Hans Bengtsson
Offentlig förvaltning ATT ARBETA I DEMOKRATINS TjäNST
2 uppl.
Förord Syftet med denna bok är att ge en inblick i hur politik och förvaltning hänger samman i ett samhälle som säger sig vila på demokratisk grund. För den som skall arbeta inom eller i nära relation till en politiskt styrd organisation är detta nödvändig kunskap. Den politiska makten används för att med hjälp av den offentliga förvaltningen styra samhällsutvecklingen, för att förändra eller bevara medborgarnas levnadsvillkor utifrån ett ideologiskt, men också ofta praktiskt, synsätt. I den offentliga förvaltningens uppgift ligger att tjäna andra, ytterst medborgarna. I detta finns en unik utmaning: å ena sidan skall folket genom sina valda representanter styra och kontrollera förvaltningen, å andra sidan skall myndigheter och tjänstemän vara självständiga nog att hävda saklighet, opartiskhet och utveckla ett etiskt förhållningssätt. Uppdraget är att arbeta i demokratins tjänst. Boken ger en överblick över organiseringen och den diskussion och problematik som präglar politik och förvaltning i ett pluralistiskt modernt samhälle. Frågan är t.ex. hur enskilda individers och gruppers behov av frihet och självbestämmande kan förenas med behovet av ömsesidiga hänsynstaganden och gemensamma, kollektiva angelägenheter i en demokrati. Att arbeta i politiskt styrd verksamhet innebär att man möter både praktiska och etiska problem som skall lösas i samråd med många andra inblandade aktörer. I ett avslutande kapitel i boken behandlas därför etiska frågeställningar som präglar den offentliga förvaltningen. Kolleger och andra i min omgivning har bidragit till att genomföra detta projekt. Ett särskilt tack till Göran Hegen för noggrann faktagranskning. Göran har på många sätt bidragit med kunskaper och erfarenheter från sin mångåriga tid som kommunchef. I övrigt vill jag rikta ett tack till kollegan Anders Urbas för konstruktiva synpunkter samt till Anna Melke och Per Bengtsson för råd och anvisningar i stort och smått. I denna nya upplaga har vissa faktauppgifter uppdaterats bland annat på grund av 2010 års val och revideringar i regeringsformen. 5
Offentlig förvaltning
Dessutom har nya forskningsresultat och aktuella rättsfall tillförts. Bokens uppläggning är i övrigt oförändrad. Halmstad i juni 2012 Hans Bengtsson
6
1. Politik och förvaltning – två sidor av demokratin All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. (Regeringsformen 1 kap. 1 §)
Den offentliga sektorn är stor i moderna välfärdsstater. Idag arbetar cirka 1,2 miljoner människor i Sverige inom denna sektor, varav drygt 1 miljon är anställda inom kommuner och landsting, övriga är verksamma inom statlig förvaltning. Totalt motsvarar detta 30 % av alla anställda. Hur många som på annat sätt är direkt eller indirekt beroende av offentlig verksamhet är svårt att mäta, men vi kan vara överens om att de flesta av oss dagligen möter den offentliga politikens praktik på många olika sätt – i samband med utbildning, hälso- och sjukvård, kommunikationer, miljövård eller vid behov av bostad och barn- och äldreomsorg. Vi undgår ju knappast heller att ta del av samhällets ”tvångsmakt” i form av polis och skattemyndigheter eller kontakter med försäkringskassan eller arbetsförmedlingen. Våra förväntningar är stora att samhällets stöd skall fungera, inte minst när vi bäst behöver det. Nya politikområden växer fram; folkhälsopolitik respektive samhällsskydd och krisberedskap är exempel på det. Oväntade händelser i form av natur- och miljökatastrofer, som tsunamin eller stormarna Gudrun och Per, har aktualiserat frågan var gränsen för samhällets, eller rättare sagt statens och kommunernas, ansvar går i relation till vars och ens privata ansvar. På samma sätt har den globala finansiella krisen visat hur svårt det är att dra gränser mellan offentlig och privat verksamhet. All offentlig makt utgår, enligt regeringsformen, från folket. Men är det verkligen så? Den svenska folkstyrelsen i dess nuvarande form 7
Offentlig förvaltning
har historiska rötter och är i flera avseenden internationellt sett unik. Det gångna seklet innebar en så omvälvande förändringsprocess såväl politiskt, ekonomiskt som socialt att man med rätta kan tala om en fredlig revolution (Hadenius 2008). Under några decennier efter andra världskriget byggdes ”det starka samhället” upp, med en stor offentlig sektor. Denna utveckling ledde dock till missnöje med storskalighet och byråkrati, som i sin tur ledde till försök till förnyelse av den offentliga sektorn (Mellbourn 1986). Ett nytt avgörande steg togs när Sverige blev medlem i Europeiska unionen 1995. Och dessa förändringsprocesser fortgår men är ofta svåra att överblicka. Det gäller den tekniska utvecklingen men också politikens roll i samhället och därmed även den sektor som styrs genom politiska beslut. Den ökade internationaliseringen slår igenom inte bara på det privata området, utan också i den offentliga verksamheten.
1.1 Lokal självstyrelse och stark centralmakt Människors krav på att få bestämma över sina egna angelägenheter utan inblandning av någon överhet har gamla anor. Kampen mellan centralmakt och lokalmakt kan vi finna redan på medeltiden. I Sverige växte så småningom fyra territoriella nivåer fram – landskapet, häradet, socknen och byn, men under 1300-talet samlades allt mer makt hos kungen och adeln när en för hela riket gemensam lagstiftning infördes. Statsmaktens utbyggnad och centralisering fick stora konsekvenser för den lokala självstyrelsen (Dahlkvist & Strandberg 1999). Landskapens betydelse minskade, socknens och kyrkans ökade. Kritiken kom att riktas mot en enväldig kungamakt och en överhetsstat som inskränkte bygdens och stadens rätt att själva få bestämma sina angelägenheter. Vissa historiker ser utvecklingen mer som ett samspel mellan den framväxande centralmakten och det lokala självstyret. Kungen ville stärka kronan, ofta på adelns bekostnad. De ofrälse stånden kunde tillsammans överrösta adeln och kungen sökte därför deras stöd och lät dem i gengäld få ett betydande inflytande över sina egna angelägenheter (Österberg 1993, Wetterberg 2000). Så växte socknarnas självstyrelse fram, liksom rättskipning på häradernas ting. Fattigvård med omsorg 8
1. politik och förvaltning – två sidor av demokratin
om dem som varken husbonde eller familj tog hand om var kärnan i socknarnas ansvar. Denna kombination bestående av en centraliserad enhetsstat med en stark lokal självstyrelse med egen beskattningsrätt är internationellt sett unik. Troligen hänger det samman med den starka roll som fria bönder hade genom egen representation i ståndsriksdagen. Mot slutet av 1700-talet och under 1800-talet ökade kraven på lokal självstyrelse i den europeiska idédebatten. John Stuart Mill menade att lokal självstyrelse gav tillfälle för den enskilde att i samverkan med andra få utveckla sin personlighet – människors frihet kräver att medborgarna själva handlar och tar personligt ansvar för de gemensamma angelägenheterna. Lokal självstyrelse skulle ge medborgare möjlighet att ta ansvar genom att bli valda till förtroendeuppdrag och därmed skulle också den politiska bildningen breddas. Utvecklingen i Sverige följde i stort sett samma spår som den europeiska. Liberala strömningar tog sig uttryck i krav på tryckfrihet, ståndssamhällets och skråväsendets avskaffande, ökad personlig frihet och lokal självstyrelse. Det lokala självstyret med åtskillnad av uppgifter mellan landskommuner, städer, landsting och den kyrkliga kommunen lagfästes 1862. Den nationella representationsreformen 1866 med avskaffande av ståndsriksdagen var ett avgörande steg mot en demokratisering av samhället, men det rådde delade meningar om vilken frihet kommunerna borde få. Resultatet blev en kompromiss där kommunerna defi nierades som självständiga juridiska personer, samtidigt som de fick sitt berättigande genom staten. De kommunala angelägenheterna kom i princip att bli betraktade som en delegation från staten, som en arbetsfördelning mellan olika nivåer. Fattigvården och folkskolan var länge de främsta kommunala uppgifterna. Bostäder, brandförsvar, renhållning, gator, vatten och avlopp, gas och el blev efterhand allt viktigare kommunala angelägenheter för att efter andra världskriget få en dominerande roll i ett framväxande välfärdssamhälle. Social omsorg har genomgått en revolutionerande utveckling från fattigvård till socialhjälp och socialtjänst. Några år i folkskolan har utvecklats till högre utbildning, hälso- och sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg har byggts ut kraftigt. Kommuner och landsting har på detta sätt fått uppdraget och blivit ett instrument för 9
Offentlig förvaltning
att genomföra statlig reformpolitik, ofta med stort handlingsutrymme i själva genomförandet. Generellt sett kan man säga att målsättningen är att stat, kommun och landsting skall samverka på olika områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Denna framväxt av en välfärdsstat är en av 1900-talets stora samhällsförändringar. Frågor som rör statsskickets grunder och den offentliga sektorns uppbyggnad och arbetssätt har varit – och är – föremål för en intensiv idédebatt och politisk intressekamp. Den offentliga förvaltningens handlingsförmåga och handlingsutrymme är, mer eller mindre, ett resultat av politiska beslut. Men diskussionen kring den politiska organiseringen och den problematik som präglar ett pluralistiskt modernt samhälle upphör inte. Frågan är hur enskilda individers och gruppers behov av frihet och självbestämmande kan förenas med behovet av ömsesidiga hänsynstag anden och gemensamma, kollektiva angelägenheter i en demokrati.
1.2 Några centrala begrepp i ett demokratiskt system När människor går samman för att lösa gemensamma problem behövs regler för denna samverkan, liksom för avgöranden i enskilda fall. Politik brukar man kalla den verksamhet där beslut i sådana gemensamma angelägenheter utformas. Byalag, sockenstämma och häradsting fyllde länge denna funktion, men under modern tid är det stat och kommun som fått en allt större betydelse och inom vars ram den poli tiska verksamheten främst äger rum. I en demokrati har denna verksam het sitt centrum i institutioner som skapats för lagstiftande, dömande och verkställande funktioner. För politiskt beslutsfattande handlar det om riksdag och regering, men också om organisationer av olika slag, t.ex. politiska partier, fackföreningar och olika intresseföreningar, som bildas av medborgarna och med vars hjälp man har möjlighet att påverka besluten. För de dömande, tillämpande och verkställande funktionerna handlar det om domstolar och övrig offentlig förvaltning. Vad är då en stat? Staten är en enhet som omfattar ett bestämt landområde, ett territorium, och det är de som är bosatta där som i huvudsak utgör statens medborgare. En stat brukar göra anspråk på suveräni10
Offentlig förvaltning
terar ett parti. Med parti avses sammanslutning eller grupp av väljare som uppträder i val under särskild beteckning. Under perioden 2001– 2007 fanns sju partier representerade i riksdagen. 310 av ledamöterna utses genom fasta valkretsmandat grundade på en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Övriga ledamöter utses genom 39 utjämningsmandat som fördelas mellan partierna proportionellt mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket och tillförs sedan valkretsarna. Valdeltagandet i de allmänna valen till enkammarriksdagen 1970– 2010 har varierat mellan 91,8 % år 1976 och 80,1 % år 2002. Under åren 1976 och 1979 låg valdeltagandet över 90 %, vilket internationellt sett är mycket högt. 2010 deltog 84,6 % av de röstberättigade i riksdagsvalet. Tabell 2. Mandatfördelningen i Sveriges riksdag 1970–2014. Parti Valår
V
S
C
Fp
M
Kd
Mp
Övr
1970
17
163
71
1973
19
156
90
34
51
350
1976
17
152
86
39
55
349
1979
20
154
64
38
73
349
1982
20
166
56
21
86
349
1985
19
159
44
51
76
349
Summa 58
41
350
1988
21
156
42
44
66
1991
16
138
31
33
80
26
20
349
1994
22
161
27
26
80
15
18
349
1998
43
131
18
17
82
42
16
349
2002
30
144
22
48
55
33
17
349
2006
22
130
29
28
97
24
19
2010
19
113
22
24
107
19
25
NyD 25
349
349 SD 20
349
Endast ett parti som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket, eller tolv procent i en valkrets, är berättigat att delta i fördelningen av 50
Offentlig förvaltning
RÄTTSFALL Ansökan om bistånd för sommarvistelse (ex på förvaltningsbesvär) Enligt socialtjänstlagen har en kommun ansvar för personer som vistas inom kommunen. En person söker bistånd för sin sommarvistelse i annan kommun än där personen är bosatt. Omsorgsnämnden i kommunen avslår ansökan med hänvisning till att personen vid ansökan inte vistas i kommunen och därför som kommande vistelsekommun inte har vare sig ansvar för eller befogenhet att pröva denna ansökan om bistånd. Den sökande överklagar avslaget som går via länsrätt (beviljar), kammarrätt (avslår) till högsta instans som är Regeringsrätten. I sin prövning hänvisar RR till tidigare domslut: Regeringsrätten slog år 1984 fast att om en biståndsbehövande tillbringar sin sommarvistelse i en annan kommun än den vanliga vistelsekommunen är det den förstnämnda kommunen som har ansvar för att han eller hon får bistånd under sommarvistelsen (RÅ 84 2:33 I och II). I de avgörandena diskuterades inte frågan om den enskilde har rätt att ansöka om bistånd innan sommarvistelsen påbörjats. Varken i den lag som gällde då eller i nuvarande SoL finns några regler om detta. Den enda reglering som finns av hur den enskilde skall gå till väga när han eller hon önskar bistånd från en annan kommun än vistelsekommunen är den som tillkom år 1998 och som gäller den situationen att någon som har ett varaktigt behov av omfattande vård- och omsorgsinsatser önskar flytta till en annan kommun. Att det införts en reglering som gäller den speciella situationen kan enligt Regeringsrättens bedömning inte ges den innebörden att den enskilde i övriga fall inte skulle ha någon möjlighet att ansöka om bistånd hos en annan kommun än den i vilken han eller hon vistas vid ansökningstillfället. Tvärtom skulle en sådan tillämpning av SoL i praktiken innebära en urholkning av den enskildes rätt att tillförsäkras en skälig levnadsnivå. En kommun där en enskild person avser att tillbringa sin sommarvistelse har alltså inte rätt att avvisa en ansökan om bistånd enligt social tjänstlagen på den grunden att den enskilde vid tidpunkten för ansökningen inte har anlänt till kommunen. (Regeringsrättens Årsbok 2008 ref. 18) 90
3. den statliga förvaltningen
åste kommunen behandla alla lika? (ex på laglighetsprövning M enligt kommunallagen) Kommunfullmäktige i en kommun beslutar att hos länsstyrelsen begära fastställelse av ett förslag till taxa för båttrafik till och från en ö att gälla fr.o.m. ett visst datum. Beslutet överklagas av en person som yrkar att fullmäktiges beslut skall upphävas eftersom det innebär att den som är mantalsskriven på ön kan köpa ett bilkort för 1 000 kr avseende 40 enkelresor, medan den som inte är mantalsskriven men väl husägare, lägenhetsinnehavare eller kommunmedlem för samma pris får ett bilkort som avser endast 10 enkelresor. För öborna kostar ett personkort för 10 enkelresor 150 kr, medan icke mantalsskrivna får betala 210 kr under vinterhalvåret och 270 kr under sommarhalvåret för samma antal resor. Detta anser klagande är direkt diskriminerande och orättfärdigt. Kommunens medlemmar skall, enligt likställighetsprincipen, behandlas lika om det inte finns sakliga skäl för något annat (se vidare kapitel 5 om kommunernas befogenheter). Regeringsrätten fann att det inte förelåg sakliga skäl för att differentiera taxan för färjetrafiken till nackdel för kommunmedlemmar som inte är bosatta på ön, och att det överklagade beslutet följaktligen strider mot den i 2 kap. 2 § kommunallagen angivna likställighetsprincipen. Beslutet skall därför enligt 10 kap. 8 § första stycket 4. Kommunallagen upphävas. (Regeringsrättens Årsbok 1996 ref. 9) Kan en kommun hylla kronprinsessan Victoria och Daniel? Landets kommuner erbjöds av Ståthållarämbetet att ge kronprinsessan Victoria och Daniel en bröllopshälsning på 75 000 kr i samband med bröllopet den 19 juni 2010. Hälsningen skulle placeras på en 1,5 kvadratmeter stor plätt på Ulriksdals slott och kunde vara en blomsterhälsning eller en staty. Samtliga kommuner avstod eftersom en sådan hyllning skulle stå i strid med den kommunala kompetensen enligt kommunallagen.
91
6. handläggning i offentlig förvaltning
Meddelarskydd för allt färre Sedan 1995 gäller offentlighetsprincipen för bolag där kommunen eller landstinget har ett rättsligt inflytande. Beslutet följdes upp 2006 då anställda fick tillbaka sitt meddelarskydd, det vill säga rätt att anonymt lämna uppgifter för offentliggörande. Det är hög tid för en ny återställare. De rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll har genom att verksamheter inom vård, skola och omsorg lagts ut på entreprenad och försvunnit från stora delar av den offentligt finansierade verksamheten. Utvecklingen har gått snabbt. Enligt SCB har antalet sysselsatta hos privata företag inom vård, skola och omsorg fördubblats från år 2000 till 177 000 anställda år 2009. Skattemedel motsvarande runt 60 miljarder har försvunnit från offentlighetens radar och allmänhetens insyn. Statistiken släpar efter, men sannolikt arbetar i dag minst 200 000 personer i verksamheter där offentlighetsprincipen inte gäller och där de anställda saknar det skydd för att lämna meddelanden som de hade när verksamheten drevs direkt av kommunen eller landstinget. När det gäller de statliga bolagen är situationen lika illa. Inom finansdepartementet förvaltas 58 bolag varav tre är börsnoterade. Av de 58 bolagen äger staten 44 i sin helhet, till exempel LKAB, och är delägare i övriga 14, till exempel Telia Sonera. De hel- och delägda företagen omsatte under första halvan av 2011 170 miljarder kronor. Medelantalet anställda var 101 000. Räknas även olika intressebolag in stiger antalet anställda till 159 000. Av de 58 bolagen omfattas endast fyra av offentlighetsprincipen och skyddet för meddelare. I övriga gäller
inte myndigheternas förbud mot efterforskning och tystnadsplikten för den som tar emot meddelanden gäller inte. På samma sätt faller grundlagens förbud mot repressalier bort för den absoluta merparten av de anställda inom de 58 bolagen. Sammantaget innebär det att av de 159 000 anställda i de statliga bolagen omfattas 28 000 av meddelarskyddet. Men deras meddelarskydd är endast partiellt eftersom det är långt ifrån hela verksamheten i de fyra bolagen som omfattas av reglerna. Till exempel omfattar insynen i Posten AB bara till exempel hanteringen av de förtida rösterna och tullkontrollen. Förslaget att förvaltningen av de statliga bolagen ska flyttas från finansdepartementet och läggas i ett separat aktiebolag påverkar inte insynen eller rättar bristen på insyn i verksamheten. Meddelarfriheten och meddelarskyddet är centrala för att parera en stel sekretesslagstiftning. De har beskrivits som en säkerhetsventil mot korruption och misshushållning med gemensamma angelägenheter. Den förtjänar ett bättre öde än att förtvina genom att dess räckvidd tillåts att ständigt minska. (Sammandrag av artikel av journalisten Nils Funcke i Svenska Dagbladet 2012-04-23)
145
Offentlig förvaltning
ANDRA upplAgAN
Att arbeta i demokratins tjänst Hans Bengtsson Politik och förvaltning är två sidor av demokratin. Den politiska makten används för att styra samhällsutvecklingen utifrån ett ideologiskt synsätt, medan den offentliga förvaltningens uppgift är att tjäna andra, ytterst medborgarna. I detta ligger en unik utmaning: å ena sidan ska folket genom sina valda representanter styra och kontrollera förvaltningen, å andra sidan ska myndigheter och tjänste män vara självständiga nog att hävda saklighet, opartiskhet och utveckla ett etiskt förhållningssätt. Deras uppdrag är att arbeta i demokratins tjänst. Boken ger en överblick över hur den svenska förvaltningen är organiserad. Den visar också på de problem som präglar politik och förvaltning i en pluralistisk välfärdsstat. En viktig fråga är hur enskilda individers och gruppers behov av fri het och självbestämmande kan förenas med behovet av ömsesidiga hänsyns taganden och gemensamma, kollektiva angelägenheter i en demokrati. Arbetet i politiskt styrda verksamheter innebär både praktiska och etiska problem som ska lösas i samråd med många andra aktörer. Boken behandlar därför också centrala etiska frågeställningar som präglar den offentliga förvaltningen. Hans Bengtsson är docent i statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad. Han undervisar och forskar inom offentlig förvaltning och politisk kommunikation.
ISBN 978-91-40-68163-8
9 789140 681638