9789177372431

MILJÖRÄTT

5:e upplagan

Miljörätt

Femte upplagan

jonas ebbesson

© Författaren och Iustus Förlag AB, Uppsala 2023

Upplaga 5:1

ISBN 978-91-7737-243-1

Produktion: eddy.se ab, Visby 2023

Omslag: John Persson

Omslagsbild: Christo and Jeanne-Claude: Surrounded Islands, Biscayne Bay, Greater Miami, Florida 1980–83. Photo: Wolfgang Volz, © Christo

Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala

Telefon: 018-65 03 30

Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se

Printed by Dimograf, Poland 2023

Förord

Till femte upplagan

Det är tjugo år sedan första upplagan av Miljörätt gavs ut. Denna femte upplaga uppmärksammar framför allt ny rättspraxis sedan fjärde upplagan, men också förändringar avseende artskydd och att EU ännu en gång beslutat om ett omfattande klimatpaket, som får rättslig betydelse. Dessutom har en rad detaljändringar skett sedan förra upplagan.

Tack till Anna Christiernsson, Mårten Schultz och Leonard Örner som har gett värdefulla synpunkter på olika delar av boken.

Jonas Ebbesson

Solna, augusti 2023

Till första upplagan

För universitetsläraren är sommaren den tid då man skall hinna med de saker som inte blivit avslutade under terminen – som att skriva färdigt den här boken. Avsikten var från början att skriva en introducerande och lättillänglig bok om miljörätt på inte mer än 100 sidor. Som Blaise Pascal en gång uttryckte det, tar det dock längre tid att skriva korta brev än att skriva långa; möjligtvis förklarar det varför sidantalet svällde till det dubbla.

Jag har fått åtskilliga värdefulla kommentarer från Jenny Grönwall, David Langlet, Jan Darpö och Malin Larsson, som alla har läst ett utkast till boken. Andra kolleger har läst kortare delar och givit mig sina synpunkter. Dessutom blev studenterna på kursen Miljöskyddsjuridik vid Stockholms universitet våren 2003 tvingade att läsa utkastet eftersom det användes som kurslitteratur. Flera av dem gav mig uppmuntrande och viktiga kommentarer (anonymt, såklart). En kursdeltagare som uppskattade utkastet beskrev boken som ”En miljörätt för ’dummies’ helt enkelt!” Ja, varför inte?

Förord

Boken är tänkt som en introduktion i miljörätt både för den som har bakgrundskunskaper i juridik och för den som inte har det. Kan den komma till användning även utanför undervisningen, exempelvis när någon vill engagera sig i ett plan- eller miljöskyddsärende eller överväger en rättsprocess, är jag nöjd.

Jonas Ebbesson

Solna, juli 2003

Innehållsförteckning

Förord 5

1 Miljörättsliga frågor och perspektiv 11

1.1 Människan, omgivningen och juridiken 11

1.2 Rättsnormernas utveckling 14

1.3 Bokens disposition 19

2 Miljörättens begrepp, metoder och struktur 21

2.1 Styrning och konfliktlösning, rättigheter och ansvar 21

2.2 Begrepp och metoder 23

3 Gränsöverskridande miljörätt 27

3.1 Gränsöverskridande juridik 27

3.2 Internationell miljörätt 28

3.3 Supranationell miljörätt: EU 37

3.4 Transnationell miljörätt 49

4 Svensk miljölagstiftning 54

4.1 Miljöbalken och annan miljölagstiftning 54

4.2 Betydelsen av tidigare miljölagstiftning 58

4.3 Tolkning, tillämpning och tidigare rättspraxis 59

5 Processer, domstolar och myndigheter 61

5.1 Processer 61

5.2 Domstolar och myndigheter 66

6 Övergripande rättsprinciper och begrepp 73

6.1 Miljöbalkens utgångspunkter 73

6.2 Miljöbalkens mål 73

6.3 Allmänna hänsynsregler 76

6.4 Riksintressen och hushållningsbestämmelser för markoch vattenområden 87

6.5 Miljökvalitetsnormer 91

6.6 Miljöbedömningar 97

Innehållsförteckning

7 Rättslig kontroll och reglering av verksamheter, aktiviteter och anläggningar 104

7.1 Verksamhetsformer och begrepp 104

7.2 Miljöfarlig verksamhet, hälsoskydd och förorenade områden 105

7.3 Vattenverksamhet 118

7.4 Tillstånds- och tillåtelseprövning, och tillstånds giltighet för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet 123

7.5 Kontroll av verksamheter och anläggningar för klimatomställning 130

7.6 Hantering av kemiska produkter och biotekniska organismer 134

7.7 Hantering av genetiskt modifierade organismer 140

7.8 Avfallsminskning och avfallshantering 141

7.9 Sjöfart och förorening från fartyg 146

7.10 Kärnteknisk verksamhet och joniserande strålning 147

7.11 Vägar, järnvägar och farleder 149

7.12 Skogsbruk 150

7.13 Utvinning av mineraler m.m. på land och till havs 153

7.14 Verksamheter och anläggningar för distribution av energi, vatten och annat 155

8 Skydd av natur och biologisk mångfald 157

8.1 Skydd av arter, områden och ekosystem 157

8.2 Artskydd 158

8.3 Områdesskydd 165

8.4 Övriga restriktioner till skydd för naturmiljön 171

8.5 Allemansrätt 173

9 Planering av mark- och vattenanvändning 176

9.1 Instrument och grundprinciper för planering 176

9.2 Icke bindande planer – översiktsplaner och regionplaner 179

9.3 Bindande planer – detaljplaner och områdesbestämmelser 180

9.4 Bygglov, rivningslov och marklov 187

10 Miljörätt, miljödemokrati och mänskliga rättigheter 190

10.1 Miljöskyddet i ett större sammanhang 190

10.2 Hälsosam och god miljö – en mänsklig rättighet? 192

10.3 Rätt att delta i miljöbeslutsprocesser 195

10.4 Rätt till rättslig prövning och rätt att överklaga miljöbeslut 199

10.5 Rätt att ta del av miljöinformation 211

10.6 Miljöskydd och egendomsskydd 216

11 Civilprocesser och enskilda anspråk – förbud, skyddsåtgärder, skadestånd m.m. 227

11.1 Civilprocesser och tvistemål 227

11.2 Förbud, skyddsåtgärder och avhjälpande av skada 228

11.3 Skadestånd och inlösen 232

11.4 Civilprocesser om klimatåtgärder 239

12 Straff och sanktionsavgifter 242

12.1 Miljöstraffrätt 242

12.2 Sanktionsavgifter 250

13 Avslutande kommentar – några miljörättsliga iakttagelser 253

Kommenterad litteratur- och referenslista 257

Internetadresser 265

Rättsfallsregister 267

Sakregister 273

1 Miljörättsliga frågor och perspektiv

1.1 Människan, omgivningen och juridiken

Miljörättens dimensioner och bokens syften

Det går knappast att föreställa sig ett mänskligt samhälle utan vissa gemensamma förhållningsnormer om hur vi ska eller i varje fall förväntas bete oss i olika situationer. Långt innan de rättsordningar, myndigheter och rättsliga institutioner vi ser i dag existerade hade normer utvecklats för hur människan förväntades agera gentemot andra människor, men också i förhållande till omgivningen, naturen och naturresurser.

En tankeväckande illustration av detta ger debattören och författaren Elin Wägner i sin fascinerande bok Väckarklocka från 1941, där hon kritiserar den då rådande historiesynen och lyfter fram ”matriarkatets historia”, dvs. kvinnans historiska roll. Hennes bok handlar inte om miljörätt, men den kommer likväl nära några av miljörättens frågeställningar. I ett avsnitt belyser författaren hur seder och traditioner om hushållning och familjens överlevnad genom ordspråk vandrat från en generation kvinnor till en annan. Om dessa skriver hon:

”Ordspråken inpräntade de sederegler som kvinnorna uppställde. Den yngre fick lära av den äldre

• att aldrig ta det sista av någonting,

• att gå fram försiktigt,

• att söka vara vän med allt levande,

• att gå undan för den dräktiga honan och den ruvande fågeln,

• att rätta sådd och skörd och andra företag efter månens rytm,

• att akta släktens sammanhållning högt,

• att en gång själv lämna ut sin kunskap till döttrarna men endast till dem,

• att se till att bevara männens respekt för kvinnornas makt och hemligheter.”

Det är svårt att bedöma riktigheten i Elin Wägners historiska resonemang, dvs. i vilken utsträckning dessa tankar faktiskt gick i arv från kvinna till kvinna och generation till generation, som hon gör gällande; några källhänvisningar ger hon inte. Likväl hade säkert flera av de idéer hennes kvinnopraktika uppställer ett väsentligt inflytande, eftersom de kunde vara avgörande för familjens eller släktens överlevnad.

Miljörättsliga frågor och perspektiv

Om vi skalar bort de två sista satserna märker vi att Wägner här – år 1941, drygt 30 år före FN:s första globala miljökonferens – formulerat vad som i dag framstår som högaktuella och hos vissa kanske rentav radikala miljöpolitiska tankar: idén om hållbar utveckling och långsiktigt resursutnyttjande, försiktighetsprincipen och värdet av biologisk mångfald. Tankarna bakom Wägners praktika återfinns med andra formuleringar i internationella deklarationer och handlingsprogram från FN-konferenserna i Stockholm 1972 om den mänskliga miljön, Rio de Janeiro 1992 om miljö och utveckling, Johannesburg 2002 om hållbar utveckling, Rio de Janeiro 2012 om hållbar utveckling (”Rio+20”) och Stockholm 2022 om en hälsosam planet och välstånd för alla (”Stockholm+50”). De återfinns även i den svenska miljöbalken och i de delar i Europeiska Unionens (EU) fördrag som rör miljöskydd och EU:s miljölagstiftning. Enligt Wägner är tankegodset urgammalt.

Studerar vi dessa tidiga förhållningsnormer, som knappast var rättsnormer i den mening vi tänker oss i dag, känner vi alltså igen vissa tankebanor och ramar för mänskligt beteende i förhållande till miljön. Det handlar exempelvis om att hantera konflikter mellan enskilda om en begränsad resurs och om att bevara biologisk mångfald. Förhållningsnormer som rör miljöskydd och naturresurser har också med så övergripande frågor som social-ekologiska systems – och rentav mänsklighetens – överlevnad att göra.

Miljörätt kan, något förenklat, beskrivas som det rättsområde som rör skyddet av den yttre miljön och hälsoskydd samt nyttjandet av naturresurser. Detta innefattar bl.a. rättsregler och rättsprocesser om klimatomställning, förorening av mark, luft och vatten, förutsättningarna för industriell verksamhet och utvinning av naturresurser, skydd av känsliga naturmiljöer och biologisk mångfald, stadsplanering, kemikaliekontroll och avfallshantering. Någon knivskarp gräns för vad som ”är” miljörätt finns inte; rättsfrågor om djurhållning, matsäkerhet, kulturmiljö och arbetsmiljöskydd ligger exempelvis nära de miljörättsliga frågeställningarna.

Som disciplin är miljörätten bara några decennier gammal och uttrycket miljörätt började användas först under 1970-talet. Ämnet rymmer ett brett spektrum av situationer, miljöstörningar, aktiviteter, intressekonflikter och rättsfrågor. Miljörätten och de miljörättsliga frågeställningarna går också på tvären i förhållande till en rad andra etablerade rättsområden; i princip omfattas ju alla rättsnormer som rör den yttre miljön. Därför finns det bl.a. civilrättsliga, förvaltningsrättsliga, processrättsliga och straffrättsliga inslag i miljörätten. Dessutom präglas rättsprinciperna på miljöområdet alltmer av normer, begrepp och idéer som kommit till uttryck i internationella sammanhang. Sveriges medlemskap i EU har medfört ökade miljöskyddskrav på flera områden, och så har de åtskilliga internationella överenskommelser som Sverige är part till. Det gör att studiet av svensk miljörätt blir ofullständigt om det inte inkluderar såväl internationell miljörätt som EU:s miljörätt.

Den här boken, som är en introduktion till miljörätten i Sverige, har tre övergripande syften. Miljörätt och miljöpolitik är ofta inflätade i varandra i olika debatter, men det är viktigt att kunna särskilja argumenten. Ett av bokens syften är just att lyfta fram den rättsliga dimensionen. Ett annat syfte är att placera den svenska miljörätten i ett EU- och internationellt sammanhang; de lokala rättsreglerna och rättsprocesserna påverkar de globala, och tvärtom. Ett tredje syfte är att inte bara beskriva svensk miljörätt. Ambitionen är också att inspirera läsaren till kritiska eftertankar om vilka intressen som ligger bakom den rättsliga utformningen och om vilka konsekvenser den får för miljöskyddet, vilka intressen som kan gynnas och vilka som kan motverkas. En sådan hållning förutsätter insikter, inte bara åsikter. Förhoppningsvis kan boken, genom belysningen av vad de olika rättsnormerna, internationella dimensionerna, intresseavvägningarna och rättsprocesserna innebär för det allmänna och långsiktiga miljöskyddet, för den enskildes miljö- och hälsoskydd, och för bevarandet av biologisk mångfald, bidra till kritiska reflektioner över rättssystemet i ljuset av de stora frågorna om hållbar utveckling och miljörättvisa

Miljörättsliga perspektiv

Trots att miljörätt som etablerat rättsområde bara sträcker sig några decennier tillbaka, har det naturligtvis sedan länge funnits rättsregler och rättsliga avgöranden om miljöskydd, hälsoskydd och nyttjande av naturresurser. Dessa rättsnormer har på olika sätt följt tidsandan och idéströmningarna i synen på människans förhållande till naturen.

Idéhistoriskt har människans förhållande till naturen skiftat påtagligt från en tid till annan. Under de senaste århundradena har den dominerande västerländska synen på förhållandet mellan människa och natur varit att människan härskar över naturen med rätt och makt att tämja och nyttja den (detta är dock inte unikt för ”Västerlandet”; även andra kulturer har exploaterat naturresurser). Nu ser vi en rättsutveckling i några länder, där naturen ses som ett rättssubjekt med rättigheter. I vissa fall kan detta säkert stärka skyddet för naturen, men det är inte alls självklart att det i sig ger ett effektivare skydd. Att en tankeriktning varit dominerande under en viss tidsepok utesluter naturligtvis inte alternativa tankebanor, som står i kontrast till och utmanar de mest framträdande idéströmningarna. Det har således också funnits idétraditioner som återspeglat en mer långsiktig syn på människans förhållande till naturen och nyttjandet av naturresurser. Så är det även i dag.

Industrisamhällets framväxt under 1800-talet medförde ett avsevärt större tryck på naturmiljön och en betydande ökning av nyttjandet av naturresurserna jämfört med tidigare samhällen. Den geografiska spridningen av de skadliga effekterna från mänskligt handlande förändrades också med industrisamhället. Miljöproblem som tidigare uppfattades som lokala, kanske nationella, anses i dag vara internationella, i vissa fall rentav globala. Dessa skillnader har

naturligtvis satt sina avtryck i rättsregler och rättsprocesser. Men det moderna samhället, eller kanske snarare det senmoderna samhället, skiljer sig också från tidigare samhällen på ett annat sätt, som märks i rättsordningen. De risker som tidigare övervägde var framför allt ”externa”, exempelvis sjukdomar, oväder och översvämningar. Erfarenheter från industrisamhället har medfört att vi i dag till stor del bekymrar oss om risker som beror på oss själva: negativa konsekvenser av verksamheter och tekniska lösningar – kärnkraftverk, dammar, flygplan, genteknik, bekämpningsmedel, oljeutvinning, telefonmaster m.m. – som i sig syftar till att på något sätt skapa välfärd eller trygghet. Uppmärksamheten och medvetenheten om dessa risker och oönskade effekter på omgivningen till följd av mänskliga handlingar blir tydlig, rentav central, i miljörätten. Miljörätt kan, liksom miljöpolitik, relateras till två övergripande begrepp som både är politiskt laddade och flitigt förekommande i miljödiskussioner: hållbar utveckling och miljörättvisa. Inget av begreppen är helt skarpt i konturerna, men båda har substans. Kort beskrivet syftar hållbar utveckling på en samhällsutveckling som är ekologiskt, socialt och ekonomiskt långsiktig, med hänsyn tagen också till kommande generationer. Lika kort beskrivet avser miljörättvisa främst fördelningseffekter, vilka som gynnas och vilka som drabbas (nyttor och bördor) av beslut, handlingar eller underlåtelser med miljöpåverkan, och vilka som har möjlighet att komma till tals, göra sin röst hörd och få sina synpunkter beaktade i miljösammanhang.

1.2 Rättsnormernas utveckling

Från grannekonflikter …

Elin Wägners praktika var ingen rättsordning. Vi finner likväl tidiga exempel på rättsregler och förfaranden som på något sätt rör skyddet av miljön, gränser för hur mycket en person tillåts förorena mark som tillhör någon annan och bestämmelser om gemensamma anläggningar. I romersk rätt (i varje fall från 400-talet före vår tideräkning) utvecklades rättsprinciper – som i sin tur var grundade på äldre, sakrala förhållningssätt – som angav gränser för hur mycket grannar och fastighetsägare fick störa varandra. Det latinska citatet ”sic utere tuo ut alienum non laedas” (”använd din egendom så att den inte skadar andras”), används idag flitigt i internationell rätt för att klargöra staters skyldigheter gentemot varandra och att staternas suveränitet inte är obegränsad. Citatet brukar tillskrivas romersk rätt, men det råder oenighet om i vad mån den exakta frasen verkligen användes i romersk rätt. Hursomhelst, 2000 år gamla texter och rättsfall visar att privaträttsliga normer begränsade rätten att förorena grannfastigheter.

Om vi, istället för att svepande beskriva rättsliga utvecklingslinjer från romersk rätt via medeltiden och framåt, hoppar till industrisamhällets framväxt

i Sverige, kan vi se att det på 1800-talet tillämpades både stadsstadgar och hälsostadgar, som reglerade bl.a. byggnation och ställde sanitära krav. Trots att hälsofaran till följd av industristörningar uppmärksammades, skulle det dröja länge innan någon samlad miljölagstiftning kom till stånd. Den rättsliga frågan om industrins störningar på omgivningen var även här huvudsakligen begränsad till effekter på grannfastigheter. Förorenaren kunde juridiskt angripas genom stämning vid domstol, antingen med begäran att domstolen förbjöd den störande verksamheten eller med krav på skadestånd. Rättsfall från senare delen av 1800-talet visar att Högsta domstolen i grannekonflikter intog en ganska strikt och omgivningsvänlig linje, och godtog yrkanden om förbud mot störande verksamhet.

Ett exempel är NJA 1900 s. 189, där en fastighetsägare, Schröder, dels låtit uppföra en skorsten varifrån sot och rök inträngde i grannfastighetens lägenheter, dels installerat en kraftmaskin nära väggen till grannfastigheten. Skorstenen hade uppförts i enlighet med ritningar som godkänts av byggnadsnämnden. Fastighetsägaren stämdes emellertid av ägarna av grannfastigheten, ”änkan Larsson m.fl.”, som begärde att domstolen skulle ålägga Schröder ”att vid vite hafva inom viss tid vidtagit sådana åtgärder med skorstenen och maskinen, att ofvan angifna verkningar däraf upphörde.” Högsta domstolen dömde i enlighet med de störda grannarnas önskan, och ägaren av den störande fastigheten förpliktades att vid vite vidta sådana åtgärder att varken kraftmaskinen eller skorstenen orsakade olägenheter för änkan Larsson och hennes medparter.

Utgången i målet är i linje med det latinska citatet ovan (som dock inte nämndes i domen). Företrädare för industrin värjde sig dock mot så strikta rättsliga restriktioner för fastighetsägare, som de befarade skulle hota industrins förestående expansion. Industrinäringen ansåg att den behövde ett skydd av staten mot krav på förbud eller skyddsåtgärder från grannar i omgivningen. Det skulle dröja länge innan något sådant system infördes för luftföroreningar. Däremot utvecklades en domstolspraxis som under 1900-talets första halva blev alltmer tolerant i synen på föroreningar, med följd att grannar som drabbades fick tåla ett visst mått av luftförorening genom exempelvis skorstensrök och damm. Enligt den praxis som utvecklades skulle olika faktorer beaktas vid bedömningen av en verksamhets tillåtlighet. En sådan faktor var ortsvanlighet, en annan hur viktig verksamheten ansågs vara.

Domstolshanteringen av miljöfrågorna innebar att de uppfattades som grannerättsliga frågor, dvs. som frågor om hur mycket en person på en fastighet får störa en person på en annan fastighet (fastighetsägare eller hyresgäst). De hanterades därmed som ett två- eller fåpartsförhållande, vilket innebar att de övergripande allmänna miljöskyddsintressena inte kunde bli beaktade på ett tillfredsställande sätt.

”Den miljörättsliga utmaningen, i ljuset av målet om hållbar utveckling, består inte bara i att förbjuda alla skadliga verksamheter. Det handlar också om att utforma rättsprinciper och processer som på ett tillfredsställande och långsiktigt och rättvist sätt skyddar människan och miljön – de socialekologiska systemen – och främjar ett hållbart nyttjande av naturresurser även i de fall verksamheter, anläggningar eller kemiska produkter inte förbjuds. Det finns emellertid flera exempel där den avsedda miljöskyddsnivån inte uppnås, där skyddet för mänsklig hälsa och miljön inte får tillräckligt genomslag i förhållande till andra samhällsintressen – och där den rättsliga strukturen är en del av problemet.”

Boken är en introduktion till miljörätten, det rättsområde som rör skyddet av den yttre miljön och hälsoskydd samt nyttjandet av naturresurser. Detta innefattar bland annat rättsregler och rättsprocesser om förorening av mark och vatten, förutsättningarna för industriell verksamhet och utvinning av naturresurser, klimatomställning, skydd av känsliga naturmiljöer och biologisk mångfald, kemikaliekontroll och avfallshantering. Boken beskriver miljörättens gränsöverskridande sammanhang och olika miljörättsliga begrepp, metoder, principer och förfaranden. Dessutom uppmärksammas förhållandet mellan miljöskydd och mänskliga rättigheter.

Jonas Ebbesson är professor i miljörätt och föreståndare för Stockholms miljörättscentrum vid Stockholms universitet. Han var ordförande i Århuskonventionens efterlevnadskommitté (”Compliance Committee”) 2011–21 och dekan för Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet 2012–17.

978-91-7737-243-1