9789189409392 by Smakprov Media AB

Förnya offentlig sektor – igen! Lennart Wittberg

Förord Mycket talar för att svensk offentlig sektor fungerar väl. Men mycket talar också för att den offentliga sektorn skulle kunna fungera så mycket bättre. Utan att det kostar mer. Denna bok är onödig eftersom den pekar på väl kända problem och på lösningar som har beskrivits, och provats med framgång. Men ändå händer väldigt lite. Utvecklingen tenderar att handla om mer av samma sak i stället för en förnyelse. Men en förnyelse är nödvändig om vi vill behålla välfärdssamhället till en rimlig kostnad. Efter att i över 30 år ha arbetet i, och med, offentlig sektor har jag redan upplevt en förnyelse. Från byråkratiska och ineffektiva myndigheter som såg medborgarna som undersåtar, till moderna och effektiva organisationer som talar om kunder. Samtidigt har kritiken mot dagens offentliga sektor och det tankegods som kallas för New Public Management ökat allt mer. Vi ser idag organisationer inom offentlig sektor som jobbar hårt med att värna sitt anseende och som försöker ”producera” tjänster så strömlinjeformat som möjligt med hjälp av en omfattande och centraliserad styrning och uppföljning. Verksamheterna har professionaliserats, specialiserats och standardiserats. Men i en komplex värld av människor med olika behov och förutsättningar fungerar inte detta. Det har inte minst pandemin 2020–2021 visat. Stora samhällsutmaningar kräver samverkan över organisatoriska gränser. Den enskilda människans behov och situation behöver beaktas i sin helhet och inte delas upp i en samling olika ”ärenden”.

Den senaste förnyelsen av offentlig sektor har därmed nått vägs ände. Vi behöver en ny förnyelse. Denna bok är inte endast onödig, den är dessutom ovanlig därför att den inte behöver läsas från början till slut. Du som läsare kan välja de delar som verkar mest intressanta och hoppa fram och tillbaka på valfritt sätt. På detta sätt är bokens syfte att ge inspiration och praktisk vägledning samt även kunna fungera som uppslagsverk för frågor kring utveckling av offentlig sektor. Boken bygger på tidigare publicerade artiklar. Artiklarna har uppdaterats och kompletterats med mycket nytt material som knyter ihop innehållet och som ger konkreta tips och förslag på hur offentlig sektor kan och bör förändras. Lennart Wittberg Gotland, maj 2021

Innehåll Förord.................................................................................................. 5 Inledning och sammanfattning...................................................9 Nya sätt att tänka leder till en bättre och billigare verksamhet.............................................................. 32 Artikel nr 1: Hur gamla tankemodeller skapar dysfunktionella organisationer.............................................. 33 Artikel nr 2: Fullständig ordning är omöjligt – Varför komplexitet är det bästa som finns.......................... 40 Artikel nr 3: Från varulogik till tjänstelogik – Ett nödvändigt skifte av tankemodell...............................................................47 Artikel nr 4: Ditt ego hindrar effektiviseringar..........................................54 Artikel nr 5: Skyll inte på chefen..................................................................63 Slutsatser och praktiska tips...................................................... 70 Problem, orsaker och några lösningar.................................... 88 Artikel nr 6: Om hur styrningen kommit att baseras mer på tro än på vetande........................................................ 89 Artikel nr 7: Styra mot effekter, inte på prestationer..............................102

Artikel nr 8: Om den ökande organisationsegoismen.............................115 Artikel nr 9: Vad menar vi med effektivitet?............................................. 124 Slutsatser och praktiska tips......................................................135 Tillit och förtroende som konsekvens..................................... 150 Artikel nr 10: Problem med tillitsbaserad styrning....................................151 Artikel nr 11: Går det att kombinera kontroll och tillit?........................... 161 Artikel nr 12: Förtroende för organisationen är också viktigt.................168 Slutsatser och praktiska tips..................................................... 176 Några olika perspektiv på vad förändringsarbete handlar om i praktiken.......................... 183 Artikel nr 13: Är förändringsledning en illusion?......................................184 Artikel nr 14: Digitalisering handlar inte om teknik................................. 191 Artikel nr 15: ”Det sitter i väggarna” – Om organisationskultur............199 Artikel nr 16: Konsten att förstå och förändra.......................................... 206 Slutsatser och praktiska tips..................................................... 213 Vägen framåt – Funderingar och förslag.............................. 218 Om författaren..............................................................................230

Inledning och sammanfattning

Bra kan bli så mycket bättre Offentlig sektor i Sverige fungerar relativt väl jämfört med många andra länder. Detta tack vare kompetenta och välvilliga människor som varje dag anstränger sig för att göra ett så bra arbete som möjligt. Men de måste kämpa mot hinder och krångel. Dessa problem i offentlig sektor, som ofta handlar om styrning och organisation, är väl kända. Många har kritiserat det rådande tankeparadigmet som kallas New Public Management. Detta blev inte minst uppmärksammat i en artikelserie i Dagens Nyheter av Maciej Zaremba år 2013 om brister i sjukvården. New Public Management fick genomslag under 1990-talet och är ett begrepp som rymmer många olika trender och idéer men som har en tyngdpunkt i att det privata företaget är den optimala organisationen och att offentlig sektor därför borde bli mer företagiserat, marknadiserat och ekonomiserat. Drivkraften bakom denna förändrade syn var att offentlig sektor ansågs ineffektiv och byråkratisk. Kundfokus saknades och de olika professionerna ansågs ha för mycket makt över arbetet, vilket ledde till en olikformig behandling av medborgare och företag. Man såg avundsjukt på lönsamma privata företag som pratade om kundfokusering och som kunde följa verksamheten med några enkla ekonomiska nyckeltal. Offentlig sektor borde ha något att lära av privat sektor. Det hade man. Offentlig sektor behövde bli mera kundorienterad, mindre byråkratisk och mer enhetlig i sitt arbete. Offentlig sektor blev troligen bättre och effektivare som en följd av dessa reformer. Men medicin kan ges i för hög dos. Problemet idag är att offentlig sektor anammat för mycket av den företagsekonomiska logiken. Tänkandet har dessutom hämtats huvudsakligen från gammaldags industriproduktion snarare än modern tjänsteutövning.

Som så ofta har gårdagens lösning blivit dagens problem. Men nya lösningar finns. Det krävs en ny förnyelse av offentlig sektor om den ska kunna ta tillvara den stora potential som finns i form av hög kompetens och engagerade människor som vill bidra med samhällsnytta.

Kända problem och kända lösningar Genom att betrakta offentlig sektor som olika fabriker som ska optimera sina processer har samhällsnyttan kommit i bakgrunden. Då är det lätt att glömma bort att offentliga organisationer existerar för något annat än för sig själva. Då är det lätt att glömma bort att offentliga organisationer måste samverka med både varandra och med andra aktörer för att kunna skapa samhällsnytta. I stället har det blivit ett tydligt fokus på produktivitet, lönsamhet och nyckeltal. Offentliga organisationer har i allt högre grad börjat se till sin egennytta och i allt mindre grad till hur de kan bidra till samhällsnyttan. Under devisen ”Varav hjärtat är fullt därav talar munnen” är det intressant att notera hur myndigheter uttrycker sig när de ska berätta om sin verksamhet. En helt ovetenskaplig undersökning av hur vanliga olika ord är i myndigheters årsredovisningar för år 2020 visar till exempel att ordet ”produktiv” förekommer 62 gånger hos Försäkringskassan, medan ordet ”samhällsnytta” inte förekommer alls. Arbetsförmedlingen nämner varken ordet ”produktiv” eller ordet ”samhällsnytta”, däremot förekommer ordet ”effektiv” 63 gånger. Skatteverket nämner ordet ”samhällsnytta” 14 gånger och ordet ”produktiv” 43 gånger.1 Kritiken mot New Public Management är omfattande och har 1) Avser antal förekomster av dessa ord i myndigheternas årsredovisningar för år 2020.

funnits länge. Möjliga lösningar och goda exempel finns. Ändå är det oerhört svårt att få till en större förändring. Varför är det så? Ett skäl är att förvaltningspolitik inte intresserar väljare i allmänhet och att politiker ofta föredrar, eller pressas till att hitta, enkla lösningar på komplexa problem. Det är enklare att tillskjuta pengar, som kanske inte hade behövts, än att faktiskt försöka förstå problemen och de möjliga lösningarna. Ett annat skäl är att de förändringar som behövs ofta handlar om att tänka och göra precis tvärtom jämfört med vad som är fallet idag. Många människor har byggt sina karriärer och kanske sina identiteter på ett visst sätt att tänka och agera. De har av naturliga skäl svårt att ändra på sig. Alla förändringar är dessutom jobbiga och riskfyllda. Varför ändra på något när det ändå fungerar tillräckligt bra? Därför att en sådan strategi inte är hållbar. Kraven på offentlig sektor kommer att öka. Mer pengar går inte att tillföra hur länge som helst. Det går att göra offentlig sektor både bättre och billigare. Det är nödvändigt att göra det.

Goda avsikter har skapat managementfabriker som blivit hinder Konsekvensen av New Public Management har blivit att offentlig sektor är besatt av att mäta och följa upp, att hålla budget och att styra människor med detaljerade rutiner och instruktioner. Nya yrkesgrupper har växt fram som ofta kallas för organisationsprofessionella. Det är controllers, analytiker, hr-strateger, varumärkesstrateger, kommunikatörer och många andra som inte arbetar med kärnverksamheten utan med organisationen som sådan.

Enligt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har antalet anställda inom kommuner och regioner som arbetar med ledning och administration ökat med 42 respektive 46 procent mellan 2009 och 2018.2 Det är betydligt mer än ökningen av totalt antal anställda. Samma trend går att se inom statlig sektor. Denna ökning av andelen organisationsprofessionella, eller vad många kallar för managementfabriken, har inte skett därför att chefer och ledningsgrupper tycker det är roligt med administration. Ökningen är en följd av ökade krav från både uppdragsgivare och medborgare samtidigt som samhället har blivit mer komplext. Till exempel ska organisationer idag inte endast uppfylla sitt kärnuppdrag, utan de ska också ha hållbarhetspolicyer, planer för jämställdhetsintegrering, riskanalyser, kompetensförsörjningsplaner och mycket annat. Allt av goda skäl och utifrån en önskan att göra gott. Men att arbeta till exempel med jämställdhetsfrågor är svårt och tar tid. Det är också svårt att veta vilken effekt åtgärderna får. Det är enklare att ta fram en plan och anställa en jämställhetssamordnare. Hur bra planen än är och hur duktig jämställdhetssamordnaren än är, är det inte säkert att jämställdheten blivit bättre. Men de som följer upp och granskar nöjer sig med att det finns en plan och en resurs (människor kallas för resurser) på plats. Ledningar gör det som krävs av dem på ytan och det som är enklast att göra. Inget konstigt med det. När kraven är större än vad som är rimligt att faktiskt genomföra väljer man det som är möjligt att göra och det som ser ut som att man uppfyller kraven. Det blir en överlevnadsstrategi och betyder inte att ledningen är 2) ”Ekonomirapporten, oktober 2019 – Om kommunernas och regionernas ekonomi”, Sveriges Kommuner och Regioner.

ointresserad av vare sig jämställdhet eller något annat gott syfte som ska uppnås förutom själva kärnuppdraget. Men managementfabriken är skapad för att hantera problem genom att analysera, ta fram fler styrande dokument och genom att öka uppföljningen. Den gör det den ska och ofta gör den det bra.

När fabrikslogiken möter en komplex verklighet Offentlig sektor ska bidra med samhällsnytta så som välbefinnande, god hälsa och goda levnadsvillkor. Det är frågor som har med människors behov och upplevelser att göra. Det är frågor där målkonflikter är vanliga och det är frågor där behoven troligen alltid är större än vad som är möjligt att tillgodose. De ökande kraven från uppdragsgivare och medborgare är rimliga. Men för att de ska gå att hantera av managementfabriken behöver dessa frågor översättas till enkla mått och mätetal. Det blir fråga om antal läkarbesök eller antal vårddygn i stället för om patienten mår bättre. En bärande idé inom New Public Management är nämligen att styrningen och uppföljningen ska gå att separera från själva verksamheten som ska utföras. Det brukar kallas för styrning med fjärrkontroll. Styrning och uppföljning ses som en egen profession som bör utföras av egna avdelningar. Managementfabriken utgörs därför ofta av personer som inte kan verksamheten tillräckligt väl och som dessutom är avskärmad från den. Dessa professioner och avdelningar har inga realistiska möjligheter att bedöma om verksamheten bedrivs med hög kvalitet eller om den är effektiv i förhållande till sitt övergripande syfte. Det är svårt att mäta kvalitet i offentlig sektor. Hur vet man att besök på vårdcentralen håller hög kvalitet eller att en myndighet

verkligen tillämpat lagstiftningen helt korrekt? Det krävs mycket för att ta reda på detta. Det krävs inte minst att man förstår verksamheten och sammanhanget. När verksamhetskunskap och sammanhangskunskap brister blir det naturligt att managementfabriken mäter kvalitet genom att kontrollera om rutiner finns och att dessa har följts till punkt och pricka. Kvalitetsgranskning handlar om att granska dokument. Kvalitetsarbete handlar därmed om att skapa rutiner (dokument) som i första hand ska tillfredsställa de som följer upp kvaliteten.

Alla gör rätt, men det blir fel Konsekvenserna av att kvalitetsarbete handlar om dokument och dokumentsgranskning är att det kan finnas hundratals olika rutiner som en medarbetare i teorin bör känna till. Att det i praktiken är omöjligt att veta vad som står i alla styrdokument begriper alla, men det viktiga har blivit vad som står i dokumenten och inte hur det ser ut i verkligheten. En annan konsekvens av detta är utbredningen av en av de mest skadliga fraserna inom offentlig verksamhet: ”Vi ska se över våra rutiner.” Det är en fras som företrädare för organisationer använder när de ställs inför fel eller brister. Som om det faktum att en dement person lämnas på toaletten i timmar skulle bero på brister i skrivna rutiner. Som om människor fungerar som maskiner som bara behöver matas med rätt programvara. Som om kvalitet kan styras fram genom de rätta rutinerna. Jag läser i en handbok från Socialstyrelsen3 ”att personalen 3) ”Ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete – Handbok för tillämpning av föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete”, Socialstyrelsen.

arbetar i enlighet med processerna och rutinerna innebär att de arbetar systematiskt på ett likartat sätt för att uppnå kvalitet.” Tydligare kan det inte sägas. Kvalitet består i att följa rutiner. Jag läser i en revisionsrapport från en av landets regioner att ”då det saknas fastställda mål för ökad produktivitet och effektivitet så kan verksamheterna inte heller följas upp i dessa avseenden”. Självklart kan vad som helst följas upp oavsett hur målen ser ut. Anledningen till att revisorerna skriver detta, misstänker jag, är att de vill ha något att ställa uppföljningen mot. Det blir mycket enklare att bedöma effektiviteten om den har mätts på ett tydligt sätt och enkelt kan jämföras med ett i förväg (ofta godtyckligt) bestämt värde. Dessa exempel visar att mycket av problemen i offentlig sektor beror på en strävan att hantera sitt eget ansvarsområde frikopplat från verksamhetens syfte. Revisorer och controllers vill enkelt kunna göra sitt arbete genom att jämföra olika siffror med varandra. Ledningen vill att det ska vara enkelt att följa den komplexa verksamheten genom tydliga diagram samt genom gröna, gula och röda pluppar som talar om hur läget är. Det blir enkelt om kvalitet definieras som att följa rutiner. Det är enkelt att kontrollera om rutinerna följts. Det är enkelt att dokumentera förändringar i rutinerna. Var och en försöker uppfylla sin roll och sitt ansvar genom att göra det man kan göra utifrån hur man bedöms. Då inträffar det som professor Mats Alvesson kallar för ”funktionell dumhet”.4 Alla gör det de ska utifrån sina rationella grunder men helheten blir lidande. 4) Mats Alvesson, Dumhetsparadoxen – Den funktionella dumhetens fördelar och fallgropar, Fri Tanke, 2020.