Stefan Zetterström
Förvaltningsrätt in nuce Förvaltningsrätten tillämpas av myndigheterna, som har till uppgift att genomföra statsmakternas politiskt fattade beslut. Lagar som är tillämpliga i allmänhet är förvaltningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL). FL reglerar i huvudsak förvaltningsmyndigheternas verksamhet och FPL förvaltningsdomstolarnas rättskipning. I det förvaltningsrättsliga området ingår även kommunalrätten. Hit hör regler om de kommunala organen, deras sammansättning och verksamhetsformer, vilka finns i kommunallagen (KomL).
Förvaltningsrätt
Den här boken ger en översiktlig och lättillgänglig redogörelse för det förvaltningsrättsliga området. Vi får bland annat följa ett ärendes väg från tidpunkten då det väcks, genom t.ex. ansökan, anmälan eller ex officio, fram till det att ärendet slutligen avgörs i Högsta förvaltningsdomstolen.
Förvaltnings rätt Stefan Zetterström
Förvaltningsrätt in nuce kan användas som lärobok inom juristutbildningen, men också inom andra utbildningar/kurser som behandlar förvaltningsrätt. STEFAN ZETTERSTRÖM är universitetsadjunkt vid Uppsala universitet.
in nuce är Libers serie för juridisk översiktslitteratur
Best.nr 47-09740-1
Tryck.nr 47-09740-1-00
Forvaltningsratt in nuce - omslag.indd 1
11-07-15 12.53.25
Förvaltnings rätt
Liber
Stefan Zetterström
Förvaltningsrätt in nuce.indd 1
2011-07-18 08.17
Förord
Denna bok, som också ingår som ett avsnitt i boken Offentlig rätt, är ett försök att på ett lättöverskådligt sätt redogöra dels för den all männa förvaltningsrätten med anknytning till förvaltningsmyndig heternas handläggningsregler enligt förvaltningslagen (FL), dels för förvaltningsprocessen i förvaltningsdomstolarna med anknytning till förvaltningsprocesslagen (FPL). Till detta kommer dessutom en översiktlig redogörelse för vissa regler om kommunalbesvär enligt kommunallagen (KomL). Boken är avsedd för alla som kan ha ett intresse av att få en inblick i den allmänna förvaltningsrätten, som är gemensam för alla förvalt ningsmyndigheter i bland annat deras hantering och handläggning av ärenden som berör enskilda men också andra myndigheter. Boken innehåller bland annat en genomgång av ett ärendes väg från tid punkten då ett ärende väcks genom t.ex. ansökan, anmälan eller ex officio till dess ett ärende slutligen avgörs i Högsta förvaltningsdom stolen. Boken är skriven med tyngdpunkten förlagd till lättbegriplig het och lättöverskådlighet. Tyresö i maj 2011 Stefan Zetterström
3
Förvaltningsrätt in nuce.indd 3
2011-07-18 08.17
Innehåll
Förord 3 Förkortningar 6 1. Inledning 8
Huvudtyper av regler 9
DEL A FÖRVALTNINGSRÄTTENS GRUNDER 2. Förvaltningsrätt, offentlig förvaltning och myndighetsutövning 12
Förvaltningsrätt och offentlig förvaltning 12 Myndighetsutövning 13
3. Den offentliga verksamhetens aktörer 14
Regeringen 14 Domstolarna 15 Statliga förvaltningsmyndigheter 15 Kommunala förvaltningsmyndigheter 15 Annan offentlig förvaltning 16
4. Grundläggande rättsprinciper inom den offentliga förvaltningen 17
Legalitetsprincipen 17 Objektivitetsprincipen 17 Lämplighet eller laglighet 18 Proportionalitetsprincipen 18 Självständighetsprincipen 19
5. Förvaltningsbeslut m.m. 20
Huvudtyper av beslut 20
4
Förvaltningsrätt in nuce.indd 4
2011-07-18 08.17
Innehå l l
6. Förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens tillämpningsområden 25
Förvaltningslagens tillämplighet 25
DEL B FÖRFARANDET I FÖRVALTNINGSLAGEN 7. Allmänna bestämmelser i förvaltningslagen 32
Myndigheternas serviceskyldighet 32 Samverkan mellan myndigheter 33 Handläggning 33 Tolk, ombud och biträde 33 Jäv 33
8. Från anhängiggörande till verkställighet 37
Initialstadiet 38 Beredningsstadiet 44 Avgörandestadiet 48 Verkställighetsstadiet 55
DEL C ÄNDRING AV FÖRVALTNINGSBESLUT 9. Rättelse och omprövning 58
Rättelse 58 Omprövning 60
10. Överklagande 62
Förvaltningsbesvär och kommunalbesvär 62 Förfarandet vid ett överklagande 70 Prövningens omfattning 70
11. Andra prövningsmöjligheter 72
Resning 72 Återställande av försutten tid 74 Rättsprövning 75 Nåd, abolition och dispens 77
Referenser 78
Övrigt referensmaterial 79
Register 80
5
Förvaltningsrätt in nuce.indd 5
2011-07-18 08.17
Förkortningar
AFDL
lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ADB automatisk databehandling BrB brottsbalk (1962:700) EU Europeiska unionen FL förvaltningslag (1986:223) FPL förvaltningsprocesslag (1971:291) HD Högsta domstolen Jo-instruktionen lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän KamR kammarrätt KomL kommunallag (1991:900) LPT lag (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård LVM lag (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga men. mening OSF offentlighets- och sekretessförordning (2009:641) OSL offentlighets- och sekretesslag (2009:400) p. punkt PBL plan- och bygglagen (1987:10) RB rättegångsbalk (1942:740) RegR Regeringsrätten RF regeringsform (1974:152) 6
Förvaltningsrätt in nuce.indd 6
2011-07-18 08.17
Förkor t ningar
RO RÅ RättsprL
riksdagsordning (1974:153) Regeringsrättens årsbok lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut st. stycke TF tryckfrihetsförordning (1949:105) YGL yttrandefrihetsgrundlag (1991:1469)
7
Förvaltningsrätt in nuce.indd 7
2011-07-18 08.17
1. Inledning
Offentlig rätt i snäv mening omfattar statsrätt och förvaltningsrätt. Statsrätten tar främst sikte på reglerna om de högsta statsorganen, de ras maktbefogenheter och hur deras ledamöter väljs och tillsätts m.m. Förvaltningsrätten tillämpas av myndigheterna, vilka i huvudsak fungerar som instrument för att genomföra statsmakternas politiskt fattade beslut. Förvaltningsrätten kan delas upp i bl.a. allmän förvalt ningsrätt och speciell förvaltningsrätt. Allmän förvaltningsrätt behandlar frågor som är gemensamma för all förvaltningsrätt. Lagar som är tillämpliga i allmänhet är för valtningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL). FL reglerar i huvudsak förvaltningsmyndigheternas verksamhet och FPL förvalt ningsdomstolarnas rättskipning.1 Speciell förvaltningsrätt avser särskilda verksamhetsgrenar och områden inom förvaltningen. Till dessa grenar och områden hör oli ka specialförfattningar. Det kan röra sig om körkortsfrågor (körkorts lagen), frågor om bygglov, rivningslov och marklov m.m. (plan- och bygglagen, PBL), frågor om allmän ordning (ordningslagen), frågor om tvångsingripande mot narkomaner (lagen om vård av missbruka re i vissa fall, LVM), omhändertagande av unga (lagen med särskilda bestämmelser för vård av unga, LVU) och frågor om sociala förmåner (socialtjänstlagen, SoL). Till det förvaltningsrättsliga området bör vi även hänföra kom munalrätten. Hit hör regler om de kommunala organen, deras sam mansättning och verksamhetsformer, se kommunallagen (KomL). 1 Rättegångsbalken (RB) är motsvarigheten till FPL och tillämpas av de allmänna domstolarna.
8
Förvaltningsrätt in nuce.indd 8
2011-07-18 08.17
1. In le dning
Ett flertal förvaltningsrättsliga specialförfattningar reglerar dessutom en del av de kommunala nämndernas verksamhet. Förvaltningsrätten är ett omfattande rättsområde. För de fall aktu ella författningar och regler tar sikte på ”förhållandet enskilda och det allmänna” är de normalt att hänföra till förvaltningsrätten.2 Medbor garen kommer dagligen i kontakt med förvaltningsrättsliga frågor och samma sak gäller för juridiska personer. Det kan avse frågor om skatt, moms, bygglov, tillståndsfrågor (utskänkning, demonstrationer och körkortstillstånd m.m.), bidragsfrågor, administrativa sanktioner etc.
Huvudtyper av regler Vi kan konstatera, av vad som ovan sagts, att det finns ett antal olika huvudtyper av regler. Inom den offentliga rätten kommer vi i kontakt med s.k. konstituerande regler3 (organisatoriska regler) om myndig heternas kompetens, organisation och personal m.m. Dessutom har vi s.k. handlingsregler som anger vilka åtgärder myndigheter och en skilda får eller ska vidta i olika situationer. Dessa kallas även för ma teriella regler. Det kan röra sig om en bidragssökandes eventuella rätt till bidrag eller vilka krav som ställs för beviljandet av en bygglovs ansökan m.m. Slutligen har vi s.k. handläggningsregler som drar upp riktlinjerna för myndigheternas hantering av förvaltningsärenden. Dessa regler kallas även för förfaranderegler eller processuella regler. I den fortsatta framställningen kommer i huvudsak endast hand läggningsreglernas innebörd att behandlas. Dessa regler finns främst i FL (även i KomL) och tillämpas av förvaltningsmyndigheterna (och kommunerna). För domstolarnas del finns förfarandereglerna i rätte gångsbalken (RB) såvitt avser de allmänna domstolarna och i FPL såvitt avser förvaltningsdomstolarna. 2 Se regeringsformen (RF) 8:2 p. 2 som avser normgivning som tar sikte på ”förhål landet enskilda och det allmänna”. 3 Se bl.a. myndighetsförordningen (2007:515) som endast reglerar centrala och grundläggande bestämmelser om statliga myndigheters organisation och arbets sätt som är avsedda att gälla för i princip alla myndigheter. Förordningen gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen och kompletterar bl.a. FL.
9
Förvaltningsrätt in nuce.indd 9
2011-07-18 08.17
FÜrvaltningsrätt in nuce.indd 10
2011-07-18 08.17
DEL A FÖRVALTNINGSRÄTTENS GRUNDER
Förvaltningsrätt in nuce.indd 11
2011-07-18 08.17
2. Förvaltningsrätt, offentlig förvaltning och myndighetsutövning
Förvaltningsrätt omfattar i huvudsak reglerna för den offentliga för valtningen.
Förvaltningsrätt och offentlig förvaltning Begreppet ”offentlig förvaltning” är inte så enkelt att fastställa; dels är det flytande, dels varierar det över tid. Den offentliga förvaltning en kan förenklat sägas innefatta bl.a. förvaltningsmyndigheternas verksamhetsformer och organisation. Tilläggas kan att förvaltnings rätten omfattar all offentlig förvaltning, oavsett om den utövas av förvaltningsmyndigheter eller andra organ. Förvaltningsrätten om fattar, som sagts i inledningen ovan, reglerna om förhållandet mellan enskilda och det allmänna och det oavsett om reglernas efterlevnad handhas av förvaltningsmyndigheter eller av allmänna domstolar. Utanför begreppet offentlig förvaltning faller bl.a. riksdagens och regeringens verksamhet som har stöd i RF, om den inte avser enskilda fall. Normgivning, budgetreglering och utrikespolitiska ställnings taganden faller normalt utanför begreppet förvaltning. Domstolarnas rättskipande verksamhet faller också utanför den offentliga förvalt ningen. Under begreppet offentlig förvaltning faller förfaranden som kan innebära såväl maktutövning som gynnande åtgärder av olika slag för medborgaren (sjukvård, undervisning, socialvård och kommunika 12
Förvaltningsrätt in nuce.indd 12
2011-07-18 08.17
2. Offentlig för valtning och myndighetsutövning
tioner). Den offentliga förvaltningen förverkligas i stor utsträckning genom faktisk verksamhet. Det kan röra sig om tillhandahållande av undervisning och sjukvård, byggande av vägar och gator som sedan underhålls av stat och kommun, drift av järnvägar m.m. eller tvångs vård av vårdbehövande osv.
Myndighetsutövning Myndighetsutövning är ytterst ett uttryck för samhällets maktbe fogenheter i förhållande till medborgarna. I motiven till 1971 års förvaltningslag angavs myndighetsutövning vara fråga om ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyl dighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. För befogenheten att utöva myndighet krävs stöd i lag eller annan författning. Med begreppet myndighetsutövning följer inte endast sådan of fentlig verksamhet genom vilken myndigheterna ensidigt kan be stämma om enskildas skyldigheter eller om ingrepp i enskildas fri het eller egendom. Med begreppet följer även gynnande beslut. Som tidigare sagts kan förvaltningen besluta om t.ex. sociala förmåner och statsbidrag m.m. Kopplingen mellan myndighetsutövning och gynnande beslut följer av betraktelsesättet att den enskilde står i ett beroendeförhållande till det allmänna, som ensamt har att bestämma om den enskildes anspråk ska tillmötesgås. Råd, upplysningar och andra oförbindande uttalanden samt fak tisk verksamhet, som undervisning och sjukvård, faller utanför be greppet myndighetsutövning. Även statens och kommunernas privat rättsliga verksamhet, när de uppträder i den egenskapen, faller utan för begreppet myndighetsutövning. Förvaltningslagen innehåller ett flertal bestämmelser om myn dighetsutövning mot enskild. Dessa bestämmelser gäller endast handläggning av förvaltningsärenden och inte vid rättskipning eller faktisk förvaltningsverksamhet.
13
Förvaltningsrätt in nuce.indd 13
2011-07-18 08.17
3. Den offentliga verksamhetens aktörer
Innan handläggningsreglerna behandlas mer ingående bör vissa för klaringar ges och förtydliganden göras. Det finns förenklat två huvudtyper av offentliga organ: • Beslutande politiska församlingar, såsom riksdagen, landstings fullmäktige och kommunfullmäktige. • Myndigheter, såsom regeringen, (statliga och kommunala) för valtningsmyndigheter och domstolar. Framställningen nedan kommer att begränsa sig till myndigheterna och deras verksamhet.
Regeringen Regeringen, som utgör besvärsinstans i vissa förvaltningsärenden, är en myndighet men ingen förvaltningsmyndighet. Med detta följer att FL formellt sett inte är tillämplig på ärenden som avgörs av regering en (1 § FL).4 Det finns dock inget hinder mot att regeringen tillämpar FL:s regler och det torde också ske i stor utsträckning.
4 Däremot är FL fullt ut tillämplig på s.k. departementsärenden. Dessa rör bl.a. ärenden som beslutas självständigt av departementschefen eller en departements tjänsteman och som alltså inte är att hänföra till regeringsärenden (som beslutas kollektivt av regeringen).
14
Förvaltningsrätt in nuce.indd 14
2011-07-18 08.17
Förvaltningsrätt in nuce ISBN 978-91-47-09740-1 © 2011 Författaren och Liber AB Förläggare: Carin Laurin Redaktör: Camilla Nevby Omslag och grafisk formgivning: Fredrik Elvander Layout: Catharina Grahn, ProduGrafia Upplaga 1:1 Tryck: Sahara Printing, Egypten 2011
KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig erlägga ersättning till upphovsman/rättsinnehavare. Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
Förvaltningsrätt in nuce.indd 2
2011-07-18 08.17
Stefan Zetterström
Förvaltningsrätt in nuce Förvaltningsrätten tillämpas av myndigheterna, som har till uppgift att genomföra statsmakternas politiskt fattade beslut. Lagar som är tillämpliga i allmänhet är förvaltningslagen (FL) och förvaltningsprocesslagen (FPL). FL reglerar i huvudsak förvaltningsmyndigheternas verksamhet och FPL förvaltningsdomstolarnas rättskipning. I det förvaltningsrättsliga området ingår även kommunalrätten. Hit hör regler om de kommunala organen, deras sammansättning och verksamhetsformer, vilka finns i kommunallagen (KomL).
Förvaltningsrätt
Den här boken ger en översiktlig och lättillgänglig redogörelse för det förvaltningsrättsliga området. Vi får bland annat följa ett ärendes väg från tidpunkten då det väcks, genom t.ex. ansökan, anmälan eller ex officio, fram till det att ärendet slutligen avgörs i Högsta förvaltningsdomstolen.
Förvaltnings rätt Stefan Zetterström
Förvaltningsrätt in nuce kan användas som lärobok inom juristutbildningen, men också inom andra utbildningar/kurser som behandlar förvaltningsrätt. STEFAN ZETTERSTRÖM är universitetsadjunkt vid Uppsala universitet.
in nuce är Libers serie för juridisk översiktslitteratur
Best.nr 47-09740-1
Tryck.nr 47-09740-1-00
Forvaltningsratt in nuce - omslag.indd 1
11-07-15 12.53.25