Exploateringsavtal ANNIKA GUSTAFSSON MARIANNE CARLBRING
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.
Art.nr 39609 ISBN 978-91-44-15898-3 Upplaga 2:1 © Författarna och Studentlitteratur 2018, 2022 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Sakgranskning: Katarina Bröms Omslagslayout: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Omslagsbild och tecknade illustrationer: Sören Burman Omslagsfoto på A. Gustafsson: Mattias Leppäniemi Printed by Eurographic Group, 2022
INNEHÅLL
Förkortningar 9 Författningar 11 Förord 13
1 Exploateringsavtalets bakgrund och utveckling 15 1.1 Juridik och teknik i ett avtal 16 1.2 Avtalets funktion i plangenomförandet 16 1.3 Värdestegringen på mark och kommunens möjligheter att få del av denna 17 1.4 Planmonopolets betydelse 17 1.5 Kommunens olika roller 17 2 Plangenomförande och exploateringsavtal 19 2.1 Plangenomförande i praktiken om det är en privat markägare 21 2.2 Plangenomförande i praktiken om det är flera privata markägare 21 3 Exploateringsavtalets ekonomiska funktioner 23 3.1 Detaljplanens påverkan på markens värde 23 3.2 Kommunal markpolitik och möjlighet att ta del av markvärdestegring 25 3.3 Värdering vid markexploatering och exploateringsavtal 26 3.3.1 Värderingsbegrepp och något om ortsprismetoden 26 3.3.2 Expropriationslagens värderingsregler 28
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
3
Innehåll
4 Ramar för exploateringsavtal och markanvisningsavtal 29 4.1 PBL:s regler om avtalsinnehållet 30 4.1.1 Definition av exploateringsavtal och markanvisningsavtal 30 4.2 Exploateringsavtalets innehåll 31 4.3 Åtaganden för exploatören i exploateringsavtal 32 4.3.1 Tillåtna åtaganden 32 4.3.2 Otillåtna åtaganden 33 4.4 Riktlinjer för exploateringsavtal 34 4.5 Markanvisning och markanvisningsavtal 37 4.5.1 Riktlinjer för markanvisningar 38 4.5.2 Arkitekttävling eller anbudstävling 39 4.5.3 Handläggningsrutiner och grundläggande villkor 39 4.5.4 Bedömningsgrunder vid kommunens utvärdering av intresseanmälningar 40 4.5.5 Markprissättning 40 4.6 Förbud mot s.k. kommunala särkrav 41 4.7 Exploateringsavtal och reglerna om offentlig upphandling 43 4.8 Statsstödsreglerna 46 4.8.1 Årefallet – statsstödsfråga behandlad i EU 46 4.9 Egendomsskyddet i regeringsformen – två domar av betydelse för fastighetsbildning och plangenomförande 47 4.10 Haparandamålet – fråga om samtycke till avsteg från FBL 49 5 Avtalsskrivning – en komplicerad verksamhet 53 5.1 Avtalslagen (AvtL) 54 5.2 Dispositiva och indispositiva regler 55 5.2.1 Dispositiva regler, dvs. icke bindande 55 5.2.2 Indispositiva regler, dvs. tvingande 56 5.3 Allt står inte i lagtext – några synpunkter på lagtolkning och avtalstolkning 58 5.4 Upphörande och hävning av avtal – avtalsbrott och ogiltighet 60 5.5 Felaktiga eller otydliga avtal kan leda till rättsförluster 61 5.5.1 Föravtal, avsiktsförklaring m.m. 61
4
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
Innehåll
6 Det unika med exploateringsavtal – vilka lagar som blir aktuella 63 6.1 Plan- och bygglagen (PBL) 64 6.1.1 Exploateringsavtal 64 6.1.2 Allmän plats 64 6.1.3 Markåtkomst och ersättning vid genomförande av detaljplan 66 6.1.4 Markåtkomst och ersättning för allmän plats 66 6.1.5 Kommunalt huvudmannaskap för allmän plats 67 6.1.6 Enskilt huvudmannaskap för allmän plats 67 6.1.7 Kvartersmark i detaljplan 68 6.1.8 u-område i detaljplan 70 6.1.9 x-område i detaljplan 71 6.1.10 g-område i detaljplan 71 6.1.11 Fastighetsindelningsbestämmelser i detaljplan 72 6.1.12 Lantmäterimyndighetens nya roll i PBL 72 6.1.13 Bestämmelser om gatukostnader 73 6.1.14 Regler om parkering 73 6.1.15 Plan- och bygglovsavgifter 74 6.1.16 Villkorade bygglov för enskilda anläggningar 75 6.2 Kommunallagen (KL) 75 6.2.1 Den kommunala kompetensen 76 6.2.2 Vad som händer om någon som inte är behörig skriver på avtalet 77 6.3 Avtalslagen (AvtL) 77 6.4 Jordabalken (JB) 77 6.4.1 Hur man ska hantera frågor om köp m.m. av fast egendom 77 6.4.2 Formkraven för fastighetsköp 78 6.4.3 Ska ett eventuellt köpeavtal tas in i exploateringsavtalet eller läggas som bilaga? 79 6.4.4 Arrende- och hyresfrågor 79 6.5 Fastighetsbildningslagen (FBL) 80 6.5.1 Fastighetsreglering 81 6.6 Genomförande av fastighetsförvärv enligt JB och FBL 82 6.6.1 Köpekontrakt enligt JB 82 6.6.2 Jordabalksköp som grund för lantmäteriförrättning 82 6.6.3 Överenskommelse eller medgivande enligt 5:18 FBL 82 © F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
5
Innehåll
6.7 Anläggningslagen (AL) 83 6.7.1 Tvångsanslutning till en gemensamhetsanläggning 84 6.8 Ledningsrättslagen (LL) 84 6.9 Lagen om allmänna vattentjänster (LAV) 85 6.9.1 Dagvatten 86 6.9.2 Rättsfall angående upphävda detaljplaner på grund av felaktig dagvattenlösning 87 6.10 Miljöbalken (MB) 88 6.10.1 Vattenverksamhet 88 6.10.2 Förorenad mark 89 6.10.3 Områdesskydd 89 6.11 Kulturmiljölagen (KML) 90 6.12 Ombildningslagen 91 6.13 Preskriptionslagen 92 7 Exploateringskalkyler 93 7.1 Kalkyl över projektets ekonomi 94 7.2 Skälighetsbedömning inför förhandling om exploateringsavtal 94 7.3 Gatukostnadskalkyl 95 7.4 Va-kostnadskalkyl 95 7.5 Plankostnadskalkyl 96 7.6 Kostnadsfördelning för andelstal i gemensamhetsanläggning (ga) 96 7.7 Kommunens exploateringskalkyl 97 7.8 Generalplanekostnader 97 8 Bevarande av kulturhistoriskt intressant bebyggelse 99 8.1 Ersättningsregler vid bevarande 100 8.1.1 Rivningsförbud 101 8.1.2 Skyddsbestämmelser 101 8.1.3 Rättsfall om ersättning vid bevarande 102 8.2 Avtal om ersättning 103
6
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
Innehåll
9 Exploateringsavtalets innehåll 105 9.1 Bakgrund och syfte med avtalet 106 9.2 Parterna 107 9.3 Exploateringsområde 107 9.4 Förutsättningar för avtalet – giltighet 107 9.5 Markfrågor, fastighetsbildning m.m. 108 9.6 Genomförande 108 9.7 Tillträde 109 9.8 Servitut, ledningsrätt, ansvar för flyttning av ledningar m.m. 109 9.9 Områdets skick 110 9.10 Bostadsbebyggelse och upplåtelseformer 110 9.11 Kvartersmarksanläggningar 111 9.12 Miljö och arkeologi – ansvar för markföroreningar och fornlämningar 112 9.13 Sanktioner, påföljd vid bristande utförande 112 9.14 Force majeure 112 9.15 Tidplan och vite 113 9.16 Säkerhet 113 9.17 Gatukostnader m.m. 114 9.18 Va-frågor 114 9.19 Överlåtelse av exploateringsavtalet/-området 114 9.20 Ändringar och tillägg i avtalet 115 9.21 Kontaktpersoner 115 9.22 Tvistelösning 115 9.22.1 Allmän domstol 115 9.22.2 Skiljenämnd 116 9.23 Underskrift 117 Referenser 119 Sakregister 121
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
7
KAPITEL 1
Exploateringsavtalets bakgrund och utveckling
I detta inledande kapitel redogör vi för vissa grundläggande begrepp och deras betydelse för konsten att författa exploateringsavtal. Vi berör också de viktiga jävsfrågor som kan aktualiseras i denna form av avtal, beroende på kommunens olika roller.
Exploatering av mark är ett led i genomförandet av en detaljplan. Ofta behöver avtal träffas mellan kommunen i dess egenskap av planförfattare och huvudman för allmänna platser och de enskilda markägare som berörs. Dessa avtal har tidigare haft skilda benämningar, såsom genomförandeavtal, exploateringsavtal och markanvisningsavtal.
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
15
1 Exploateringsavtalets bakgrund och utveckling
Avtalskonstruktionen har inte tidigare varit lagreglerad, men den har i sig krävt att hänsyn tas till en rad centrala lagar, såsom avtalslagen, kommunal lagen, jordabalken, PBL, expropriationslagen och fastighetsbildningslagen. Dåvarande Svenska kommunförbundet, numera Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, tog fram ett s.k. normalförslag till exploateringsavtal för såväl permanentbebyggelse som fritidsbebyggelse redan i början av 1970talet. Tillkomsten av plan- och bygglagen (PBL) år 1987 innebar i stort sett endast en kodifiering av byggnadslagens och byggnadsstadgans regler om kommunens rätt att lösa in mark vid exploatering. Bestämmelserna var kortfattade och angav i vilka situationer kommunal inlösenrätt förelåg. En viktig lagändring skedde när lagen om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft, till följd av skyldighet att följa det direktiv om offentlig upphandling (2004/18/EG) som antagits av EU. LOU:s påverkan på exploateringsavtalen behandlas i avsnitt 4.7. I och med den lagändring som skedde i PBL 2015 (se avsnitt 4.1) har termerna exploateringsavtal och markanvisning definierats i PBL. Det innebär att benämningarna exploateringsavtal och markanvisningsavtal bara får användas på sådana avtal som definierats i PBL. Vilka inskränkningar som därmed gäller kommer att förklaras i kapitel 4. Från och med 2017 har kommunerna getts rätt att begära medfinansiering av en exploatör under vissa förutsättningar (se avsnitt 4.2). 1.1
Juridik och teknik i ett avtal
Exploateringsavtalet är ett komplext avtal. Det reglerar en rad tekniska och juridiska frågor. Trots det skrivs det ofta av icke-jurister, vilket kan medföra att avtalet kan få ett annat innehåll än det avsedda. Vår ambition med denna bok är att visa på de många juridiska frågor som aktualiseras vid avtalsskrivning. Ett nära samarbete mellan jurister och ingenjörer är därför nödvändigt vid utarbetande av exploateringsavtalet. 1.2
Avtalets funktion i plangenomförandet
Exploateringsavtalet har ofta flera funktioner och syften. Ett är att reglera förhållandet mellan exploatörens och kommunens respektive åtaganden. Dels är det fråga om vem som rent faktiskt ska utföra exploateringen, dels 16
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
1 Exploateringsavtalets bakgrund och utveckling
är det fråga om vem som ska betala vad. Eftersom utförandet av byggnadsarbeten kan rubriceras som entreprenadarbeten kan dessa i vissa situationer behöva upphandlas enligt LOU (se avsnitt 4.7). 1.3
ärdestegringen på mark och kommunens V möjligheter att få del av denna
Ett syfte med exploateringsavtalen är att ge kommunen möjlighet att tillgodo göra sig den värdestegring som blir resultatet av att kommunen upprättar och antar en detaljplan som ger byggrätter åt dem som äger mark inom plan området. Dessa frågor kommer att gås igenom i kapitel 6. 1.4
Planmonopolets betydelse
Det förhållandet att bara kommunerna får fatta beslut om att anta detaljplaner kallas det kommunala planmonopolet. Genom att kommunen har denna beslutsmakt har den möjlighet att styra var och hur bebyggelse ska tillåtas. Detta påverkar marknadsvärdet på marken. Dessa frågor kommer att behandlas i kapitel 3. En utgångspunkt för exploateringsavtal är att själva avtalet görs beroende av att den aktuella detaljplanen antas av kommunen – utan detaljplan inget exploateringsavtal. 1.5
Kommunens olika roller
Kommunen intar olika roller i skilda sammanhang: • • • • •
part i exploateringsavtal plan- och bygglovsmyndighet fastighetsägare huvudman för allmän plats va-huvudman.
Dessa olika roller får inte blandas ihop. Särskilt när det gäller exploateringsavtal finns alltid en risk att de olika rollerna hanteras på sätt som kan leda till att avtalet kan komma att bli ogiltigt. Som en av två parter i ett exploateringsavtal är kommunen både avtalspart och företrädare för kommunala © F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
17
1 Exploateringsavtalets bakgrund och utveckling
intressen, dvs. alla kommunmedlemmar. De ekonomiska frågor som regleras i avtalet får verkningar för kommunens medlemmar, och det är kommunens skattebetalare som påverkas om avtalet får dåliga ekonomiska verkningar. Som bygglovsmyndighet är kommunens byggnadsnämnd skyldig att agera opartiskt, utifrån PBL:s bestämmelser. Någon sammanblandning mellan myndighetsrollen och partsrollen i avtalet får inte ske. Om villkor för bygglov förs in i exploateringsavtal så måste dessa vara tillåtna enligt PBL. Många kommuner har stora fastighetsinnehav. Partsställningen som fastighetsägare får inte blandas samman med rollen som plan- och bygglovsmyndighet.
18
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
KAPITEL 2
Plangenomförande och exploateringsavtal
Med plangenomförande avses alla åtgärder som behövs för att genomföra en detaljplan. Det avser både tekniska, ekonomiska, organisatoriska och fastighetsrättsliga åtgärder. Alla dessa åtgärder kan regleras i ett exploateringsavtal.
Tekniska åtgärder kan avse t.ex. flytt av ledningar, rivning av byggnader, utbyggnad av va-nät samt byggande av gator och torg. Till detta hör också utredningar av förutsättningar för byggande, såsom geoteknisk utredning, utredning av förorenad mark, förprojektering av ledningsnät samt dagvattenutredning. Ekonomiska åtgärder avser vem som bekostar olika åtgärder, fördelning av kostnader mellan olika parter och olika kalkyler för att bedöma skäligheten i de åtgärder som kommunen ålägger en exploatör. Med organisatoriska åtgärder avses bl.a. vem som ansvarar för olika delar av markåtkomst och utbyggnad. Val av huvudmannaskap för allmän
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
19
2 Plangenomförande och exploateringsavtal
Detaljplan
plats avgör om det är kommunen eller fastighetsägarna som blir ansvariga för markåtkomst, utbyggnad, finansiering av utbyggnad och drift. Här ryms även frågor om ansvar för vatten och avlopp samt dagvatten. Vem som ansöker om och bekostar lantmäteriförrättningar hör också till organisa toriska frågor. Till fastighetsrättsliga åtgärder hör t.ex. hantering av befintliga arrendeoch nyttjanderätter samt servitut. Det kan vara att utreda behov av nya rättigheter och säkerställa dessa genom ledningsrätt och servitut. Det kan också vara fråga om fastighetsköp och överenskommelser om marköver föringar som grund för lantmäteriförrättningar.
Planbeskrivning (genomförande)
Plankarta
Exploateringsavtal
Ansökan om fastighetsbildning
Yrkande Medgivande
Prövning av villkor Beslut av LM
Utbyggnad
Figur 1 Schematisk bild över exploateringsavtalets roll vid planering och genomförande.
20
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
2 Plangenomförande och exploateringsavtal
Om alla plangenomförandefrågor har hanterats i tidigt skede finns förut sättningar för ett snabbt och smidigt plangenomförande när detaljplanen vunnit laga kraft. Plangenomförande bör därför förberedas och planeras tidigt, parallellt med detaljplanearbetet. 2.1
langenomförande i praktiken om det är P en privat markägare
Om en privat markägare också är exploatör innebär 6:40 PBL att kommunen endast har en part att förhandla och skriva avtal med. Kommunen kan då förhandla med exploatören och reglera en rad olika frågor i ett exploateringsavtal. I praktiken använder sig kommunen ofta av möjligheter att utöver det rent offentligrättsliga plangenomförandet enligt 6 kap. PBL, reglera en rad andra frågor, som tidplan, viten, tilläggsköpeskillingar m.m. Sedan 1 januari 2015 är exploateringsavtalen lagreglerade i 6:39–42 PBL. Där framgår vad kommunen får och inte får reglera i avtal enligt PBL. I praktiken behandlar exploateringsavtalen mellan kommun och exploatör ofta många fler frågor än de som regleras i PBL. 2.2
langenomförande i praktiken om det är P flera privata markägare
Vid t.ex. förtätning av fritidshusområde till permanentboende med många markägare krävs att varje del i plangenomförandet löses separat. En ny detaljplan kräver normalt högre vägstandard och bredare gator, vilket innebär att mark behöver överföras från tomtmark till gata. Det innebär ofta ett stort antal förhandlingar om avtal som senare ligger till grund för fastighetsbildningsförrättningar. Om kommunen ska rusta upp gatunätet finns regler om gatukostnader för att föra över kostnaderna på de olika fastighetsägarna i området. Denna ordning anses krånglig, och därför är det få kommuner som tillämpar gatukostnadsreglerna. Det leder till att kommunen i praktiken skattefinansierar gatuförbättringen. I det fall det är enskilt huvudmannaskap för den allmänna platsmarken har kommunen ingen möjlighet att styra vare sig standard eller utbyggnadstakt i området. Kommunen tar ut planavgift vid det kommande bygglovet © F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
21
2 Plangenomförande och exploateringsavtal
av respektive fastighetsägare. Om påbörjat detaljplanearbete avbryts står kommunen för nedlagda utredningskostnader. Inga gestaltningsfrågor regleras utöver detaljplanekartans planbestämmelser. Kommunen har ingen möjlighet att påverka tidplanen för när de olika fastighetsägarna bygger ut sina bostäder, så att omvandling sker till ett permanenthusområde. Vid plangenomförande med många inblandade fastighetsägare kan kommunen i sin samordnande roll i princip bara lösa en fråga i taget på grund av att det är många inblandade fastighetsägare. Det är i praktiken knappast möjligt att använda exploateringsavtal vid exploatering av område med många privata markägare.
22
© F ö r fat ta r na oc h S t uden t li t t e r at u r
Annika Gustafsson (t.v.) är seniorrådgivare på Advokaterna Gustafsson, Arnbom och Hedberg HB. Hon har i över 40 år, varav 20 år på Svenska Kommunförbundet, biträtt kommunerna i processer angående PBL (bland annat i tvister om exploaterings avtal), miljöfrågor, skadestånd och fastighetsrätt. Annika har även medverkat i en rad statliga utredningar. Marianne Carlbring (t.h.) är tekniskt råd vid mark och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt. Hon har tidigare varit verksam som lärare vid Högskolan Väst samt inom kommunal exploateringsverksamhet och inom fastighets konsultbranschen. Författarna har under många år hållit kurser för kommunanställda, bland annat om att skriva exploateringsavtal.
Exploateringsavtal Vad är ett exploateringsavtal? Hur ska det formuleras och vad måste ingå? Det ställs höga krav på de parter som skriver exploateringsavtal. De måste kunna hantera både juridiken och tekniken, vilket ofta vållar huvudbry. Konsten är att skriva korrekta och väl genomtänkta exploateringsavtal, som reglerar rätt saker för framtiden. Den här boken ger vägledning och stöd för just den uppgiften, med konkreta exempel från rättsfall och praktisk exploateringsverksamhet. Den andra upplagan är uppdaterad genomgående och avsnittet om exploateringsavtal och offentlig upphandling är omarbetat och kompletterat. Nya rättsfall och hänvisning till ny forskning har lagts till.
Andra upplagan
Art.nr 39609
studentlitteratur.se