta om åtgärder enligt artikel 42 som behandlar ”inskridande medelst luft-, sjö- eller lantstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att återupprätta eller återställa internationell fred och säkerhet”. Dessa operationer kan vara fredsframtvingande och ha formen av en regelrätt militär intervention. Men de kan också vara stabiliserande och då ha varierande grad av begränsningar i användningen av vapenmakt. Kapitel VII-operationer kallas ibland gröna operationer.

Litteratur Peace Support Operations. Joint Military Doctrine. Stockholm: Försvarsmakten, 1997, och Krigets lagar. Folkrättsliga konventioner gällande under krig, neutralitet och ockupation. Stockholm: Totalförsvarets folkrättsråd, 1996.

intervention bedömdes dock av Natoländerna som alltför hög och ingen anmälde sitt intresse.239 När UNPROFOR kort därefter fick uppdraget att eskortera hjälpsändningar skedde detta i stället med hänvisning till kapitel VI. Principerna 239 För den amerikanska administrationens inställning, se bland andra David C. Gompert, ”The United States and Yugoslavia’s Wars” i Richard H. Ullman (red.), The World and Yugoslavia’s Wars (1996).

121

det säkra landet? om samtycke och opartiskhet visade sig dock bli problematiska också i det rent humanitära uppdraget. Parterna, som använde belägring och utsvältning som stridsmedel, uppfattade den humanitära hjälpen som ett ställningstagande med ständigt återkommande stopp och angrepp som följd.240 Nästa steg i säkerhetsrådets försök att stävja konflikten och övergreppen i Bosnien var inrättandet av en flygförbudszon i oktober 1992. Det kom dock att dröja till mars 1993 innan säkerhetsrådet i en ny resolution, återigen med hänvisning till kapitel VII, beslöt att flygförbudszonen skulle upprätthållas med ”alla nödvändiga åtgärder”.241 Flygförbudet låg per definition utanför den fredsbevarande operationens grundprinciper. Den kunde visserligen upprätthållas opartiskt men knappast med alla parters samtycke. Att flygförbudet genomfördes i två steg återspeglar denna avgörande övergång från samtycke till intervention; själva införandet skulle i princip kunna ske med samtycke på samma sätt som demilitariserade zoner och förbud mot tunga vapen. Men den part som bröt flygförbudet skulle knappast samtycka till vidtagandet av ”alla nödvändiga åtgärder”, det vill säga att flygplan och helikoptrar sköts ner.

Det stegvis utökandet av FN-operationens mandat i Bosnien drevs av konfliktens utveckling och inte minst dess humanitära konsekvenser. Men utvidgningen innebar samtidigt att operationens karaktär förändrades genom att en från början traditionell fredsbevarande operation fick inslag av militär intervention enligt kapitel VII. Det som komplicerade situationen och skapade en tilltagande förvirring var att dessa två olika sätt att ingripa och använda våld förutsattes kunna fortsätta att existera parallellt, trots att de i kritiska avseenden var oförenliga. Den fråga där detta kom att framträda tydligast och få de mest förödande konsekvenserna var inrättandet och upprätthållandet av de så kallade fredade zonerna i Bosnien.

FN-styrkans chef, den franske generalen Philippe Morillon, lyckades i april 1993 förhandla fram ett avtal om den regeringskontrollerade enklaven Srebrenica. Serberna skulle dra bort sina tunga vapen från området kring enklaven och i gengäld skulle enklaven demilitariseras under FN:s överinseende, samtidigt som UNPROFOR övertog ansvaret för skyddet av enklaven. I säkerhetsrådets resolution 824 den 6 maj 1993 bekräftades avtalet om Srebrenica och staden, liksom fem andra angivna städer på regeringssidan, förklarades utgöra Safe Areas från vars omgivningar bosnienserbiska militära och paramilitära styrkor skulle dras tillbaka.242 Säkerhetsrådets resolution var dock oprecis på en rad punkter, inte minst hur FN-styrkan rent praktiskt skulle kunna svara upp mot skyddsuppgiften annat än en allmän hänvisning i inledningen till kapitel VII. 240 Durch (1997) s. 228ff.

241 United Nations Security Council, Resolution 816 (1993) 31 March 1993.

242 United Nations Security Council, Resolution 824 (1993) 6 May 1993.

122

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0 Först i en uppföljande resolution en månad senare angavs enligt vilka principer och med vilka medel det var meningen att de bosniska skyddszonerna skulle upprätthållas. Detta skulle utföras av UNPROFOR inom ramen för en ”blå” fredsbevarande operation med dess begränsningar för användning av våld. Men styrkan skulle samtidigt ”agerande i självförsvar” kunna vidta ”nödvändiga åtgärder, inklusive användningen av våldsmedel” för att hävda skyddszonerna och säkerställa hjälpkonvojers rörelsefrihet. För detta ändamål uppmanades medlemsstaterna att enskilt eller inom ramen för regionalt samarbete (dvs.

Nato) att tillgripa ”alla nödvändiga åtgärder”, här med särskilt omnämnande av flyginsatser inne i och omkring de skyddade områdena.243 Därmed hade ett avgörande skifte ägt rum i FN-insatsen, men bara till hälften. UNPROFOR stod på detta sätt med ett ben kvar i regelverken kring en blå FN-operation, inklusive dess inslag av obeväpnade militärobservatörer, och det andra i en kapitel VII-operation med våldsanvändning, som liksom upprätthållandet av flygförbudszonen representerade ett annat sätt att ingripa, utan samtycke från konfliktens parter.

I samband med säkerhetsrådets beslut om de skyddade områdena i Bosnien vände sig Generalsekreteraren till olika potentiella truppbidragande länder för att förmå dem att sända förstärkningar till Bosnien-delen av UNPROFOR, det som nu gick under namnet BH-Command. Sverige beslutade våren 1993 att utöka insatsen i UNPROFOR med en Bosnienstyrka, delvis som en markering av europeisk solidaritet i en period då en gemensam europeisk säker­hets­struktur stod på dagordningen, samtidigt som Sverige var på väg bort från den traditionella neutralitetspolitiken och hade inlett anslutningsprocessen till den blivande Europeiska Unionen. Planerna var denna gång att sätta upp en gemensam dansk-norsk-svensk styrka, enligt en redan etablerad formel men denna gång för att utnyttja komplementära resurser – Nordbat 2 (till skillnad från den nordiska bataljon som i mellantiden placerats ut i Make­donien). Bosnienbataljonen innehöll tre svenska pansarskyttekompanier, ett danskt stridsvagnskompani med Leopard 2 och ett norskt sjukvårdskompani. Sammansättningen av förbandet återspeglade en insikt att den operativa miljön förändrats i förhållande till vad som gällde när UNPROFOR från början organiserats. Detta var första gången Sverige skickade ut mekaniserade förband och första gången pansarbanvagnarna pbv 302 användes internationellt.

Den första bataljonsomgången BA 01 transporterades med tåg till Balkan och sattes in under hösten 1993 i det regeringskontrollerade området i norra Bosnien med huvudbas i Tuzla. Delar av bataljonen hamnade mitt i de då uppflammande och oförutsedda striderna mellan de bosniska muslimerna och kroaterna kring staden Varez och ett svenskt FN-förband kom här för första gången i direkt243 United Nations Security Council, Resolution 836 (1993) 4 June 1993 punkt 9.

123

det säkra landet? kontakt med spåren efter en massaker på civila, utförd av kroatiska irreguljära trupper i byn Supni Do.244 Den nordiska bataljonen hade genom sin beväpning och skydd helt andra möjligheter att uppträda under stridsförhållanden än tidigare lätta infanteriförband med inga eller bara ett fåtal äldre pansarskyttebilar. Glidningen i FNstyrkans mandat kom dock på ett tidigt stadium att indirekt påverka styrkan genom de serbiska myndigheternas framgångsrika strävan att i det längsta hindra det danska stridsvagnskompaniet från att ansluta till huvudstyrkan landvägen. Trots den tyngre beväpningen var Norbat 2 en fredsbevarande styrka, underkastad samma insatsregler som andra kontingenter och med huvudsaklig uppgift att bemanna observationsposter längs periferin till det regeringskontrollerade området kring Tuzla. Relationerna med den serbiska sidan var från första början dåliga och blev snabbt direkt fientliga. Men också relationerna med regeringssidan i Tuzla blev ansträngda i takt med att dennas förmåga och militära ambitioner ökade. Liksom andra kontingenter i BH-Command hade Nordbat 2, efter den inledande fasen, små möjligheter att påverka konflikten och stridsutvecklingen inom sitt operationsområde.245 Trots att den totala personalstyrkan inom UNPROFOR i Bosnien ökade från 9 000 i februari 1993 till över 23 000 i november 1995 förmådde FN-insatsen uträtta mindre och mindre i takt med att fientligheterna och övergreppen tilltog.

Dödsstöten för hela UNPROFOR-operationens trovärdighet kom sommaren 1995 med de bosnienserbiska styrkornas erövring och etniska rensning av Srebrenica-enklaven, som utgjorde den ursprungliga FN-skyddade zonen.

Sommaren 1995 inskränkte sig detta skydd till den symboliska närvaron av en reducerad och demoraliserad nederländsk bataljon, helt avskuren från andra delar av BH-Command. Serberna hade vid denna tid utvecklat en taktik för att undgår flyginsatser inom ramen för UNPROFOR:s regelverk och Nato hade tidigare under våren undergrävt sin egen trovärdighet genom att hota med en omfattande flygoffensiv och sedan inte utlösa denna.246 Srebrenicas betydelse var både humanitär och symbolisk. Trots den massiva internationella närvaron kunde en storskalig etnisk rensning genomföras ostört och till och med i samförstånd med den nederländske förbandschefen som i första hand ville rädda sina egna soldater. I samband med erövringen hade senfär244 För BA 01, se Ulf Henricsson, När Balkan brann! (2013), Utlandsstyrkan i fredens tjänst (2006) s. 72 ff., och Lars A. Karlsson, Alfa Sierra, BA 01 – Nordbat 2 i Bosnien-Hercegovina (2004). En liten inte alltför smickrande sidobelysning av de svenska trupperna 1993 ges i den brittiske journalisten Anthony Loyd, My War Gone by I Miss It So (2000).

245 För de svenska soldaternas upplevelse av uppdraget, se Eva Johansson, ”The Role of Peacekeepers in the 1990s: Swedish Experience in UNPROFOR”, Armed Forces and Society 1997:23.

246 Durch (1997) s. 242.

124

8. Europeisk krishantering 1.0 och 2.0 dighet och ovilja i den långa kommandokedjan fördröjt flyginsatser så länge att de inte längre var möjliga att genomföra, något som slutligen demonstrerade hur kontraproduktiva insatsreglerna var i en operation där FN-styrkan stod mot en fientlig och manipulativ motpart.247 Det korta och förödande experimentet med peacekeeping modell sex och en halv var därmed i praktiken över. *** Den glidande övergången från FN-stadgans kapitel VI till kapitel VII var i praktiken avslutad den 29 augusti 1995 då Natos sydkommando inledde den offensiva flyginsatsen Operation Deliberate Force med målsättningen att reducera den bosnienserbiska arméns förmåga att hota eller angripa de skyddade områdena och FN-styrkorna. Det handlade nu inte längre om vare sig opartiskhet eller direkt självförsvar och de tidigare invecklade begränsningsreglerna och tillståndsprocedurerna lades åt sidan. Sammanlagt 3 400 flygplansföretag utfördes under de kommande veckorna av Nato-flyget, av dessa omkring 850 attackinsatser och resten spanings-, lufttanknings- och andra understödsföretag.248 I slutet av september 1995 inledde den amerikanske förhandlaren Richard Holbrooke överläggningar med parterna. Det var inte fråga om egentliga förhandlingar och ännu mindre om någon medling; parterna förelades helt enkelt en uppgörelse vars detaljer de i viss mån kunde köpslå om. Resultatet blev först en heltäckande vapenvila från den 12 oktober och sedan ett fredsavtal, det så kallade Daytonavtalet, som undertecknades den 14 december 1995 och därmed markerade den formella slutpunkten på tre och ett halvt års krig.249 Daytonavtalet bestod av en militär och en politisk del. Den militära delen reglerade vapenvila, truppseparation och demobilisering ner till de styrkenivåer som avtalet angav. Den politiska delen var mindre entydig och handlade om den process där Bosnien skulle delas i två entities och ändå förbli en sammanhållen statsbildning.250 Dagen efter undertecknandet av avtalet stadfäste FN:s säkerhetsråd i resolution 1031 uppdraget för en internationell implementeringsstyrka (IFOR). Styrkan skulle stå under en enhetlig ledning och svara för de uppgifter som specificerades i avtalstexten, först och främst att säkerställa genomförandet och efterlevandet av de militära delarna. De deltagande länder gavs rätt att vidta ”alla nödvändiga åtgärder” för dessa ändamål.251 Detta var den vedertagna 247 För de uteblivna flyginsatserna se Wiebes (2003) och David Rohde, A Safe Area (1997).

248 William J. Durch, ”Faultlines: UN Operations in Former Yugoslavia” i Durch (red.), UN Peacekeeping, American Policy and the Uncivil Wars of the 1990s (1997) s. 24f.

249 För Daytonavtalets tillblivelse, se bland andra Ivo H. Daalder, Getting to Dayton: The making of America’s Bosnia Policy (1999).

250 För Daytonavtalets genomförande och konsekvenser, se bl.a. No Early Exit: Nato’s Continuing Challenge in Bosnia, International Crisis Group 2001.

251 United Nations Security Council, Resolution 1031 (1995) 15 Dec. 1995 punkterna 14–19.

125

Det säkra landet?

Svensk försvars- och säkerhetspolitik från ett kallt krig till ett annat Wilhelm Agrell

Den ryska annekteringen av Krim 2014 utlöste en storpolitisk kris i Europa.

Blir det som hände på längre sikt bara ett tillfälligt bakslag i försöken att bygga ett nytt säkerhetssystem efter 1989 eller är Europa på väg att halka tillbaka i det kalla kriget fast i en ny form? På kort sikt innebar det försämrade säkerhetspolitiska läget en helt ny situation för Sverige. Frågor som tidigare betraktats som hypotetiska blev plötsligt avgörande för våra säkerhetspolitiska vägval.

DET SÄKRA LANDET? SVENSK FÖRSVARS- OCH SÄKERHETSPOLITIK FRÅN ETT KALLT KRIG TILL ETT ANNAT behandlar hur den svenska säkerhetspolitiken förändrats efter det kalla krigets slut. Försvaret i dess traditionella form avvecklades, men den internationella utvecklingen tog plötsligt en helt annan vändning än de säkerhetspolitiska bedömningarna utgått från. DET SÄKRA LANDET? handlar om Sverige under en slags ”mellankrigstid”, inte olik den som följde efter första världskriget. Fanns det även denna gång tecken som signalerade en ny säkerhetspolitisk situation som ingen upptäckte eller lyssnade till? Och finns det en inneboende tröghet i försvar och säkerhetspolitik som motverkar den framåtblickande rationalitet som politiken förutsätter?

Wilhelm Agrell är historiker, freds- och konfliktforskare och sedan 2006 professor i underrättelseanalys vid Lunds universitet. Han har skrivit en rad böcker om svensk säkerhetspolitik och försvaret under och efter det kalla kriget. På Gleerups har han tidigare gett ut läroboken UNDERRÄTTELSEANA LYSENS METODER OCH PROBLEM (2:a reviderade upplagan 2015).

ISBN 978-91-40-69044-9

9 789140 690449