9789151101958

Vår offentliga förvaltning SAMVERKAN I VÄLFÄRDSPOLITIKEN

2 UPPL.

Hans Bengtsson & Anna Melke

Innehåll 1. Att verka och samverka i offentlig förvaltning 1.1 Välfärdssamhällets framväxt 1.2 Medborgarens möte med förvaltningen 1.3 Tjänstemannens roll i förvaltningen – det demokratiska uppdraget 1.4 Bokens upplägg

2. Politik och förvaltning – två sidor av demokratin 2.1 Lokal självstyrelse och stark centralmakt i ett historiskt perspektiv 2.2 Några centrala begrepp i ett demokratiskt system 2.3 Politikens och förvaltningens ansvar för allmänintresset

3. Den politisk-administrativa processen

9 10 11 15 16

19 20 22 30

37

3.1 De politiska partiernas roll i en demokrati 3.2 Förvaltningens roll i den politisk-administrativa processen 3.3 Medborgarnas inflytande i genomförandeprocessen

44 50

4. Statsmakterna – riksdagen, regeringen, statschefen

53

4.1 Det svenska statsskickets grunder 4.2 Sveriges territoriella organisation – stat, regioner, kommuner 4.3 Riksdagen – organisation och arbetsformer

37

54 59 61

4.4 Riksdagens maktbefogenheter 4.5 Regeringen – organisation, arbetsformer och maktbefogenheter 4.6 Statschefens ställning 4.7 Domstolarnas och Riksbankens ställning

5. Statens styrning och kontroll av förvaltningen 5.1 Förvaltningspolitikens huvudmål och organisation 5.2 Styrning av förvaltningen 5.3 Kontroll av förvaltningen 5.4 Medborgarnas rätt att överklaga beslut

6. Den internationella makten 6.1 Samverkan över nationsgränserna 6.2 Överstatliga organisationer (1) – Europeiska Unionen 6.3 Överstatliga organisationer (2) – Europarådet och Europadomstolen 6.4 Mellanstatlig samverkan – FN, OECD, Nordiska rådet

7. Den regionala makten 7.1 Län och landsting/regioner – indelning under förändring 7.2 Länsstyrelsen – statens myndighet på regional nivå 7.3 Regioner – självstyrelse på regional nivå 7.4 Regional kultursamverkan – kulturen närmare medborgarna

8. Den lokala makten 8.1 Kommunernas uppgifter – från fattigvård till välfärdskommuner 8.2 Kommunindelning under förändring 8.3 Kommuner – en politiskt styrd verksamhet 8.4 Den kommunala budgetprocessen

67 74 79 80

83 85 88 97 101

111 111 112 125 126

129 129 131 132 135

137 137 141 144 148

8.5 Kommunerna och staten 8.6 Kommunerna och medborgarnas inflytande 8.7 Organisatoriska och administrativa förändringar i kommunal förvaltning 8.8 Översikt av olika reformideologier

9. Handläggning i offentlig förvaltning 9.1 Särdragen i den svenska förvaltningsmodellen 9.2 Grundläggande principer i offentlig förvaltning 9.3 Offentlighetsprincipen – insyn och öppenhet i offentlig verksamhet 9.4 Allmänna handlingar 9.5 Sekretess – inskränkningar i offentlighetsprincipen 9.6 Straffansvar för offentligt anställd personal

151 155 158 171

173 173 175 176 184 197 202

10. Etik i offentlig förvaltning

209

10.1 Etiska dilemman 10.2 Vårt offentliga etos 10.3 Förvaltningsetik

209 210 214

11. Varför blir det inte som vi har bestämt?

11.1 Reformens innehåll och syfte 11.2 Reformens genomförande: utfall och effekter 11.3 Möjliga förklaringar till reformens bristande måluppfyllelse

227 228 229 232

Referenser

243

Register

251

1. Att verka och samverka i offentlig förvaltning De flesta tänker nog inte så mycket på hur närvarande den offentliga förvaltningen är i våra liv – ändå är den en central del av vardagen.

Den offentliga förvaltningen följer oss, som det brukar heta, från vaggan till graven. Den är närvarande inte bara när vi föds, går i förskola, påbörjar utbildningar, får vård eller tar emot ekonomiskt stöd, utan också när vi tar oss till jobbet via kollektivtrafik och vägar, när vi ansöker om bygglov, ingår äktenskap och hämtar ut ett nytt pass till utlandsresan. Listan kan göras lång, i alla fall i Sverige, där så många gemensamma problem hanteras via politiska lösningar. Och i alla fall i dag. Vad ett samhälle väljer att lösa gemensamt och vad som lämnas åt medborgarna själva att utforma och finansiera varierar över tid och rum. Inget land är det andra riktigt likt och de förmåner som vi har rätt till, fanns förmodligen inte för våra mor- och farföräldrar. Kanske inte ens för våra föräldrar.

Den här boken vänder sig till dig som kommer att arbeta i den offentliga förvaltningen, eller som redan arbetar där. Boken är särskilt inriktad på den del som handlar om välfärdspolitik, det vill säga de områden som i dagligt tal kallas vård, skola och omsorg, men som i praktiken rymmer så mycket mer. Tanken med boken är att ge en bild av det sammanhang som den offentliga förvaltningen är, så att den som verkar i den kan navigera inom det komplexa och mycket splittrade system som det i dag är. Samtidigt ger boken en förståelse för vad det innebär att arbeta i en politiskt styrd organisation. Lite högtidligt kan man säga att den som jobbar i offentlig förvaltning 9

vår Offentliga förvaltning

också jobbar i demokratins tjänst och därmed är en av demokratins väktare – du är en av dem som ska vaka över att de politiska visionerna blir till verklighet för medborgarna. Som verksam i implementeringsprocessen spelar du stor roll för vad som i slutändan kommer medborgarna till del.

Att verka i offentlig förvaltning handlar om att samverka både inom och mellan förvaltningar och med alla de aktörer som är inblandade i utförandet av välfärdstjänster. Samtidigt som samverkan sedan länge är inskriven i lagstiftningen och beskrivs som ”välfärdsstatens nya arbetssätt”, framstår det som mycket svårt och ett outnyttjat verktyg för att verkligen möta medborgarnas behov (Danermark & Kullberg 1999; Danermark 2005; Axelsson m.fl. 2013). Ett hinder som tycks stå i vägen för att mötas över verksamhets- och förvaltningsgränser är att det inte finns tillräcklig kunskap om hur ”hela välfärdskartan” ser ut.

Det är svårt både för tjänstemän och för medborgare att navigera, och kartan blir alltmer svåröverblickbar i takt med specialisering, decentralisering och privatisering (jfr Hjern 2001; Lindqvist m.fl. 2010; Melke 2010).

Den här boken är förhoppningsvis till hjälp för att kunna överblicka den offentliga förvaltningens uppdrag och olika delar.

1.1 Välfärdssamhällets framväxt Den del av den offentliga förvaltningen som hanterar välfärdsfrågor är inte på något sätt ny, men den har genomgått stora förändringar och växt i takt med en allt större uppsättning av insatser och lagstiftning. De flesta välfärdssystemen etablerades under 1960- och 70-talen när nationer insåg vikten av att ha en befolkning med god hälsa. I sviterna efter världskrigen stod det klart att många människor behövde stöd som följd av de skador krigen orsakat dem. Termen ”välfärdsstat” (welfare state) fick allmän spridning främst genom en bok av en brittisk biskop under andra världskriget (Temple 1941). Han menade att välfärdsstaten, i motsats till Nazitysklands ”maktstat” (power state), ska vara ett redskap för att skapa rättvisa och främja mänsklig välfärd för alla medborgare så långt det är möjligt genom lagstiftning. Detta be10

1. att verka och samverka i offentlig förvaltning

grepp blev snabbt accepterat som benämning på en samhällsmodell med omfattande sociala reformer. I dag inbegriper välfärd, i betydelsen ”välstånd”, inte bara hälso- och sjukvård och socialtjänst, utan också utbildning, arbete, bostad, kommunikationer, kultur och fritid.

Hur omfattande dessa reformer behöver vara råder det dock olika meningar om. Diskussionen gäller främst dels välfärdstjänsternas fördelning (generella eller selektiva principen), dels välfärdstjänsternas förmedling (allmän eller specifik resursöverföring i form av kontant­eller naturalinjen) (Hansson 1990). Till detta kan läggas de senaste decenniernas diskussion om välfärdstjänsternas distribution (offentliga eller privata utförare) och finansiering (skatter eller avgifter). Utgångspunkten i denna välfärdspolitiska debatt är relationen mellan staten och det civila samhällets institutioner. I en nyliberal trend används allt oftare begreppet ”välfärdssamhället”, vilket inkluderar inte bara ­ideella organisationers och familjens, utan också privata företags roll i utvecklingen – samhället är större än staten. Valfrihet och det individuella ansvaret har kommit att betonas alltmer (Möller 2015). Innehållet i välfärdspolitiken har därmed fått en bredare innebörd, vilket i hög grad påverkar förvaltningsmyndigheternas ansvar.

1.2 Medborgarens möte med förvaltningen En viktig poäng med den här boken är att visa att den offentliga förvaltningen är ett system där tjänstemän – exempelvis en lärare, socialsekreterare eller sjukgymnast – behöver se helheten. Samtidigt är det en viktig poäng att se att det är ett mycket fragmenterat system som det är lätt att gå vilse i. Med fragmenterat menar vi att det är splittrat på olika nivåer, utförare och lagar som sinsemellan inte alltid har en tydlig koppling. Mycket välfärdspolitik sker på lokal nivå, det vill säga inom kommuner och stadsdelar där det finns stort utrymme för variation, men också på regional, nationell och internationell nivå. De som utför tjänsterna (till exempel utbildning, sjukvård eller omsorg) kan vara offentliga, privata eller ideella aktörer som verkar på en eller flera av dessa nivåer. Till vissa delar följer dessa aktörer samma lagstiftning och regelsystem, till andra delar har de separata regleringar som 11

vår Offentliga förvaltning

garanti för den enskilde medborgaren. Överklaganderätten innebär att en medborgare har rätt att överklaga ett myndighetsbeslut hos en hög­ re myndighet, en förvaltningsdomstol eller regeringen. I Sverige finns en lång tradition av rätten att ”gå till kungs” för att få sin sak prövad.

I modern tid har denna princip övergått i rätten att föra förvaltningsbesluten vidare till regeringen. Målsättningen är dock att regeringen ska avhända sig vissa överklagandeärenden. I första hand har det skett genom att vissa förvaltningsärenden har flyttats över till förvaltningsmyndigheter och domstolar.

Ett viktigt exempel är medborgarskaps- och utlämningsärenden som.fl.yttats över från Utlänningsnämnden till migrationsdomstolar.

Migrationsdomstolarnas avgöranden får överklagas till en migrationsöverdomstol. För att ta upp ärendet i Migrationsöverdomstolen krävs prövningstillstånd som ska meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen (prejudikatdispens) eller om det finns synnerliga skäl (extraordinär dispens).

Förvaltningsrätten i Göteborg, Stockholm och Malmö har utsetts att vara migrationsdomstolar. Kammarrätten i Stockholm är migrationsöverdomstol. Processen i domstolarna är en tvåpartsprocess med Migrationsverket och den sökande som parter.

Till skillnad från många andra länder spelar de allmänna dom­ stolarna en mer begränsad roll som kontrollinstanser i Sverige. Här har vi i stället byggt upp ett system med allmänna förvaltningsdomstolar i tre instanser. Som huvudregel gäller att förvaltningsbeslut överklagas hos förvaltningsrätten vars beslut kan, om prövningstillstånd ges, överklagas hos kammarrätten och i sista hand hos Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). Vid sidan av dessa finns även andra prövningsinstanser. Det finns till exempel vissa förvaltningsmyndigheter som har besvärsprövning som huvuduppgift och därför fått en domstolsliknande sammansättning. Högskolans överklagandenämnd är ett sådant exempel. För att denna instans ska få pröva ett ärende krävs ett uttryckligt stöd i författningar. Huvudregeln är att förvaltningsdomstolarna prövar ärenden där rättsfrågor dominerar. Om däremot lämplighetsöverväganden dominerar prövas ärendet av en förvaltningsmyndighet och i sista hand av regeringen.

102

5. statens styrning och kontroll av förvaltningen

Förvaltningsbesvär och kommunalbesvär (laglighetsprövning) Inom förvaltningsrätten skiljer man mellan förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Förvaltningsbesvär omfattar dels statliga förvaltningsorgans beslut, dels kommunala nämnders beslut som inte regleras i kommunallagen utan i specialförfattningar och avser myndighetsutövning. Denna besvärsrätt gäller inte bara parter utan även andra som berörs av beslutet. Besvärsmyndigheten kan pröva såväl beslutets laglighet som lämplighet, och myndigheten kan inte bara upphäva beslutet utan också ändra dess innehåll. De viktigaste bestämmelserna om förvaltningsbesvär finns i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen.

Kommunalbesvär (laglighetsprövning) omfattar dels de kommunala representationernas beslut, dels beslut av kommunala nämnder som regleras i kommunallagen. Möjligheten att lämna kommunalbesvär gäller kommunmedlem, oavsett om beslutet angår henne eller honom personligen. Kommunmedlem är den som är folkbokförd i kommunen, betalar kommunalskatt i kommunen eller äger fast egendom i kommunen. Till skillnad från förvaltningsbesvär kan besvärsmyndigheten bara pröva beslutets laglighet, inte dess lämplighet. Beslutet kan bara upphävas, inte ändras innehållsligt. De grundläggande reglerna för kommunalbesvär finns i kommunallagen. Där framgår bland annat att

Tabell 6 Sammanfattning av kriterier för förvaltningsbesvär respektive kommunal­besvär/laglighetsprövning.

Förvaltningsbesvär

Kommunalbesvär (Laglighetsprövning)

Omfattar

Statlig förvaltning och myndighetsutövning i kommunal förvaltning enligt speciallagstiftning

Kommunal förvaltning enligt kommunallagen

Behörig att överklaga

Berörd av beslutet

Kommunmedlem

Prövning av överklagandet

Laglighet och lämplighet

Laglighet

Domstolarnas befogenhet

Upphäva och ändra beslutet

Upphäva beslutet

103

vår Offentliga förvaltning

ett överklagat beslut ska upphävas om det beslutats i fel ordning, inte hör hemma i kommun eller landsting, om det strider mot lag eller annan författning eller om det organ som fattat beslutet överskridit sina befogenheter.

RÄTTSFALL ▶ Ansökan

om bistånd för sommarvistelse (exempel på förvaltnings­

besvär) Enligt socialtjänstlagen har en kommun ansvar för personer som vistas inom kommunen.

En person söker bistånd för sin sommarvistelse i annan kommun än där personen är bosatt. Omsorgsnämnden i kommunen avslår ansökan med hänvisning till att personen vid ansökan inte vistas i kommunen och därför som kommande vistelsekommun inte har vare sig ansvar för eller befogenhet att pröva denna ansökan om bistånd.

Den sökande överklagar avslaget som går via länsrätt (beviljar), kammarrätt (avslår) till högsta instans som vid detta tillfälle är Regeringsrätten. I sin prövning hänvisar RR till tidigare domslut att om en biståndsbehövande tillbringar sin sommarvistelse i en annan kommun än den vanliga vistelsekommunen är det den förstnämnda kommunen som har ansvar för att han eller hon får bistånd under sommarvistelsen. En kommun där en enskild person avser att tillbringa sin sommarvistelse har alltså inte rätt att avvisa en ansökan om bistånd enligt socialtjänstlagen på den grunden att den enskilde vid tidpunkten för ansökningen inte har anlänt till kommunen.

(Regeringsrättens Årsbok 2008 ref. 18) ▶ Har

hemkommunen skyldighet att ansvara för en gymnasieelevs dagliga resor? (exempel på laglighetsprövning enligt kommunallagen) En förälder ansöker i hemkommunen om bidrag för dotterns dagliga resor mellan inackorderingsbostaden och en fristående gymnasieskola som båda är belägna i en annan kommun. Barn- och utbildningsnämnden avslår denna ansökan och föräldern överklagar beslutet hos läns­ rätten som upphäver det överklagade beslutet.

104

5. statens styrning och kontroll av förvaltningen

Barn- och utbildningsnämnden överklagar då länsrättens dom och yrkar att kammarrätten ska upphäva domen. Kammarrätten finner att med bostad kan inte avses annan boplats än den där eleven har sitt faktiska boende under studietiden. På denna grund avslår kammarrätten nämndens överklagan. Länsrättens dom ska därför upphävas.

Barn- och utbildningsnämnden fullföljer sin talan hos Regeringsrätten och anför att nämnden har utgått från att ersättning inte utgår då den enskilde har beviljats inackorderingsbidrag. Kommunen har tolkat lagen så att den bostad som åsyftas i lagen är den där eleven är folkbokförd. Kommunen finner inte vare sig i lagstiftningen eller i förarbetena något som ålägger kommunen skyldighet att svara för elevens kostnader för resor mellan inackorderingsadressen och skolan. Av utredningen i målet framgår att avståndet mellan inackorderingsbostaden och skolan överstiger sex kilometer och att föräldern uppbär inackorderingstillägg från Centrala studiestödsnämnden.

Regeringsrätten gör följande bedömning. När det gäller den kommunala kompetensen får en kommun inte utan stöd i lag eller författning lämna understöd eller annan ersättning till enskilda personer. Någon skyldighet för kommunen att ansvara för dagliga resor mellan inackorderingsbostaden och gymnasieskolan går inte att utläsa av vare sig skollagen eller lagen om kommunernas skyldighet att svara för vissa elev­ resor. Barn- och utbildningsnämndens beslut strider därmed inte mot lag och överklagandet ska därför bifallas. Regeringsrätten bifaller därmed överklagandet och fastställer, med upphävande av länsrättens och kammarrättens domar, Barn- och utbildningsnämndens beslut.

(Regeringsrätten 2010, mål nr 4418-07) ▶ Vilka

insatser ingår i hemtjänsten? (exempel på förvaltningsbesvär)

Enligt socialtjänstlagen har kommunen ansvar för ansökningar om hemtjänst till kommunens invånare.

En 68-årig synskadad man ansökte om hjälp med strykning av kläder och gardinupphängning ”för att uppnå skälig levnadsnivå”. Kommunen där mannen är bosatt avslog mannens ansökan om att få kläder strukna varannan vecka och gardiner upphängda två gånger per år.

Mannen överklagade kommunens beslut. Förvaltningsrätten gick på 105

vår Offentliga förvaltning

samma linje som kommunen och menade att den hjälp med städning och fönstertvätt som mannen redan får är tillräcklig för att uppnå en skälig levnadsnivå.

Kammarrätten hänvisar i sin prövning till tidigare rättsfall där det slagits fast att insatser som fönsterputsning och gardinupphängning ska räknas som hemtjänstinsatser och därmed innefattas i begreppet skälig levnadsnivå. Kommunens beslut ändras.

(Kammarrätten i Göteborg, mars 2014)

Överklagningsrätten och myndigheternas upplysningsplikt Rätten att överklaga framgår i olika specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. Dessa har dock beskrivits som ofullständiga, oenhetliga och svårtolkade. Även när det i en författning framgår att ett beslut får överklagas är det inte säkert att beslutet kan överklagas.

Angående förvaltningsbesvär har det i praxis utformats vissa mini­mi­ krav på ett besluts verkningar för att det ska kunna överklagas. Detta medför att det inte är lätt för enskilda medborgare att hålla reda på möjligheterna att överklaga. Enligt förvaltningslagen har en myndighet skyldighet att inte bara underrätta en part om innehållet i ett beslut, utan också att tala om för personen om och hur beslutet kan överklagas.

Myndigheten ska då också underrätta parten om eventuellt avvikande meningar inom myndigheten. Underrättelsen kan ske på olika sätt, men skriftligt om parten begär det.

Andra möjligheter att ändra beslut – resning, rättsprövning, omprövning Överklagande är i Sverige det normala sättet att försöka få rättelse av förvaltningsbeslut. Vi ska här kort nämna ett par andra möjligheter.

Enligt RF 11:13 kan Högsta förvaltningsdomstolen eller lägre förvaltningsmyndighet, vanligtvis kammarrätten, efter ansökan bevilja resning i ärenden. Resning innebär att ett ärende tas upp till ny prövning, trots att det redan avgjorts genom ett beslut som vunnit laga kraft, till exempel genom att besvärstiden har gått ut. Resning beviljas om det 106

7. Den regionala makten Sveriges territoriella organisation brukar beskrivas som ett timglas – stark central makt och stark lokalmakt kombinerat med svaga regioner.

Därmed skiljer sig Sverige i egenskap av enhetsstat från betoningen på regional självstyrelse som är typisk för en federal stat. Trots det har de offentliga organen på regional nivå i dag en viktig självständig funktion inom flera samhällssektorer.

7.1 Län och landsting/regioner – indelning under förändring Sveriges regionala indelning bygger på länen vars gränser drogs upp på 1600-talet och länge förblev oförändrade trots att samhället förändrades kraftigt. Samtidigt har länen haft viktiga administrativa funktioner och landstingens gränser kom att följa länsindelningen. Denna indelning i län har därför sedan lång tid tillbaka varit ett av de mest omdebatterade och utredda ämnena i svensk förvaltningspolitik. Redan i början av 1900-talet framfördes förslag att vissa mindre län skulle upphöra som självständiga enheter. Den territoriella indelningen i storstadsområdena ansågs vara särskilt otillfredsställande. Under 1960-talet föreslogs till exempel en halvering av antalet län.

Merparten av dessa förslag förverkligades dock inte. Den enda större förändringen var sammanslagningen av Stockholms stad med Stockholms läns landsting 1971. Detta storlandsting fick cirka en och en halv miljon invånare medan det genomsnittliga antalet invånare i resterande 23 län var knappt 300 000. Efter hand växte uppfattningen att Sverige med sina små län var illa rustat att träda in i EU i vad som 129

vår Offentliga förvaltning

kallas ”Regionernas Europa”. Samhällsproblem kring främst sjukvård, utbildning, kommunikationer och miljö ansågs kräva större geografiska enheter. Inom vissa delar av landet skapades i stället samarbetsorganisationer mellan län, landsting, kommuner och andra regionala intressenter. Syftet var att skapa mer slagkraftiga regionala enheter för att hävda sig i den europeiska konkurrensen.

I början på 1990-talet skisserade en expertutredning tre möjliga framtidsmodeller (SOU 1992:63). Den första lade tyngdpunkten på staten, den andra på kommunen och den tredje på landstinget. Den första benämndes statligt regionalt ansvar – staten skulle samla sina regionala planerings- och samordningsuppgifter i en enda organisation.

Länsstyrelserna skulle därmed få en stark ställning och landshövdingen ökad makt. Landstingen och kommunerna skulle inte direkt beröras av denna förändring. Den andra modellen grundades på idén om kommuner i samverkan – kommunerna skulle få ansvar för nästan all offentlig service som riktar sig till medborgarna, inklusive sjuk­ vården. Landstingen skulle därmed avskaffas, regionala uppgifter skulle framför allt lösas genom utbyggd kommunal samverkan. Den tredje modellen kännetecknades av regional folkstyrelse. Den lokala självstyrelsens tyngdpunkt skulle förskjutas från kommunerna till utbyggda landsting, det vill säga folkvalda regionparlament. Dessa regionförsamlingar med egen beskattningsrätt skulle därmed få en nyckelroll i den demokratiska processen.

En parlamentarisk utredning konstaterade därefter att den regionala organisationen präglas av otydlig ansvarsfördelning (SOU 1995:27). Utredningen ansåg att det regionala utvecklingsansvaret borde föras över från länsstyrelserna till landstingen. Länsstyrelsernas roll borde renodlas till att enbart vara statens företrädare, varvid länsstyrelsernas av landstingen valda styrelser skulle avvecklas. Debatten ledde till försöksverksamheter och vissa förändringar i den offentliga sektorns organisation. Genom sammanslagningar bildades Skåne län och Region Skåne 1997 samt Västra Götalands län och Västra Götalandsregionen 1998. Samtidigt bildades olika former av regionala samverkansorgan i vissa andra län.

Utredningarna har därefter fortsatt och i januari 2009 beslutade 130

7. den regionala makten

regeringen att godkänna ansökningar från Halland och Gotland om att bilda direktvalda regionkommuner med egen beskattningsrätt och välja folkvalda fullmäktigeförsamlingar från och med valet 2010. Denna utveckling fortsatte och 2015 fick Sverige sex nya regionkommuner som tog över det regionala utvecklingsansvaret.

Förändringarna innebar i dessa fall att länsstyrelsernas uppdrag blev mer att fokusera på samordning av den statliga verksamheten, bedriva tillsyn och presentera beslutsunderlag för regeringen, än att ansvara för utvecklingen på regional nivå. Men regionreformerna har nu avslutats och den 1 januari 2019 blev de sista sju landstingen regioner.

Därmed har samtliga regioner tagit över det regionala utvecklings­ ansvaret från länsstyrelserna. Landsting som namn kommer att fasas ut. Regionbildningen innebär att frågor som rör hälso- och sjukvård, transportinfrastruktur, kultursamverkan och regional utveckling kommer att finnas i regionens ansvar. Regionerna ska ta fram en strategi för länets utveckling i samverkan med kommuner och andra aktörer i och utanför länet. Andra uppgifter för regionerna är till exempel att fördela statliga medel för regionalt utvecklingsarbete.

7.2 Länsstyrelsen – statens myndighet på regional nivå Det finns 21 länsstyrelser i landet – en i varje län. Länsstyrelsernas huvuduppgift är att vara statens företrädare i länen för frågor som staten lagt på länsstyrelsen. Även för många av de offentliga uppgifterna som utförs av kommuner eller andra aktörer har länsstyrelserna uppgifter när det gäller bland annat tillsyn, uppföljning och utvärdering. Länsstyrelserna har även omfattande allmänna förvaltningsuppgifter, som att handlägga bidragsansökningar och jordbruksstöd.

Under en period gick förvaltningspolitiken ut på att motverka sektoriseringen genom att förstärka länsstyrelsens samordnande roll.

Sektoriella särintressen har emellertid inneburit att flera statliga myndigheter har sina egna regionala organ. Länsstyrelserna är visserligen regeringens regionala organ, men de är inte enbart ett instrument för den centrala statsmakten utan också ett organ för att hävda de regionala intressena gentemot staten.

131

vår Offentliga förvaltning

Under åren 1977–1992 utsågs styrelsen (förutom landshövdingen) av landstingen, men genom ett riksdagsbeslut 2002 renodlades länsstyrelsernas roll återigen och både landshövdingen och styrelsens övriga ledamöter utnämndes av regeringen. Länsstyrelsen är från och med 2008 i enlighet med Myndighetsförordningen en så kallad enrådighetsmyndighet med insynsråd som utses på förslag av landshövdingen. Insynsrådet avser att uppfylla kravet på demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Landshövdingen är ordförande i insynsrådet, som ska utöva insyn i verksamheten och ge myndighetschefen råd.

Enligt länsstyrelseinstruktionen ska länsstyrelsen ”verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar”. Länsstyrelsen ska vidare utifrån ett statligt helhetsperspektiv samordna olika samhällsintressen och ”främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt under­rätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där”.

Länsstyrelsen beslutar själv om sin inre organisation, men det måste finnas länsexperter för bland annat räddningstjänst, jämställdhet, kommunikationer, bostadsfinansiering, livsmedelskontroll, djurskydd och veterinärfrågor, lantbruk, kulturmiljövård samt naturvård och miljöskydd.

7.3 Regioner – självstyrelse på regional nivå Den offentliga makten på regional nivå är organiserad som ett slags dubbelkommando: regionen (landstinget) är ett uttryck för idén om lokal självstyrelse och grundas på ett mandat direkt från väljarna, me­ dan länsstyrelsen är statens förvaltningsorgan. I praktiken är makt- och ansvarsfördelningen emellertid något mer komplicerad.

Landstingen tillkom i samband med 1862 års kommunalreform.

Deras uppgifter var till en början begränsade, den konstitutionellt sett viktigaste rollen blev att fungera som en valkorporation för riksdagens första kammare. Först så småningom gav huvudmannaskapet för ­hälsooch sjukvården landstingen en mer betydelsefull roll i ekonomiskt och 132

7. den regionala makten

politiskt hänseende. I dag står hälso- och sjukvården för den dominerande delen av regionens verksamhet. Till regionens område hör också folktandvård, kollektivtrafik, kultur, viss utbildning (ofta folkhögskolor och naturbruksgymnasier) och turism.

Den kommunala självstyrelsen gör att regionen får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Därutöver har landstingen inkomster från patientavgifter samt genom att staten bidrar med generella och riktade statsbidrag. Exempel på sådana riktade bidrag är ”kömiljarden” (infördes 2009–2014 för att bidra till att minst 70 procent av patienterna fick vänta mindre än 60 dagar på besök i specialistvård och sedan mindre än 60 dagar på operation eller annan behandling) och ”rehabiliteringsgarantin” (som infördes 2008–2015 för att förebygga långtidssjukskrivningar; landstingen fick ersättning för varje patient utifrån vissa medicinska insatser mot depression och ångest samt smärtor i rygg, axlar och nacke).

De större städerna stod redan från början utanför landstingen. Först när storlandstingen skapades trädde dessa in i landstingen – Stockholm 1971, Malmö och Göteborg 1999. Landstingens styrelse regleras i kommunallagen. Enligt regeringsformen ska beslutanderätten utövas av en vald församling – fullmäktige – som väljs för en period om fyra år. Kommunallagen anger att fullmäktige ska utse en styrelse vars uppgift är att leda och samordna förvaltningen. Med regionråd avses sådana ledamöter i styrelsen som är arvoderade på heltid, till exempel styrelsens ordförande.

Riksdagen har i kommunallagen angett att regionerna (landstingen) inom vida ramar kan utforma sin egen interna organisation. Regionerna har också valt relativt olika organisationsmodeller. Gemensamt är ändå att det förutom styrelsen ofta finns ett antal politiskt tillsatta nämnder med ansvar för exempelvis hälso- och sjukvård, länssjukvård, primärvård, kultur och utbildning. Under varje sådan nämnd finns en förvaltning med anställda tjänstemän. Som resultat av en allmän decentraliseringssträvan är ansvaret för många beslut numera delegerat till tjänstemän i de lokala förvaltningarna.

133

Vår offentliga förvaltning

ANDRA UPPLAGAN

Samverkan i välfärdspolitiken Hans Bengtsson & Anna Melke Politik och förvaltning är två sidor av demokratin. Den politiska makten används för att styra samhällsutvecklingen utifrån ett ideologiskt synsätt, medan den offent­ liga förvaltningens uppgift är att tjäna andra, ytterst medborgarna. I detta ligger en unik utmaning: å ena sidan ska folket genom sina valda representanter styra och kontrollera förvaltningen, å andra sidan ska myndigheter och tjänstemän vara självständiga nog att hävda saklighet, opartiskhet och ett etiskt förhållningssätt.

Denna bok ger en bild av dessa utmaningar. Den ger också en överblick som gör det lättare att navigera bland alla aktörer. Att hitta rätt bland internationella, statliga, regionala och lokala nivåer är nämligen inte självklart. Detta är en karta som dessutom blivit alltmer splittrad i takt med decentralisering, specialisering och privatisering.

I den andra upplagan av VÅR OFFENTLIGA FÖRVALTNING har lagar och förord­ ningar inom välfärdssektorn uppdaterats, liksom andra viktiga förändringar inom offentlig förvaltning. Även den ökade digitaliseringen och betydelsen av ett för­ ändrat medielandskap behandlas. Boken vänder sig till högskolestuderande vid utbildningar i offentlig förvaltning men också till den som redan arbetar inom sådana verksamheter. Det inkluderar så skilda yrken som kommunikatör, utredare, socionom, arbetsvetare, lärare, arbetsförmedlare, sjukvårdspersonal, polis och miljöinspektör. Boken vänder sig också till förtroendevalda politiker och andra som är intresserade av området.

Hans Bengtsson är docent i statsvetenskap vid Högskolan i Halmstad. Han under­ visar och forskar i offentlig förvaltning och politisk kommunikation.

Anna Melke är journalist, fil. dr i offentlig förvaltning och verksam som forskare vid Göteborgsregionen, FoU i Väst.

ISBN 9789151101958

9 789151 101958