SVENSKA SÄKERHETSSTRATEGIER
FRÅN NEUTRALITETSPOLITIK TILL ANSÖKAN OM
NATOMEDLEMSKAP
Svenska säkerhetsstrategier
Jacob Westberg
Kopieringsförbud
Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.
Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.
Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.
Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.
Art.nr 38586
ISBN 978-91-44-16190-7
Upplaga 3:1
©Författaren och Studentlitteratur 2015, 2021, 2023 studentlitteratur.se
Studentlitteratur AB, Lund
Formgivning inlaga: Karl Stefan Andersson
Formgivning omslag: Karl Stefan Andersson
Printed by Eurographic Group, 2023
1C
Innehåll Förord 9
1 Inledning 13
2 Begreppet säkerhetsstrategi 23
Säkerhetsstrategins delar och hierarkier 24
3 Säkerhetsstrategins
påverkansfaktorer 49
Geografi, historiska erfarenheter och strategisk
kultur 52
Skillnader i relativ makt, allmän säkerhetspolitisk orientering och inrikespolitiska system 61
Säkerhetsstrategins externa påverkansfaktorer 78
4 1800-talets säkerhetspolitiska vägval: från Napoleonkrigen till fredskonferenserna i Haag 91
Förlusten av Finland och den svenska uppdämningspolitikens slut 91
1812 års politik och Karl XIV Johans fredstida
neutralitetspolitik 95
Skandinavisk solidaritetspolitik i anslutning till det
första dansk-tyska kriget 105
Svensk uppvaktningsstrategi och allianspolitik under Krimkriget 115
Den skandinaviska solidaritetspolitikens nederlag 120
Det sena 1800-talets neutralitets- och
återförsäkringspolitik 128
5 1900-talets säkerhetspolitiska vägval:
från första världskriget till kalla
krigets slut 137
Svensk neutralitet under första världskriget 138
Mellankrigstidens solidaritetspolitik 150
Andra världskrigets svenska neutralitet 171
Kalla krigets vägval 185
6 2000-talets säkerhetspolitiska vägval:
Från alliansfrihet till Natoansökan 215
Farväl till neutraliteten 218
2000-talets nordiska försvarssamarbete 239
Från Hultqvist-doktrin till Natoansökan 248
Referenser 279
Register 297
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
I studiet av internationell politik är det vanligt att göra en åtskillnad mellan förklaringar som baseras på egenskaper som utmärker enskilda stater och förklaringar som utgår från förklaringsfaktorer som sammanhör med det regionala eller globala system där minst två men oftast flera stater ingår. I dessa analyser utgör stat och system två olika analytiska nivåer. Analyser som utgår från statsnivån förklarar staters handlingar och strategier med hänvisning till egenskaper som utmärker enskilda stater eller olika kategorier av stater och interaktionsprocesser och politiska strukturer inom staterna. Förklaringsfaktorer som sammanhör med enskilda staters egenskaper benämns här interna påverkansfaktorer.
Analyser som utgår från systemnivån studerar hur egenskaper i det övergripande systemet och interaktionsprocesser mellan stater och andra aktörer påverkar staters agerande. Dessa faktorer benämns här externa påverkansfaktorer. Exempel på externa påverkansfaktorer
är avsaknaden av en centralmakt som framtvingar efterlevnad av gemensamma regler och avtal, maktfördelningen mellan stormakter, spänningsnivåer i regionala och globala system samt frånvaro eller närvaro av mer eller mindre väl fungerande internationella samarbetsinstitutioner (om användandet av analysnivåer i analysen av internationell politik, se även Nye 2007:53–64).
©Författaren och Studentlitteratur 49
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
Förklaringar till enskilda staters val av strategi och analyser av utfallet av olika strategier kräver ofta att dessa två analysnivåer kombineras, men presentationen av dessa förklaringsfaktorer har delats upp i två delkapitel. I detta delkapitel presenteras de interna påverkansfaktorer som i senare kapitel används för att förklara utformning och utfall av de strategier Sverige tillämpat de senaste 200 åren. Det därefter följande delkapitlet presenterar de externa påverkansfaktorer som kommer till användning i kapitel fyra till sex. Båda delkapitlen tar sin utgångspunkt i tidigare forskning kring internationell politik och strategi. Det analysramverk som presenteras i denna bok utgår i första hand från förklaringsfaktorer sammanhörande med det realistiska perspektivet på internationell politik, men jag har även inkluderat påverkansfaktorer sammanhörande med liberala och konstruktivistiska ansatser.
En tredje analysnivå som förekommer inom forskningen är individnivån som analyserar hur enskilda individer hanterat de möjligheter och begränsningar som de nationella och internationella analysnivåerna rymmer. På denna nivå kan säkerhetspolitiska handlingsval förklaras med egenskaper som hör samman med fenomen som enskilda beslutsfattares drivkrafter, personlighetsdrag och kognitiva begränsningar. Eftersom detta är en bok om säkerhetsstrategier och inte enskilda strateger, kommer individnivån att uppmärksammas sparsamt. Under 1800-talets första hälft hade dock svenska regenter ett mycket stort inflytande över utrikes- och försvarspolitikens inriktning. Vid studier av denna period är det därför relevant att analysera faktorer sammanhörande med kungens personliga intressen och motiv. När det gäller tiden efter det andra dansk-tyska kriget (1863–1864) kommer de nationella aktörer som studeras huvudsakligen att betraktas som representanter för regeringar, riksdagens partier och myndigheter.
Analysen av interna påverkansfaktorer omfattar både egenskaper som utmärker enskilda stater och egenskaper som särskiljer olika
©Författaren och Studentlitteratur
50
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
kategorier av stater från varandra. Egenskaper som utmärker enskilda stater kan förklara varför stater som tillhör en viss kategori, exempelvis småstater, väljer olika strategier eller lyckas mer eller mindre väl vid tillämpandet av samma strategi. De nordiska ländernas olikartade erfarenheter under andra världskriget och vägval under kalla kriget är ett exempel på sådana skillnader. Denna form av interna påverkansfaktorer diskuteras i det första avsnittet i detta delkapitel och omfattar skillnader mellan stater i fråga om geografiska nationella karaktäristiska, historiska erfarenheter av väpnade konflikter samt kollektiva uppfattningar om landets strategiska kultur och politiska identitet.
Skillnader mellan grupper av stater i fråga om tillgång till olika former av maktmedel har skapat en grund för att göra en åtskillnad mellan olika kategorier av stater. En första kategori består av supermakter och stormakter. Det är dessa staters strategier som traditionellt uppmärksammats mest inom forskning om internationell politik och strategi. Två ytterligare kategorier är medelstora makter (middle powers) och småstater. I forskning kring dessa mindre resursstarka stater har det hävdats att skillnader i fråga om maktresurser gör att stater från olika kategorier använder och utvecklar olika typer av strategier (Edström & Westberg 2020b, 2020c).
En andra åtskillnad mellan kategorier av stater utgår från skillnader i staters övergripande säkerhetspolitiska orientering. Här har man inom forskningen gjort en åtskillnad mellan å ena sidan status quo -stater, som stöder den existerande internationella maktordningen och accepterarar sin plats i den internationella hierarkin, å andra sidan revisionistiska stater som är missnöjda med sin egen position i systemet och som utmanar den existerande ordningen och hierarkin. Maktbalansen mellan dessa olika kategorier av stater påverkar både stabiliteten i ett visst internationellt system och enskilda staters säkerhet (Schweller 1994, 1999; se även Edström & Westberg 2022a,
©Författaren och Studentlitteratur
51
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
2022b). En tredje åtskillnad mellan kategorier av stater, som särskilt uppmärksammats inom den liberala forskningen om internationell politik, är åtskillnaden mellan demokratiskt styrda stater och ickedemokratier. Här har man inom forskningen hävdat att demokratiska stater inte för krig mot andra demokratier (Doyle 1986:1156; Jackson & Sørensen 2007:111ff). För analysen av svenska säkerhetsstrategier är denna åtskillnad intressant främst med utgångspunkt från hur den gradvisa demokratiseringen av Sverige påverkat landets säkerhetspolitiska vägval. De tre kategoriindelningarna presenteras i det andra avsnittet av delkapitlet om interna påverkansfaktorer.
Geografi, historiska erfarenheter och strategisk kultur
En stats geografiska läge, utsträckning och grannskap har mycket stor betydelse för utformningen av statens strategier för att uppnå sina säkerhetsmål. Stater befinner sig i olika delar av världen och den regionala säkerhetspolitiska kontexten är en mycket viktig geografisk påverkansfaktor för utformandet av säkerhetsstrategier som jag återkommer till i diskussionen om regionala säkerhetskomplex i delkapitlet om externa påverkansfaktorer. Men även staters nationella geografiska karaktäristika är av stor betydelse eftersom de leder till att stater inom en och samma region ser olika hot mot sina säkerhetsintressen och utformar olika strategier för att främja sina intressen. En stor önation som Storbritannien ser sina intressen som kopplade till sjöfart och handel och prioriterar militära förmågor sammanhörande med maritim säkerhet. Det tyska kejsardöme som utropades i januari 1871 och upphörde att existera i juni 1919 var däremot ett exempel på en landmakt, som för sin säkerhet i första hand förlitade sig på markstridskrafter.
Länders geografiska utsträckning ger dem olika förutsättningar för försvar vid ett angrepp. Ryssland, och senare Sovjetunionen, har
©Författaren och Studentlitteratur
52
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
vid upprepade tillfällen besegrat anfallande stormakter i utdragna krig som möjliggjorts av landets utsträckta geografi. Naturliga gränser som bergsmassiv, floder och hav kan också göra att stater har lättare att undvika att bli anfallna och har lättare att försvara sig om de blir det. Ett lands geografiska läge ger det också grannstater som kan uppfattas som antingen vänner och potentiella allierade eller som hot och potentiella fiender. Uppfattningar om vilka stater som är potentiella vänner och fiender skapar en grund för försvarsplanering och beslut om allianser. Stater kan även ha ett isolerat läge och sakna uppfattade hot från andra stater mot det egna landet. USA är ett exempel på en stormakt som efter frihetskrigen mot Storbritannien inte behövt frukta konkurrens från andra stormakter på den egna kontinenten och landet har därför haft en större frihet att välja om man ska engagera sig i andra stormakters konflikter (Gray 2006:137–139, 146; Morgenthau 2006:122–124; Mearsheimer & Walt 2016).
Småstaters säkerhetspolitiska överväganden och försvarsstrategier påverkas naturligtvis också av nationella geografiska karaktäristika . De nordiska länderna befinner sig i samma nordvästra hörn på den Euroasiatiska kontinenten, men deras nationella geografiska karaktäristiska uppvisar skillnader som har varit av stor betydelse för hur de drabbats av krig. Island kunde, tack vare sitt isolerade läge, undvika att bli indraget i samtliga europeiska storkrig innan man under andra världskriget blev ockuperat av brittiska trupper. Fram till dess hade kontroll över Islands territorium inte varit av strategiskt intresse vid de konflikter som utspelats mellan Europas stormakter. Islands strategiskt irrelevanta läge skulle inte återställas efter andra världskrigets slut, utan det då nyligen helt självständiga landet blev 1949 i stället en av Natos grundarstater och en bas för USA:s flygstyrkor under kalla kriget.
Finlands över 130 mil långa landgräns mot Ryssland och närheten till Sankt Petersburg och militära baser på Kolahalvön är på samma
©Författaren och Studentlitteratur
53
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
sätt omöjlig att bortse från i analyser av Finlands säkerhetspolitiska överväganden. Norge har en kortare landgräns mot Ryssland, men också omfattande sjöterritorier i Nordatlanten som är svåra för en småstat att försvara på egen hand mot en stormakt som Ryssland. De norska ”Nordområdet”, Norges territorium norr om polcirkeln, har varit av central betydelse för norska säkerhetsanalyser allt sedan landet fick sin självständighet. Eftersom 80 procent av landets sjöterritorium ligger norr om polcirkeln behöver den norska försvarsmakten utveckla förmågor som gör att man kan genomföra operationer och övervakning i Nordatlanten. Under kalla kriget var dessa områden också av stor betydelse för Natos försvarsplanering eftersom detta var den ryska Nordflottans väg ut i Atlanten (Petersson 2017).
För Danmark var det under 1800-talets andra hälft och 1900-talets första hälft istället landgränsen mot Tyskland och Danmarks läge vid infarten till Östersjön som utgjorde det centrala orosmomentet i landets säkerhetspolitik. Utöver detta har Danmark också drag av en önation. Dess huvudstad ligger på en ö och i kungariket Danmark ingår även öarna Bornholm, Färöarna och Grönland, vilket gör att Danmark behöver ha förmåga att verka militärt utanför Östersjön.
Före upplösningen av den svensk-norska unionen var det norska Nordområdet också ett orosmoment i svensk säkerhetspolitik, vilket bland annat föranledde en defensivallians med Frankrike och Storbritannien 1855. Efter unionsupplösningen 1905 blev det svenska strategiska perspektivet mer präglat av Östersjön och de svenska
kartorna över Norden centrerades på Stockholm. När Finland förklarade sig självständigt från Ryssland i december 1917 hade Sverige inte längre någon landgräns mot Ryssland, men Rysslands och Tysklands agerande och närvaro i Östersjöområdet skulle förbli ett orosmoment i svensk säkerhetspolitik.
Nationella geografiska karaktäristiska utgör alltså en central faktor i bedömningar av en stats strategiska läge. Det kan också
©Författaren och Studentlitteratur
54
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
utgöra en grundfaktor för staters försvarsplanering och försvarsstrategier, men det är inte alltid som ”objektiva” geografiska faktorer får genomslag i dessa strategier. Geografiska karaktäristika måste bli föremål för en tolkning innan de kan bli en del av en strategisk analys. Vad betyder det att Sverige saknar landgräns mot Ryssland? Utgör exempelvis Norge och Finland en buffert för angrepp riktade mot Sverige, kan Östersjön betraktas som en vallgrav och ett skydd mot ryska angrepp mot Sverige och bör Sverige bistå Finland vid ett angrepp från Ryssland för att undvika att kriget sprider sig till svensk mark? I mellankrigstidens svenska försvarsdebatt, som analyseras i det femte kapitlet av denna bok, rådde det en stor oenighet om svaren på dessa frågor. Svensk försvarsplanering under kalla kriget handlade dock i stor utsträckning om försvaret av Norrland vid en eventuell landinvasion och hur den svenska försvarsmakten skulle möta ryska luft- och sjöstridskrafter på väg över Östersjön.
Hur påverkades svensk säkerhet av att de baltiska staterna 2004 blev medlemmar i både EU och Nato? Svaret på denna fråga är beroende av vilka antaganden vi gör om Rysslands och USA:s framtida agerande och EU:s och Natos sammanhållning. Försvarsbeslutet från 2004 utgjorde ett viktigt steg i utvecklingen mot att ominrikta den svenska försvarsmakten från ett invasionsförsvar inriktat mot försvaret av det egna landet till ett insatsförsvar med bidrag till internationella insatser som huvuduppgift. I det avsnitt i 2004 års försvarsproposition som innehåller en analys av det svenska ”närområdet” står det: ”Östersjöområdet präglas nu av lugn, stabilitet och ett nära samarbete på sätt som inte tidigare varit möjliga. […] Ryssland har utvecklat goda arbetsrelationer med EU och Nato, och samarbetar som en partner i de olika samarbetsformerna kring Östersjön. Spänningen har minskat dramatiskt i vårt närområde. Vårt säkerhetspolitiska läge har förbättrats ytterligare” (Regeringen 2004:18).
©Författaren och Studentlitteratur
55
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
Regeringen var inte ensam i denna analys. I ett anförande på en konferens i Oslo 2005, redovisade den dåvarande svenska överbefälhavaren, Håkan Syrén, sin analys av en, jämfört med kalla kriget, ”helt förändrad strategisk karta”: ”Östersjön har återigen blivit ett hav som förenar strandstaterna på ömse sidor. De tre baltiska staterna har återfått sin självständighet och är liksom Polen medlemmar av både EU och Nato. Det militära hot mot Östersjöregionen som representerades av Sovjetunionen och Warszawapakten är borta”. Syrén konstaterade vidare att ”det väpnade angreppet” stegvis under 1990-talet nedtonades som främsta dimensioneringsgrund, medan en större roll lades vid att kunna bidra till internationella fredsfrämjande uppgifter. Terroristattacken mot USA den 11 september 2001 blev, enligt Syrén, en bekräftelse på att ”vi stod inför en helt annan hotbild än tidigare. Praktiskt taget alla hot som vi nu kan identifiera är gemensamma hot och måste primärt mötas med ett starkt internationellt samarbete och gemensamt agerande” (Syrén 2005:58f).
För svensk försvarsplanering innebar dessa förändringsprocesser att Sveriges nationella geografiska karaktäristika och grannskap fick mindre betydelse för vilka typer av militära förmågor som skulle utvecklas (Edström, Gyllensporre & Westberg 2019:195).
Bilden av Östersjöregionen som ett fredens hav präglat av samarbete, stabilitet och säkerhet skulle dock komma att förändras i senare svenska försvarspropositioner. I försvarspropositionen från 2015 konstaterades att den ryska aggressionen mot Ukraina och annekteringen av Krim är den ”största utmaningen mot den europeiska säkerhetsordningen sedan den etablerades för ett kvarts sekel sedan”. Längre fram i propositionen konstateras även att Östersjöregionen är det område som tydligast exponerats för en ökad militär verksamhet från rysk sida. Rörande Sveriges territorium hävdades att den ”aktör som behärskar Gotland och där baserar bekämpningssystem ökar sina möjligheter att kontrollera sjö- och luftvägarna över Östersjön”.
©Författaren och Studentlitteratur
56
3 Säkerhetsstrategins påverkansfaktorer
Detta innebär en ”sårbarhet för möjligheten att förstärka försvaret av de baltiska staterna genom sjötransporter över Östersjön och understöd av luftstridskrafter. Även inloppen till Östersjön är av samma skäl av strategisk betydelse” (Regeringen 2015:22, 44). Om denna analys är korrekt skulle båda parterna i en konflikt mellan Ryssland och Nato i Östersjöområdet ha ett stort intresse av att kontrollera delar av svenskt territorium, eller åtminstone förhindra att motparten gör det.
Den förändrade analys av Östersjöregionen och Sveriges strategiska läge som framträder i försvarspropositionen från 2015 utgör en god illustration av begreppet strategisk utsatthet. Begreppet strategisk utsatthet (strategic exposure) hänför sig till en grundläggande förutsättning för att små alliansfria stater ska lyckas stå utanför konflikter i dess närområde: att småstaten uppfattas som strategiskt irrelevant av de inblandade parterna i en potentiell eller påg ående konflikt (Rothstein 1968:32ff). Strategisk utsatthet är motsatsen till att vara strategiskt irrelevant. Det är en situation där en stat, med otillräckliga egna resurser för att avskräcka potentiella angripare, står inför en situation där en eller flera mer resursstarka stater har ett strategiskt intresse av att kontrollera delar av den svagare statens territorium. Tysklands invasion av Belgien under första världskriget och invasionerna av Finland, Danmark och Norge under andra världskriget utgör exempel på situationer där alliansfria och neutrala stater dragits in i krig därför att en krigförande part ansett att passage eller kontroll över deras territorium är en nödvändig del av krigföringen mot en annan stat (Edström & Westberg 2020a:196; Westberg 2022).
Skillnaderna i analyserna av Sveriges strategiska utsatthet 2004–2005 och 2015 visar på betydelsen av tolkningar och uppfattningar av det egna landets strategiska läge. När en stat ska göra dessa bedömningar har de inte full tillgång till information om vilken roll det egna landets, eller allierade länders, territorium spelar i potentiellt angripande staters försvarsplanering. Ännu mindre vet
©Författaren och Studentlitteratur
57
Jacob Westberg är docent i krigsvetenskap och universitetslektor med inriktning mot säkerhetspolitik och strategi vid Försvarshögskolan.
