9789144094854 by Smakprov Media AB

Anders Ivarsson Westerberg är docent i företagsekonomi med inriktning på offentlig organisation och föreståndare för Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola. Disputerade 2004 vid Handelshögskolan på avhandlingen Papperspolisen – den ökande administrationen i moderna organisationer.

ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET

Förvaltningsakademin är en mångvetenskaplig centrumbildning vid Södertörns högskola som bedriver forskning om förvaltningen, uppdragsutbildning och som verkar för kvalificerade möten mellan forskning och praktik.

ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET

I den här boken diskuteras fenomenet administration och dess förändring. En viktig förklaring till varför administrationen ökar är de organisationsreformer, kallade New Public Management, som genomförts i den offentliga sektorn. Det vi ser kan formuleras som ett slags systemfel eller organisationsparadox: Alla dessa administrativa pålagor och krav gör inte att organisationer fungerar bättre, leder inte till öppenhet och effektivitet i samhället i stort, utan leder i stället till att vi riskerar att administrera oss till döds.

ADMINISTRATIONS-

SAMHÄLLET

Alla tillgängliga studier och undersökningar pekar mot att det administrativa arbetet ökar och tar upp allt mer av arbetstiden för de anställda, inte minst inom offentlig sektor. Det ska dokumenteras, skrivas rapporter, utvärderingar och planer. Det ska deltas i budgetmöten, ges synpunkter på den nya kvalitetspolicyn eller så ska anställda utsättas för revisorernas granskande blickar. Det finns otaliga exempel på klagomål från olika håll från dem som arbetar i offentlig sektor att det administrativa arbetet tycks öka och stjäl tid från de ”vanliga” eller ”riktiga” arbetsuppgifterna. Samtidigt sparas det alltmer på det administrativa stödet i form av sekreterare eller assistenter, vilket gör att administrativt arbete i allt större omfattning flyttar ut på varje anställd, ett slags ”amatörisering” av det administrativa arbetet.

Anders Forssell Anders Ivarsson Westerberg

Anders Forssell är docent i företagsekonomi vid Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet, och anställd som universitetslektor och studierektor. I sin forskning har han särskilt intresserat sig för frågor om konkurrensutsättning och marknadsskapande av offentligt finansierad verksamhet.

ANDERS FORSSELL ANDERS IVARSSON WESTERBERG

Art.nr 38202

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09485_4_01_coverN3.indd 1

2014-10-23 13:33

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 38202 ISBN 978-91-44-09485-4 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2014 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Illustrationer: Robert Nyberg Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Shutterstock/Jesus Giraldo Printed by Graficas Cems S.L., Spain 2014

978-91-44-09485-4_01_book.indd 2

2014-10-23 13:33

Innehåll

1 Jakten på administrationssamhället 9

Två bilder av administrativ tillväxt 13 Byråkratikritik och regelförenkling 19 Vårt perspektiv 20 Bokens disposition 21 2 Vad är administration? 23

Administration och management 24 Användningen av begreppen administration respektive management i litteraturen 26 Andra begrepp 30 Förhållandet mellan administration och management 32 Det organisatoriska sammanhanget 34 Vad är administration? En preliminär definition 43 Typer av administration 44 Informell organiserande administration 44 Formaliserad organiserande administration 45 Formaliserad legitimerande administration 46 Informell legitimerande administration 46 Administrationens räckvidd 47 Administrativa typer, processer, aktiviteter och strukturer 48 Kärnan i administration är informationshantering 50

978-91-44-09485-4_01_book.indd 3

2014-10-23 13:33

Innehåll

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den? 53

Några röster om administration 53 Olika perspektiv på administration 58 Studier och mätningar ur ett funktionsperspektiv 60 Förändringen av yrkesgrupper och arbetsliv 62 Studier och mätningar ur ett processperspektiv 65 Den svårmätbara administrationen 67 Vad går att säga om administrationens förändring? 68 4 Vilka är de vanliga administratörerna, och vad gör de? 71

Vad gör de ”vanliga” administratörerna? 72 Mellanchefer – mellan administration och management 77 Om management, administration, samordning och styrning 79 Vad gör en studierektor? 82 5 De nya administratörerna 89

De nya administratörerna 90 Kommunikatörerna – en ny växande administratörsgrupp 96 Och alla blir chefer … 98 Vilka tillhör administrationen och vilka sysslar med kärnverksamhet? 99 Administration och kärnverksamhet i myndigheterna 101 Administration och kärnverksamhet i kommuner och landsting 105 Vad visar undersökningarna? 105 Att skära i administrationen – en vanlig besparingsåtgärd 108 Har förhållandet mellan administration och kärnverksamhet förändrats? 109 6 Administrativt arbete i hälso- och sjukvården 111

Svenska studier om arbetsinnehåll 113 En tung dokumentationsbörda 113 Reaktion på krav skapar pappersproduktion 115

978-91-44-09485-4_01_book.indd 4

2014-10-23 13:33

Innehåll

Lika mycket direkt som indirekt patientarbete 116 Vårdvalet ger administrativa effekter 116 Internationella studier 117 Administrationen vid en psykiatrisk öppenvårdsmottagning 120 Psykiatrins organisering 121 Vad gör en samordnare inom psykiatrin? 122 CAN-skattning och rehabplan 126 Poängmodellen/redovisningsmodellen 127 Dokumentera för kvalitet – kvalitetsregister 128 Lean – mirakelmedicin eller modefluga? 129 Vilken administration och varför? 130 Den omfattande dokumentationen 130 Den omfattande samordningen 133 En administrationsintensiv vardag i sjukvården 134 7 Administrativt arbete i skolan 137

Studier och undersökningar om lärares tidsanvändning 139 Jönköpings gymnasieskola 141 Borås grundskola 142 Stockholms högstadieskolor 142 Skolans resursanvändning 143 Forskarstudier om lärares tidsanvändning 144 Vad gör rektorn hela dagarna? 145 Administration i ett internationellt perspektiv 148 ”Slagsmål, sjuknärvaro och härliga ungar” 150 Vilken administration utför lärare och rektorer? 153 Varför så mycket administration i skolan? 155 En skola full av administratörer 157 8 Administrativt arbete i polisen 159

Polisen och den förändrade administrationen – några siffror 160 Polisens effektivitet 165 En internationell utblick 167 Vad säger forskningen? 169

978-91-44-09485-4_01_book.indd 5

2014-10-23 13:33

Innehåll

Vad gör en polis (i form av administration)? 172 IT-arbetet 174 Beror polisens ineffektivitet på en ökad administration? 175 9 Från administration till administrationssamhälle – vad är det som pågår? 177

Dokumentation 179 Möten 182 Byråkratier eller …? 183 Administration överallt – professionalisering och amatörisering 185 Alla blir administratörer 191 10 Varför administrerar vi (så mycket)? 193

Mintzberg eller Parkinson? 194 Den rationella organisationen 194 Det genomorganiserade samhället 195 Fler offentliga organisationer 196 Mer nätverk 198 Två sidor av samma fenomen? 199 Ekonomisering som övergripande samhällsidé 200 New Public Management 202 Fler organisatoriska styrmodeller 204 De nya professionella administratörerna – företagsekonomerna 207 Teknologisk förändring – IT-revolutionen 209 IT omfördelar arbetet 209 Kapaciteten och tempot ökar 212 Varför lever vi i ett administrationssamhälle? 214 11 Vad händer i organisationerna? 215

Transaktionskostnader 216 Interna organisatoriska kostnader 217 Styrkostnader 219 Granskningskostnader 221 Kundvalskostnader 225 6

978-91-44-09485-4_01_book.indd 6

2014-10-23 13:33

Innehåll

Vad är det som händer i organisationerna? 226 Vad beror den administrativa tillväxten på? En förklaringsmodell 229 12 Vad gör administrationssamhället med oss? 233

Konsekvenser av administrationssamhället 234 Ineffektivitet 234 Målförskjutning 234 Avprofessionalisering 235 Stress 238 Minskning av demokratiskt inflytande 241 Vägen ut ur administrationssamhället? 242 Specialiseringen bryts – fram för amatörism! 243 Vad kan vi göra åt problemet med administration? 245 Tio teser om administration 249 Referenser 251 Sakregister 265

978-91-44-09485-4_01_book.indd 7

2014-10-23 13:33

978-91-44-09485-4_01_book.indd 8

2014-10-23 13:33

K A P I T EL 3

Hur mycket administration, och hur mäter man den?

Men hur är det nu egentligen? Ökar administrationen, och i så fall hur mycket eller på vilket sätt gör den det? Är det i dag fler människor än tidigare som är sysselsatta med administrativt arbete? Eller är det precis tvärtom? Eftersom många organisationer i dag har effektiviserat och ”plattat till” sina hierarkier och skurit ner på sin administration borde det bli allt mindre sådant arbete. Yrkesstatistiken visar också att sekreteraryrket är på väg att dö ut, samtidigt som datasystemen byggs ut och leder till att allt det tidigare blankett- och pappersarbetet rationaliserats och förenklats. Men trots detta finns det många som påstår att administrationen ökar. Det verkar också vara en evig sanning att det är på det viset, eftersom det är något som ständigt återkommer i debatten. Inte minst handlar detta om olika offentliga verksamheter, särskilt hälso- och sjukvården, polisen och skolan, men även högskolan (HSV 2008). Men trots att det länge varit en ”het” fråga, och trots att tesen om den ständigt ökande administration är etablerad, finns det få studier eller undersökningar där detta entydigt slås fast. Syftet med det här kapitlet är att redogöra för och sammanfatta en rad studier och undersökningar om administration för att ge en grund för diskussionen om administrationens förändring – om den ökar och i så fall på vilket sätt. Vi redogör också för hur yrkesstatistiken ser ut och resonerar om arbetslivets och yrkesgruppers förändring. Avslutningsvis för vi en diskussion om varför det är så svårt att mäta administration.

Några röster om administration I den allmänna debatten har röster höjts om det alltmer utbredda administrativa arbetet. Några av dessa röster kommer från fackförbund som © F ö rfa t t arna och S t ud e n t li t t e ra t ur

978-91-44-09485-4_01_book.indd 53

2014-10-23 13:34

978-91-44-09485-4_01_book.indd 54

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

organiserar stora yrkesgrupper inom den offentliga sektorn, som Läkarförbundet, Polisförbundet och lärarförbunden. Ofta har de debatterat med grund i undersökningar av arbetsmiljön eller i enkätundersökningar om arbetssituationen för sina respektive medlemmar. Lärarnas riksförbund studerade till exempel lärarnas arbetsmiljö i sex städer 2001. De genomförde en telefonintervjuundersökning med sexhundra lärare, slumpvis utvalda. En av slutsatserna var att lärarna spontant nämner fler och nya arbetsuppgifter som en av orsakerna till högre arbetsbelastning. Som negativ påverkan på arbetsbelastningen nämndes konferenser och sammanträden, för många arbetsuppgifter som inte direkt har med måluppfyllelse att göra samt nya arbetsuppgifter som tidigare skötts centralt (schemaarbete, beställningar, ekonomi etcetera) (LR 2001 s. 11). I en debattartikel (DN 2011-12-09) skriver Lärarförbundets ordförande Eva-Lis Sirén att enligt en undersökning säger åtta av tio lärare att arbetsbördan har ökat och att mer av byråkrati och pappersarbete är en stor del. Det gäller pålagan i de så kallade vab-intygen6, en dramatisk ökning av dokumentation av elevernas kunskapsutveckling och minskat administrativt stöd. Debattartikeln anknyter till en arbetsmiljöundersökning som TCO genomfört. TCO-rapporten menar att bakgrunden går att finna i den strama finanspolitiken under nittiotalet, som ledde till stora nedskärningar i offentliga verksamheter, vilket innebar att många sades upp inom kommuner och landsting. Med färre anställda, men utan ett minskat uppdrag inom till exempel skolan och vården, ökade arbetsbelastningen markant. Det administrativa stödet minskade, men det lades inte ut på andra aktörer. I stället decentraliserades stora delar av ansvaret för budgethållning och annan administration och lades på chefer och arbetsledare ute i verksamheternas mindre enheter (TCO 2011). Även ordförandena för Polisförbundet och Vårdförbundet (Sydöstran 2011-11-30) har på olika håll debatterat angående sina medlemmars arbetssituation. Polisförbundets Lena Nitz menade i en debattartikel i Dagens Nyheter (2011-10-13) att man dagligen får signaler från poliser ute på fältet att de känner att de inte räcker till för att göra ett bra jobb:

6 Vab-intygen infördes 2008 för att komma till rätta med fusk med vab-dagarna (vård av barn). På grund av kritik och uppfattad onödig byråkrati avskaffades intygen den 1 januari 2013.

978-91-44-09485-4_01_book.indd 55

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

Framför allt har det för många poliser tillkommit en mängd administrativa uppgifter som läggs på det ordinarie polisarbetet, kärnverksamheten.

I en gemensam debattartikel (DN 2013-06-24) hävdade ordförandena för Polisförbundet, Läkarförbundet och Lärarnas riksförbund att det var de ekonomiska styrmodellernas fel: … försöken att utforma kommuner, landsting och polisdistrikt som företagskoncerner har inte resulterat i bättre utbildning, vård eller polisarbete. Tvärtom präglas verksamheterna i dag av en större administrativ överbyggnad än tidigare. Verksamheter styrs av statistik. Att mäta klokt, att värdera och utveckla är förstås rätt. Problemet är när det inte sker med professionens medverkan från början. Utvärderingen har kidnappats av administratörer och ekonomer. Tilliten till det professionella ansvaret har ersatts av kontrollsystem som riskerar att sätta den professionella etiken ur spel och som hotar den grundläggande mänskliga kvaliteten i verksamheterna.

Läkarförbundet har återkommande tagit upp den alltmer betungande administrationen för läkarna. I en debattartikel i Läkartidningen (2013) kommenterade Läkarförbundets ordförande Marie Wedin en rapport från Myndigheten för vårdanalys om det administrativa arbetet, och höll med om deras analys: att allt fler, i sig behjärtansvärda, krav på dokumentation har orsakat ett träsk som hotar att dränka oss i dokumentationsflödet, att läkare i dag arbetar i svåröverskådliga IT-system som inte är användarvänliga, och att dubbeldokumentation och ständiga inloggningar sinkar jobbet.

Hon skriver vidare: I slutet av 1990-talet ersattes läkarsekreterarna med en övertro på IT-tekno logins möjligheter. Resultatet är att läkare sitter och knappar in person nummer, diagnoskoder, åtgärdskoder och många numeriska upprepningar. Det leder förstås till att läkare hinner med färre patienter och upplever större stress av att göra fel saker, samt dåligt och långsamt.

978-91-44-09485-4_01_book.indd 56

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

Detta är bara ett axplock av röster från fackförbunden som hörts under senare år, men i stort sett samma slags kritik har levererats under tio års tid. Förutom av fackförbunden har administrationsfenomenet uppmärksammats av exempelvis myndigheter. Arbetarskyddsstyrelsen genomförde till exempel en tillsyn av stress och belastning i vård och omsorg i början av 2000-talet (Arbetarskyddsstyrelsen 2000). Rapporten bygger på tvåtusen yrkesinspektioner åren 1998–2000. Alla yrkesinspektionsdistrikt rapporterade en kraftigt ökad arbetsmängd inom hela vård- och omsorgssektorn. Ökningen gällde alla grupper men särskilt arbetsledare och sjuksköterskor i kommunal äldreomsorg. Personalen uppgav att de fått alltmer att göra på grund av personalminskningar och fler arbetsuppgifter (a.a. s. 14). Tre allmänna förändringar angavs som orsaker: ädelreformen7 och det ökade antalet vårdbehövande, fler administrativa uppgifter som tillförts på grund av ändrade verksamhetsregler samt besparingskrav som lett till personalminskningar och platta organisationer. Västra Götalandsregionens årsredovisning 2002 visade att administra törer är den personalgrupp som ökade mest år 2001. Den största ökningen av administrativ personal låg på sjukhusen. Margareta Olofsson på regionens personalstrategiska avdelning menade att det kan vara så att man lägger över uppgifter på administrativ personal för att frigöra vårdpersonal. Det kan också vara så att behoven av ökad styrning kräver mer administration (Trollhättans tidning och Elfsborgs läns allehanda 2002-03-25). I en artikelserie om administration i Upsala Nya Tidning redogjordes för missnöjet som finns på Uppsala universitet över en allt större administrativ börda. Man menar att frustrationen är stor över att det blir allt mindre tid för forskning och undervisning, vilket beror på krångel med tekniska system och ett växande berg av administration: Alla som UNT har talat med betonar att de flesta initiativ är lovvärda vart och ett för sig, som planer för jämställdhet, mångfald och liknande, som måste upprättas och följas upp, eller de många utvärderingar av forskning och utbildning som görs efter interna och externa krav. Men tillsammans blir det för mycket. UNT 2011-02-07 7 Ädelreformen innebar att ansvaret för de lokala sjukhemmen för långtidssjuka och servicebostäderna för handikappade från 1992 övertogs av kommunerna från landstingen.

978-91-44-09485-4_01_book.indd 57

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

Det är inte bara i arbetslivet som administrationen kommer in. Även i vardagslivet menar professor Tora Friberg vid Linköpings universitet att det tillkommit en ny tidsödande syssla i hemmet: administration. Man ska passa tider för olika aktiviteter etcetera, välja abonnemang för el, telefon, teve med mera. Särskilt för föräldrar blir tidspressen allt större (Aftonbladet 2002-04-08). Även här har vi tagit ett axplock av undersökningar och artiklar som talar om upplevelsen av att det administrativa arbetet ökar. Men vad finns det för ”hårda fakta” i målet? Om det ökar, hur mycket och på vilket sätt ökar det?

Olika perspektiv på administration Märkligt nog är det få som intresserat sig för omfattningen av administrationen och på vilket sätt den förändras. Det är märkligt eftersom det inte är några små kostnader som är inblandade. Dessutom såg vi ovan att administrationen kopplades till en ökad arbetsbelastning med stress, belastning och sjukskrivningar. En av få som diskuterat detta är statsvetaren Patrik Hall, särskilt i boken Managementbyråkrati (2012). Han lanserar begreppet managementbyråkrati som ett nytt slags organisationstyp. Det är en utveckling av den klassiska byråkratin som leds och styrs enligt moderna managementtekniker och -synsätt. Enligt Hall är det säkerställt att administrativt arbete ökat inom offentlig sektor liksom att alltmer avancerade administratörsbefattningar ökat mer än personal i kärnverksamheten (a.a. s. 65). Han stöder detta bland annat på en Timbrorapport som driver tesen att ökade resurser till kommuner och landsting resulterar i att man anställer fler administratörer (Kreicberg 2009). Problemet med både Halls och andras resonemang om ökning är att det är svårt att ”bevisa” om administrationen har ökat eller minskat eftersom mätningar och statistik som rör administration är omgärdade med så stora metodproblem. Man vet inte riktigt vad som ska mätas, hur det ska mätas och vad man ska jämföra med. Dessutom har vi tidigare argumenterat för att en del av det administrativa arbetet blir osynligt då det flyttar i organisationen och kallas andra saker (Forssell & Ivarsson Westerberg 2010). Även om vi stämmer in i Patrik Halls bedömning om en ökning av administrationen under den senaste tjugoårsperioden, menar vi att det måste till en mer kvalificerad diskussion om hur man kan mäta administration och 58

978-91-44-09485-4_01_book.indd 58

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

vilka problem som finns med detta. Först då är det möjligt att mer preciserat uttala sig om omfattningen och förändring över tiden. Vi ska redogöra för hur man gått till väga i tidigare studier och redogöra för vad man kommit fram till i fråga om omfattningen av administrationen. I princip finns det två olika sätt att mäta administration som utgår från olika perspektiv – vi kallar dem funktions- och processperspektivet. Funktionsperspektivet innebär att man ser organisationen som bestående av i huvudsak två delar: en administrativ del som leder och styr den andra delen, som är produktionen (se figur 3.1). Då ser man administration som något som utförs av dem som innehar administrativa funktioner, det vill säga administratörer (ofta placerade på central nivå i organisationer). Administration betraktas som något relativt avgränsat och möjligt att fastställa, det tillhör själva funktionen. Typiskt är att man då mäter storleken på den kategori av anställda som tillhör administrationen.

Administration

Produktion

Figur 3.1 Funktionsperspektivet.

Administration

Produktion

Figur 3.2 Processperspektivet.

978-91-44-09485-4_01_book.indd 59

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

Processperspektivet innebär i stället att man ser administration som ett slags arbetsuppgifter utan formell hierarkisk gräns (se figur 3.2). De kan utföras på olika nivåer av olika kategorier av anställda. Administration är ett inslag i själva arbetsprocessen. En hantverkare skriver offerter och fakturerar arbetstiden, en präst bokar in vigslar och dop och en lastbilschaufför skriver loggbok över körningar. Det typiska sättet att mäta administration ur detta perspektiv är att studera och kartlägga arbetsuppgifter och att sätta någon siffra på dess tid, kostnad eller andel i förhållande till kärnverksamheten.

Studier och mätningar ur ett funktionsperspektiv Funktionsperspektivet har sitt ursprung i den så kallade A/P-forskningen, som utfördes till stor del på sextiotalet. Den administrativa komponenten relaterades till organisationens produktion. Typiska studier inom denna genre är statistiska studier där man sökte samband mellan den administrativa komponenten och produktionen (se kapitel 1). Parkinson använde en sådan metod när han formulerade sin lag. Han jämförde den brittiska marinens administrativa överbyggnad med flottstyrkan och konstaterade att administrationen ökat och flottan minskat under första halvan av 1900-talet. Ett annat sätt att mäta den administrativa förändringen ur ett funktionsperspektiv är att se hur olika yrkesgrupper förändras. Då betraktas administratörerna som en yrkesgrupp skild från dem som arbetar i produktionen. Statsvetaren Jan-Erik Lane tillsammans med kolleger (1986) använde yrkesstatistik i en kartläggning av det administrativa arbetet i den offentliga sektorn (Ds Fi 1986:8). Studien visar att det administrativa arbetet inom offentlig sektor ökade och att det ökade snabbare inom den utåtriktade verksamheten. Resultaten är knappast förvånande, då undersökningens tidsperiod, 1954–1983, sammanföll med den offentliga sektorns expansion. I boken diskuteras också forskningen på området och särskilt litteraturen kring byråkrati. Författarna konstaterade att det inte fanns någon allmängiltig distinktion mellan administratörer och operativ personal i litteraturen (Lane m.fl. 1986 s. 45). De använde ändå själva samma begrepp och definierade dessa med utgångspunkt i varje organisation som studerades. Beträffande definitionen av administration hänvisade de till en

978-91-44-09485-4_01_book.indd 60

2014-10-23 13:34

3 Hur mycket administration, och hur mäter man den?

bok om handläggning i förvaltningen som delade upp förvaltningsuppgifterna i faktiskt och administrativt handlande (Wennergren 1981). Till det administrativa handlandet hörde då kontorsverksamhet och verksamhet som syftade till beslutsfattande (a.a. s. 49). Förklaringarna till den administrativa ökningen, eller byråkratiseringen, var mindre utvecklade i Lanes undersökning. De utgick från den så kallade storlekshypotes som finns i den äldre litteraturen och konstaterade att resultaten inte bekräftade hypotesen (a.a. s. 295). Hypotesen säger att administrationen minskar på kort sikt relativt sakverksamheten när organisationen växer eftersom det finns stordriftsfördelar, men att den tenderar att växa på lång sikt på grund av en ökad differentiering av arbetsuppgifter vilket kräver mer administration. Sambandet är enligt hypotesen kurvlinjärt (det vill säga ökar först för att sedan avta), men detta har i tidigare empiriska studier inte entydigt bekräftats. Andra möjliga förklaringar till den administrativa expansionen var enligt Lane med kolleger att det inte fanns mekanismer som ifrågasatte administrationens storlek, att den hängde samman med ett slags förvaltningsideologi och att administrativa reformer befrämjat tillväxten. Särskilt budgetreformer tycktes leda till ett betydande administrativt merarbete (a.a. s. 186). I början av åttiotalet fick Statskontoret i uppdrag att utarbeta en modell för de statliga myndigheternas interna administration. Detta var ett led i omprövningen av den offentliga sektorn som leddes av dåvarande Civildepartementet. I uppdraget låg också att Statskontoret skulle leda en försöksverksamhet rörande INKA-metoden, som den kom att benämnas (Statskontoret 1987). INKA-metoden delar in verksamheten i en operativ och en icke-operativ del. De verksamheter som direkt sysslar med myndighetens huvuduppgifter kallas operativa. Driftstöd menar man är inte direkt operativa men är så tätt förknippade med den operativa verksamheten att de kan räknas dit. Övriga verksamheter är icke-operativa. Sådant ska enligt metoden identifieras på alla nivåer i organisationen och översättas i nyckeltal. En rapport från Statskontoret visade att genomsnittet för försöksverksamheterna var 20 procent internadministrativa kostnader. Det visade sig att det fanns en stor spridning av de icke-operativa kostnaderna mellan 10–46 procent, och att mindre myndigheter under hundra anställda hade högre andel administrativa kostnader (Statskontoret 1983). © F ö rfa t t arna och S t ud e n t li t t e ra t ur

978-91-44-09485-4_01_book.indd 61

2014-10-23 13:34

ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET

ADMINISTRATIONS-

SAMHÄLLET

Anders Forssell Anders Ivarsson Westerberg

ANDERS FORSSELL ANDERS IVARSSON WESTERBERG

Art.nr 38202

www.studentlitteratur.se

978-91-44-09485_4_01_coverN3.indd 1

2014-10-23 13:33