VAD ÄR PROBLEMET? Om effektiv styrning av offentlig sektor
© 2018 Lars Stigendal och Effektiv styrning Sverige AB Formgivning inlaga: Siv Liedholm Bild och formgivning omslag: Robert Agius www.effektivstyrning.se Andra upplagan Förlag: Books on Demand, Stockholm, Sverige Tryck: BoD – Books on Demand, Norderstedt, Tyskland
ISBN: 978-91-7785-365-7
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material.
Förord Tanken på att skriva en bok om styrning och utveckling av offentlig verksamhet föddes för några år sedan dels under de många diskussioner som fördes med deltagare i vår kurs Effektiv styrning, dels efter min medverkan i Innovationsrådets försöksverksamhet med systembaserad styrning och den sekretariatsrapport jag då medverkade till: Lean och systemsyn i stat och kommun (SOU). Innovationsrådet pekade på en rad önskvärda perspektivskiften i styrningen av offentlig sektor, men deras arbete har fått begränsat genomslag även om man kan se den nu av regeringen tillsatta Tillitsdelegationens arbete som en fortsättning på den av Innovationsrådet utstakade vägen. Förhoppningsvis kan denna bok bidra till att markera vägen framåt ännu lite tydligare. Flera forskare inom olika discipliner, liksom ett par personer med stor erfarenhet av att arbeta med styrning i staten, har läst delar av boken under arbetets gång. Ett varmt tack till dessa! Ett särskilt tack till Johan Quist, docent i företagsekonomi på Handelshögskolan vid Karlstads universitet och verksam som forskare vid Centrum för tjänsteforskning. Johan har läst och kommenterat såväl olika utkast som den slutliga versionen. Vi har också samarbetet sedan mer än 15 år när det gäller att ta fram och tillsammans utbilda i ledning och styrning av offentlig verksamhet. Ett tack också till min partner i Effektiv styrning, Siv Liedholm. Siv har varit verksam som ekonomichef i både privat och offentlig verksamhet och är i dag konsult i systembaserad styrning och utveckling. Även Siv har läst och kommenterat olika utkast. Självfallet är ansvaret för innehållet dock helt mitt eget. Boken tillägnas mina barnbarn Hanna, Oskar, Kasper och Malkolm. Min förhoppning är att de ska få samma goda förutsättningar som de flesta i min generation som fått växa upp och leva i ett världens bästa länder. Med tanke på framtida utmaningar kräver detta dock ett annat sätt att tänka både på politisk nivå och i offentlig förvaltning när det gäller hur vi styr och utvecklar vår gemensamma sektor. Lars Stigendal
Om författaren
Lars Stigendal har i det närmaste 40 års erfarenhet av anställningar i olika statliga myndigheter och med allt från strategisk styrning, verksamhetsutveckling och kvalitetsarbete till HR- och utbildningsfrågor. Han har bland annat varit anställd en längre period vid Riksskatteverket samt vid Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) och Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Han har också medverkat i olika projekt initierade av Regeringskansliet som rört styrning av statlig verksamhet. De senaste 10 åren har Lars främst gett kurser och hållit föreläsningar om styrning och utveckling av offentlig sektor. Därutöver har han medverkat i en del utredningar och utvärderingar. Han driver tillsammans med Siv Liedholm utbildningsverksamhet riktad till statliga myndigheter, kommuner och landsting via www.effektivstyrning.se.
4
Innehåll DEL 1 VAD ÄR PROBLEMET?......................................................................................... 9 1
BAKGRUND .......................................................................................................... 11
2 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.
VAD KÄNNETECKNAR OFFENTLIG VERKSAMHET?........................................ 19 Individuella och kollektiva behov .......................................................................... 22 Offentlig sektor sysslar med tjänster...................................................................... 32 Offentlig sektor hanterar komplexitet ..................................................................... 37 Verksamheter är av olika karaktär ......................................................................... 50 Problembilden i sammanfattning ........................................................................... 56
DEL 2 HUR KUNDE DET BLI SÅ HÄR?......................................................................... 65 3 3.1 3.2 3.3
NEW PUBLIC MANAGEMENT – RÄTT ELLER FEL VÄG ATT GÅ?............ ....... 67 Vad är New Public Management? ......................................................................... 67 Vad har NPM fått för effekter? ............................................................................... 71 NPM i ett svenskt perspektiv ................................................................................. 74
4 4.1 4.2 4.3
DEN FÖRVALTNINGSPOLITISKA UTVECKLINGEN…… ..........…………………85 Kvalitet i offentlig sektor......................................................................................... 87 Ekonomi eller medborgarnytta?............................................................................. 98 Regeringskansliets styrning................................................................................. 107
5 5.1 5.2 5.3 5.4
GRANSKNINGS- OCH ADMINISTRATIONSSAMHÄLLET………………… ....... 119 Kontroll eller lärande?.......................................................................................... 119 Vad är problemet med granskning?..................................................................... 127 Ekonomkårens ökade inflytande.......................................................................... 139 Slutsats – behov av perspektivskiften.................................................................. 142
DEL 3 KONSEKVENSER AV FELAKTIG STYRNING................................................. 145 6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6
BRIST PÅ HELHETSSYN I HÄLSO- OCH SJUKVÅRD OCH SKOLA................ 147 Behovet av helhetssyn......................................................................................... 147 Systemsyn på hälso- och sjukvården .................................................................. 155 Systemsyn på folkhälsa ....................................................................................... 159 Systemsyn på skola............................................................................................. 164 Förutsättningar för ökad helhetssyn .................................................................... 166 Sammanfattande kommentarer ........................................................................... 179
7 7.1. 7.2 7.3 7.4 7.5
EXEMPLET BARN OCH UNGA MED SÄRSKILDA BEHOV.. ........................... 183 Det samhällsekonomiska perspektivet ................................................................ 183 Brukarperspektivet............................................................................................... 187 Mötet mellan förvaltning och brukare................................................................... 188 Brottslighet bland unga ........................................................................................ 192 Systemsyn på barn och unga med särskilda behov ............................................ 196
5
DEL 4 OM BETYDELSEN AV TANKEMODELLER..................................................... 205 8 8.1
OLIKA ANTAGANDEN – OLIKA TANKEMODELLER… .................................... .207 Antagande om människans natur ........................................................................ 209
8.2
Styrningens uppgift och vad man styr.................................................................. 216
8.3
Exempel på olika tankemodeller.......................................................................... 230
8.4
Vad kan vi lära? ................................................................................................... 234
9 9.1
INFLUENSER FRÅN FÖRETAGSEKONOMI…................................................. .241 Föreställningar om ledarskap .............................................................................. 243
9.2
Föreställningar om konkurrens och kvalitet ......................................................... 250
9.3
En förenklad, rationell förändringsteori ................................................................ 254
10 10.1
RESULTATSTYRNING SOM TANKEMODELL .................................................. 259 Resultatstyrning – en del av ekonomistyrningen ................................................. 260
10.2
Vad är resultat? ................................................................................................... 267
10.3
Kan man styra på resultat och göra ledningen ansvarig?.................................... 273
10.4
Reflektioner och slutsatser .................................................................................. 283
11 11.1
OLIKA VERKSAMHETSLOGIKER.................................................................. …287 Fabrikslogik och tjänstelogik................................................................................ 287
11.2 11.3
Marknadslogik och förvaltningslogik .................................................................... 297 Sammanfattande reflektioner............................................................................... 302
12 12.1
OSYNLIGA KOSTNADER – ETT STORT RESURSSLÖSERI.. ........................ 303 Brist på helhetssyn i tid och rum.......................................................................... 304
12.2
Att vi inte synliggör och hanterar variation........................................................... 311
12.3
Förekomsten av onödig efterfrågan..................................................................... 313
12.4
Förekomsten av icke värdearbete ....................................................................... 315
12.5
Felaktiga arbetssätt och IT-stöd .......................................................................... 316
12.6
Mål, mått & krav styr inte mot syftet..................................................................... 317
12.7
Personalens outnyttjade motivation..................................................................... 319
12.8
Granskning och administration ............................................................................ 322
DEL 5 MOT EN EFFEKTIVARE STYRNING................................................................. 325
6
13
EN KRITISK BLICK PÅ UTVECKLINGEN…………………………………………327
13.1 13.2
Utvecklingen fram till i dag................................................................................... 327 Dagsläget inom det förvaltningspolitiska området……………….......................... 331
14
ATT UTVECKLA DEN INTERNA STYRNINGEN….. .......................................... 339
Lars Stigendal
VAD ÄR PROBLEMET? Om effektiv styrning av offentlig sektor
7
8
Del 1 Vad är problemet?
DEL 1
VAD ÄR PROBLEMET? Även om Sverige har en i många avseenden väl fungerande offentlig sektor, så finns det en stor effektiviseringspotential. För att realisera denna krävs dock förändringar i organisation och styrning av offentlig sektor och ett annat sätt att tänka kring styrningsfrågorna. I kapitel 1 diskuteras behovet av en förändrad styrning av offentlig sektor mot bakgrund av regeringens efterlysning av en styrning av välfärdssektorn bortom New Public Management – en styrning baserad på tillit till välfärdsprofessionerna samt de utmaningar offentlig sektor står inför med brister inom många områden samtidigt som andelen äldre ökar med ökade behov av vård och omsorg som följd. I kapitel 2 argumenteras för att behovet av en förändrad styrning är stort men att utgångspunkten för analys och utformning bör vara vad som kännetecknar offentlig verksamhet. Offentlig verksamhet består av tjänster som ska tillgodose individuella och kollektiva behov. Många verksamheter kännetecknas av komplexitet och av stor spännvidd när det gäller verksamheternas karaktär. Dagens styrning har inte dessa förutsättningar som utgångspunkt. Många av de problem som offentlig sektor brottas med sammanhänger med att styrningen har fel utgångspunkt, något som bidrar till ineffektivitet och bristande kvalitet.
9
Del 1 Vad är problemet?
10
Kap 1 Bakgrund
1 Bakgrund Behov av förändrad styrning? Hösten 2014 aviserade civilminister Ardalan Shekarabi en översyn av styrmodellerna i offentlig sektor – en styrning bortom New Public Management. Syftet var att utreda hur styrningen kan förbättras och offentlig verksamhet bli mer effektiv och ge större nytta för medborgarna. Ministern framhöll bland annat att de senaste decenniernas styrning, inspirerad av New Public Management, har lett till en ökad administrativ börda och till att yrkesprofessionernas roll försvagats. Målet för översynen angavs vara att välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik ska bli mer vägledande. I en debattartikel i Svenska Dagbladet i början av 2015 utvecklade civilministern regeringens syn på frågan. Han konstaterade att vad som utmärker Sverige är en ovanligt hög tillit till de offentliga institutionerna. Samtidigt har mål- och resultatstyrning, ökande kontroll och användandet av ekonomiska incitament och köp-och-säljmodeller präglat offentlig sektor de senaste decennierna. Återrapporteringskrav, utvärderingar och kvantitativa jämförelser tynger välfärdsmedarbetarnas vardag, men har inte införts av en slump. De marknadsreformer som genomförts har haft svårt att garantera likvärdigheten. Kontroller har varit nödvändiga i såväl privat som offentligt utförd välfärd för att förhindra att ersättningsmodeller och konkurrens styr fel, men New Public Managements avarter drabbar hela välfärden, oavsett om utföraren är privat eller offentlig.
11
Del 1 Vad är problemet?
Avigsidorna med New Public Management, hävdade ministern, urholkar tilliten. För att höja kvaliteten i vården, skolan och omsorgen och bevara tilliten till välfärden måste välfärdsmedarbetarnas kunnande, erfarenhet och yrkesetik tas tillvara mer än idag. Han konstaterade samtidigt att New Public Management också har medfört mycket värdefullt, som ska bevaras. Det gäller exempelvis ett ökat fokus på individens behov, liksom på valfrihet. På regeringens utspel följde en förnyad debatt om för- och nackdelar med New Public Management. Under parollen ”Att utreda New Public Management är hopplöst” hävdade redaktionen för Organisation & Samhälle i ett temanummer att man inom ämnet företagsekonomi hade studerat NPM i åtminstone 30 år. Regeringens utredningsuppdrag tedde sig mot den bakgrunden märkligt, för att inte säga hopplöst. Man menade att det är svårt att avgränsa vad NPM egentligen står för och att det är svårt att tänka sig att det finns något nytt paket av styrformer som kan ersätta dem som nu förknippas med NPM. Reformer möts med motreformer och det uppstår olika blandformer snarare än att man återgår till något gammalt. De metoder som sammanfattats under begreppet NPM har därför, enligt redaktionen, ett fortsatt liv vare sig vi vill det eller inte. Begreppet NPM kan förmodligen tas bort men inte årtionden av reformer i dess namn. Civilministerns formulering om vad som kommer efter New Public Management var kanske olycklig med tanke på att förändringar sker på just det sätt som beskrivits ovan. Gamla idéer och tillvägagångssätt lever vidare parallellt med de nya lösningar som NPM representerar. När delar av NPMs agenda övergetts och ersatts av andra strömningar, så har samtidigt en del bestått och blivit irreversibelt. Samtidigt kan man förundras över den självtillräcklighet och statiska syn som redaktionens uttalande speglar. Visserligen är företagsekonomi i dag ett relativt tvärvetenskapligt ämne, men en del av problemet skulle ju kunna vara att styrningen av offentlig sektor i allt för hög grad ”kid12
Kap 1 Bakgrund
nappats” av personer som genom sin utbildning kan ha skolats in i tankemodeller som borde göra dem mindre skickade att styra offentlig verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Många andra discipliner har rimligtvis väl så relevanta bidrag att komma med när det gäller styrningen av offentlig verksamhet. Detta gäller självklart statsvetarna, som ju också är aktiva i debatten. Däremot saknas i stor utsträckning perspektiv från t.ex. beteendevetare och humanister. Styrning handlar i grunden om att påverka människors beteende. Var finns t.ex. företrädare för de senaste decenniernas omfattande motivationsforskning i debatten kring styrning av offentlig sektor? Det handlar inte om att hitta något nytt paket av styrformer, utan snarare om att få en bättre balans mellan olika perspektiv: ekonomi, kvalitet, rättssäkerhet, jämlikhet och rättvisa. Den så kallade IT-skandalen på Transportstyrelsen 2017, där grundläggande säkerhetskrav negligerades i strävan efter den ekonomiskt mest fördelaktiga lösningen, illustrerar riskerna med en alltför ensidig fokusering på ekonomi. Nu handlade ju budskapet från regeringen heller inte primärt om att man skulle utreda New Public Management i sig, utan om hur styrningen kan förbättras och offentlig verksamhet bli mer effektiv och ge större nytta för medborgarna. Här finns det åtskilligt att göra när det gäller att göra allvar av regeringens förvaltningspolitik, där man oavsett färg på regering sedan början av 1990-talet har pratat om en förvaltning som är effektiv, rättssäker och samverkande, har medborgarfokus och skapar största möjliga nytta för medborgare och företag. Regeringens förvaltningspolitik, i de delar som rör styrningen av våra myndigheter, har så här långt mest varit formulerad på papper i olika policydokument. Vi har sett tämligen lite av den i praktisk handling. De frågor som kommer att tas upp i den kommande framställningen är främst hur offentlig sektor genom en mera ändamålsenlig styrning kan bli effektivare, samtidigt som det offentligas tjänster håller hög kvalitet sett såväl ur professionernas perspektiv som ur ett kund13
Del 1 Vad är problemet?
/brukarperspektiv. En utgångspunkt är hur huvudmännens styrning (regering, kommun- och landstingsstyrelser) kan skapa ändamålsenliga förutsättningar för myndigheterna att enskilt eller i samverkan utföra sina uppdrag i enlighet med verksamheternas syfte.
Framtida utmaningar I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram från år 2000, En förvaltning i demokratins tjänst, hävdas att Sverige har en statsförvaltning som håller hög kvalitet. Sverige skall ligga i frontlinjen när det gäller kvalitet i statsförvaltningen i ett internationellt perspektiv. För att bibehålla ett högt medborgerligt förtroende för den statliga verksamheten och åstadkomma bra tillväxtförutsättningar för företag krävs enligt handlingsprogrammet en höjd ambitionsnivå i arbetet med att utveckla förvaltningens kvalitet. Denna programförklaring är viktig. Forskning visar att graden av kvalitet i länders offentliga förvaltningar i stor utsträckning är avgörande för deras förmåga att leverera välfärd till sina medborgare, liksom för tillit i samhället och tilltron till demokratin. Internationella mätningar visar också att Sverige, tillsammans med övriga nordiska länder, tillhör de mest framgångsrika i världen. Detta är en kombination av flera faktorer: en offentlig sektor med hög kvalitet som åtnjuter medborgarnas förtroende och ett framgångsrikt och konkurrenskraftigt näringsliv. Det svenska samhället står samtidigt inför stora utmaningar med en åldrande befolkning, ökad invandring av personer med låg formell utbildning, eftersatta infrastruktur- och bostadsinvesteringar, sjunkande resultat i skolan, ökad internationalisering samt en ökad internationell konkurrens, vilket kräver goda förutsättningar för företagande, m.m. Enligt 2015 års långtidsutredning har Sverige detta till trots goda förutsättningar att möta framtida utmaningar, inte minst när det gäller den offentliga sektorns finansiering. Ett hot är enligt utredningen de sjunkande kunskapsresultaten i den svenska skolan. Andra har pekat på 14
Kap 1 Bakgrund
att Sverige halkat efter i fråga om högre utbildning och forskning. De stora företagens forskning förläggs inte till Sverige och svenska storföretag drar ned sin forskning i Sverige. Utöver utvecklingen inom utbildningsområdet kan man som medborgare notera att det finns betydande kvalitetsbrister redan i dag inom äldreomsorgen; att sjukvården samt socialtjänsten i många kommuner har svårt att rekrytera personal; att underhållet av infrastruktur – inte minst järnvägsnätet – är eftersatt; att nedrustningen av försvaret enligt många har gått för långt; att bostadsbyggandet är kraftigt eftersatt vilket påverkar tillväxtmöjligheterna i expansiva regioner liksom möjligheten att integrera flyktingar som får permanent uppehållstillstånd i Sverige; att polisens förmåga att beivra brottslighet har betydande brister, etc. Studier visar också att andelen barn och unga som lever i utsatthet till följd av t.ex. kognitiva eller neuropsykiatriska problem uppgår till 10-13 procent av varje årskull, att det är ett ökande problem och att det går ner i åldrarna, något som medför mycket stora kostnader för samhället. Den demografiska utvecklingen, med ökad andel äldre, kommer att öka efterfrågan på välfärdstjänster. Den framskrivning av dagens förhållanden som långtidsutredningen gör, visar på ett underskott i de offentliga finanserna under flera decennier. En eventuellt höjd ambitionsnivå i välfärden skulle leda till ännu större underskott. De anpassningar utredningen ser som möjliga för att hantera denna utmaning är fler arbetade timmar, höjda skatter, omprioriteringar eller ökad egenfinansiering. Andra gör liknande, eller rentav mera pessimistiska bedömningar. Så t.ex. har Konjunkturinstitutet räknat på olika scenarios för den framtida utvecklingen och i inget av deras alternativ är de offentliga finanserna långsiktigt hållbara. Trots en ökad invandring, som på medellång sikt förväntas ge ett positivt bidrag till ekonomin, och trots att många beräknas arbeta högre upp i åldrarna kommer skattekvoten att behöva ökas vid en oförändad ambitionsnivå i offentliga välfärdsåtaganden. På sikt är
15
Del 1 Vad är problemet?
det den ökande andelen äldre som påverkar kalkylerna, främst andelen personer över 80 år. Långtidsutredningen bedömer att den största potentialen ligger i att öka antalet arbetade timmar. Utredningen tror däremot inte att produktivitetshöjningar inom den offentligt finansierade verksamheten skulle underlätta den långsiktiga finansieringen av välfärdssystemen i tillräckligt hög grad. Utredningen pekar ändå ut som en viktig uppgift för de offentliga systemen att värna en god offentlig förvaltning som bidrar till hög tillit i samhället. Utredningen pekar på de tydliga samband som uppmätts mellan tillit och kvaliteten på ett lands offentliga förvaltning. Att upprätthålla kvalitet i och förtroende för rättsstaten och den offentliga sektorns institutioner bör därför enligt utredningen vara högprioriterade politikområden. Det är positivt att långtidsutredningen har tagit fasta på forskningen om tillit och förtroende för offentlig sektor. Utredningen konstaterar att bland de faktorer som kan förklara den så kallade totalfaktorproduktiviteten är – förutom faktorer som forskning, konkurrens, innovation och entreprenörskap – graden av social tillit och den offentliga förvaltningens kvalitet samt organisation och ledning.1 Att bygga styrningen på tillit genom att i styrningen skapa goda förutsättningar för medarbetarna är samtidigt en av utgångspunkterna i denna framställning. Det är också en helt annan utgångspunkt än vad som är fallet i New Public Management där misstro mot de anställda i offentlig sektor ligger till grund för de lösningar som NPM står för. Enligt ekonomen P-O Edin är ”mental fångenskap” det största hindret för att lösa framtidens utmaningar. En bärande tes i denna bok att vårt sätt att tänka kanske är det största hindret för att förändra styrningen i offentlig sektor och för att bättre tillvarata den potential som ligger i att vi i svensk offentlig sektor har välutbildade medarbetare med förTotalfaktorproduktivitet avser den del av produktivitetsutvecklingen som inte kan förklaras av olika former av kapitalinsatser. 1
16