9789140685698

Rätt till bistånd Maria Wolmesjö i äldreomsorg & Annika Staaf (red.)

ETIK, JURIDIK, PRAKTIK OCH PROFESSION

Medverkande författare

Sara Esbjörnson är beteendevetare med en fil.mag. i psykologi och pedagogik som biämne. Hon har sin anställning i Herrljunga kommun, som bistånds- och LSS-handläggare, och har arbetat som projekt­ledare i Herrljunga kommun och på FoU Sjuhärad Välfärd (FoUS) på Högskolan i Borås. På FoUS har hon bland annat genom­fört en brukar­ kvalitetsundersökning, en förstudie kring kundval och varit med i en utvärdering av Närvårdssamverkan Södra Älvsborg. Esbjörnson har skrivit rapporterna ”Så tycker brukarna om äldreomsorgen i Herrljunga, Svenljunga och Tranemo – 2008 jämfört med 2004” och ”LOV i Sjuhärad. En förstudie kring kundval”. Hon är också medförfattare till rapporten ”Utvärdering av Närvårdssamverkan Södra Älvsborg – Delrapport 1” och till boken Lagen om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2011). På FoUS arbetar Esbjörnson i dag med ett länsövergripande uppdrag att undersöka hur samordnade individuella planer för vuxna med psykisk funktionsnedsättning tillämpas.

Ann-Christine Larsson är fil.dr i sociologi med inriktning mot arbete och arbetsliv. Hon arbetar som projektledare vid PUFF-enheten, Norrköpings kommun, och har tidigare varit forsknings- och utvecklingsledare inom äldreområdet vid Fokus Kalmar län. Hon har en beteende­ vetenskaplig grundutbildning och arbetslivserfarenhet från socialtjänsten både från området för individ- och familjeomsorg och äldreomsorg. Hennes avhandling handlar om långtidssjukskrivna kvinnors väg tillbaka till arbetslivet. Tillsammans med några av de långtidssjukskrivna kvinnorna i avhandlingsprojektet skrev hon boken Varför frågar ingen oss? (2007). Larsson har medverkat i antologierna Action

Medverkande författare Research and Interactive Research. Beyond practice and theory, (2006), Part­ nership – as a Strategy for Social Innovation and Sustainable Change (2008), Lag om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2011) samt Action Research for Democracy (2013). Hennes forskningsintressen handlar främst om metoder för deltagarbaserad forskning och olika former av utanförskap kopplat till arbetslivet.

Joakim Nyman är fil.mag. i beteendevetenskap med inriktning mot sociologi. Han arbetar som utvecklingsledare på socialförvaltningen i Västerviks kommun, där han ansvarar för övergripande utvecklingsfrågor avseende äldreomsorg samt biståndshandläggning enligt SoL och LSS. Han har tidigare arbetat som projektledare med ansvar för utredning och införande av valfrihetssystem enligt LOV inom både hemtjänst och daglig verksamhet, LSS-handläggare, biståndshandläggare, frivårdsinspektör och utredare/programledare inom Kriminalvården. Han har tidigare medverkat i boken Lag om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2011).

Annika Staaf är jur.kand., fil. dr i rättssociologi och lektor vid institutionen för hälso- och välfärdsstudier, avdelningen för rättsvetenskap, Malmö högskola, samt knuten till institutionen för socialt arbete vid Linnéuniversitetet som lektor i rättsvetenskap. Hon har lång praktisk erfarenhet av socialt arbete, i synnerhet inom tvångsvården, och under­ visar främst i förvaltningsrätt, särskilt socialrätt, konstitutionell rätt/ rättssäkerhetsaspekter samt inom samverkansfrågor av juridisk karaktär mellan olika människobehandlande organisationer. Hennes avhandlingsarbete behandlar rättssäkerhetsperspektiv inom verkställigheten av beslut om tvångsvård för personer med missbruksproblem, LVM. Hon har skrivit i och varit redaktör för ett flertal böcker som Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar (3:e uppl.

2011) Mänskliga rättigheter i svensk belysning (2:a uppl. 2011), Kommu­ nalrätt – en introduktion för professionsutbildningar (2010), Rätt och rätt­ system – en introduktion för professionsutbildningar (2010) med flera.

Medverkande författare Maria Wolmesjö är fil.dr i socialt arbete och universitetslektor vid avdelningen för socialt arbete, Institutionen för samhälls- och välfärdsstudier vid Linköpings universitet. Hon har social omsorgsexamen, lång och gedigen yrkeserfarenhet från biståndshandläggning och arbets­ledande befattningar inom äldre- och handikappomsorgens område och inom akademin. Hennes avhandling, Ledningsfunktion i om­ vandling (2005), handlar om förändringar av yrkesrollen för första linjens chefer inom den kommunala äldre- och handikappomsorgen och berör även biståndshandläggarrollen. Hon har skrivit i och varit redaktör för ett flertal böcker, som Tredje åldern. Sociala aspekter och medborgarskap (2011), Mänskliga rättigheter i svensk belysning (2:a uppl.

2011), LSS – regelsystem, implementering och realitet (2009) och När den professionella autonomin blir ett problem (2008). Pågående forskning handlar om interprofessionell samverkan, där biståndshandläggarrollen, samverkan mellan räddningstjänst och äldreomsorg samt det blandade anhörigskapets utmaningar och möjligheter står i fokus.

Lars Zanderin är fil.lic. i statsvetenskap, fil.dr i rättssociologi samt universitetslektor i politologi (em.). Han är verksam vid Linnéuniversitetet i Växjö och undervisar i arbetsmiljörätt, arbetsrätt, förvaltning och organisationsfrågor samt PA/human resources. Han har skrivit ett flertal böcker och uppsatser i arbetsmiljörätt, arbetsrätt och förvaltning på egen hand eller tillsammans med kolleger, och har lång erfarenhet av olika uppdrag inom förvaltning och näringsliv. Zanderin har bland annat (tillsammans med andra författare) givit ut böckerna Arbets­ miljörätt och rehabilitering (3:e uppl. 2012), Arbetsrätt (6:e uppl. 2013), Mänskliga rättigheter i svensk belysning (2:a uppl. 2011), Förvaltningsrätt – en introduktion för professionsutbildningar (3:e uppl. 2011), Kommunal rätt – en introduktion för professionsutbildningar (2010), Rätt och rättssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2009), Lag om valfrihetssystem – en introduktion för professionsutbildningar (2010) samt Hälso- och sjuk­ vårdsrätt – en introduktion för professionsutbildningar (2012).

Förord

I den här boken kommer vi att fokusera på socialt bistånd till äldre.

Hur ser biståndsprocessen ut inom äldreomsorgen? Vilka olika möjligheter till sociala insatser finns? Vilka rättsliga problem förekommer, vilken rättssäkerhet och vilka vägledande domar och JO-uttalanden föreligger vad gäller bistånd? Ovanstående frågor är centrala i denna bok, som lyfter fram juridiska styrdokument, teoretiska perspektiv, praktiska exempel från verksamheten och aktuell forskning inom området.

Ett par kommuner har valts ut som fallstudier för att beskriva likheter och skillnader i det praktiska biståndsarbetet. De studerade kommunerna är: Herrljunga, Högsby, Linköping, Norrköping och Västervik. Avslutningsvis behandlas några principiella frågeställningar i anknytning till begreppet bistånd inom äldreomsorgen.

Boken vänder sig såväl till studerande på socionomutbildningar som till personer som redan arbetar som biståndshandläggare. Den lämpar sig också för studerande vid övriga professionsutbildningar, yrkesverksamma som samverkar med biståndshandläggare på olika sätt och politiker. Boken kan även vara av intresse för den som själv, eller som anhörig, är beroende av olika vård- och omsorgsinsatser och vill fördjupa sina kunskaper om rätten till bistånd inom äldreomsorgen.

Maria Wolmesjö & Annika Staaf Växjö och Malmö, april 2014

ABL AvtL DelgL DL FL FPL HB HFD HSL KL LOU LOV LPT LRV LSS LVM LVU OSL PBL PdL PSL prop.

RF RÅ SFB SoL SoF

Förkortningar

aktiebolagslagen (ABL, 2005:551) lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område delgivningslagen (2010:1932) diskrimineringslagen (2008:567) förvaltningslag (1986:223) förvaltningsprocesslag (1971:291) handelsbalk (1736:0123 2) Högsta förvaltningsdomstolen eller Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden hälso- och sjukvårdslag (1982:763) kommunallagen (1991:900) lag (2007:1091) om offentlig upphandling lag (2008:962) om valfrihetssystem lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård lag (1991:1129) om rättspsykiatrisk tvångsvård lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktions­hindrade lag (1988:970) om vård av missbrukare i vissa fall lag (1990:52) med bestämmelser om vård av unga offentlighets- och sekretesslag (2009:400) plan- och bygglag (2010:900) patientdatalag (2008: 355) patientsäkerhetslag (2010:659) regeringens proposition Regeringsformen (1974:152) Regeringsrättens årsbok (se numera HFD) socialförsäkringsbalk (2010:110) socialtjänstlag (2001:453) socialtjänstförordning (2001:937)

SOU SOSFS TF YGL

Statens offentliga utredningar Socialstyrelsens författningssamling Tryckfrihetsförordningen (1949:105) Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)

ADL Activities of Daily Living, (Aktiviteter för Dagligt Liv) BAS Behov av stöd BBIC Barns behov i centrum FR förvaltningsrätten GPA General Procurement Agreement ICF International Classification of Functioning, Disability and Health JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen (Riksdagens ombudsmän) eller Justitie­ ombudsmannens ämbetsberättelse MAS Medicinskt ansvarig sjuksköterska MAR Medicinskt ansvarig för rehabilitering NKA Nationellt kompetenscentrum för anhöriga SAS Socialt ansvarig samordnare SiS Statens institutionsstyrelse TÖS Tillsynsansvarig över social omsorg WHO World Health Organization ÄBIC Äldres behov i centrum

Innehåll

1. Introduktion

13

Maria Wolmesjö DEL I RÄTTSLIGA & ORGANISATORISKA FÖRUTSÄTTNINGAR

Inledning

31

2. Biståndshandläggarrollen

33

Maria Wolmesjö

3. Relevant lagstiftning på området

51

Lars Zanderin & Annika Staaf

4. Handläggningsprocessen i biståndsärenden

99

Annika Staaf DEL II DEN KOMMUNALA PRAKTIKEN

Inledning

119

5. Herrljunga kommun

123

Sara Esbjörnson

6. Högsby kommun

143

Ann-Christine Larsson

7. Linköpings kommun Maria Wolmesjö

151

8. Norrköpings kommun

161

Maria Wolmesjö

9. Västerviks kommun

175

Joakim Nyman DEL III RÄTTSSÄKERHET OCH ETISKA ASPEKTER

Inledning

197

10. Om etiska dilemman och rättssäkerhet i handläggnings­processen

199

Annika Staaf & Maria Wolmesjö

Referenser

217

1. Introduktion Maria Wolmesjö

När jag blir äldre, vill jag fortfarande kunna gå barfota i gräset och känna lukten av sommarregn – även om jag behöver hjälp av någon att ta mig ut. Jag vill räknas med och tas på allvar – även om jag inte vet allt om den senaste tekniken eller har glömt en del som jag tidigare kunnat komma ihåg. Jag vill fortsätta att vara människa och få leva tills jag dör!

Raderna ovan speglar en oro inför ”hur ska den bli, min äldreomsorg?”

Detta är en fråga som på senare tid aktualiserats allt mer såväl i media1 som på regeringsnivå (Olofsson 2013). I takt med att andelen äldre ökar och allt fler personer i behov av kvalificerad omsorg och vård väljer att bo kvar hemma, ställs högre krav på dem som arbetar i äldre­ omsorg och därmed även på dem som utreder och fattar beslut om olika former av bistånd. Biståndshandläggaren är många gånger den första i kedjan av olika professionella som den som är i behov av olika former av stöd, omsorg och service kommer i kontakt med. Biståndshandläggning inom äldreomsorgen har under de senaste åren därför kommit att få en allt större betydelse i det kommunala äldreomsorgsarbetet. Biståndshandläggarnas huvudsakliga uppgift är att utreda, besluta och utvärdera beviljade insatser enligt socialtjänstlagen (SoL 2001:453) och/eller lagen om stöd och service till vissa funktions­ hindrade (LSS 1993:387). Till detta kan läggas att hänsyn ofta måste tas till ekonomiska aspekter och, till följd av sådana hänsyn, priorite1 Se exempelvis DN 2013a och b, Dagens samhälle 2013a; 2013b och SvT 2013a; 2013b.

13

Maria Wolmesjö ringar göras i de flesta kommuner. Det är därför intressant att fråga sig hur landets kommuner hanterar ansvaret för vård och omsorg av äldre i en tid när andelen äldre ökar och ekonomiska och personella resurser tycks minska. Vad innebär biståndsprocessen och vilka är de olika stegen i beslutsprocessen? Hur och av vem görs eventuella prioriteringar på olika nivåer i organisationen?

Behov av ny kunskap Behovet av ny kunskap och ökad kompetens för biståndshandläggare har bland annat påtalats av Socialstyrelsen (Socialstyrelsen 2006a, 2013a), som föreslår att den som handlägger biståndsärenden för såväl barn som äldre bör ha en fördjupad utbildning på avancerad nivå som en påbyggnad efter avslutad socionomexamen. Socionomutbildningen är i dag en generalistutbildning som ger en bred grund för olika uppdrag inom det sociala arbetet, men fördjupningskunskap om såväl äldreomsorg som biståndshandläggning specifikt efterfrågas ofta av verksamheten. Men äldreomsorgen och därmed biståndshandläggningsprocessen berör inte enbart dem som arbetar i verksamheten eller andra professioner som samverkar med den, utan också politiker, anhöriga och inte minst den enskilde biståndsmottagaren själv.

En ökad andel äldre Över 1,8 miljoner människor, motsvarande drygt 19 procent av Sveriges befolkning,2 är över 65 år. Andelen personer som är över 80 år är 5,2 procent och har ökat med 30 procent sedan 1990-talet och förväntas öka med ytterligare 60 procent inom de närmaste 20 åren. Andelen kvinnor i befolkningen ökar med stigande ålder (SCB 2013a). Personer som är 65 år och äldre och har omfattande nedsättningar i sitt funktionstillstånd till följd av åldrande, skada eller sjukdom, alltså gruppen ”mest sjuka äldre”, omfattade år 2011 drygt 305 000 personer (Social­ 2 Sveriges befolkning uppgick den 31 december 2012 till 9 555 893 personer (SCB 2013a).

14

1. Introduktion styrelsen 2013b). Gruppen ”äldre” förväntas öka markant i såväl Sverige som övriga Europa, och samtidigt minskar andelen yngre personer med följd att försörjningskvoten ökar. Trots att flertalet äldre klarar sig utan stöd och hjälp från samhället förväntas också behovet av kvalificerad omsorg och vård öka framöver, och behovet av äldreomsorg är därmed något som med stor sannolikhet berör de flesta av oss – genom behov av egna insatser eller som anhörig och omsorgsgivare.

Omsorgsgivare – vem är det?

Den största omsorgsinsatsen ges alltjämt av anhöriga, men en betydande insats görs också av drygt 230 200 anställda, varav merparten, cirka 191 8003 personer, är kommunalt anställda och drygt 38 4004 personer är anställda hos enskilda utförare. Antalet anställda har minskat men andelen årsarbetare, det totala antalet timmar som anställda tillsammans gör, har varit i stort oförändrat de senaste fem åren (Social­styrelsen 2013b). Beräkningar från såväl Socialstyrelsen (2013b) som SCB (2012) visar på att personalvolymen behöver öka betydligt; med 50 procent från 2010 till 2050 (SCB 2012), alternativt från 20 till 60 procent fram till 2030 (Socialstyrelsen 2013b). Enligt Socialstyrelsens beräkningar saknas i dag drygt 170 000 personer, främst med gymnasial omvårdnadsutbildning, inom äldreomsorgen.

Merparten av allt betalt omsorgsarbete sker också inom ramen för kommunal verksamhet och är därmed en offentlig angelägenhet, finan­ sierad av skattemedel. Sedan 1990-talet och införandet av New Public Management har det skett en stark marknadsanpassning och ekonomisering av verksamheten som också inneburit stora förändringar för arbetsledarrollen. Resursåtstramningar och ett ”slimmat” utbud av insatser, där brist på ”tid” och svårigheter att erbjuda en god kvalitet ofta lyfts fram som bidragande faktorer, bidrar till att såväl chefer som deras medarbetare dagligen ställs inför olika svårigheter och dilemman (Wolmesjö 2008). Chefer menar att arbetstiden oftare får ägnas åt 3 148 400 månadsanställda och 43 400 timanställda (Socialstyrelsen 2013b).

4 29 700 månadsanställda och 8 700 timanställda (Socialstyrelsen 2013b).

15

Maria Wolmesjö rationell problemlösning eller så kallad risk management (Taylor 2006; Wolmesjö 2005, 2012). I biståndshandläggningen kan detta få till följd att beslut inte kan fattas utifrån den enskildes behov i den omfattning som vore önskvärt utan måste tas utifrån de resurser som står till buds (Dunér & Wolmesjö 2014).

En nationell värdegrund Enligt den nationella värdegrunden inom äldreomsorgen, som finns inskriven i socialtjänstlagen sedan 2011, ska omsorgen om de äldre inriktas på att äldre får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande. En medveten satsning på nationell utbildning för chefer inom äldreomsorgen har gjorts (Socialstyrelsen 2014a). Drygt 1 900 chefer har under 2012 genomgått kursen ”Att leda och arbeta utifrån den nationella värde­ grunden”. Sammanlagt 164 kommuner har fått bidrag för att utbilda värdegrundsledare eller socialt ansvariga samordnare för att stödja värde­ grunds­arbetet (Socialstyrelsen 2014a) och flera kommuner har tagit fram system för värdegrundsmärkning. Granskningar av verksamheten görs bland annat genom årliga uppföljningar och brukarundersökningar som presenteras i offentliga öppna jämförelser inom äldreområdet (SKL & Socialstyrelsen 2013a; Kolada 2014). Den nationella brukarundersökningen visar att äldre som får hemtjänst eller omsorg och vård i särskilt boende generellt ger ett gott betyg till äldre­omsorgen (SCB 2012). Högst betyg får bemötande i hemtjänsten och vårdinsatser i särskilt boende. Lägst betyg får insatser för social samvaro och aktiviteter.

Samtidigt visar samma studie att var tredje person som har insatser i ordinärt eller särskilt boende inte vet vart de ska vända sig med synpunkter eller klagomål. Pågående forskning (Wolmesjö 2014a) visar att det tycks ovanligt att äldre överklagar ett negativt biståndsbeslut.

Bilden av äldreomsorgen Äldreomsorg tycks lätt bli ett område som hamnar på undantag, både på den politiska agendan och på socionomutbildningen, där många olika delar ska samsas om ett begränsat utrymme. När saken uppmärk16

1. Introduktion sammas i media sker detta oftast i samband med att verksamheten brister i sitt åtagande och att enskilda hamnar i kläm. Exempel på en medialt uppmärksammad händelse avseende vanvård inom äldreomsorgen 2011–2012 är den så kallade Caremaskandalen och rapporter om missförhållanden på bland annat vårdboendet Koppargården.5 Det tidigare uppmärksammandet av att det förekom vanvård vid Polhemsgården i Solna i oktober 1997 rapporterades till media av undersköterskan Sarah Wägnert. Den massmediala uppmärksamheten som följde ledde till att det inrättades en ny bestämmelse i SoL om att den som är verksam inom omsorg om äldre eller människor med funktionsnedsättningar ska vaka över att de får en god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Om någon anställd får kännedom om allvarliga missförhållanden ska det anmälas till vårdgivaren och vidare till socialnämnden. Bestämmelsen går allmänt under namnet Lex Sarah. Motsvarande bestämmelser finns även för hälso- och sjukvårdens område och går under namnet Lex Maria och återfinns under patientsäkerhetslagen (2010:659, PSL). Den som är yrkesverksam inom hälsooch sjukvårdens område har skyldighet att anmäla om någon drabbats eller löper risk att utsättas för risk för allvarlig skada eller sjukdom till vårdgivaren, som i sin tur har skyldighet att anmäla till Inspektionen för vård och omsorg (IVO), som ersatte socialstyrelsens tillsyn i frågor som denna 2013. (Se vidare information om lagstiftning inom området i kap. 3.)

Den massmediala bilden av äldreomsorgen kan sammanfattningsvis beskrivas i termer av ett problemområde med stora utmaningar för såväl kommuner som landsting att hantera. Rättighetsaspekterna i biståndshandläggningsprocessen har därmed fått en central roll i denna bok. Tidigare forskning visar på avsaknad av ett gemensamt till­ väga­gångssätt (Socialstyrelsen 2006a; Dunér & Olin 2011) och att den sociala rådgivande delen i arbetet med äldre har minskat (Wolmesjö & Gollungberg 2011). Vår utgångspunkt är det praktiska sociala arbetet, där socialt bistånd till äldre personer och själva biståndshandläggningsprocessen och biståndshandläggarrollen sätts i fokus.

5 DN 2013a och b; Dagens samhälle 2013 a och b.

17

Maria Wolmesjö I detta inledande kapitel ges fortsättningsvis en beskrivning av bokens övergripande syfte och centrala frågeställningar. Vidare ges en teoretisk förklaring till vad biståndsbegreppet innebär generellt och vad vi specifikt avser med bistånd i äldreomsorg i denna bok. Ytter­ ligare centrala begrepp såsom äldre, äldreomsorg och biståndshandläggning presenteras kort. Därefter ges en kort introduktion till hur arbetet med biståndshandläggningsprocessen generellt är organiserat.

Avsnittet följs av en översiktlig presentation av de fem kommuner som agerar fallstudier och utgör bokens empiriska material. Avslutningsvis i detta kapitel presenteras bokens fortsatta upplägg.

Syfte Det övergripande syftet med denna bok är att ge en introduktion till vad socialt bistånd inom äldreomsorg generellt innebär utifrån juridiska styrdokument, ur teoretiska perspektiv och i det praktiska sociala arbetet. Med hjälp av empiriska exempel från fem fallstudie­ kommuner studeras biståndsprocessen inom kommunal äldreomsorg.

Mer specifikt studeras biståndsbeslut för äldre med stöd av socialtjänst­ lagen. Centrala frågeställningar för boken är: • • • •

Hur ser rättsläget ut vid biståndsbeslut inom äldreomsorgen?

Hur ser biståndsprocessen ut inom äldreomsorgen?

Vilka olika möjligheter till insatser för äldre finns?

Vilken roll tar biståndshandläggare och vilka etiska dilemman ställs de inför?

• Vilka rättsliga problem förekommer och vilken rättssäkerhet föreligger vad gäller bistånd?

Vad är bistånd?

Behovet av bistånd inom äldreomsorgen bedöms enligt social­tjänst­ lagen. En person har rätt till bistånd om han eller hon inte själv kan tillgodose sina behov av försörjning eller sin livsföring i övrigt eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt. Genom biståndet ska den en18

1. Introduktion skilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå, och biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Exempel på insatser som kan beviljas för att tillgodose behovet av ”livsföring i övrigt” är hjälp med personlig omsorg, till exempel i form av personlig hygien, på-/avklädning och service i boendet i form av hjälp med till exempel städning, tvätt och inköp. Insatserna kan ges i det egna boendet eller i särskild boendeform för äldre. Behovsbedömningen är individuell och ska utgå från den enskildes specifika behov.

Kommunen har rätt att ta ut en skälig avgift baserad på den enskildes betalningsförmåga.

Såväl svensk som internationell forskning visar att de sociala behoven lätt åsidosätts till förmån för mer fysiska omsorgsbehov eller behov av medicinska vårdinsatser (Olaison 2009; Wolmesjö & Gollungberg 2011).

I 5 kap. SoL finns särskilda bestämmelser för olika grupper som kommunen har ett särskilt ansvar för. För gruppen äldre gäller att omsorgen ska inriktas på att äldre personer får ett värdigt liv och möjlighet att känna välbefinnande. Vidare ska äldre få möjlighet att leva och bo självständigt under trygga förhållanden. Dessutom ska omsorgen inriktas på att de äldre har en aktiv och meningsfull tillvaro med andra. Av 5 kap. 5 § SoL framgår också att social­nämnden ska verka för att äldre får goda bostäder och det stöd och den hjälp i hemmet de behöver tillsammans med annan lättåtkomlig service. Särskilda boende­former för service och omvårdnad ska inrättas för äldre som är i behov av särskilt stöd. Den enskildes inflytande över när och hur de olika insatserna ges ska så långt det är möjligt understrykas. Socialnämnden har enligt socialtjänstlagen en skyldighet att göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen för äldre människor och upplysa om socialtjänstens verksamhet enligt 5 kap. 6 § SoL. Här ges biståndshandläggare ofta en betydande roll och förväntas vara förtrogna med vilka insatser såväl kommunen som andra samhälls­ organ och organisationer kan erbjuda inom området.

Betonas bör att äldre även kan ingå i andra grupper som socialnämnden har ett särskilt ansvar för, såsom människor med funktionshinder, missbrukare, personer som vårdar eller stödjer närstående och 19

Maria Wolmesjö brottsoffer. Därmed berörs de även av lagstiftning som gäller dessa grupper. Som tidigare sagts är äldre ingen homogen grupp, och variationen i behov och önskemål om insatser kan naturligtvis vara lika många som antalet äldre som är i behov av service, omsorg och vård.

Här synliggörs en del av komplexiteten i biståndshandläggningsprocessen och behovet av kompetens hos biståndshandläggare. Utöver ovanstående behov av specialistkunskap för att möta olika grupper av människor eller individer med specifika behov hos biståndshandläggare ska kommunen enligt 5 kap. 6 § SoL verka för att det finns tillgång till medarbetare i organisationen som har kunskaper i finska, meän­kieli eller samiska där det behövs i omvårdnaden om äldre männi­skor.

Biståndshandläggningsprocessens olika steg Det första steget i biståndshandläggningen är att någon – den enskilde själv, anhöriga, hemtjänst, sjukvård eller andra professionella – uppmärksammar behovet och att den enskilde eller dennes legale företrädare gör en ansökan till kommunens biståndshandläggare eller motsvarande. Därefter vidtar utredning i form av telefonkontakt och personligt besök i den enskildes hem, på vårdavdelning eller korttidsboende. Biståndshandläggaren kan efter enskilds medgivande ta hjälp av antingen anhöriga eller god man eller andra professioner i till exempel en vårdplanering för att få fram det underlag som krävs för ett beslut. Såväl utredning som beslut dokumenteras i ett ärende som förs vidare till verkställande verksamhet: ansvarig enhetschef eller motsvarande som ansvarar för att de beviljade insatserna genomförs. Utgångsläget är att den enskilde själv har förmåga att föra sin talan, redogöra för sina behov och önskemål om insatser. Vilka etiska dilemman som kan uppstå då detta inte är möjligt diskuteras vidare i kapitel 10. Efter utredning, beslut och genomförande görs en uppföljning och utvärdering av de beviljade insatserna, och eventuella ändringar i beslutet görs om förutsättningarna förändras. Biståndshandläggningsprocessen utvecklas ytterligare i kapitel 4.

20

4. Handläggningsprocessen i biståndsärenden Annika Staaf Detta kapitel behandlar den förvaltningsrättsliga ärendegången vad avser biståndshandläggning inom äldreomsorgen. Här redogörs för de allmänna förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ärenden ska inledas vid en socialförvaltning och de krav enskilda kan ställa på förvaltningsmyndigheten. Dessutom diskuteras olika rättssäkerhetskrav vid myndighetsutövning särskilt samt hur beslutsfattande för insatser inom äldreomsorgen ska hanteras. Utöver det kommer regler om överklagan med såväl förvaltningsbesvär som kort laglighetsprövning (kommunalbesvär), rättelse och omprövning att beröras.

Ofta inleds ett ärende genom att en enskild individ ansöker om något, till exempel hemtjänst, trygghetslarm eller någon form av boende.

Ett ärende kan även inledas när någon anmäler ett missförhållande i ett äldreboende hos förvaltningsmyndigheten. Dessutom kan myndigheten själv inleda handläggning genom att ta initiativ till en viss åtgärd ex officio (å tjänstens vägnar). En ansökan innebär ofta att en enskild vill kunna få tillgång till en förmån av något slag, till exem­pel ekonomiskt bistånd till försörjning, hemtjänst eller särskilt boende, men även kanske tillstånd att bedriva viss vårdande verksamhet. En anmälan innebär att en enskild eller en annan myndighet vill informera förvaltningsmyndigheten om ett visst förhållande, antingen för att det finns en rättslig plikt att göra detta, eller för att en privatperson anser att myndigheten bör uppmärksammas på ett visst förhållande. En rättsligt stadgad skyldighet för vissa att rapportera och anmäla missförhållanden inom äldreomsorg till socialnämnden eller vårdgivare och i vissa 99

Annika Staaf allvarliga fall till Inspektionen för vård och omsorg återfinns i 14 kap.

2 till 7 §§ SoL, i det som benämns Lex Sarah.

Initiativ att väcka ett ärende kan enligt huvudregel vara såväl muntligt som skriftligt. Det finns dock krav på skriftlighet i vissa sammanhang, i synnerhet inom specialregleringar för att saken ska kunna prövas. Ett exempel där det uppställs krav på skriftlighet är biståndsansökningar inom socialtjänsten.

Sakprövningsförutsättningar När ett ärende initierats eller anhängiggjorts på förvaltningsmyndigheten inleder myndigheten sitt handläggningsarbete genom att pröva så kallade sakprövningsförutsättningar, de formella kraven för att ett beslut ska kunna fattas. Har ansökaren till exempel partsbehörighet? I sådana fall, har han eller hon då även processbehörighet? De flesta enskilda har en allmän parts- och processbehörighet, men det finns undantag, till exempel om den enskilde är omyndig eller satt under förvaltare.

Därefter prövas den enskildes saklegitimation, vilket innebär att den fråga som personen vill ha bedömd enbart kan väckas och utgöra ett ärende om den angår eller berör denne. Sedan bör förvaltningsmyndigheten undersöka om ärendet är inlämnat till rätt myndighet. Om ärendet är inlämnat till fel myndighet är det vanliga att förvaltningsmyndigheten själv överlämnar det till den rätta myndigheten och avslutar sin handläggning genom detta, enligt 4 och 7 §§ FL. Det finns vidare vissa formaliakrav kopplade till olika typer av ärenden. Det vanligaste formkravet måste anses vara kravet på skriftlig form, även om det inte finns ett sådant uttalat krav i FL, förutom då ärendet överklagas, enligt 23 § FL. Många specialförfattningar som även styr förvaltningsmyndigheternas verksamhet har dock uttalat ett krav på skriftlighet avseende vissa ärenden, och då kan det i vissa fall även krävas att handlingen är egenhändigt undertecknad av sökanden eller anmälaren. Om handlingen som någon lämnar in är ofullständig ska denne få information om hur bristerna avhjälps enligt den service­ skyldighet som finns reglerad i 4 § FL. Är bristerna mer allvarliga bör 100

4. Handläggningsprocessen i biståndsärenden ett så kallat kompletteringsföreläggande användas, enligt 5 § FPL (Bohlin & Warnling- Nerep 2007).

Dessutom måste myndigheten undersöka huruvida framställan är gjord i rätt tid. I synnerhet besvärstids- eller överklagansfristerna har betydelse. En generell besvärsfrist enligt FL är tre veckor (23 § FL), men speciallagstiftningar kan ha andra besvärstider, vilka då gäller med företräde. Kommer besvären in för sent ska de som regel avvisas (24 § FL). Det är den myndighet som meddelat det överklagade beslutet som prövar om överklagan inkommit i rätt tid. Har till exempel socialnämnden fattat beslut om ett avslag på en ansökan om ekonomiskt bistånd, till exempel hemtjänst, är det denna myndighet som prövar om överklagan inkommit i rätt tid. Har den inkommit i rätt tid, skickas handlingen vidare till besvärsinstansen, som i detta fall är förvaltningsrätten. Är samtliga förutsättningar uppfyllda enligt ovan har ärendet så kal­ lad materiell anhängighet, och förvaltningsmyndigheten ska avgöra ärendet genom att fatta ett beslut i frågan. Var dock inte förutsättningarna uppfyllda när ärendet inkom, eller om förutsättningarna har förändrats under handläggningsprocessen så att sakprövningsförutsättningarna brister i något avseende, bör myndigheten skilja ärendet från sig.

Allmänna krav vid ärendehandläggning Varje ärende där enskild är part ska handläggas så snabbt, billigt och enkelt som möjligt, utan att rättssäkerheten eftersätts. Dessutom ska myndighet vid behov själv söka information från andra myndigheter och uttrycka sig lättbegripligt samt även på andra sätt underlätta för enskilda att ha med myndigheten att göra, enligt 7 § FL. Om de tidigare reglerna avseende service, insyn, opartiskhet och likformighet avser att tillgodose de mer formella rättssäkerhetskravens tillämpning, skulle detta lagrum kunna anses vidga kraven till att omfatta även ett mer materiellt rättssäkerhetsbegrepp. Kraven finns dock enbart när det gäller handläggning av ärenden där enskild är part, och inte såsom vid tidigare beskrivna serviceskyldigheter även vid myndigheternas faktiska handlande.

101

Annika Staaf Att handläggningen ska vara snabb och sträva efter att ytterligare effektiviseras är viktigt, inte minst i syfte att förminska tiderna för handläggning som kan göra att enskildas rättssäkerhet riskeras. Samtidigt måste naturligtvis underlaget för ett beslutsfattande vara tillräckligt, så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. Vid flera tillfällen har socialtjänsten fått stark kritik från JO på grund av alltför långa handläggningstider och alltför få handläggare inom äldreomsorgen. (För mer information se Socialstyrelsen 2013h, Kommunoch enhetsundersökning om vård och omsorg om äldre 2012). När det gäller kravet på ett lättbegripligt språk har kritik framförts om ett alltför byråkratiskt och tillkrånglat språkbruk hos förvaltningsmyndigheterna. Rekommendationen lyder att myndigheten bör strukturera yttranden och beslut så att avgörandet presenteras först, inkludera lättöverskådliga rubriker samt inte använda förkortningar som kräver god svensk språkkunskap. Dessutom bör latinska medicinaltermer och andra fackuttryck förklaras på svenska, enligt yttrande av JO 1992/93 s. 444. Andra sätt att underlätta enskildas kontakter med myndigheten är att delge parten hur lång handläggningstiden beräknas vara för ärendet och vem som är handläggare.

Som tidigare nämnts kan det vara extra svårt att förstå beslut och annan handläggning om den enskilde inte behärskar det svenska språket eller är hörsel- eller talskadad. I 8 § FL finns därför regler om tolk.

Rättsregeln är dock inte tvingande utan myndigheten bör anlita tolk vid behov. Även denna regel tar sikte på ärendebehandling, såväl myndighetsutövande handläggning mot enskild som vanlig ärendehandläggning. Däremot ingår inte förvaltningsmyndigheternas faktiska handlande i bestämningens tillämpningsområde. De som talar vissa av våra inhemska minoritetsspråk – samiska, finska och meänkieli (tornedalsfinska) – har givits rätt att i handläggningssammanhang i vissa förvaltningsområden kunna kommunicera på sina respektive talspråk vid muntliga och skriftliga myndighetskontakter. Dessutom anger 5 kap. 6 § SoL att kommunen har en skyldighet att verka för att det finns personal som har kunskaper i de tre ovan nämnda språken där det behövs vid omvårdnad om äldre personer.

Kravet på tolk förutsätter att det ska finnas ett behov av en tolk för 102

4. Handläggningsprocessen i biståndsärenden att åtgärden ska beviljas. Sådana behov förekommer frekvent vid särskilda myndigheter, som vid handläggning inom socialtjänst, men även i vissa andra situationer. Önskar den enskilde muntlig handläggning ökar naturligtvis behovet av tolk om den som ska höras inte behärskar svenska. I tolkarbetet ingår ofta dock inte bara att tolka tal. I andra situationer är det minst lika viktigt att kunna förmedla innehållet i handlingar med myndighetsbeslut till andra språk. Tolkar kan inte sällan även rekommendera auktoriserade översättare om detta behövs.

Här är naturligtvis myndighetsutövande och betungande beslut mot enskilda viktiga att kommunicera på ett för mottagaren begripligt språk. Tolken har, enligt 2 kap. 1 § OSL, samma tystnadsplikt som öv­riga handläggare på myndigheten.

Muntlig handläggning och andra krav Om part vill lämna muntliga uppgifter i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild så ska han eller hon få tillfälle till detta om det är möjligt under arbetets behöriga gång, enligt 14 § 1 st. FL. I kontakter med myndigheter är det mest vanliga kommunikationsmedlet skriftliga handlingar som lämnas in till myndigheten. Den enskilde får sedan hemskickat ett skriftligt beslut i ärendet. Av lagrummet om muntlig handläggning framkommer dock att den part som begär det i stället ska kunna få muntlig handläggning av sitt ärende, om det rör myndighetsutövning mot enskild. Eftersom många människor anser att det är enklare att uttrycka sig i tal än i skrift är en sådan regel en viktig rättssäkerhetsgaranti som underlättar möjligheterna att kommunicera med myndigheten. Dessutom förenklar det myndighetens egen handläggning avsevärt, då handläggaren enkelt kan komplettera utredningen och annars muntligen ge råd direkt till part. Inte sällan gör socialtjänsten vårdplaneringar tillsammans med sjukvården när det rör äldre personers behov av insatser i hemmet. Möjligheterna till ett sådant förfarande stämmer även väl överens med intentionerna om snabb, enkel och billig handläggning, enligt 7 § FL. Ett exempel på rätten till muntlig handläggning återfinns i JO 2001/02 s. 294:

103

Annika Staaf JO 2001/02 s. 294 hade enskild ansökt om bistånd hos social omsorgsförvaltning för att kunna reglera en hyresskuld. Han ville ha en besökstid i syfte att lägga fram sin sak, vilket avslogs eftersom nämnden inte ansåg att han skulle få något annat än ett avslag på sin ansökan och muntlig handläggning eventuellt skulle fördröja andra åtgärder, såsom ett upprättande av en avbetalningsplan. Detta var enligt JO inte tillräckliga skäl för att kunna neka part att lämna uppgifter muntligt till myndigheten.

En förutsättning för rätten till muntlig handläggning är dock att ärendet redan har initierats av någon sökande, klagande, anmälare eller annan part. Rätten till muntlighet i själva initiativtagandet regleras oftast i specialregleringarna. Ett exempel är 11 kap. 1 § SoL som ger vid handen att såväl skriftliga som muntliga ansökningar eller anmälningar är giltiga för att kunna inleda en utredning om socialnämnden behöver ingripa med åtgärder i ”vad som genom ansökan eller på annat sätt kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden”. Dessutom finns det i 11 kap. 8–9 §§ SoL uttalade rättigheter för enskilda till muntlighet vid ärenden eller annars företräde hos socialnämnden om inte särskilda skäl föranleder annat. Det är viktigt att myndigheten dokumenterar ett muntligen inkommet material i syfte att kunna tillgodose parters, allmänhetens, domstolens eller tillsynsmyndighetens rätt att ta del av inkomna uppgifter som ligger till grund för ett avgörande.

Dokumentationsplikt Skyldigheten för myndigheter att dokumentera eller anteckna handläggningen av ett ärende är av stor vikt i syfte att upprätthålla rättssäkerhet i vårt samhälle. Enskilda som berörs av ett visst beslut kan härigenom få insyn i på vilka grunder ett sådant beslut har fattats, hur ärendets gång har gestaltat sig, vilka synpunkter som beaktats och mycket annat. Beslutet blir då mer förutsebart och begripligt för dessa enskilda. Det finns även möjligheter att kontrollera att handläggningen inte påverkats av felaktiga eller osakliga faktorer, både för den enskilde som i sådana fall har möjlighet att överklaga eller annars begära 104

Rätt till bistånd i äldreomsorg Etik, juridik, praktik och profession Maria Wolmesjö & Annika Staaf (red.)

RÄTT TILL BISTÅND I ÄLDREOMSORG – ETIK, JURIDIK, PRAKTIK OCH PROFESSION

lyfter fram skilda perspektiv på såväl rätten till bistånd för äldre som själva bistånds­ handläggningen. Boken är framtagen i nära samverkan mellan forskare och prakti­ ker. Tanken är att den, med utgångspunkt i aktuell lagstiftning och såväl generella som specifika exempel, ska kunna vara en hjälp i det dagliga biståndsarbetet.

Boken består av tre delar. I del I behandlas rollen som biståndshandläggare, relevant lagstiftning på området och formella förutsättningar för handläggningsprocessen.

I del II ges läsaren en inblick i praktiken genom en beskrivning av arbetet i fem valda fallstudiekommuner. I del III förs en diskussion om rättssäkerhetsaspekter och etiska dilemman som biståndshandläggare har att hantera.

I första hand vänder sig boken till universitets­ och högskolestuderande på grundnivå och avancerad nivå inom socialt arbete och vårdvetenskap och därmed olika professioner, som socionomer och sjuksköterskor. Men den vänder sig även till andra yrkesverksamma inom området och till den som vill skaffa sig kunska­ per om biståndshandläggningsprocessen och rollen som biståndshandläggare.

Förhoppningen är att boken ska bidra till nya perspektiv och reflekterande tankar.

Författare är Sara Esbjörnson, Ann­Christine Larsson, Joakim Nyman, Annika Staaf, Maria Wolmesjö och Lars Zanderin, alla på olika sätt verksamma antingen inom forskning och utbildning på universitet och högskolor eller i forsknings­ och utvecklingsverksamhet eller praktisk verksamhet i kommuner och landsting/ regioner. Redaktörer för boken är Maria Wolmesjö och Annika Staaf.

Denna bok är utgiven i samverkan med Nationellt forskningsnätverk för brukar­ inflytande inom äldreområdet.

ISBN 978-91-40-68569-8

9 789140 685698