Funktionshinderrätt Lotta Vahlne Westerhäll för barn ATT LEVA SOM ANDRA UTIFRÅN BARNETS BÄSTA
Innehåll
DEL I: INLEDNING
1. FN:s internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning 1.1 Sveriges ratificering av konventionen 1.2 En funktionshinderrättslig teori 1.2.1 Vad är en teori? 1.2.2 ”Att leva som andra”
1.3 Tillgänglighet 1.4 Funktionshinderrättsliga begrepp
2. Barnkonventionen 2.1 Barnkonventionen som svensk lag 2.2 Barnkonventionens rättigheter
15 15 16 16 17 19 19 21 21 22
3. Förhållandet barn och föräldrar
24
4. Bokens utgångspunkter och rättsområden
26
DEL II: BARN- OCH UNGDOMSHABILITERING (BUH)
1. Vad är BUH?
33
2. Insatser inom BUH
35 35 36 37 37
2.1 Medicinska insatser 2.2 Hjälpmedel 2.3 Tolkverksamhet 2.4 Gruppverksamhet
2.5 Bostadsanpassning 2.5.1 Bakgrund 2.5.2 Bostadsanpassning som funktionshinderrättslig åtgärd 2.5.3 Barnet som sökande 2.5.4 Ägandet av bostadsanpassningsbidraget 2.5.5 Ansökan om bostadsanpassningsbidrag 2.5.6 Bostadsanpassningen en rättighet
3. BUH-personals verksamhet 4. B UH-personals skyldigheter gentemot barn med funktionsnedsättning 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9
Tillgodose barnets bästa Iaktta vetenskap och beprövad erfarenhet Tillhandahålla behandlings- och hjälpmedelsalternativ med mera Bidra till patientsäkerhet och kvalitet Tillgodose barnets självbestämmande och integritet samt införskaffa dess samtycke Informera barnet respektive vårdnadshavaren Iaktta sekretess Behandla personuppgifter för god och säker vård Samverka med andra myndigheter
38 38 39 40 41 42 43 44
46 46 47 48 50 50 53 54 56 56
5. Frågan om BUH-insatser som legala rättigheter
58
6. Sammanfattning
60
DEL III: BISTÅND TILL LIVSFÖRINGEN FÖR BARN MED FUNKTIONSNEDSÄT TNING
1. V ård och behandling av barn med funktionsnedsättning inom ramen för socialtjänstens ansvarsområde
63
2. S ocialtjänstens samverkansansvar avseende barn med funktionsnedsättning
65
3. P rinciper inom socialtjänsten som berör barn med funktionsnedsättning
66
4. A llmänt om socialtjänstens skyldigheter avseende barn med funktionsnedsättning 5. Socialtjänstens insatser för barn med funktionsnedsättning 5.1 Bakgrund 5.2 Behov som gäller ”livsföringen i övrigt” för barn med funktionsnedsättning 5.2.1 Tjänster av behandlings- respektive servicekaraktär 5.2.2 Öppna insatser 5.2.3 Placeringsinsatser
6. S ocialtjänstens insatser för föräldrar till barn med funktionsnedsättning 7. Handläggning av insatser till barn med funktionsnedsättning 7.1 Principer för socialtjänstens handläggning 7.1.1 Rättssäkerhet 7.1.2 Kvalitet 7.1.3 Kompetens
7.2 Utredningsskyldighet 7.3 Dokumentation och beslutsfattande
8. I ntegritet och socialtjänstsekretess avseende barn med funktionsnedsättning 8.1 Integritet 8.2 Sekretess
9. R ättslig ställning i socialtjänsten för barn med funktionsnedsättning 9.1 Barnets rätt att bli behandlad enligt principen om barnets bästa 9.1.1 Barnets bästa i SoL 9.1.2 Barnets rätt till information och rätt till medinflytande 9.1.3 Barnets rätt till processbehörighet
9.2 Barnets rättigheter. Exempel från rättstillämpningen
10. Sammanfattning
68 71 71 72 72 75 77
79 81 81 81 83 85 86 87
89 89 90
92 92 92 93 94 95 99
DEL IV: STÖD OCH SERVICE TILL BARN MED VISSA FUNKTIONSNEDSÄT TNINGAR
1. Lagens syfte och grundläggande principer
103
2. Personkretsen av barn med vissa funktionsnedsättningar
105
3. D en rättsliga ställningen enligt LSS för barn med vissa funktionsnedsättningar
107
3.1 Barnets rätt att bli behandlat enligt principen om barnets bästa 3.2 Barnets rätt till information och att komma till tals 3.3 Barnets rätt till kompetent personal 3.4 Barnets rätt att få ett kvalitativt gott stöd 3.5 Barnets rätt till stöd och service enligt LSS 3.5.1 LSS – en rättighetslag 3.5.2 Insatser för barn med funktionsnedsättning
107 108 109 110 111 111 112
4. Olika huvudmäns ansvar för barn med funktionsnedsättning 121 4.1 Gränsdragning i förhållande till hälso- och sjukvården 4.2 Vistelse-, placerings- och bosättningskommuns respektive Försäkringskassas ansvar 4.3 Förhandsbesked av inflyttningskommun 4.4 Överflyttning av ärenden enligt LSS (SoL) till annan kommun
5. Beslutsprövning och beslutsfattande om insatser enligt LSS (SoL) rörande barn med funktionsnedsättning 6. Verkställighet av LSS (SoL)-beslut/domar rörande barn med funktionsnedsättning 6.1 6.2 6.3 6.4
Domstolstrots och fördröjd verkställighet Sanktioner vid domstolstrots och fördröjd verkställighet Domstolstrots och fördröjd verkställighet i tillämpningen. Två exempel rörande barn med funktionsnedsättning Rättssäkerhetsanalys av sanktionsavgiftssystemet för att genomdriva verkställighet
7. Sammanfattning
121 122 123 124
126
129 129 131 133 137 141
DEL V: VÅRDBIDRAG/ERSÄT TNING FÖR VÅRD AV BARN MED FUNKTIONSNEDSÄT TNING
1. Vårdbidragets syfte och utveckling
145
2. Villkoren för rätt till vårdbidrag
148 148 149 152
2.1 Sjukdom, utvecklingsstörning eller annat funktionshinder 2.2 Vårdbidragets omfattning vid olika diagnoser 2.3 Behov av särskild tillsyn och vård
3. Merkostnader 3.1 Vad är merkostnader? 3.2 Exempel på merkostnader i olika situationer 3.2.1 Boende med mera 3.2.2 Hjälpmedel med mera 3.2.3 Sjukhusvistelser med mera 3.2.4 Läkemedel med mera 3.2.5 Kost med mera 3.2.6 Resor med mera 3.2.7 Aktiviteter med mera
154 154 155 155 156 157 158 161 161 162
4. Beräkning av vårdbidrag
163
5. Ansökan om vårdbidrag
166
6. Andra samhällsstöd för vård av barn med funktionsnedsättning 6.1 6.2 6.3 6.4
Statlig assistansersättning Vård på institution Tillfällig föräldrapenning Andra ersättningar
7. Sammanfattning
168 168 171 172 174 175
DEL VI: FUNKTIONSHINDERRÄT T AVSEENDE BARN. EN JÄMFÖRELSE UR RÄT TSTEORETISK SYNVINKEL
1. Funktionshinderrättens allmänna kännetecken
179
2. Rättighetsbegreppet i funktionshinderrätten
181
3. Tolkning av funktionshinderrättsliga regler
186
4. Slutsatser
187
Litteratur
188 Propositioner 188 Statens offentliga utredningar m.m. 189 Myndighetsföreskrifter, allmänna råd, vägledningar m.m. 189 Försäkringskassan 189 Socialstyrelsen m.fl. 190 Rättsfall och beslut 190 Monografier, tidskrifter m.m. 191
1 Vad är BUH? Barn- och ungdomshabiliteringen (BUH) är en verksamhet inom landstinget eller regionen. Det betyder att hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, och andra sjukvårdslagstiftningar är tillämpliga, det vill säga frågan om medicinsk vård och behandling är aktuell. Syftet med habiliteringen är att ge råd, stöd och behandling till barn och unga under 18 års ålder, vilka har en funktionsnedsättning och till deras familjer. Verksamheten vid BUH är mycket mångfacetterad. Förutom den individuella habiliteringen av barnet brukar i BUH:s verksamhet finnas erbjudande om grupper samt tema- och informationsträffar, där barn/ungdomar/föräldrar kan få möjlighet att träffa andra i liknande situation. Där kan de få kunskaper om funktionsnedsättningar och dessas konsekvenser samt information om samhällets stödinsatser. Det brukar även finnas grupper för syskon och andra i nätverket. Råd-, stöd- och behandlingsåtgärderna behandlas i avsnitt 2 nedan. De som arbetar på barnhabiliteringen är personal från flera olika yrkesgrupper. De flesta tillhör kategorin hälso- och sjukvårdspersonal. De samarbetar i ett habiliteringslag som bildas kring varje barn efter dess behov. Vid behov remitteras barnet för bedömning och behandling inom olika medicinska specialiteter, till exempel barnortopedi, handkirurgi, ögonmedicin eller barnpsykiatri. Funktionsnedsättningarna som aktualiseras inom BUH är många. Ofta är det fråga om fysisk funktionsnedsättning, som innebär svårigheter att använda, styra, balansera och koordinera huvud, bål, armar och ben. Exempel på sådana funktionsnedsättningar kan vara cerebral pares, CP, eller ryggmärgsbråck. Psykisk eller neuropsykiatrisk funktionsnedsättning innebär svårigheter som bland annat påverkar barnets sociala samspel. Barnet kan ha svårt att läsa av och tolka andra människors känslor och ha svårt att koncentrera sig. Till denna grupp räknas Aspergers syndrom och ADHD. Sensoriska funktionsnedsättningar brukar också räknas hit. Intellektuell eller kognitiv funktionsnedsättning innebär svårigheter att ta emot, bearbeta och förmedla information. Den innebär att det krävs längre tid för att förstå och lära sig saker. Målgruppen är barn och ungdomar med varaktig funktionsnedsättning, som påverkar den fysiska, psykiska och sociala utvecklingen och som kräver att stödet är sammansatt av flera kompetenser över tid. Stödet ska sålunda förena 33
Funktionshinderrätt för barn och deras föräldrar kunskap om barns och ungdomars utveckling med kunskap om funktionsnedsättningar och om dessas påverkan på utveckling och livsvillkor. Det vardagliga stödet måste kompletteras med fördjupad och specialiserad kunskap och av växlande men långsiktigt stöd från flera verksamheter som behöver samverka. Det handlar således om medicinska insatser men också om anpassning av hemmiljön, hjälpmedel, teckentolktjänst samt stöd för att främja motorisk, språklig, psykisk och pedagogisk utveckling (se nedan).
34
2 Insatser inom BUH Ovan gjorda introduktion av BUH ger samtidigt en bild av vilka insatser som kan förekomma för barn med funktionshinder och deras föräldrar. De olika förmånerna inom barnhabiliteringen spänner över vitt skilda fält. Samtliga ska vara i enlighet med de krav som följer av de båda konventionerna, funktionsnedsättningskonventionen och barnkonventionen. Den förra kräver att barnet och dess föräldrar ska kunna leva som andra, att de har lika värde som andra människor, att de har tillgänglighet till den omgivande världen och kan vara delaktiga i denna. Den senare kräver att tillämparen har ett barnrättsperspektiv, som säkerställer barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn. Konventionen kräver också ett handlande i enlighet med barnets bästa, det vill säga att tillämparen dels har ett kompetensinriktat synsätt och ser på barn som självständiga individer med egna rättigheter, dels har ett behovsinriktat synsätt på grund av att barnens autonomi är begränsad. När nu en genomgång görs av insatserna riktas uppmärksamhet genom gående på om konventionernas krav är tillgodosedda i normgivningen. Eftersom tillämpningen endast återges i exempelform kan några omdömen om dennas följsamhet av konventionerna inte ges.
2.1 Medicinska insatser De medicinska insatserna kan vara av mångahanda slag beroende på barnets funktionsnedsättning. Att ge en bild av dessa är inte lätt. Ett tillvägagångssätt är att använda sig av bestämmelserna i 4 kap. 5 § p. 1–5, 6 kap. 4 § och 8 kap. 5 § andra stycket patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) utifrån kravet på specialistbehörighet. I Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2015:8) finns regler om läkarnas specialiseringstjänstgöring och där har man gjort en indelning i bas-, gren- och tilläggsspecialiteter. De ser ut på följande sätt vad gäller de specialiteter som kan aktualiseras inom barnhabiliteringen: Barnoch ungdomsmedicin är en basspecialitet med barn- och ungdomsallergologi, barn- och ungdomshematologi och onkologi, barn- och ungdomskardiologi, barn- och ungdomsneurologi med habilitering och neonatologi som grenspecialiteter. Även akutsjukvård, allmänmedicin, reumatologi och infektionsmedicin 35
Funktionshinderrätt för barn och deras föräldrar är enstaka basspecialiteter som kan aktualiseras. Bland invärtesmedicinska specialiteter kan endokrinologi och diabetologi nämnas, liksom kardiologi och njurmedicin. Bland de kirurgiska specialiteterna kan i första hand barn- och ungdomskirurgi anföras, men även handkirurgi och plastikkirurgi liksom ögonsjukdomar och öron-, näs- och halssjukdomar (hörsel- och balansrubbningar samt röst- och talrubbningar). Bland de neurologiska specialiteterna finns klinisk neurofysiologi, neurokirurgi, neurologi och rehabiliteringsmedicin. Bland de psykiatriska specialiteterna finns barn- och ungdomspsykiatrin. Slutligen kan skolhälsovård (medicinska insatser i elevhälsan) nämnas såsom varande en tilläggsspecialitet. Denna uppräkning av olika specialiteter utvisar den mångfacetterade insatsrikedom som finns på det medicinska området och som kan aktualiseras för barn med funktionsnedsättning beroende på vari funktionsnedsättningen består.
2.2 Hjälpmedel Hjälpmedel är en integrerad del i habilitering, rehabilitering eller i vård och omsorg, och vid all förskrivning av hjälpmedel görs en individuell behovsanalys. Hjälpmedlen är avsedda att kompensera funktionsnedsättningen samt förbättra, utveckla och/eller vidmakthålla funktioner och förmågor. Att ge en bild av dessa är inte heller lätt. Ett tillvägagångssätt är att använda sig av olika klassifikationssystem. Härvid kan hänvisas till begreppet medicinteknisk produkt, varvid avses en produkt som enligt tillverkarens uppgift ska användas, separat eller i kombination med annat, för att hos människor påvisa, övervaka, behandla, lindra eller kompensera en skada eller en funktionsnedsättning.21 Till grund härför ligger International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF). Målet med klassifikationen är att erbjuda struktur och ett standardiserat språk för att beskriva funktionsförmåga och funktionshinder i relation till hälsa. Även ISO 9999 är en internationell klassificering av hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning. Klassificeringen består av tre hierarkiska nivåer såsom huvudgrupp, grupp och undergrupp. Varje nivå består av en kod och en rubrik, exempelvis 09 – Hjälpmedel för personlig vård och skydd, 09 12 – Hjälpmedel vid toalettbesök och 09 12 03 – Flyttbara toalettstolar. Det är tillverkaren som ISO-klassificerar produkten med produktens syfte som utgångspunkt. Hjälpmedel ska inte ersätta annan habiliteringsinsats, inte heller annan vård och/eller behandlingsinsats. Hjälpmedel är alltid en integrerad del i vård och behandling liksom habilitering. Bedömningen av behovet och möjligheten att erhålla ett hjälpmedel ska vara lika för alla oavsett kön, könsöverskridande 21 Se lagen (1993:584) om medicintekniska produkter.
36
2. Insatser inom BUH identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Ett barn med funktionsnedsättning ska kunna delta i samhället på lika villkor som andra barn. Vid förskrivning av hjälpmedel till barn under 18 år ska bedömning av behovet göras i förhållande till barn i jämförbar ålder utan funktionsnedsättning. Vid förskrivning av hjälpmedel ska brukarens hela livssituation beaktas, såväl fysiska som psykologiska och sociala behov. Förskrivning av hjälpmedel ska utgå från ett behovsinriktat synsätt som möjliggör lösningar för den specifika brukaren.
2.3 Tolkverksamhet Tolkverksamhetens service är till för barn som har en hörselskada, dövhet eller dövblindhet och barn som har funktionsnedsättningar som rör röst, tal eller språk. På Tolktjänst arbetar teckenspråkstolkar, dövblindtolkar och skrivtolkar. Teckenspråkstolkar tolkar med hjälp av teckenspråk, som är ett eget språk. De flesta som använder teckenspråk har en medfödd hörselnedsättning. Skrivtolkar skriver det som sägs, så att personer med hörselnedsättning kan läsa det. Det kostar inget för tolkanvändaren att beställa tolkar från Tolktjänst. Genom att de verksamheter som ger familjen stöd samverkar, kan också föräldrarnas situation underlättas. Föräldrar kan till exempel ges möjlighet att delta i utbildning som anordnas av landstinget, samtidigt som kommunen bistår med något lämpligt stöd för barnet och hennes/hans syskon. Som ett konkret exempel kan nämnas det statliga bidrag som vårdnadshavare kan få för teckenspråksutbildning, så kallad TUFF-utbildning. För att föräldrarna ska kunna delta i utbildningen kan kommunen ge familjerna stöd genom avlösarservice eller någon annan lämplig stödinsats.
2.4 Gruppverksamhet Förutom den individuella habiliteringen finns i BUH:s gruppverksamhet erbjudande om grupper samt tema- och informationsträffar, där barn/ungdomar/ föräldrar kan få möjlighet att träffa andra i liknande situation. Där kan de få kunskaper om funktionsnedsättningar och dessas konsekvenser samt information om samhällets stödinsatser. Det brukar även finnas grupper för syskon och andra i nätverket. Information om grupputbud kan också fås av det arbetslag barnet/ungdomen tillhör. Dylika stöd för att främja motorisk, språklig, psykisk och pedagogisk utveckling kan se mycket skiftande ut. Habiliteringen brukar tillhandahålla träning i grupper för barn och unga med appar, mobil och surfplatta som hjälpmedel i vardagen. Som exempel på dylika grupper kan följande nämnas. Grupper för att ”undersöka mat med alla sinnen” är för barn som har svårt att ta i mat och som 37
7 Handläggning av insatser till barn med funktionsnedsättning 7.1 Principer för socialtjänstens handläggning 7.1.1 Rättssäkerhet Socialtjänstens arbete ska, i likhet med all offentlig verksamhet som rör det allmännas agerande i förhållande till den enskilde, i detta fall barnet och dess föräldrar, kännetecknas av rättssäkerhet. Vad menas härmed? När man ska beskriva rättssäkerhet är ett vanligt sätt att utgå från rättssäkerheten som en garantifunktion, nämligen att möjliggöra förutsebarhet respektive kontrollerbarhet för den enskilde. En rättslig regel och ett rättsligt agerande som underlättar för den enskilde att förutse ett händelseförlopp är centrala ur rättssäkerhetssynvinkel. Detsamma gäller möjligheterna att i efterhand kunna kontrollera ett faktiskt utfall. För att tolka en rättsregel utifrån dess förutsebarhet och kontrollerbarhet krävs att den har ett visst mått av precision i den meningen att den inte får vara alltför vag och mångtydig. Det måste gå att något så när entydigt förutsäga hur utfallet blir av en tillämpning av lagregeln i fråga, vilket samtidigt medför en möjlighet att i efterhand kontrollera att utfallet blev det som man på goda grunder hade anledning att förutse. Effekterna av goda förutsättningar för förutsebarhet och kontrollerbarhet innebär att godtycklig maktutövning minimeras och den enskildes möjligheter att handla planmässigt ökar.71 Förutsebarhet och kontrollerbarhet möjliggörs genom en rad skiftande normer, som uttrycker olika handlingsregler/förhållningsregler/förbudsregler för dels myndigheten, i detta fall kommunen, dels den enskilde. Det finns också regler som skapar rättsliga kvaliteter, det vill säga vars funktion är att ”framkalla” en i rättsregeln uttryckt egenskap, en kvalitet. Även regler vars funktion är att någon ska erhålla en viss behörighet, en viss rätt eller makt, eller som det ibland stadgas i lagtext, ”äga” göra eller åstadkomma något (kompetensregler), kan nyttjas för att åstadkomma förutsebarhet och kontrollerbarhet. Den centrala 71 Vahlne Westerhäll (2002), Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950–2000, s. 481 f.
81
Funktionshinderrätt för barn och deras föräldrar grunden för rättssäkerhet ligger i den skrivna normen, det vill säga utgörs av den så kallade legalitetsprincipen. Den innebär för den kommunala verksamheten på detta område att verksamheten inom socialtjänsten styrs genom lagar som beslutats av riksdagen, förordningar som beslutats av regeringen samt föreskrifter och allmänna råd som utfärdats av Socialstyrelsen och andra myndigheter. Sålunda är effekten av iakttagandet av normen ibland att en viss åtgärd de facto vidtas, ibland att ett visst förhållningssätt ska prägla ett agerande. I det förra fallet kan man objektivt fastställa om åtgärden är vidtagen eller inte, i det senare fallet krävs en värdering av förhållningssättet för att avgöra om effekten är den som normen uttrycker. Om en åtgärd rent faktiskt kan iakttas/är iakttagen, innebär detta ett tillgodoseende av den enskildes formella rättssäkerhet. Om ett förhållningssätt uttrycker den värdering som eftersträvas i normen innebär detta ett tillgodoseende av den enskildes materiella rättssäkerhet. För att skapa materiell rättssäkerhet krävs en rimlig avvägning mellan den förutsebarhet som reglerna i lagen ger och etiska hänsyn av olika slag. Det är ett viktigt rättssäkerhetskrav att ta ställning till de etiska hänsyn som ligger bakom en regel. Detsamma gäller de social-, förhållnings- och styrpolitiska hänsyn som regeln ger uttryck åt. Rättssäkerhetens materiella sida rör således de värden som rätten bygger på rent substantiellt. I europeisk rättstradition används ofta sådana begrepp som frihet, rättfärdighet, rättvisa och likhet. De används inte som tomma begrepp, utan de utgör en substantiell värdeplattform. De är avhängiga av den värdemässiga och sociala kontext som de relateras till. De är begrepp som måste sättas i relation till omvärlden och den värdemåttstock som medborgarna menar att statens fördelning av förmåner och bördor bör följa, hur makten bör utövas och hur de rättsliga systemen bör tolkas. Detta innebär att rättssäkerhet inte ses som ett värde i sig, som läggs ”ovanpå” lagreglerna. Rättssäkerheten fungerar som en evalueringsnorm eller ett mål, mot vilket man försöker ”perfektionera” rätten.72 Rättssäkerhet anses kunna existera enbart inom ramen för ett rättssystem och enbart garantera rätten själv. Kravet på rättssäkerhet är således inte ett självständigt tolkningskrav på rätten, utan ett krav på att rätten har strukturer i form av ett välorganiserat rättstillämpnings- och tolkningssystem, som garanterar att de värden som rätten knäsätter, också realiseras i de värdemått som man faktiskt använder sig av. Såväl den formella som den materiella rättssäkerheten framträder dels som krav på förutsägbarhet, dels som krav på kontrollerbarhet.73
72 Bernt & Doublet (1998), Vetenskapsfilosofi för jurister – en innføring, s. 449. 73 Vahlne Westerhäll (2002), Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950–2000, s. 485 f.
82
7. Handläggning av insatser till barn …
7.1.2 Kvalitet En del av rättssäkerheten utgörs såsom framhållits ovan av kvalitets- eller kvalifikationsregler. Socialtjänstens insatser ska vara av god kvalitet. Det framgår av 3 kap. 3 § första stycket SoL. Vad som menas med god kvalitet utvecklas närmare i lagens förarbeten.74 Vissa faktorer har enligt förarbetena till bestämmelserna i 3 kap. 3 § SoL stor betydelse för att verksamheten ska sägas ha god kvalitet. Socialtjänstens insatser ska bland annat ges i enlighet med de mål och övriga bestämmelser som lagen anger, på ett sådant sätt att den enskildes behov av stöd och hjälp tillgodoses och syftet med insatsen eller verksamheten uppnås. Detta förutsätter personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Personalen ska bemöta dem som söker stöd och hjälp så att de känner sig trygga i mötet med socialtjänsten och med det stöd de får. En god kvalitet på utbildning, kunskap och erfarenhet bidrar till den materiella rättssäkerheten. För att uppnå god kvalitet i socialtjänsten krävs också rättssäkerhet i form av den enskildes medinflytande och att vården och servicen är lättillgänglig. Andra faktorer är en väl fungerande arbetsledning och en lämplig sammansättning av ett arbetslag. En del av kvaliteten är också att socialtjänsten använder sig av ett genomtänkt arbetssätt. Det innebär även att verksamheten behöver följa upp och utvärdera olika insatser. Som exempel på sådana faktorer som påverkar vad som är god kvalitet anges i förarbetena hur man bemöter enskilda, en förtroendefull samverkan, respekten för den enskildes personliga integritet, personalens lyhördhet och inlevelseförmåga, att den enskilde har både insyn i och inflytande över de insatser som hon/han får samt en objektiv och korrekt ärendehandläggning.75 Enligt 3 kap. 3 § tredje stycket SoL ska kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras. Socialstyrelsen har beslutat om föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9), vilka gäller för hela socialtjänsten (liksom för hälso- och sjukvården och tandvården). Med kvalitet enligt SOSFS 2011:9 menas att en verksamhet uppfyller alla de krav och mål som gäller för verksamheten enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Med stöd av ledningssystemet ska socialtjänsten planera, leda, kontrollera, följa upp, utvärdera och förbättra verksamheten. I arbetet ingår att identifiera, beskriva och fastställa de processer, aktiviteter och rutiner i verksamheten som behövs för att säkra verksamhetens kvalitet. Att nu nämnda ledningssystem fungerar över tid säkerställs genom egenkon74 Prop. 1996/97:124 s. 52 f. 75 T.ex. prop. 1997/98:113 s. 61–62; prop. 2004/05:123 s. 35; prop. 2009/10:116 s. 23 ff. och prop. 2012/13:10 s. 80 f. och s. 109.
83
Funktionshinderrätt för barn och deras föräldrar troll och utredning av avvikelser. Om det visar sig att processerna och rutinerna inte är ändamålsenliga för att säkra verksamhetens kvalitet ska de förbättras. Den som bedriver verksamhet bör därför upprätta en kvalitetsberättelse, där det framgår hur man har arbetat med att utveckla och säkra kvaliteten i verksamheten. Det är socialnämnden eller motsvarande kommunala nämnd och den som bedriver enskild verksamhet enligt SoL som har ansvaret för att inrätta ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet. Att ha ett sådant lednings system innebär att det finns en struktur för hur kvalitetsarbetet ska bedrivas på alla nivåer i kommunen eller inom den verksamhet som bedrivs i enskild regi. I allmänna råd ges exempel på vad egenkontroll kan innefatta, såsom granskning av akter och annan dokumentation, undersökning av om det finns förhållningssätt och attityder hos personalen som kan leda till brister i verksamhetens kvalitet. Vidare ska nämnden ta emot och utreda klagomål och synpunkter på verksamhetens kvalitet från omsorgstagare och deras närstående, från personal samt från myndigheter, föreningar, andra organisationer och intressenter. Lex Sarah är en del av det systematiska kvalitetsarbetet enligt 3 kap. 3 § SoL. Syftet med lex Sarah är att verksamheten ska utvecklas och att missförhållanden ska rättas till. Det är viktigt att komma till rätta med brister i verksamheten och att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen.76 Syftet är således att bidra till att den enskilde får insatser av god kvalitet och att skydda den enskilde från missförhållanden.77 En avgörande förutsättning för att uppnå önskvärt resultat är att bestämmelserna om lex Sarah på ett tydligt sätt fogas in i och utvecklas till att bli en reguljär del av det systematiska kvalitets arbete som kommuner och yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter ska utöva inom socialtjänsten.78 Enligt regeringens bedömning ska kvalitets- och säkerhetsarbetet inom socialtjänsten i ökad utsträckning ha ett systemperspektiv. Det innebär att en god balans bör eftersträvas mellan ett individperspektiv, det vill säga vem som gjorde fel, och ett systemperspektiv, det vill säga vad som har brustit i organisationen. För detta krävs bland annat att tonvikt läggs vid förebyggande åtgärder och riskanalys så att fel, brister och missförhållanden – och i synnerhet allvarliga missförhållanden – på ett tidigt stadium kan upptäckas och därmed i möjligaste mån undvikas.79
76 Prop. 2009/10:131 s. 32. 77 Prop. 2009/10:131 s. 25. 78 Prop. 2009/10:131 s. 21. 79 Prop. 2009/10:131 s. 21.
84
7. Handläggning av insatser till barn …
7.1.3 Kompetens Som framhållits ovan utgörs rättssäkerheten även av kompetensregler. Av 3 kap. 3 § andra stycket SoL framgår att det för utförande av uppgifter inom socialtjänsten ska finnas personal med lämplig utbildning och erfarenhet. Socialstyrelsen har i fråga om personal inom vissa verksamhetsområden utfärdat allmänna råd som vägledning för tillämpningen av dessa bestämmelser. Utöver den generella bestämmelsen om personalens kompetens finns en bestämmelse i 3 kap. 3 a § andra stycket SoL med krav på lägsta utbildningsnivå för dem som utför vissa uppgifter inom socialtjänstens barn- och ungdomsvård. De uppgifter som berörs är bedömning av om utredning ska inledas, själva utredningen och bedömning av behovet av insatser eller andra åtgärder och uppföljning av beslutade insatser. Vilka krav på utbildning som gäller för utförande av sådana uppgifter framgår närmare av Socialstyrelsens föreskrifter i SOSFS 2014:7 (ändrade genom HSLF-FS 2016:24). För att vara behörig att utföra sådana arbetsuppgifter som anges i 3 kap. 3 a § andra stycket SoL ska den som inte har avlagt socionomexamen ha en examen motsvarande minst 180 högskolepoäng enligt högskoleförordningen (1993:100) eller motsvarande högskolepoäng enligt äldre bestämmelser. Examen ska innefatta områdena socialt arbete motsvarande minst 90 högskolepoäng, juridik motsvarande minst 30 högskolepoäng, psykologi motsvarande minst 30 högskolepoäng och samhällsvetenskap motsvarande minst 15 högskolepoäng. Den som har genomgått en sådan utbildning som avses i 3 kap. 3 c § SoL och vill ha ett bevis om behörighet enligt 7 a kap. 1 § socialtjänstförordningen (2001:937) ska ansöka om detta hos Socialstyrelsen. Personal inom socialtjänsten använder ofta metodstöd som arbetats fram av Socialstyrelsen. Barns behov i centrum, BBIC, är ett sådant metodstöd, som syftar till att ge en enhetlig och homogen struktur i socialtjänstens barnarbete och på så vis förverkliga både formell och materiell rättssäkerhet. Metodstödet bygger på vetenskap/kunskap och beprövad erfarenhet, där kunskapsbasen utgörs av teorier och forskning inom flera discipliner och på praktiska kunskaper och erfarenheter. Barn som behöver samhällets insatser ska erbjudas hjälp som bygger på bästa tillgängliga kunskap. Målet är att de insatser som ges ska vara till nytta och aldrig till skada för barnet. Det förutsätter i sin tur att yrkesverksamma som har till uppgift att bedöma barnets behov använder ändamålsenliga metoder i sitt arbete, att de får vägledning i arbetet med att formulera mätbara mål för olika insatser och att de ges stöd i arbetet med att följa upp individuellt behovsprövade insatser.
85
Funktionshinderrätt för barn och deras föräldrar
7.2 Utredningsskyldighet Får socialtjänsten in en ansökan, inträder socialnämndernas utredningsskyldighet. Förvaltningsmyndigheter har sedan gammalt enligt officialprincipen till delats ansvar för att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Principen innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Den innebär däremot inte att myndigheten måste sköta utredningen själv. Myndigheternas utredningsskyldighet finns nu lagfäst i 23 § förvaltningslagen (2017:900), FL, till skillnad från vad som gällde på gamla FL:s tid, då den vilade på sedvanerättslig grund. Bestämmelser om utredningsansvar finns också i vissa specialförfattningar såsom i 11 kap. 1 § SoL. Enligt 11 kap. 1 § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. Vidare ska vad som har kommit fram vid utredning och som har betydelse för ett ärendes avgörande tillvaratas på ett betryggande sätt. Bestämmelsen innebär att socialnämnden har en utredningsskyldighet beträffande sådant som tillhör nämndens verksamhetsområde. Med utredning avses all verksamhet som syftar till att göra det möjligt för nämnden att fatta beslut i ett ärende hos denna.80 Vilka åtgärder nämnden är skyldig att vidta följer av bestämmelserna i SoL men också av före skrifter i vissa andra lagar. Är nämnden skyldig att vidta åtgärd, är den också skyldig att genomföra utredning.81 En viktig bedömning, som således alltid bör göras innan utredningen sätts igång, är sålunda huruvida de sakförhållanden som har påkallat utredningen kan leda till någon åtgärd av nämnden. Utredning bör alltså inte vidtas om det redan från början står klart att nämnden inte kan eller inte bör vidta några åtgärder. En redan inledd utredning bör avslutas när och om det blir klarlagt att någon åtgärd inte är påkallad i det enskilda fallet. Det är svårt att i praktiken avgränsa de olika momenten i en utredning från varandra. Det visar på det nära samband som finns mellan en utredning och det ansvar som socialnämnden har för att den enskildes behov blir tillgodosett i olika hänseenden. Inom ramen för socialtjänstens utredningsskyldighet aktualiseras utredningar rörande människors behov av olika slag, som just barns behov, föräldrars behov och behov som en funktionsnedsättning kan ge upphov till. För att det ska vara möjligt för socialtjänsten att hjälpa dessa människor, måste deras behov av stöd och hjälp utredas. Här avses utredning i meningen att reda ut, kartlägga och klargöra, en mycket central rättslig uppgift. En utredning i denna mening handlar om att ställa frågor och skaffa sig en helhetsbild av såväl hinder som 80 Prop. 1979/80:1 s. 562. 81 JO 2011/12 dnr 5254-2009.
86
7. Handläggning av insatser till barn … resurser och behov hos den enskilde.82 Att utreda innebär att tillsammans med den enskilde ta reda på hur svårigheterna ser ut, vad hon/han kan och vill och på vilket sätt socialtjänsten kan hjälpa till. Eftersom beslut om olika åtgärder ska grunda sig på ett så bra och tillförlitligt underlag som möjligt, är det viktigt att socialtjänsten söker kunskaper om olika metoders resultat. De vanligaste metoderna finns beskrivna i Socialstyrelsens metodguide för socialt arbete. Att en metod är upptagen i metodguiden betyder inte att Socialstyrelsen rekommenderar den framför andra metoder.
7.3 Dokumentation och beslutsfattande Reglerna i 11 kap. SoL för handläggning och dokumentation syftar i förlängningen till att garantera barnets rättssäkerhet. Avsikten med reglerna är att barnet ska få sin sak prövad och avgjord på ett sakligt och opartiskt sätt. När ett barn, oftast genom sin vårdnadshavare, ansöker om stöd och hjälp med den dagliga livsföringen är det en handläggare som tar emot ansökan. I lagstiftningen finns inga bestämmelser som reglerar hur en ansökan om bistånd måste vara utformad. En ansökan kan vara skriftlig eller muntlig. I handläggarens uppgift ingår att hjälpa dem som försöker att precisera sina behov och önskemål. Handläggaren arbetar på uppdrag av socialnämnden, vars uppdrag utgår från SoL. En utredning består av att samla in uppgifter om den enskildes behov, livssituation och omgivningsfaktorer. Omgivningsfaktorer är den fysiska, sociala och attitydmässiga omgivning, i vilken människor lever och verkar. Omgivningsfaktorerna kan vara underlättande eller hindrande. Utredaren ska fånga upp den enskildes uppfattning om sin situation, sina behov och hur dessa kan tillgodoses. Uppgifter från annan myndighet eller utomstående person får inte inhämtas utan barnets/vårdnadshavarens samtycke. Arbetet med att samla in, analysera och väga samman olika uppgifter syftar till att skapa ett allsidigt, relevant och tillförlitligt underlag för nämndens beslut. I utredningsarbetet ingår även att formulera mål för insatsen. Målen behöver vara konkreta så att det klart och tydligt anges vad som är önskvärt att uppnå med den insats som beviljats. Det finns krav på planering av insatsen som kommer att föreslås och denna planering ska dokumenteras fortlöpande. Den enskilde har rätt till insyn i vad som dokumenteras. Handläggningsprocessen avslutas med ett skriftligt beslut. I det skriftliga beslutet ska det framgå vilken eller vilka insatser som har beviljats eller av slagits, beslutsmotivering, hur lång tid beslutet gäller, aktuellt lagrum, det vill säga hänvisning till ett visst bestämt ställe i aktuell lagtext, beslutsfattare och beslutsdatum och hur beslutet kan överklagas vid helt eller delvis avslag. Beslut 82 JO 2011/12 dnr 6514-2009, 6515-2009, 6516-2009 och 2542-2009.
87
Funktionshinderrätt för barn och deras föräldrar som fattas av socialtjänsten överklagas till förvaltningsrätt. Vilka beslut det är fråga om framgår av 16 kap. 3 § SoL. Överklagandet lämnas dock alltid in till socialnämnden, som sedan är skyldig att ompröva beslutet eller överlämna överklagandet till domstolen. Efter att ett beslut har fattats om insats för ett barn, behöver planeringen förtydligas och konkretiseras. Utgångspunkten är den analys och bedömning av behov som finns i beslutsunderlaget. Arbetet med att utforma och genomföra insatser är reglerat i olika bestämmelser, exempelvis rörande dokumentationen. Genomförandeplan och vårdplan ska upprättas vid alla placeringar utanför hemmet. Genomförandeplan bör även användas vid öppenvårdsinsatser. När ett barn eller en förälder har insatser från både socialtjänst och hälso- och sjukvård kan det finnas skäl att upprätta en samordnad individuell plan, SIP. Inför placering i familjehem och HVB och vid genomförandet av vården finns en rad viktiga frågor som socialtjänsten ansvarar för i syfte att säkerställa att barnet får en trygg och säker vård. Det handlar om rekrytering, utredning, utbildning och stöd till familjehem, planering för barnets skolgång och eventuella särskilda insatser kring hälsan. Barnets kontakt med föräldrar och andra närstående liksom att planera för stöd till vårdnadshavarna är exempel på viktiga delar i arbetet.
88
Funktionshinderrätt för barn Att leva som andra utifrån barnets bästa Lotta Vahlne Westerhäll
Vilka olika förmåner har barn med funktionsnedsättning och deras föräldrar rätt till enligt gällande svensk lagstiftning? En grundläggande funktions hinderrättslig teori är ”att leva som andra”. Denna teori följer av tanken om ”likhet inför lagen”, som är en grundläggande allmän princip i skyddet av mänskliga rättigheter. De rättsområden som författaren behandlar är: barnhabilitering, bistånd för livsföringen i övrigt inom socialtjänsten, vård och omsorg i omsorgsverk samheten samt vårdbidrag och andra ersättningar i socialförsäkringen. Samtliga dessa områden presenteras i boken med utgångspunkt från vård utövaren, socialarbetaren/handläggaren, dessas yrkeskvalitet, kompetens och skyldigheter å ena sidan samt mottagarnas, dvs. de funktionsnedsatta barnens, förutsättningar att erhålla insatserna, dessas innehåll och karaktär, myndigheternas handläggning och beslutens verkställighet å andra sidan. Boken avslutas med en jämförelse mellan de olika insatserna utifrån likheter och skillnader. Den metod som används är dels deskriptiv/informativ, dels rättsteoretisk. De teorier som ligger till grund för jämförelsen är den funk tionshinderrättsliga teorin om ”att leva som andra” och den barnrättsliga teorin om ”barnets bästa”.
Lotta Vahlne Westerhäll är professor emerita i offentlig rätt med särskild inriktning på socialrätt. Hon har i sin forskning ägnat sig åt många delar av den offentliga rätten men främst socialförsäkringsrätten, socialtjänsten och hälso och sjukvården samt EUrätten på dessa områden.
ISBN 9789151101118
9 789151 101118