9789177370949 by Smakprov Media AB

Makt, myndighet, människa

Boken är avsedd att användas på kurser där förvaltningsrätten, både den allmänna och speciella, studeras. Målgruppen är således bland annat studenter som läser juridik och statskunskap. Framställningen kan även vara till nytta för praktiskt verksamma, både jurister och icke-jurister. Förhoppningsvis kan även en intresserad medborgare ha användning av boken, bland annat i sina kontakter med myndigheter.

Red. Lotta Lerwall

enna lärobok i förvaltningsrätt sätter fokus på ett antal samhällsområden som brukar hänföras till den speciella förvaltningsrätten. De områden som behandlas är migration, skola, miljö, polis, socialförsäkring, socialtjänst samt hälso- och sjukvård (inkl. tvångsvård). Både formella och materiella bestämmelser behandlas. Syftet är att ge en introduktion och samtidigt problematisera och fördjupa vissa frågor i förhoppningen att väcka läsarens intresse för ytterligare fördjupning inom dessa områden. I fokus står de bestämmelser som ger myndigheter makt att vidta olika åtgärder riktade mot den enskilde och vilka rättssäkerhetsgarantier som finns till skydd för denne.

Makt, myndighet, människa UP P L A G A

En lärobok i speciell förvaltningsrätt

ISBN: 978-91-7737-094-9

Red. Lotta Lerwall

Makt, myndighet, människa En lärobok i speciell förvaltningsrätt fjärde upplagan Redaktör Lotta Lerwall

Innehållsförteckning

Inledning 13 Förkortningar 17 MIGRATION 21 Rebecca Thorburn Stern 1 Inledning 21

1.1 Migration som samhällsfenomen 21 1.2 Folkrättens och EU-rättens betydelse 23 2 Villkor för inresa, vistelse, uppehållstillstånd och uppehållsrätt i Sverige 26 2.1 Inledning 26 2.2 Inresa och vistelse 27 2.3 Uppehållstillstånd 28 2.3.1 Vad är ett uppehållstillstånd och vem behöver det? 28 2.3.2 Skyddsbehov 29 2.3.3 Anknytning 29 2.3.4 Sysselsättning 33 2.3.5 Synnerligen ömmande omständigheter 35 2.4 Uppehållsrätt 37 2.5 Varaktigt bosatta 38 3 Särskilt om skyddsbehövande 38 3.1 Inledning 38 3.2 Rätten till asyl och principen om non-refoulement 39

Innehållsförteckning 3.3 Flyktingskap 41 3.4 Alternativt skyddsbehövande 45 3.4.1 Tortyrförbudet 45 3.4.2 Väpnad konflikt 46 3.5 Skyddsbehövande i övrigt 47 3.6 Statusförklaring 49 3.7 Principen om första asylland och Dublinsystemet 49 3.8 Internflykt 50 3.9 Upphörande, återkallelse och uteslutande 50 4 Instansordning, förfarandet samt något om bevisning i asylärenden 51 4.1 Instansordning 51 4.2 Förfarandet 53 4.2.1 Förfarandet hos Migrationsverket 53 4.2.2 Förfarandet i migrationsdomstol 54 4.3 Något om bevisning 54 5 När inresa eller uppehållstillstånd inte har beviljats 55 5.1 Avvisning och utvisning 55 5.2 Verkställighet och ny prövning 56 6 Tvångsmedel 57 7 Den tillfälliga lagen 58

POLIS 61 Ingrid Helmius 1 Inledning 61

2 Polisens organisation 62 2.1 Uppdrag och styrning 62 2.2 Organisation 63 2.3 Tillsyn 64 3 Ärendehandläggning 65 3.1 Inledning 65 3.2 Användning av offentlig plats 66 4 Polisens rättsliga befogenheter 68 4.1 Inledning 68 4.2 Att upprätthålla allmän ordning och säkerhet 69 4.2.1 Allmänt 69

Innehållsförteckning 4.2.2 Avvisa, avlägsna och omhänderta 69 4.2.3 Allmänna sammankomster och offentliga tillställningar 72 4.2.4 Polisens våldsanvändning 74 4.3 Omhändertagande av berusade personer, LOB 74 4.4 Överklagande av beslut fattade med stöd av polislagen eller LOB 75 5 Samarbeten med andra myndigheter 78 5.1 Inledning 78 5.2 Socialtjänsten och skolan 78 5.3 Migrationsverket – inre utlänningskontroll 78 5.4 Handräckning 79 6 Samarbeten med enskilda 80 6.1 Inledning 80 6.2 Ordningsvakter 80 6.3 Idrottsklubbar 81 7 Polissamarbete inom EU 82 7.1 Inledning 82 7.2 Informationsutbyte 83 7.3 Operativt samarbete 84 8 Avslutning 86

SOCIAL TRYGGHET 89 Socialförsäkring 89 Lars Bejstam 1 Inledning 89

2 Socialförsäkringens administration 91 3 Socialförsäkringens finansiering 92 4 Försäkringsgrenar 93 5 Villkor för att omfattas av försäkringen 94 5.1 Försäkrad 94 5.2 Bosättningskriteriet 94 5.3 Arbetskriteriet 96 5.4 Försäkringstid 97 6 Socialförsäkringen och EU 98 7 Förmånsslag 101

Innehållsförteckning 7.1 Familjeförmåner 101 7.2 Sjukdom och arbetsskada 102 7.3 Funktionshinder 103 7.4 Ålderdom 103 7.5 Förmåner till efterlevande 104 7.6 Bostadsstöd 105 7.7 Övriga förmåner 106 7.8 Arbetslöshetsförsäkring 106 8 Återbetalning av ersättning och eftergift 107 8.1 Återkrav 107 8.2 Eftergift 109 8.3 Kvittning 110 9 Handläggning 110 9.1 Ändring, omprövning och överklagande 111 9.2 Tillsyn 113 9.2.1 Inspektionen för socialförsäkringen 113 9.2.2 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 114

Socialtjänst 115 Therése Fridström Montoya 1 Inledning 115 2 Socialtjänstlagen 116 2.1 Bakgrund 116

2.2 Mål, funktioner och uppgifter 118 2.3 Principer för verksamheten 120 2.4 Kommunens ansvar och ansvarsfördelning mellan olika kommuner 122 2.5 Samverkan med andra samhällsaktörer 124 3 Rätten till bistånd 125 3.1 Allmänt 125 3.2 Försörjningsstöd 126 3.3 Bistånd för livsföringen i övrigt 127 3.4 Skälig levnadsnivå – ett villkor eller en kvalitetsnorm? 128 3.5 Möjlighet att ge bistånd i andra fall 129 3.6 Möjlighet att ge bistånd till asylsökande m.fl. 130 3.7 Bistånd till EU/EES-medborgare (”unionsmedborgare”) 131

Innehållsförteckning 4 Särskilda bestämmelser för olika grupper 133 4.1 Barn och unga 133 4.2 Äldre personer 134 4.3 Personer med funktionsnedsättningar 136 4.4 Missbrukare 136 4.5 Personer som vårdar eller stödjer närstående, brottsoffer och skuldsatta personer 138 5 Handläggning av ärenden 139 5.1 Att inleda en utredning 139 5.2 Regler om pågående utredningar 141 5.3 Regler vid utrednings avslut 142 6 Tillsyn 144 7 Anmälnings- och uppgiftsskyldighet 145 8 Överklagande och verkställighet av beslut 147 8.1 Verkställighet och överprövning av beslut 147 8.2 Särskild avgift 148 9 Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 149 9.1 Mål och utgångspunkter 149 9.2 Rätten till insatser enligt LSS 151

Hälso- och sjukvård 153 Ewa Axelsson 1 Inledning 153

2 Hälso- och sjukvårdslagstiftning 154 3 Hälso- och sjukvårdens mål och prioriteringsprinciper 156 4 Ansvar för hälso- och sjukvården 157 4.1 Huvudman 157 4.2 Vårdgivare 158 4.3 Det allmännas ansvar för hälso- och sjukvård 159 5 Grundläggande krav på hälso- och sjukvården och dess personal 163 5.1 Allmänna krav på vårdgivaren 163 5.2 Systematiskt kvalitetsarbete 166 5.3 Hälso- och sjukvårdspersonal 167 6 Ärendehandläggning i hälso- och sjukvården 168 7 Patientens möjligheter att klaga på vården 169 8 Tillsyn 172

Innehållsförteckning 8.1 Om tillsyn 172 8.2 Klagomål – en del av tillsynen 173 8.3 Åtgärder som kan vidtas mot vårdgivare 174 8.4 Åtgärder som kan vidtas mot hälso- och sjukvårdspersonal 175 8.5 Prövning 178 9 Gränsöverskridande hälso- och sjukvård 179 9.1 Patientrörlighet 179 9.2 Hälso- och sjukvårdspersonalens fria rörlighet 180

Tvångsvård 181 Lotta Lerwall 1 Inledning 181

2 Samhällets syn på tvångsvård 182 3 Förutsättningar för tvångsvård 184 3.1 Samtycke till vårdinsatser saknas 184 3.2 Behov av vård, vårdens syfte och upphörande 186 3.3 Särskilda förutsättningar för vård av missbrukare 187 3.4 Särskilda förutsättningar för vård av barn och unga 189 3.5 Särskilda förutsättningar för vård av personer med allvarlig psykisk störning 190 4 Omedelbart omhändertagande 193 5 Tvångsåtgärder 194 6 Rättssäkerhetsgarantier 197

SKOLA 199 Lotta Lerwall 1 Inledning 199

2 Från statlig till kommunal skola och tillbaka igen? 200 3 Ansvaret för skolan 202 3.1 Allmänna och enskilda skolor 202 3.2 Uppgiftsfördelning 204 4 Verksamhetsgränser och självständighet 207 5 Skolplikt och rätten till utbildning 208 6 Skolans uppdrag m.m. 212 6.1 Värdegrunden och demokratiuppdraget 212

Innehållsförteckning 6.2 Centrala principer och skydd för fri- och rättigheter 213 6.3 Respekt för föräldrars övertygelse … 217 7 Något om handläggning 220 7.1 Förvaltningslagen 220 7.2 Jäv vid betygssättning 220 7.3 Omprövning, rättelse och prövning för betyg 222 8 Överklagande 224 9 Tillsyn m.m. 226 9.1 Skolverket och Skolinspektionen 226 9.2 Tillsynen 228 9.3 Barn- och elevombudet 230 9.4 Andra tillsynsmyndigheter 231 10 Avslutande reflektion 232

MILJÖ 235 Jan Darpö 1 Introduktion 235 1.1 Vad är miljörätt? 235 1.2 Närmare om regleringen på miljöområdet 237 1.3 Ett internationellt rättsområde 238 1.4 EU:s miljörätt 240 1.5 Viktiga EU-rättsakter på miljöområdet 243 2 Plan- och bygglagen 247 2.1 Inledning 247 2.2 Tillämpningsområde, målsättning och allmänna hänsynsregler 247 2.3 Översiktsplanen för kommunen 249 2.4 Detaljplaner för särskilda områden 250 2.5 Bygglov och förhandsbesked 251 2.6 Statlig kontroll och överklagande 252 3 Miljöbalken 255 3.1 Inledning 255 3.2 Miljömål och tillämpningsområde 255 3.3 De allmänna hänsynsreglerna 256 3.4 Reglerna om hushållning av mark och vatten 258

Innehållsförteckning 3.5 Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar 260 3.6 Skydd av naturen 264 3.7 Miljöfarliga verksamheter 266 3.8 Beslutsfattande, tillsyn och överklagande 269 4 Slutord 273

Författarpresentationer 275 Källförteckning 277 Rättsfall och beslut 301 Sakregister 309

Inledning

Som titeln antyder står människan, myndigheter och makt i fokus för denna bok. Syftet är att ge en introduktion till både formella och materiella bestämmelser inom ett antal områden inom förvaltningsrätten. I fokus står de bestämmelser som ger myndigheter makt att vidta olika åtgärder riktade mot den enskilda och vilka rättssäkerhetsgarantier som finns till skydd för denna. De områden som behandlas är migration, skola, miljö, polis, socialförsäkring, socialtjänst samt hälso- och sjukvård (inkl. tvångsvård). Dessa områden är centrala i samhällsdebatten och regleringen är föremål för ständiga förändringar. Som exempel kan nämnas att möjligheterna att vidta tvångsåtgärder har utökats i LVM och LVU. Andra exempel är att skolplikten utökats till att gälla från sex års ålder och att skolhuvudmän sedan juli 2018 är skyldiga att utse en skolchef. Vidare har den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd, som skulle gälla åren 2016–2019, förlängts till juli 2021. En ändring av betydelse för de aktuella områdena är att barnkonventionen blivit svensk lag, en annan är att beteckningen för kommuner på regional nivå sedan 1 januari 2020 ändrats från landsting till region. På miljöområdet är det främst klimatfrågan som kommit i fokus sedan senast utgåvan. Här har Sverige, som ett av de första länderna i EU, lanserat en ”klimatlag” (2017:720), där det anges att regeringens politik ska utgå från klimatmålen och hur arbetet ska bedrivas. Bland annat ska man presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen och ta fram en klimatpolitisk handlingsplan vart fjärde år. En annan nyhet som väckt uppmärksamhet på miljö området är implementeringen av EU-förordningen (1143/2014), som 13

Inledning

syftar till att förebygga att främmande – s.k. invasiva – arter sprids och därmed hotar den biologiska mångfalden. Detta har bland annat medfört strängare regler kring signalkräftor i vårt land. När det gäller förändringar på gång kan nämnas att socialtjänsten i sin helhet är under utredning, vilken ska vara klar (juni) 2020. Ur rättslig synvinkel är de samhällsområden som behandlas i denna bok spännande även till följd av den påverkan som följer av internationella åtaganden och europarätten och de krav som därigenom ställs på den svenska lagstiftningen och tillämpningen. Initiativet till denna bok togs av ett antal lärare vid den Juridiska institutionen vid Uppsala universitet som sett ett behov av en bok som både fungerar som introduktion till en rad områden inom den speciella förvaltningsrätten och som samtidigt problematiserar och fördjupar frågorna. Ambitionen är att inte bara redogöra för de centrala bestämmelser som finns på respektive område, utan att även peka på oklarheter, svårigheter och problemområden. Eftersom utrymmet är begränsat finns inte möjlighet till fördjupade analyser, men förhoppningen är att väcka läsarens intresse för frågorna. De olika områdena har det gemensamt att de sorterar under den offentliga rätten och därmed gäller en rad offentligrättsliga bestämmelser såsom konstitutionella regler, allmänna bestämmelser i förvaltnings lagen och förvaltningsprocesslagen, kommunallagen, offentlighets- och sekretesslagen m.m. Normgivningsmässigt har de även det gemensamt att en stor del av den reglering som är relevant på området meddelas av regeringen och centrala myndigheter genom förordningar och s.k. myndighetsföreskrifter. En annan gemensam faktor är att regleringen främst tar sikte på myndighetens skyldigheter mot enskilda och inte huvudsakligen på enskildas möjligheter att utkräva rättigheter i domstol. En trend som kan skönjas är dock en förstärkning av den enskildes ställning genom ökade möjligheter att överklaga myndighetsbeslut, inte minst genom 2017 års förvaltningslag (2017:900). En skillnad mellan de olika områdena är att de förvaltningsuppgifter som i första hand handhas på kommunal- eller regionsnivå brukar beskrivas som målstyrda verksamheter, såsom socialtjänst, hälso- och sjukvård och skola, medan andra beskrivs som detaljstyrda eller regel styrda såsom polis och migration. Målstyrningen i den kommunala 14

Inledning

verksamheten kan kopplas till principen om kommunalt självstyre (jfr 14 kap. regeringsformen). På de områden där kommunen har ansvaret för genomförandet av förvaltningsuppgiften, kan kommunen i princip besluta hur de av staten uppställda målen ska uppnås. Samtidigt kan konstateras att även om verksamheten är målstyrd finns en detaljstyrning av verksamheten i varierande grad. Exempelvis är detaljeringsgraden hög ifråga om socialt bistånd, stöd och service till personer med vissa funktionshinder inom socialtjänsten liksom på skolans område. Författarna till denna bok har eftersträvat att lyfta fram vissa gemensamma nämnare för varje område, som återkommer i de olika kapitlen. Bestämmelser om handläggningen, som avviker från förvaltningslagens bestämmelser, tas därför upp för att visa skillnader på det specifika i förhållande till den allmänna förvaltningsrätten. Även viktiga principer på respektive område lyfts fram. Andra genomgående teman rör möjligheterna att överklaga, tillsyn och i viss utsträckning internationella åtaganden. Regleringen kring respektive samhällsområde är omfattande och varje sådan kan utan tvekan fylla en egen lärobok. Detta har gjort det nödvändigt att utelämna delar, som är både viktiga och intressanta. Av utrymmesskäl sätts därför inte specifikt fokus på frågan om EU-rättens inverkan på den nationella rätten och inte heller andra specifika EU-rättsliga spörsmål. Frågor som rör offentlighet och sekretess inom de olika samhällsområdena behandlas inte heller på något djupare plan. Boken är avsedd att kunna användas på kurser där förvaltningsrätten, både den allmänna och den speciella, studeras. Målgruppen är således bl.a. studenter som läser juridik och statskunskap. Framställningen kan även vara till nytta för praktiskt verksamma, både jurister och icke-jurister. Förhoppningsvis kan även en intresserad medborgare ha användning av boken, bl.a. i sina kontakter med myndigheter. Lotta Lerwall

Makt, myndighet, människa

Red. Lotta Lerwall

Makt, myndighet, människa UP P L A G A

En lärobok i speciell förvaltningsrätt

ISBN: 978-91-7737-094-9

Red. Lotta Lerwall