till utövare av offentlig makt. De rättsprinciper som utvecklats inom den offentliga rätten är till för att garantera att relationerna mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna utformas på ett sätt som tryggar rättssäkerheten. Innebörden i de olika principerna utmejslas och definieras i praxis. Genom detta sker en rättsutveckling som innebär att ramarna för maktutövning preciseras utan att ny lagstiftning införs. Principernas innehåll, som de utvecklats i praxis, påverkar i sin tur lagstiftningens innehåll. Det är mot denna bakgrund angeläget att förstå de offentligrättsliga principernas betydelse för lagstiftning och rättstillämpning, deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll. Boken ger både studenter och forskare en bild av offentligrättsliga principer som är nödvändig för att nå djupare förståelse för hur den offentliga makten kan och bör utövas.
Offentligrättsliga principer
Den offentliga rätten behandlar medborgarnas förhållande
Red. Lena Marcusson
4
Offentligrättsliga principer
ISBN 978-91-7737-115-1
Upplaga 4
OFFENTLIGRÄTTSLIGA PRINCIPER Fjärde upplagan redaktör lena marcusson
Innehåll
Innehåll Förord 11 Förkortningar 13 Lena Marcusson Principer inom den offentliga rätten 15 1 Principer i allmänhet 15 2 Rättsliga principer 15 3 Nationella och övernationella principer 17 4 Antologins innehåll 20 Karin Åhman Europadomstolens principer 23 1 Inledning 23 2 Europarådet och de mänskliga fri- och rättigheterna 26 2.1 Historik 26 2.2 Rättigheterna 27 2.3 Klagomålsproceduren 29 2.4 De svenska målen inför Europadomstolen 31 3 Lagkravet 33 4 Effektivitetsprincipen 36 5 Statens bedömningsmarginal 40 6 Proportionalitetsprincipen 45 7 Sammanfattning 49 Jane Reichel Europeiska principer för god förvaltning 51 1 Inledning 51 2 Europarådets förvaltningsrättsliga källor och dess innehåll 52 2.1 Förvaltningsrättsliga aspekter av Europakonventionen 52 2.2 Europarådets övriga instrument 54 3 EU:s förvaltningsrättsliga principer 55 3.1 EU:s förvaltningsrättsliga källor 56 5
Innehåll 3.2 Den EU-rättsliga principen om god förvaltning 58 3.3 Principen om god förvaltning i EU:s förvaltningskultur 61 4 Europeiska förvaltningsprinciper i svensk förvaltningsrätt 63 4.1 Nationella förvaltningars roll i EU 65 4.2 Påverkan genom den allmänna principen om god förvaltning 66 4.3 EU-rättens påverkan genom sekundärlagstiftning 71 5 Sammanfattande slutsatser 75 Fredrik Sterzel Legalitetsprincipen 79 1 Legalitetsprincipens idéinnehåll 79 2 Legalitetsprincipens framväxt 81 3 Legalitetsprincipen enligt RF och annan lag 84 4 Legalitetsprincipen i rättspraxis 90 5 Diskuterande återblick 97 Thomas Bull Objektivitetsprincipen 101 1 Inledning 101 2 En bakgrund 102 3 Europakonventionen om objektivitet 103 4 Objektivitetsprincipens teknikaliteter 105 4.1 Förhållandet till legalitet, likabehandling och skyldigheten att motivera beslut 105 4.2 Beslutsfattandets inre och yttre sida 107 4.3 Illojal maktutövning … 109 4.4 Saklighetskravet och statliga tjänster 110 4.5 Förhållandet till ansvarsreglerna 110 4.6 Objektivitetsprincipen i vanlig lag 111 5 Fallstudier 112 5.1 Faktafel 113 5.2 Politiska åsikter 114 5.3 Andra ovidkommande hänsyn 117 5.4 Bristande rutiner vid ärendehantering 119 5.5 Faktorer utanför tjänsten 122 5.6 Myndigheter mellan olika enskilda parter 127
6
Innehåll
6
5.7 Illojal maktutövning 128 5.8 Uppträdande och uttalanden 130 Objektivitetsprincipen idag 132 6.1 Grundlagskravets betydelse och begränsning 132 6.2 Relationen till demokratin 134
Ingrid Helmius Proportionalitetsprincipen 137 1 Inledning 137 2 Historik 138 2.1 Inledning 138 2.2 Doktrin 138 2.3 Lagtext 141 2.3.1 Inledning 141 2.3.2 Tvångsmedel 142 2.3.3 Polislagen 146 2.3.4 Utanför lagtext 149 3 Högsta förvaltningsdomstolens praxis och kodifieringen i nya förvaltningslagen 152 3.1 Inledning 152 3.2 Högsta förvaltningsdomstolens praxis 152 3.3 Kodifiering i nya förvaltningslagen 163 4 Proportionalitetsprincipen och legalitetsprincipen 166 5 Sammanfattning 171 Lotta Lerwall Den kommunala likställighetsprincipen 175 1 Inledning 175 2 Beskrivning av likställighetsprincipen 176 2.1 Bakgrund 176 2.2 Principens tillämpningsområde 178 2.2.1 Förhållandet till övriga kompetensregler i kommunallagen 178 2.2.2 Personkretsen – endast kommunmedlemmar 180 3 Likabehandlingsbedömningen 182 3.1 Inledning 182 3.2 Uppenbar särbehandling 184 3.3 Val av jämförelse 186 3.3.1 Olika jämförelser 186
7
Innehåll 3.3.2 Jämförelse av den konkreta situationen 187 3.3.3 Val av jämförelseobjekt 191 3.4 Slutsatser ifråga om likabehandlingsbedömningen 194 4 Kravet på saklighet 195 4.1 Inledning 195 4.2 Generella slutsatser om sakliga skäl 196 4.3 Ändamålsöverväganden 197 4.4 Saklighetsbedömningen inom en laglighetsprövning 198 4.5 Jämförelse vid saklighetsbedömningen 202 5 Likställighetsprincipens förhållande till RF 1 kap. 9 § 203 5.1 Likhet inför lagen 203 5.2 Kravet på saklighet 204 6 Avslutande kommentarer 205 Olle Lundin Officialprincipen 207 1 Inledning 207 2 Principens omfattning 207 3 Allmänt om officialprincipen 209 4 Faktorer som påverkar principen 213 5 Utredningsskyldigheten, exempel från förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar 216 6 Begränsningar i möjligheten att utreda 222 7 Avslutning 230 Gustaf Wall Rättskraftsprincipen och skyddet för berättigade förväntningar 233 1 Inledning 233 2 De bakomliggande idéerna 234 3 Rättskraftsprincipen 237 3.1 ”Mallen” – uppdelningen i beslutstyper 237 3.2 Undantagen 241 3.2.1 Förbehåll i författning och i beslut 241 3.2.2 Oriktiga eller vilseledande uppgifter 244 3.2.3 Säkerhetsskäl 245 3.2.4 Fortlöpande förmåner? 246 3.3 Något om förhållandet till förvaltningsprocessen 248
8
Innehåll 4
5
Skyddet för berättigade förväntningar 249 4.1 Allmänt 249 4.2 EU- och Europadomstolens praxis 250 4.3 Berättigade förväntningar i svensk praxis? 255 Avslutande ord 258
Litteratur 261 Författarförteckning 271 Sakregister 273
9
Förord
Förord I denna fjärde upplaga av boken Offentligrättsliga principer har samtliga tidigare publicerade avsnitt varit föremål för översyn och uppdatering. I den nya upplagan har bland annat ändringar i samband med den nya förvaltningslagens tillkomst uppmärksammats. Uppsala i juni 2020 Lena Marcusson, redaktör
11
Principer inom den offentliga rätten
Lena Marcusson
Principer inom den offentliga rätten 1 Principer i allmänhet En principfast person håller fast vid vissa rättesnören, bestämda hållpunkter för sitt handlande, men behöver inte vara rigid i sitt iakttagande av detaljerade regler. Ett principbetänkande i utredningssammanhang drar upp riktlinjerna för hur ett förslag skall utformas, medan det mer detaljerade innehållet fastställs senare. Ofta anger en debattör att han eller hon ”i princip” anser något, medan den faktiska ståndpunkten i det enskilda fallet av olika skäl avviker från denna grundinställning. En princip avser tydligen i allmänt språkbruk vissa övergripande förutsättningar eller generella utgångspunkter för ett ställningstagande, men innehållet i principen anger å andra sidan inte det fullständiga underlaget för ett beslut. Det kan finnas omständigheter i det enskilda fallet som måste vägas in när man överväger konsekvenserna av principen i fråga. Som Nils Jareborg påpekat återfinns principer inom en mängd områden, och de kan ha mycket olika karaktär. Han menar att det gemensamma för principerna är att de har att göra med kausalitet eller rationalitet: ”En princip är något som kommer före något annat, utgör grunden för något annat eller styr något annat”.1
2 Rättsliga principer Kan man då hävda att en rättslig princip har ett mer preciserat innehåll än det som här skisserats? Åter med Jareborg finner man att en rättslig princip är ett slags rättsregel (ibland kallad riktlinje) som utmärks av att den är överordnad eller 1
Jareborg, s. 139.
15
Lena Marcusson
grundläggande men också av att den är en böra-regel: man kan göra undantag från denna typ av regel utan att regeln behöver ändras. Man kan i det rättsliga övervägandet sägas tillämpa principen, i den meningen att man tar den i beaktande, även i det fall man kommer fram till att det finns mycket goda skäl att till slut avvika från den p.g.a. de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Därför bör man inte heller bli alltför förvånad över att det finns principer som kan vara mer eller mindre stridande mot varandra, t.ex. de två principer som enligt Jareborg ofta åberopas i straffrättsliga (och, kan vi notera här, förvaltningsrättsliga) sammanhang, nämligen rättssäkerhetsprincipen och effektivitetsprincipen.2 I ett sådant fall måste man ju till slut välja vilken av de två principerna som väger tyngst i det konkreta fallet. Man kan säga att en princip är en rättslig riktlinje av allmängiltig karaktär, en skriven eller oskriven norm som måste beaktas av beslutsfattaren. Ofta används uttrycket allmänna rättsgrundsatser synonymt med princip.3 Det brukar hävdas att de rättsliga principerna normalt inte är lagfästa och därför även kan vara svåra att överge. Principerna är mer varaktiga än andra regler och bildar ett slags dubbelt skikt i rätten, som har att göra med rättens autonomi i förhållande till den positiva, skrivna rätten.4 Detta kan leda till att man faktiskt behöver införa uttryckliga regler för att så att säga ta död på en princip. Men det händer också ganska ofta att en princip anses så viktig att den åtminstone delvis blir lagfäst. När kommunikationsprincipen formulerades i förvaltningslagen 1971, innebar det att principen om att parter skall ha rätt att bli hörda över det som anförs mot dem blev lagfäst till den del det är fråga om ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild. Kommunikationsprincipen kan ändå hävdas även utanför detta tillämpningsområde, just som en allmän rättsgrundsats, en rättsprincip eller riktlinje för hur förvaltningsärenden mot enskilda i allmänhet bör bedrivas. I betänkandet En ny förvaltningslag, som presenterades våren 2010, föreslogs att kommunikationsprincipen, om det inte i det enskilda fallet är uppenbart obehövligt, skulle til�lämpas i förvaltningsärenden, utan begränsning till ärenden som avser myndighetsutövning. Vissa undantag föreslogs dock, precis som enligt 2
Jareborg, s. 142. En intressant diskussion kring innebörden av rättsliga principer och god förvaltningssed återfinns hos Tähti, s. 288 ff. 4 Michalsen, s. 694–698. 3
16
Principer inom den offentliga rätten
då gällande förvaltningslag.5 Detta förslag fördes vidare i den nya förvaltningslagen, 25 §. Andra ändringar som avser grundläggande principer behandlas här i följande avsnitt.6
3 Nationella och övernationella principer De allmänna rättsprinciperna har stor betydelse som rättskällor i EU-rätten. De anses vara bindande inte bara för unionens institutioner utan också för medlemsstaternas domstolar och myndigheter vid genomförandet av gemenskapsrätten. De kan struktureras så att de övergripande principerna gäller gemenskapsrättens grundläggande drag och förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna, t.ex. principen om EU-rättens företräde och lojalitetsprincipen, medan de materiella och de förvaltningsprocessuella principerna avser tillämpningen av den materiella EU-rätten, t.ex. proportionalitetsprincipen och kravet på god förvaltning. I svensk offentlig rätt kan man se motsvarande uppdelning, där t.ex. principen om kommunal självstyrelse är övergripande, medan objektivitetsprincipen och offentlighetsprincipen tar mer direkt sikte på vad som skall gälla vid genomförandet av de offentligrättsliga uppgifterna. Med en annan utgångspunkt kan man dela in principerna i sådana som handlar om juridisk metod, om hur tolkning och rättstillämpning ska ske, och sådana principer som avser den rättsliga ramen för agerandet och då särskilt beslutsfattandet enligt rättsordningen. De sistnämnda principerna kan i sin tur indelas i materiella och formella principer, eller principer som rör det materiella innehållet i ett beslut och principer som handlar om förfarandet eller processuella principer.
5
SOU 2010:29. En ny förvaltningslag. Förslaget låg till grund för en lagrådsremiss från regeringen: En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag som överlämnades till Lagrådet den 23 februari 2017. Lagrådets yttrande kom den 10 mars 2017, varefter regeringen lämnade en proposition till riksdagen (prop. 2016/17:180). Den nya förvaltningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018, SFS 2017:900. 6 I ett temanummer av Förvaltningsrättslig tidskrift, 2017 års förvaltningslag – en analys, FT 2018 nr 3, behandlas ett antal frågeställningar med anknytning till den nya lagen.
17
Lena Marcusson
Inom den svenska offentliga rätten utvecklades tidigt offentlighetsprincipen och officialprincipen, medan principen om meddelarskydd är av senare datum. I regeringsformen 1974 lagfästes både legalitetsprincipen och objektivitetsprincipen. Lagstiftningen inom området för förvaltningsförfarandet 1971 innebar att ett antal tidigare erkända principer om kommunikation, partsinsyn och motivering blev delvis lagreglerade. I 1986 års förvaltningslag kom serviceprincipen till uttryck. På motsvarande sätt kodifierades principerna i förvaltningsprocesslagen. De principer som avser den materiella delen av beslutsfattandet har delvis behandlats på motsvarande sätt. Att beslutsfattande ska präglas av opartiskhet och saklighet slås fast i regeringsformen, medan principen om proportionalitet tidigare inte fått samma generella lagstöd. Likhetsgrundsatsen för all offentlig förvaltning är lagfäst liksom numera även likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen för den kommunala verksamheten. För bedömningen av retroaktivitet och myndigheters möjlighet att ändra beslut har man däremot tidigare hänvisats till principer som utvecklats i doktrin och rättspraxis. Den nya förvaltningslagen innehåller dock en mer omfattande reglering av rättelse och ändring av förvaltningsbeslut, se 36 och 37 §§ FL. I propositionen med förslag till förvaltningslag föreslog regeringen att vissa grundläggande principer för förvaltningen skulle införas. Detta skedde också under rubriken Grunderna för god förvaltning. 5 § har följande lydelse: Legalitet, objektivitet och proportionalitet 5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som åtgärden riktas mot.
Bestämmelserna innebär som synes i stort sett upprepningar av vad som redan kan utläsas ur regeringsformens stadganden om legalitets- och objektivitetsprinciperna, men vad gäller proportionalitetsprincipen är det fråga om ett lagfästande av en generell princip, som haft en oklar räckvidd i svensk förvaltning. Lagändringen innebär också att förvaltningslagen
18
Principer inom den offentliga rätten
inte längre ska reglera endast de processuella frågorna utan även tar sikte på de materiella gränserna för beslutsfattandet i förvaltningen. Den europeiska utvecklingen kommer troligen att leda till att allt fler principer för förvaltningen introduceras och/eller får en fastare utformning även inom den svenska förvaltningsrätten. I Finland har principen om god förvaltning skrivits in i grundlagen,7 och i EU:s stadga från år 2000 om de grundläggande rättigheterna sammanfattas hur medborgarna skall bli bemötta av myndigheterna. I Sverige har det höjts röster för att EU skall få en egen förvaltningslag och vissa förberedande steg har tagits i den riktningen inom unionen.8 Rätten till god förvaltning, som den uttrycks i den finska grundlagen, omfattar rätten att få sin sak behandlad på behörigt sätt och utan dröjsmål samt rätten att i förvaltningsärenden bli hörd, få motiverade beslut och söka ändring. Men även de processuella rättigheter som regleras i den finska förvaltningslagen från år 2003 får anses ingå i god förvaltning: rätten till service och rätten att få sin sak behandlad av opartiska beslutsfattare. Olli Mäenpää menar dessutom att även de förvaltningsrättsliga rättsprinciper som omnämns i förvaltningslagen är viktiga inslag i begreppet god förvaltning. Det gäller proportionalitetsprincipen, jämlikhetsprincipen, objektivitetsprincipen, ändamålsbundenhetsprincipen och förtroendeskyddsprincipen. På detta sätt kan man säga att principen om rätten till god förvaltning får ett mer konkret innehåll och blir direkt tillämplig. Ändå är rättsskyddet på detta område relativt outvecklat. De allmänt hållna garantierna för god förvaltning bör enligt Mäenpää preciseras närmare i lag för att ge ett fullgott rättsskydd.9 Uttryck som god förvaltning kan onekligen också bli problematiska i samband med bedömningar av tjänstemäns straffrättsliga ansvar. Är det i överensstämmelse med den straffrättsliga legalitetsprincipen att döma en tjänsteman för ett fel i myndighetsutövningen som består i att man brutit mot god förvaltningssed? Eftersom principer, som vi just konstaterat, är böra-regler, krävs det att det är fråga om grova och uppenbart orimliga övertramp. Det är också viktigt att man i domsmotiveringar och beslutsmotiveringar inte bara på ett svepande sätt hänvisar till allmänna 7
I den finska grundlagens 21 § anges att olika garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning skall tryggas genom lag. 8 För ytterligare uppgifter om denna utveckling, se Jane Reichels kapitel. 9 Mäenpää, s. 3 ff.
19
Lena Marcusson
rättsgrundsatser. Det behövs klarlägganden av vilka principer som avses, hur de tolkas och hur de inverkar på bedömningen i det enskilda fallet. Under de senaste åren har ett antal grundläggande principer för den offentliga förvaltningen använts som utgångspunkt för det arbete med en gemensam värdegrund för de statsanställda, som initierades enligt ett förslag i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.10 Principerna har sammanställts i skriften Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda – grundläggande rättsliga principer och arbetet bedrevs till en början av en särskild myndighet, Kompetensrådet för utveckling i staten (KRUS) och därefter av Värdegrundsdelegationen, en arbetsgrupp i Regeringskansliet. Sedan delegationens uppdrag avslutats 2016, har det fortsatta arbetet med anknytande frågor om statstjänstemannarollen och om en god förvaltningskultur anförtrotts Statskontoret.11 De principer som avses sammanfattas i följande punkter: demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt för lika värde, frihet och värdighet samt effektivitet och service. Oavsett om man använder termen värdegrund eller talar om god förvaltningskultur, kan det konstateras att de principer som avses är grundläggande för den offentliga förvaltningen, både den statliga och den kommunala, och att de utgör en bas för vad som bör iakttas av det allmänna.
4 Antologins innehåll Denna lärobok, som har antologins form, inleds med ett avsnitt om Europadomstolens tolkningsprinciper av Karin Åhman. Bidraget illustrerar väl de europarättsliga principernas genomslag i svensk rätt men belyser också hur principerna i sig utvecklats genom domstolens praxis. Därefter följer en presentation och analys av begreppet god förvaltning i den EU-rättsliga kontexten, författad av Jane Reichel. I antologin behandlas sedan rättsprinciper som på olika sätt och på olika nivåer kommer till uttryck i den svenska lagstiftningen. Innehållet i de rättsregler det rör sig om är av ganska allmän karaktär, och den aktu10
SOU 2008:118. Värdegrundsdelegationens slutrapport Att säkerställa en god statsförvaltning lämnades till regeringen i december 2016.
11
20
Principer inom den offentliga rätten
ella principens rättsliga innebörd fastställs närmare i praxis och doktrin. De principer det gäller har en central betydelse för förvaltningsrättsliga frågor, men flera av dem har en räckvidd även utanför förvaltningsrättens område och har självfallet också ofta motsvarigheter i andra länder. Det sistnämnda gäller inte minst legalitetsprincipen som presenteras av Fredrik Sterzel. Denna grundlagsfästa princip har gamla anor i svensk rätt, och frågan om vilken betydelse den har för rättstillämpningen i praktiken behandlas närmare i Sterzels bidrag. Därefter avhandlas objektivitetsprincipen och dess avtryck i rättspraxis av Thomas Bull, medan Ingrid Helmius studerar proportionalitetsprincipens historia och dess nutida betydelse i domstolarnas och myndigheternas verksamhet. Lotta Lerwall utvecklar hur den kommunala likställig hetsprincipen bör tolkas och tillämpas i enlighet med den nuvarande kommunallagens lydelse inom ramen för reglerna om de kommunala befogenheterna och mot bakgrund av tidigare rättspraxis. Olle Lundin har tagit sig an en princip avseende förfarandet i förvaltningen, official principen, som numera är lagfäst i förvaltningsprocesslagen och även blivit reglerad i den nya förvaltningslagens 23 §. Slutligen analyserar Gustaf Wall principerna avseende rättskraften i förvaltningen och den europarättsliga principen om berättigade förväntningar. Även här aktualiseras bestämmelserna i den nya förvaltningslagen. Några av de viktigare offentligrättsliga och förvaltningsrättsliga principerna behandlas i denna antologi, som är tänkt att kunna användas som lärobok i de akademiska studierna på juristprogrammet men som även kan tänkas vara av intresse för en vidare krets. Avsikten är att genom studier av historisk utveckling och rättspraxis ge kännedom om principernas ursprung och betydelse, förmedla kunskap om vilken roll rättsliga principer spelar i det praktiska rättslivet och belysa de rättsliga principernas normativa karaktär.
21
till utövare av offentlig makt. De rättsprinciper som utvecklats inom den offentliga rätten är till för att garantera att relationerna mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna utformas på ett sätt som tryggar rättssäkerheten. Innebörden i de olika principerna utmejslas och definieras i praxis. Genom detta sker en rättsutveckling som innebär att ramarna för maktutövning preciseras utan att ny lagstiftning införs. Principernas innehåll, som de utvecklats i praxis, påverkar i sin tur lagstiftningens innehåll. Det är mot denna bakgrund angeläget att förstå de offentligrättsliga principernas betydelse för lagstiftning och rättstillämpning, deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll. Boken ger både studenter och forskare en bild av offentligrättsliga principer som är nödvändig för att nå djupare förståelse för hur den offentliga makten kan och bör utövas.
Offentligrättsliga principer
Den offentliga rätten behandlar medborgarnas förhållande
Red. Lena Marcusson
4
Offentligrättsliga principer
ISBN 978-91-7737-115-1
Upplaga 4