9789147148363 by Smakprov Media AB

I Skolan efter marknaden ger forskare, opinionsbildare och lärare sina bilder av vad marknadsmekanismerna gör med skolväsendet – och hur den svenska skolan skulle kunna se ut efter att marknaden släppt sitt grepp. Den svenska skolan har gått från att vara den mest likvärdiga i hela världen, till att olika elevgrupper i allt högre grad lyckas olika bra. Under samma tid har läraryrket gått från att vara ett friskyrke till ett riskyrke. Hur behöver synen på lärares uppdrag ändras för att lärare ska må bra av att arbeta i skolan? Hur behöver den politiska styrningen av skolan ändras för att alla elever ska kunna lära sig så mycket som möjligt? Bokens medverkande guidar läsaren genom skolans organisa tion, från högsta politiska nivå till vardagen i klassrum och barngrupp. Skolan behöver något nytt. Det här är en bok om skolans och lärarnas framtid. Bokens huvudredaktörer Marcus Larsson är lärare och arbetar på en friskola i Göteborgstrakten. Han har tidigare varit regionalt skydds ombud för Lärarförbundet och lokalpolitiker. Åsa Plesner är doktorand i företagsekonomi på Stockholms universitet. Hon har tidigare arbetat som bland annat administrativ chef och kvalitetschef på friskoleföretag.

Best.nr 47-14836-3 Tryck.nr 47-14836-3

Marcus Larsson, Åsa Plesner (red.) Skolan efter marknaden

Motståndet mot den marknadsstyrda skolan växer sig allt starkare. Frågan är inte längre om systemet kommer att ändras utan när, och hur.

Marcus Larsson Åsa Plesner (red.) Skolan efter marknaden Om skolans och lärarrollens framtid

ISBN 978-91-47-14836-3 © 2023 Marcus Larsson, Åsa Plesner och Liber AB förläggare: Mattias Nykvist Redaktör: Thomas Johansson Projektledare: Helena Hammarqvist Formgivning inlaga: Eva Jerkeman Formgivning omslag: Filip Rensfelt Omslagsbild: Cecilia Möller/Johnér Första upplagan 1 Repro: Integra Software Services, Indien Tryck: Livonia, Lettland 2023

kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och elevers begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-avtal, är förbjuden. BONUS-avtal tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare, t.ex. kommuner och universitet. Intrång i upphovshavarens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material. Såväl analog som digital kopiering regleras i BONUS-avtalet. Läs mer på www.bonuscopyright.se. Liber AB, 113 98 Stockholm Kundservice: 08-690 90 00 kundservice.liber@liber.se www.liber.se

Innehåll Inledning: Skolan efter marknaden

MARCUS LARSSON och ÅSA PLESNER

Byråkratin, marknaden och de professionella 1:1 Nittiotalsreformerna och New Public Management

MARCUS LARSSON

1:2 Byråkratisering inom skolans styrning

PATRIK HALL

1:3 Demokrati och professionalism

ROBERT WENGLÉN

1:4 Mervärdesmåttens skola

JONAS VLACHOS

Styrningens konsekvenser för pedagogiken 2:1 Förskolans position i det marknadsutsatta skolsystemet

INGEGERD TALLBERG BROMAN

2:2 När inkluderingen offrades till marknaden

GUNNLAUGUR MAGNÚSSON

2:3 Vad krävs för att kunna undervisa på vetenskaplig grund i svensk skola?

115

JONAS LINDEROTH och ERIK WINERÖ

Lärares roll och uppdrag 3:1 Mellan tillit och kontroll

131

ANNA KARLEFJÄRD

3:2 Lärares yrkesetik och samhällsengagemang DAVID LIFMARK

149

Lärares erfarenheter 4:1 Hur lärartjänster i utsatta områden kan bli attraktiva

163

ANNA KAYA

4:2 Språklärare drömmer

176

SOFIE NOHR och JOSEFIN STÅHLBERG

4:3 En frånvalsskolas dödsdans

187

BJÖRN DAHLMAN

4:4 Hur gör vi läraryrket attraktivt igen?

199

MARIA JARLSDOTTER

Vägen framåt 5:1 Skolan är en samhällsinstitution, men det har alla glömt

213

CECILIA KAHN

5:2 Var det bättre förr? Hur blir det bättre nu?

221

ÅSA PLESNER

Slutord MARCUS LARSSON och ÅSA PLESNER

235

Inledning: Skolan efter marknaden MARCUS LARSSON och ÅSA PLESNER

kolan är många saker: vardagsmiljö för nära två miljoner barn från ettårsåldern upp till de sena tonåren och en arbetsplats för några hundra tusen medarbetare. Skolan är också ständigt föremål för debatt och diskussion: Ska man få göra vinst på att driva skola? Ska man få ha keps i klassrummet? Lär sig eleverna rätt saker, eller någonting alls, nu för tiden? Det svenska skolväsendet styrs sedan 1990-talet alltmer som en marknad. Den nogräknade säger hellre kvasimarknad, eftersom skolan inte är en plats där kunder väljer, betalar och utvärderar tjänster på samma sätt som på en fungerande marknad. Däremot har önskemål om valfrihet, mångfald och medborgarinflytande lett till en rad reformer som inspirerats av marknad och näringsliv. Resultatet av detta kallas för marknadisering, och det är en utveckling som har blivit alltmer ifrågasatt. I den här antologin samlas en mängd forskare från olika discipliner och medarbetare från olika delar av skolan. Deltagarna har olika erfarenheter och perspektiv, men ett gemensamt budskap: skolan behöver varsam och eftertänksam reformering bort från marknaden och mot ett stadigare system där elevers, yrkesverksammas, och samhällets behov av god utbildning och god arbetsmiljö tillgodoses. Ett argument som dyker upp i olika former är att skolan behöver få ha en annan logik än marknadens logik. I det här sammanhanget betyder logik ett sätt att fungera och hänga ihop. Marknadslogik utgår från att skolan fungerar bäst när individer gör egna val och beslut hanteras i form av köp- och säljbeslut. I boken kommer du att möta argument för professionslogik, vilka utgår från att skolan fungerar bäst när välutbildade medarbetares erfarenheter och insikter tas till vara. 5

Vi som samlat ihop skribenterna och redigerat boken är själva ”skolfolk” i grunden, även om vi tagit plats som debattörer i det offentliga samtalet. Marcus är SO-lärare och har arbetat som det i 20 år, mest på små ideellt drivna friskolor. Han har också varit politiskt och fackligt engagerad. Åsa arbetade som administratör och skolledare inom vuxenutbildning och grundskola i nära 15 år, på både stora och små friskolor i aktiebolagsform, och doktorerar nu i företagsekonomi. Under 2015 lärde vi känna varandra på Twitter och sedan dess har vi diskuterat välfärdens villkor där – med varandra, med många av dem som nu bidrar till den här boken, och med några tusen till. Efter ett par år grundade vi en blogg för att fånga upp den analys vi började utforma tillsammans. Vi döpte den till Tankesmedjan Balans. Benämningen tankesmedja var tänkt att skoja med föreställningen om att idéer formas av glassiga tankesmedjor och tyckonomer. Syftet med bloggen var att vi ville föra fram idéer som formats av engagerade och reflekterande personer i välfärdens yrken, i nära dialog med forskning och aktuell kunskap. Ordet Balans lånade vi från arbetsmiljöforskningens modell om att god arbetsmiljö innebär en balans mellan krav och resurser i arbetslivet. Vi tänkte att det är just denna balans som saknas i skolan i dag, och att denna brist på balans bubblar under mycket annat missnöje med skolan. Under de senaste åren har skoldebatten fått förnyad fart och hetta. Med denna bok tar vi hjälp av kunniga och erfarna forskare och skolpersonal för att ge en samlad bild av skolans strukturella problem och börjar leta efter konstruktiva vägar framåt. Vi vänder oss till lärare, lärarstudenter och inte minst till alla som bryr sig om skolan och dess elever, och som undrar vad det är som gör att så många upplever stress och resursbrist i skolan, trots att Sverige avsätter så mycket pengar till skolväsendet. Vi vänder oss också till en skolintresserad allmänhet och skolpolitiker som vill utforma vägar framåt för den svenska skolan. Boken innehåller fem teman. Det första temat, Byråkratin, marknaden och de professionella, beskriver skolans nuvarande styrning och förklarar viktiga händelser och begrepp för att förstå den. Kapitlen 6

handlar bland annat om kommunaliseringen av skolan, friskolereformen, ändrade kollektivavtal och om hur skolans styrning skapat ökat fokus på byråkrati, mätning och anpassning till marknadskrafterna. Nästa tema, Styrningens konsekvenser för pedagogiken, innehåller perspektiv från pedagogisk forskning. Här går skribenterna in på hur nuvarande styrning påverkar lärares yrkesutövande och vilka möjligheter som kan öppnas om vi överger marknadsstyrningen. När inget annat uttryckligen nämns är bokens slutsatser giltiga för hela skolväsendet. I det här temat finns dock ett kapitel som fokuserar särskilt på förskolan. Bokens tredje tema behandlar Lärares roll och uppdrag. Skolan är politiskt styrd och samhället behöver säkerställa att skolans resurser används rätt och att lärare arbetar enligt skollagens och läroplanens krav. Samtidigt utbildar vi lärare för att de i sitt yrkesutövande ska kunna ta beslut och göra professionella avvägningar med elevernas bästa i åtanke. I det här temat problematiseras hur marknadiseringen och en allt tydligare politisk styrning av skolan påverkar lärares friutrymme. För att diskutera sådana frågor möter vi i det fjärde temat, Lärares erfarenheter, just erfarna lärare och skolledare, som berättar och reflekterar om skolväsendet utifrån sina yrkeserfarenheter. Är du själv lärare hoppas vi att dessa kapitel blir som ett eftertänksamt samtal med engagerade kollegor, något det inte alltid finns tid för i dagens personalrum. Om du inte är lärare kan de här kapitlen ge liv åt, och konkreta exempel på, forskarnas beskrivningar i tidigare kapitel. Det femte och sista temat vänder blicken mot Vägen framåt. Koncernernas intåg på skolmarknaden drar skolsystemet åt ett håll som varken väljarna eller lärarna står bakom. Vi har förflyttat oss allt längre från den vision om småskalighet och pedagogisk mångfald som präglade debatten när friskolereformen kom till. Det här är en utveckling skapad av politiska beslut, vilket innebär att politiker kan ta nya beslut som styr skolan i en annan riktning. Bokens avslutningskapitel tar ut en sådan ny riktning, både för skolan som bildningsinstitution och för skolans organisering och finansiering. 7

När vi redaktörer arbetar i Tankesmedjan Balans fokuserar vi på välfärdsmedarbetares arbetsvillkor. Medarbetarnas arbetsvillkor – och arbetsbelastning – påverkas även av hur arbetet organiseras och hur resurserna används. Det var med den bakgrunden som vi började intressera oss för skolans marknadisering och dess konsekvenser. Kritiken mot att skolan blivit en marknad kommer dock även från nationalekonomer, företagsekonomer, statsvetare och från professionen själv. I Skolan efter marknaden vill vi ge experter inom olika fält möjligheten att problematisera skolmarknaden från deras olika perspektiv, och därmed göra beskrivningen av skolmarknadens negativa konsekvenser mer allsidig.

Byråkratin, marknaden och de professionella

NÄR POLITISKA PARTIER debatterar skolfrågor är det lätt att tro att

gapet mellan olika uppfattningar är enormt. Sådan är politiken och medielogiken: det är skillnaderna som är intressanta, inte vad som förenar. Det finns dock mycket som många är överens om när det gäller skolan, lärarnas arbetsuppgifter och status. Några exempel: ■ Lärare ska i högsta möjliga grad lägga sin tid på undervisning, inte på dokumentation och administration. ■ Skolans resurser ska gå till undervisning. ■ Det är bra om utbildade lärare jobbar så nära eleverna som möjligt. ■ Det är viktigt att samhället har tillit till lärare och att lärare har auktoritet i klassrummet. ■ Föräldrar och elever är inte kunder. ■ Skolans viktigaste roll är myndighetsutövning, inte att uppfylla elevers och föräldrars alla önskemål. ■ Lärare vet bäst vad som skapar bra undervisning. ■ Det är viktigt att lärare är utbildade. Men trots det stora stödet för den här beskrivningen av ett önskvärt tillstånd i skolan går utveckling i motsatt riktning. ■ Lärares arbete handlar i allt högre grad om att dokumentera, administrera och att hålla ryggen fri mot Skolinspektionens granskningar. ■ Antalet utbildade lärare som inte jobbar som lärare ökar. ■ Skolans resurser måste räcka till för att finansiera allt fler andra yrkesgrupper än utbildade lärare och personal inom elevhälsan. ■ Det blir allt viktigare för skolor att locka rätt föräldrar och elever. ■ Pressen på lärare att sätta höga betyg ökar. ■ Skolan förväntas utföra allt fler uppgifter och lösa allt fler av samhällets problem. För att förstå den stora skillnaden mellan hur det är och hur många tycker att det borde vara behöver vi förstå den övergripande styrningen av skolan. Det kvittar hur mycket vi vill att skolan ska vara på ett visst sätt när samhällets mest grundläggande styrsignaler ger huvudmännen incitament till att arbeta i en helt annan riktning. Om vi vill ändra skolans styrning, i den riktning som många är överens om, behöver 10

fler förstå hur den fungerar i dag. Det är detta vi vill bidra till genom att samla kloka människors texter i den här boken om hur skolan skulle kunna se ut efter marknaden. Det här temat inleds med en historielektion från Marcus Larsson, en av bokens redaktörer. Han ger en översikt över de styrningsreformer som genomfördes i skolan under 1990-talet och hur de fortfarande lägger grunden för lärares vardag. Därefter beskriver forskare tre modeller för styrning, som brukar kallas för tre logiker: byråkrati, profession och marknad. Patrik Hall tar sig an byråkratins för- och nackdelar. Han varnar för att marknadsstyrningen leder till en ökad byråkratisering, tvärtemot vad man ofta trott, och därmed till att mindre resurser finns tillgängliga för undervisning. Robert Wenglén skriver om behovet av att reformera den svenska skolan för att den ska leva upp till de professionella värden som uttrycks i skollagen. Vidare lyfter han fram vikten av att skolan i högre grad styrs av skolans professioner, och att undervisning enkom ska bedrivas av behöriga lärare. Jonas Vlachos behandlar en idé som är central om marknadsstyrning ska kunna fungera, nämligen den att kvalitet kan mätas. Han skriver om vilka problem och möjligheter som det ökande mätandet, med allt större fokus på det så kallade förädlingsvärdet, för med sig. Syftet med de inledande forskarkapitlen är att ge en teoretisk ram till bokens resterande kapitel, men också att visa på hur de övergripande incitamenten i skolans styrning gör det allt svårare för huvudmännen att organisera undervisning på det sätt som många med intressen i skolan tycker är önskvärt. Som samhällsmedborgare vill vi många bra saker med skolan, men sättet vi styr på leder inte dit.

1:1

Nittiotalsreformerna och New Public Management

VEM SKRIVER?

MARCUS LARSSON, legitimerad lärare i samhälls kunskap och historia, och utredare på Tankesmedjan Balans.

VAD HANDLAR DET OM?

Under några korta år på 1990-talet genomfördes flera genomgripande reformer av skolans styrning. Marcus berättar om vad de innebar, hur de togs emot och vad debatten handlar om i dag.

LÄS GÄRNA IHOP MED:

Tema 4, Lärares erfarenheter.

ina föräldrar jobbade som lärare i hela sina yrkesliv: pappa på samma högstadieskola från första till sista arbets dagen, mamma på några få mellan- och högstadieskolor. Själv visste jag inte vad jag skulle bli när jag gick ur gymnasiet, men jag var helt säker på vad jag inte skulle bli: lärare. Efter några misslyckade terminer på civilekonomprogrammet fick jag acceptera att min övertygelse att inte vilja gå i föräldrarnas fotspår, den var falsk. Det skulle aldrig bli någon bankman av mig. Jag tyckte för lite om att tänka på andras pengar och för mycket om att berätta för andra – gärna ungdomar – om intressanta saker. Jag hoppade av ekonomistudierna och bytte till gymnasielärarprogrammet, började vikariera lite på de skolor jag själv gått på, och tyckte att det var jättekul. Efter examen fick jag jobb som SO-lärare på ett litet föräldrakooperativ, och där blev jag kvar i 18 år. Under den tiden hann jag engagera mig som kommunpolitiker med fokus på skolan, som facklig med fokus på arbetsmiljö och att gå in i väggen. Var och en av dessa erfarenheter har lärt mig saker om hur skolan fungerar, men ingen av dem har betytt så mycket för hur jag

förstår den svenska skolan, som när jag fick läsa min mammas anteckningar hon gjort efter arbetsplatsträffarna på sin skola under det tidiga nittiotalet. Jag hade precis skrivit en rapport om nittiotalsreformernas påverkan på lärares arbetsvillkor och om hur de förändrade synen på lärares uppdrag, och faktum var att jag kände mig lite stolt över att kunna så mycket. Men när jag läste pärmen med min mammas tankar om dessa reformer visade det sig att hon redan då hade beskrivit nästan samma utveckling som jag därefter skrev om knappt 30 år senare. Skillnaden var att när hon tvingades spå in i framtiden – samtidigt som förändringarna höll på att träda i kraft – kunde jag läsa rapporter och utredningar som gjorts med facit i hand. Det jag vet nu om hur det tidiga nittiotalets omfattande reformer av skolans styrning hela tiden skapat något sämre förutsättningar för lärare att vara lärare, det förstod hon – och hennes kollegor – redan då. De visste, men politikerna lyssnade inte på lärarna. För varje år som gått sedan 1991/92 – då tre stora förändringar genomfördes av hur politiker styr skolan – har ett nytt gäng lärare gått i pension och ersatts av nyexaminerade lärare. Lärarkollektivets kunskap om nittiotalsreformernas konsekvenser för lärares arbetsvillkor, och syn på vad det innebär att vara lärare, har sakta men säkert minskat, för att till slut nästan helt glömmas bort. Allt var inte bättre förr. Samhället förändras och skolan måste i viss mån utvecklas i samklang med det. Men det betyder inte att all utveckling varit bra eller att inget som gjordes förr kan vara bättre än det vi gör i dag. En del av er, som läser boken studerar till att bli lärare, var inte födda när de lagar och avtal som avgör lärares arbetsvillkor klubbades igenom. Andra jobbar inte i skolan eller har inte gjort det tillräckligt länge för att känna till historien. Men även övriga läsare kan nog vara i behov av en repetition. Vad var det egentligen som hände de där åren när läraryrket förändrades i sina grundvalar? Vilka övergripande drag i den politiska styrningen är det som författarna i den här boken menar inte fungerar? Här följer min (och i viss mån min mammas) berättelse om nittio talet. 13

Kommunaliseringen År 1991 genomfördes kommunaliseringen av skolan och arbetsgivar ansvaret för landets lärare fördes över från staten till kommunerna. Före förändringen reglerades lärares arbetsvillkor, som till exempel lärares undervisningstid och lön, av statliga avtal. När skolan kommunaliserades skulle dessa frågor i stället lösas av kommunernas arbetsgivarorganisation och fackförbunden genom kollektivavtal (prop. 1989/90:41). Enligt propositionen skulle kommunaliseringen leda till att ansvaret för skolans verksamheter flyttades närmare dem som arbetar i skolan. Det här var en strävan som många lärare kunde sympatisera med. Att en majoritet av lärarna ändå var tveksamma till förändringen berodde mycket på att de statligt reglerade villkoren begränsade arbetsgivarens möjligheter att öka lärarnas arbetsbelastning. Lärares frihet att själva styra över sin arbetstid, och skyddet mot ökad undervisningstid i det statliga avtalet, uppskattades av stora delar av lärarkåren. Men det sågs som ett problem för regeringen, med dåvarande skolminister Göran Persson i spetsen. Regeringen ville hitta sätt att effektivisera skolan och få ut mer av de pengar som samhället avsatte för undervisning. Det statliga avtalet utgjorde ett hinder för en sådan ambition. Kommunaliseringen innebar en tydlig startpunkt för mål- och resultatstyrningen av lärares arbetsvillkor. Statens styrning av skolan ändrades från att fokusera på reglering av lärares arbetsbelastning och lön till att sätta mål för skolan och ge kommunerna – och senare en ökad andel fristående huvudmän – stor frihet att hitta olika vägar att organisera skolan så att målen skulle uppnås och resultaten förbättras.

Ny kommunallag Ändrade förhållanden mellan stat och kommun skapade behov av en ny kommunallag som i högre utsträckning gjorde det möjligt för kommunerna att styra sina verksamheter, men som också satte press på dem att tvinga fram kostnadseffektiviseringar. En central uppgift 14

för den som styr en verksamhet mot mål och högre resultat är att hela tiden undersöka hur det går. Regeringen betonade därför i propositionen om en ny kommunallag att det skulle vara kommunens ansvar att följa upp och utvärdera verksamheten, till exempel skolornas resultat. Regeringen konstaterade även att ny verksamhet och förbättrad kvalitet från och med nu behövde åstadkommas genom att utnyttja resurser effektivare och genom att omfördela resurser mellan olika verksamhetsområden (prop. 1990/91:117). Den nya kommunallagens (1991:900) avsnitt om ekonomisk förvaltning slog fast att kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning, och att budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Kommunerna ålades att ange riktlinjer och finansiella mål som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Ökade kostnader för välfärd i kombination med ökade behov inom vård, skola och omsorg gjorde att kommunerna tvingades lägga till kostnadsminskningar – ofta benämnda effektiviseringskrav – i budgeten för att klara en budget i balans. Det här är fortfarande regel i kommunernas skolbudgetar. Effektiviseringskravet för utbildningsnämnden i Uppsala är till exempel satt till 1,5 % för år 2023 (Uppsala kommun, 2022). För år 2023 är effektiviseringskravet i Malmö 3,1 % för gymnasiet och 1,6 % för förskolan och grundskolan (Malmö stad, 2022). Samma krav på effektivisering av de statliga verksamheterna klubbades något år senare, och sedan dess minskas kompensationen av löneökningar i statliga myndigheter och förvaltningar varje år med ett så kallat produktivitetsavdrag (Arbetsgivarverket, 2011:2). För år 2023 är det beslutade avdraget i statsbudgeten 1,82 procent (prop. 2022/23:1).

Friskolereformen Den socialdemokratiska regeringen ledd av Ingvar Carlsson trodde att kommunalisering, målstyrning och fokus på god ekonomisk hushållning skulle leda till minskade kostnader för skolan, samtidigt som resultaten kunde förbättras. När regeringen Bildt tillträdde 1991 klubbades ytterligare en reform för skolan med det uttalade syftet att få ut mer för mindre: friskolereformen. 15

Best.nr 47-14836-3 Tryck.nr 47-14836-3

Marcus Larsson, Åsa Plesner (red.) Skolan efter marknaden

Motståndet mot den marknadsstyrda skolan växer sig allt starkare. Frågan är inte längre om systemet kommer att ändras utan när, och hur.

Marcus Larsson Åsa Plesner (red.) Skolan efter marknaden Om skolans och lärarrollens framtid