9789144134642 by Smakprov Media AB

Ekonomistyrning för offentliga verksamheter

Gustaf Kastberg Weichselberger Anna Thomasson

KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 40563 ISBN 978-91-44-13464-2 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2020 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Group Ombrytning inlaga: Team Media Sweden AB Formgivning omslag: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Shutterstock Printed by Dimograf, Poland 2020

Innehåll

1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning 7 Ekonomistyrning – något som rör alla 7 Effektivitet 9 Styrning 12 Fem styrtekniker 13 Situationsanpassning 17 Olika typsituationer och olika sätt att styra 19 Bokens disposition 20

2 Styrning och organisering 21 Ekonomisk styrning – bryggan mellan strategi och verksamhet 22 Organisation 25 Förvaltningsmodellen 25 Det kommunala bolaget 27 Marknadslösningar 28 Upphandling av tjänster och verksamheter 30 Kundval och valfrihet 31 Kvasimarknader 32 Samarbetslösningar 34 Sammanfattning 34

3 Budget 37 Mål, budget och finansiering 38 Olika finansieringskällor 38 Budgetarbetets syften 39 Budgeten mer konkret 41

Budget som process 42 Fastställande av budget 42 Under och efter budgetperioden 43 Olika sorters information 44 Olika roller i budgetarbetet 46 Väktare och förkämpar 47 Sammanfattning 49

Anslagsfinansiering 52 Anslagsfinansiering i praktiken 53 Nollbasbudget – en variant på anslagsfinansiering 54 Prestationsfinansiering 55 Bestämmandet av prestationer 56 För- och nackdelar med prestationsfinansiering 57 Behovsfinansiering 57 Från produktions- till behovsfokus 58 Behovsbudgetering i praktiken 59 Principer och verksamhetsmål 60 Sammanfattning 61

5 Ekonomiska ansvarsenheter 63 Kostnadsansvar 64 Fullständigt kostnadsansvar 66 Resultatenheter 67 Balansräkningsenheter 70 Centrala frågeställningar 71 Sammanfattning 74

4 Innehåll

4 Resursfördelning 51

6 Nyckeltal 75

Nyckeltal som ett led i styrningen 76 Nyckeltal – en representation 77 Vad kan mätas med nyckeltal? 78 Olika mått i kombination 80 Historiska och drivande nyckeltal 81 Från mål till nyckeltal och mått 82 Utformning och system för nyckeltal 83 Olika modeller 85 Balanserat styrkort 85 Benchmarking 87 Sammanfattning 88

7 Mer än ekonomistyrning 89 Kritik mot budgetstyrning 90 Sociala investeringar 92 Lean 95 Sammanfattning 98 Referenser 99 Register 101

Innehåll

Kapitel 1

Centrala begrepp inom ekonomistyrning Denna bok handlar om ekonomistyrning, ett ämne som rymmer en egen begreppsapparat. I detta inledande kapitel introduceras därför ett antal grundläggande begrepp som är centrala för att förstå ekonomistyrning. I kapitlet beskrivs ekonomistyrning och effektivitet samt vikten av att förstå relationen mellan de initiativ som tas för att styra verksamheter och de förutsättningar som faktiskt föreligger. Avslutningsvis beskrivs bokens disposition.

Ekonomistyrning – något som rör alla Nästan alla som arbetar i offentlig sektor kommer i direktkontakt med ekonomistyrning i sin arbetsvardag, och alla gör det indirekt. Alla tänker emellertid inte på det som ekonomistyrning. Detta beror på att fenomenet kan ta sig många olika uttryck och att den begreppsapparat som kring gärdar ekonomistyrning kan kännas främmande och ibland verklighets frånvänd. Det begrepp som de flesta är bekanta med är budget. I princip alla organisationer arbetar med budget. Sedan finns det en rad andra begrepp som är relaterade till ekonomistyrning, som kostnader, intäkter, prestationer, internpriser, uppföljning och resursallokering. Bara för att nämna några. Det är lätt att förstå att ekonomi har beskrivits som ett språk i sig.

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

Det är också här vi börjar närma oss syftet med boken: att ge en grund för att förstå de mest centrala begreppen inom ekonomistyrning och relatio nen dem emellan. Ett annat centralt begrepp i offentlig verksamhet är förvaltning. För oss som ägnat vår karriär dels åt att jobba i förvaltningsorganisationer, dels åt att forska och undervisa om dem, framstår det som centralt att förmedla begreppsapparaten kring ekonomistyrning på ett sätt som är anpassat för offentliga organisationer. Det finns nämligen ett antal dimensioner som skiljer offentliga verksamheter från andra organisationer, exempelvis företag. Det finns förvisso också en hel del som skiljer olika förvaltnings organisationer åt. Begreppet omfattar allt från försvarsmakt, äldreboenden, operahus, departement och simhallar till regioner och polis. Något som förenar dem är att deras huvudsyfte inte är att generera vinst. Detta är ju centralt inom näringslivet. I stället för vinst är det driften av verksamheten i sig som är det centrala målet. Ytterligare en fördjupning kan göras kring vad som menas med kom binationen av begrepp i ordet ekonomistyrning. Det handlar dels om eko nomi, dels om styrning. En fråga som väcks är om det är ekonomin som ska styras eller om det är ekonomin som ska styra. Skillnaden handlar om vad som är målet med styrningen och vad som är medlet. Är målet att åstad komma en god ekonomi så handlar det om att styra verksamheten på ett sådant sätt att ekonomin blir god. Ekonomin är målet och åtgärderna för att uppnå det är medlen. Målet med verksamheten är emellertid sällan en god ekonomi utan i stället att producera högkvalitativ verksamhet, exempelvis bra skola, vård och omsorg. Ekonomistyrning kan då fungera som ett stöd i detta för att skapa de rätta förutsättningarna för att uppnå målet. Ett litet exempel kan vara på sin plats. På en skolförvaltning som en av författarna besökte fanns det en separat enhet som tillhandahöll special pedagoger till skolorna. Enheten finansierades genom ett anslag från nämn den, och skolorna kunde sedan fritt utnyttja den kompetens som fanns. Det här var i linje med den tanke som fanns om att detta var en kompetens som det var viktigt för skolorna att nyttja eftersom det gagnade elevernas prestationer. Genom det fria nyttjandet stimulerades ett användande, och genom att nämnden centralt anslog resurser skapades möjligheter för detta. Den här typen av lösning riskerar emellertid att leda till ett överutnyttjande

eftersom de som använder sig av tjänsterna inte betalar för dem. Då tiderna är kärvare och utrymmet för att använda sig av extraresurser är begränsat är denna form av ekonomistyrning kanske mindre lämplig. Ett annat sätt att ordna styrningen i nämnda fall kunde ha varit att debitera varje skola för de timmar de använde personer från specialistenheten. När en kostnad tyd ligt kopplas till en aktivitet tenderar det att leda till ett minskat utnyttjande. Exemplet illustrerar också något som kommer att återkomma flera gånger i kommande kapitel, nämligen att förvaltningsorganisationer i princip alltid har ett flertal mål att ta hänsyn till. Även om ekonomin inte är det överordnade målet kommer det alltid att vara en viktig dimension att beakta, om inte annat eftersom det alltid finns en ekonomisk gräns. Och i vissa tider kommer det att vara viktigare än i andra beroende på hur förutsättningarna ser ut.

Effektivitet I en diskussion kring ekonomistyrning får begreppet effektivitet en cen tral plats. Effektivitet handlar i en enklare bemärkelse om hur väl resurser används. En utvecklad diskussion kring begreppet visar emellertid på olika dimensioner och inbyggda motsättningar. I vardagligt tal kan effektivitet få en positiv klang, och tankarna förs till hur något utförs snabbt och utan alltför mycket resursåtgång. Men om vi förflyttar oss till kontexten offentliga organisationer är det inte alls säkert att begreppet har samma positiva klang. I stället kanske tankarna vandrar till neddragningar, att få mindre tid för att utföra sina arbetsuppgifter och tvingas ”springa snabbare”. I förlängningen kan det leda till sämre kvalitet. Om vi föreställer oss en rättegång är de flesta överens om att det inte är viktigast att den går fort, utan att det blir rätt. I regel är det inte oviktigt hur resursåtgången ser ut, men det är inte viktigast. Vi talar då om att det finns flera och ofta konkurrerande mål som sektorns aktörer har att förhålla sig till. För att effektivitet ska bli ett meningsfullt begrepp måste vi därför utveckla begreppsdiskussionen något. Ett sätt att göra detta är att ta fasta på skillnaden mellan inre och yttre effektivitet. Med inre effektivitet avses relationen mellan satsade resurser och det som produceras. Om en avdelning klarar av att producera fler enheter av

Kapitel 1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

något med en viss mängd satsade resurser än en annan avdelning så har den en högre inre effektivitet. Satsade resurser handlar om hur mycket pengar som satsas i verksamheten. Bakom detta gömmer sig antal anställda, hur mycket lokalyta som krävs och vilka andra resurser i form av exempelvis material som kan tänkas behövas. Vad gäller antal enheter som produceras så handlar det om att fånga resultatet eller output av verksamheten. För en avdelning inom tillverkningsindustrin kan det vara ganska enkelt att mäta antalet enheter, exempelvis mängden producerade skruvar. I en offentlig verksamhet kan det som produceras vara av mycket olika karaktär och dessutom svårt att mäta. I skolan produceras skolverksamhet, men det mer exakta resultatet är svårare att definiera. För den som är intresserad av inre effektivitet är det en utmaning. Med yttre effektivitet avses relationen mellan satsade resurser och utfal let i relation till målet med verksamheten. Om det är ett privat företag med målet att leverera en vinst handlar yttre effektivitet om att relatera produktionen till hur väl detta mål uppnås. De varor eller tjänster som produceras ska bidra till att uppnå vinst och måste därför vara attraktiva på marknaden så att de går att sälja till ett pris högt nog för att generera vinst. För offentlig verksamhet handlar det om att leva upp till de mål politiker satt upp för verksamheten eller till de lagar som reglerar verksamheten. Precis som när det gäller den inre effektiviteten kan det vara ganska enkelt att mäta vad det är för resurser som satsas. Däremot kan det vara svårare att mäta hur god måluppfyllelsen är. Detta beror bland annat på att det är många olika saker som påverkar måluppfyllelsen, att målen kan vara flera (vilket av dem ska man mäta mot?) och att det kan vara ett långt tidsspann mellan insatsen och när resultat kan skönjas. Återvänder vi till skolan vet vi att skolans insatser endast är en faktor av flera som påverkar barnens inlärning. Familj och vänner spelar också en stor roll. Skolan har också en komplex målbild. Barn och unga ska förses med konkreta kunskaper men också bli välartade demokratiska medborgare. Vidare ska de konkreta kunskaperna som kan tänkas vara nödvändiga i relation till det aktuella behovet på arbetsmarknaden samsas med mer grundläggande kunskaper som är värdefulla på längre sikt. Sammantaget gör det att det är svårt att bedöma den yttre effektiviteten i skolans verksamhet.

Ytterligare en effekt av att vi bryter ner effektivitet i inre och yttre är att det hjälper oss att identifiera ett potentiellt motsatsförhållande dem emellan. Inre effektivitet gynnas ofta av att fokus snävas in på definierade resultat i verksamheten och att det som inte direkt tillför något rensas bort. För att optimera produktivitet är det exempelvis bra att göra så mycket av en sak som möjligt, med så liten variation som möjligt. Tar vi bilindustrin som exempel är det lättare att uppnå en hög inre effektivitet om varje bilmodell produceras i endast ett utförande. Det behöver emellertid inte innebära att den yttre effektiviteten stärks – tvärtom kan den förväntas försvagas. Kunderna lär vara mer benägna att betala ett högre pris om en bilmodell anpassats för olika smaker och behov. Den inre effektiviteten riskerar att gå ut över den yttre. Detsamma gäller det omvända förhållandet. Alltför mycket kundanpassning omöjliggör en hög inre effektivitet. Vänder vi oss till den offentliga sektorn kan vi se samma relation. En hög inre effektivitet i skolan skulle kunna uppnås med stora klasser, men vi kan lätt se att det finns en risk för att det går ut över barnens lärande. Motsatsförhållandet kan också diskuteras i förhållande till vad resurser satsas på. Om allt fokus ligger på att fortsätta bedriva verksamhet på det sätt som uppfattas som optimalt vid en viss tidpunkt kan en högre inre effektivitet uppnås. För att uppnå en högre yttre effektivitet är det emel lertid viktigt att också satsa på aktiviteter som utveckling, utbildning och försöksverksamhet. Det är på det sättet som en förmåga skapas att anpassa verksamheten efter de krav och betingelser som råder i omvärlden. Dessa aktiviteter kostar givetvis i form av resurser som annars kunde ha sparats eller satsats på att bedriva mer verksamhet av samma karaktär. Den samlade slutsatsen är att effektivitetsbegreppet är förtjänstfullt för en diskussion kring offentliga verksamheter och att det för alla verk samheter alltid kommer vara en balansakt att åstadkomma en avvägning mellan den inre och den yttre effektiviteten. För en given verksamhet kan det också vara olika viktigt att satsa mer på att utveckla den inre eller yttre effektiviteten vid olika tidpunkter beroende på hur omvärlden ser ut och hur väl den operativa verksamheten fungerar.

Kapitel 1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning

Hittills har flera centrala aspekter av ekonomistyrning berörts, men en återstår som kräver en fördjupad introduktion: styrning. Styrning handlar om att genom olika medel påverka hur något utvecklas i relation till ett mål, en norm eller en standard. Det finns således en idé om vad som ska åstad kommas och en tanke om att det inte kommer att inträffa utan åtgärder. Idén kan ta sig konkreta uttryck i form av exempelvis ett beslut i en nämnd, en riktlinje, ett uttalat mål eller en budget. Även om samtliga dessa konkretiseringar i sig kan förväntas ha en viss inverkan på händelseför lopp innebär de i sig ingen garanti för att något ska inträffa. Det finns två huvudsakliga skäl till att saker inte kommer att ske i linje med de uttalade ambitioner som finns och att det därför behövs styrning. Det första skälet handlar om att vi som individer har olika idéer om vad som ska göras, vilket benämns målinkongruens. Målbilderna skiljer sig åt mellan individer, avdelningar och nivåer inom organisationen. Ofta är ett grundantagande inom styrningslitteraturen att både individer och enheter tenderar att se till sitt eget bästa, vilket kan ske på bekostnad av vad som är bäst för organisa tionen som helhet. Nu måste egenintresset inte nödvändigtvis handla om vinning för egen del, men vi kan anta att de som verkar i en organisation intar olika perspektiv och hållning i frågor beroende på position, kompe tens och aktuella arbetsuppgifter. Personalen på en utvecklingsenhet inom en skolförvaltning kommer att prioritera långsiktighet och utveckling, medan de som arbetar med undervisning kommer att vara mer intresse rade av att arbetet kortsiktigt löper på. Sammantaget innebär observationen att individer och avdelningar kan förväntas ha olika intressen och göra olika prioriteringar. Styrningsåtgärder måste därför till för att minska negativa konsekvenser av detta. Det andra skälet till att det krävs styrning är att även om individerna i en organisation strävar mot samma mål är det inte säkert att det nås eftersom man inte klarar av att förhålla sig till varandra. Styrning behövs för att koordinera verksamheten. Det finns också ett samband mellan stor leken på organisationen och behovet av koordinering. Ju större organisa tion, desto större behov finns det av att koordinera verksamheten. Olika enheter, avdelningar och enskilda funktioner måste länka samman sina

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

Styrning

verksamheter för att produktionen ska flyta på. Om en vattenledning ska läggas ner måste först grävmaskinen komma och gräva hålet, sedan enhe ten som lägger rör och så vidare. Här går det också att ana att behovet av koordinering kan variera mycket mellan olika verksamheter beroende på hur arbetsmomenten hänger samman. I vissa verksamheter kan en enskild handläggare arbeta i flera dagar utan att behöva fundera på vad kollegorna pysslar med. I ett operationsteam på ett sjukhus å andra sidan krävs det en väldigt väl utvecklad koordinering för att lösa uppgiften. Ett återkommande tema i boken är att ekonomistyrning används på olika sätt både för att säkerställa en gemensam målbild och för att koordi nera aktiviteter. Men ekonomistyrning kan också få oväntade konsekvenser som skapar större skillnader mellan målbilder och som gör det svårare att koordinera verksamheten.

Fem styrtekniker Det finns som beskrivits olika skäl till att styrning kan vara en avgörande aktivitet för att verksamheten ska kunna uppnå sina mål. Styrning kan emellertid vara många olika saker. Några grundläggande styrtekniker kommer här att beskrivas. Med dessa som grund kan sedan en diskussion utvecklas kring när de olika styrteknikerna kan tänkas passa. Det skil jer sig nämligen åt mellan olika situationer vad som kan tänkas vara en lämplig styrning. Resonemanget följer här organisationsteoretikern Henry Mintzbergs (1983) uppdelning i fem olika styrtekniker. En första styrteknik är ömsesidig anpassning, som handlar om att indi viderna som arbetar i en organisation anpassar sig till varandra. Detta sker genom dialog där arbete fördelas, utan någon mer övergripande struktur. Detta är ett sätt att koordinera sina aktiviteter som framför allt passar i en mindre verksamhet. Är det få individer som ska göra något är det enkelt att ha en överblick över situationen och anpassa sina egna aktiviteter till andras. Det är ett ekonomiskt sätt att styra eftersom det inte avsätts några särskilda resurser till styrning. Vi kan också tänka oss att det är flexibelt och att aktiviteter kan anpassas efter de ekonomiska ramar som finns och hur de förändras. När fler personer involveras kommer dock detta sätt att koordinera sig ganska snart att bli bristfälligt.

Kapitel 1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

En andra styrteknik är direkt övervakning. Här utses en person till att övervaka de övrigas arbete. Detta innebär en introduktion av det som brukar benämnas hierarki. En person blir överordnad de övriga, som har att rätta sig efter det personen säger. Eftersom den person som ska ägna sig åt den direkta övervakningen har detta som avgränsad syssla kommer en ökad kapacitet att koordinera verksamheten att genereras. Detta sätt att styra påminner om den ömsesidiga anpassningen såtillvida att det är flexibelt och relativt ostrukturerat. Vid förändrade förutsättningar kan aktiviteter koordineras för att svara mot dem. En nackdel är emellertid att i större organisationer riskerar det att skapas en svåröverskådlig situation eftersom lokala anpassningar blir omfattande. En tredje teknik handlar om styrning genom regler. Detta baseras på att det introduceras ett regelverk för hur aktiviteter ska utföras. I samman hanget talas det därför också om beteendestyrning. Jämfört med de båda förstnämnda varianterna är detta ett mer strukturerat och formaliserat sätt att styra en verksamhet på. Uttryck för regelstyrning är väldesignade arbetsmoment, beslutsregler och standarder som ska följas. En verksamhet som i hög grad förlitar sig på regelstyrning kallas ofta byråkrati. Vid regel styrning är det viktigt att uppmärksamma relationen mellan den överord nade och den underordnade enheten. Det är den överordnade enheten som bestämmer vilka regler som ska tillämpas och hur uppföljningen av detta ska ske. Det här gör att det finns ett inslag av centralisering i bemärkelsen att makt över hur, var och när saker ska ske samlas högre upp i organisationen. För många offentliga organisationer är detta ett dominerande styrsätt efter som det kan garantera att saker utförs på ett likartat sätt, vilket är viktigt inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Genom regler och procedurer kan det säkerställas att ärenden bereds på ett systematiskt och enhetligt sätt och att alla beslut av samma art blir lika. Med regelstyrning kan en orga nisation också nå en hög inre effektivitet eftersom reglerna kan utvecklas och utformas för att göra arbetsprocessen så effektiv som möjligt. Tydligast är detta kanske inom industrin, där de som arbetar i tillverkningen följer mycket detaljerade mallar för hur de specifika arbetsmomenten ska utföras. Den högre inre effektiviteten kan emellertid komma att uppstå på bekost nad av den yttre effektiviteten. Byråkratin förknippas ofta med stelbenthet och med en oförmåga att anpassa det som görs till den enskilda situationen.

En fjärde teknik för styrning handlar om att fokusera på resultatet. Här är det inte hur saker görs som står i centrum utan vad som görs, output. Detta benämns i regel resultatstyrning. Denna sorts styrning går ut på att ett resultat definieras, och sedan sker en uppföljning av om detta levererats. Det kan exempelvis handla om att ett antal operationer ska genomföras. De tre föregående styrteknikerna är mer indirekt är kopplade till ekonomi, medan resultatstyrning brukar förknippas mer direkt med ekonomi. Resul tatet och styrningen av det kopplas till ersättningen: endast om resultatet uppnåtts utgår ersättningen. I jämförelse med regelstyrning går det att konstatera att skillnaderna är stora. Regelstyrningen fokuserar inte alls på resultatet utan på hur saker utförs, medan resultatstyrning inte alls fokuse rar hur saker görs, utan bara på att de görs. Resultatstyrning beskrivs därför ofta i termer av decentralisering eftersom det innebär att den beställande parten överlåter det operativa beslutsfattandet till den utförande parten. Vi kommer att återkomma till både för- och nackdelar kring resultatstyrning i de kapitel där vi diskuterar prestationsfinansiering och resultatansvar. En nackdel som här kan lyftas fram är emellertid att i offentlig sektor är hur saker görs ibland viktigt att beakta. Verksamheten är kringgärdad av lagar och förordningar som gör att det inte alltid är upp till dem som utför verksamheten att själva bestämma hur saker ska genomföras. Ett femte sätt som styrning kan åstadkommas på har beskrivits som kulturstyrning eller kunskapsstyrning. Det handlar om att individer med en viss kunskap och föreställningsram kan förväntas agera på ett visst sätt. Kulturbegreppet förknippas med grundläggande värderingar och sätt att förstå verkligheten. När det talas om kulturstyrning handlar det därmed om att förlita sig på att personer kommer att agera på ett visst sätt baserat på värderingar, kunskap och sätt att förstå och tolka situationer. Framför allt har detta diskuterats i relation till så kallade professionella yrkesutövare som läkare, revisorer och jurister, som genom en lång teore tisk utbildning erhållit den formella kunskapsbas som behövs. Utöver det har de genom praktik och stegvis inslussning socialiserats in i yrket och lärt sig de informella koderna. Precis som för övriga styrtekniker finns det nackdelar som uppmärksammats med kulturstyrning. En sådan handlar om att kulturstyrning skapar en situation som bygger på förtroende för att rätt saker utförs till en bra kvalitet. För huvudmännen för verksamheten,

Kapitel 1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

som inte har direkt insyn, kan det bli problematiskt eftersom det är de som utkrävs på ansvar. Även kulturstyrningen bygger därmed på en hög grad av decentra lisering eftersom den överordnade nivån förlitar sig på att de enskilda yrkesutövarna tar ansvar för sin yrkesvardag. I den offentliga sektorn är det stora kategorier av yrkesutövare som helt eller till stor del styrs genom kulturstyrning. Förutom nämnda läkare handlar det exempelvis om lärare, socialsekreterare och sjuksköterskor. Om regelstyrning handlar om att rikta in styrningen på verksamhetens processer och styra beteende, och om resultatstyrning handlar om att fokusera resultatet av verksamheten, så handlar kulturstyrning om att fokusera de personalresurser som satsas i verksamheten. De olika styrteknikerna har här presenterats var för sig. I praktiken är det emellertid ofta så att de inte uppträder enskilt. I regel är det kombina tioner av styrtekniker som tillämpas i organisationer, även om det kan skilja sig mycket åt gällande vilken som dominerar och hur sammansättningen ser ut. För den som ska styra en verksamhet ger också genomgången vissa ledtrådar om vad som krävs för att kunna utöva styrningen. En central dimension att beakta handlar om vilken kunskap som förutsätts för att lyckas med styrningen. Denna skiljer sig åt mellan de olika styrteknikerna. Vi beskrev i relation till den ömsesidiga anpassningen att det krävs en kunskap om den aktuella situationen och om vad medarbetarna gör, och att detta endast fungerar om det är en liten verksamhet det handlar om. Direkt övervakning förutsätter närvaro, kanske ständig sådan, och att man säkerställer att verksamheten bedrivs på ett rimligt sätt. Regelstyrning kräver att den som ska styra har kunskap om processerna på ett sådant sätt att regler kan skapas. Resultatstyrning bygger på att kunskap finns om resultatet och hur det kan definieras på ett tydligt sätt. Kunskapsstyrning, till sist, bygger på att den som ska styra på goda grunder kan förlita sig på att den som ska utföra yrket omfattas av en viss uppsättning värderingar och har rätt kunskapsbas.

Situationsanpassning Utifrån det förda resonemanget går det att skapa ett ramverk för att dis kutera i vilken situation en viss styrning passar. Ett känt sådant ramverk, som lanserades av företagsekonomen William Ouchi (1979), berör framför allt avvägningen mellan regel-, resultat och kulturstyrning. Vad ramverket säger är att vi kan tänka oss att två dimensioner är viktiga att ta under övervägande. Den första dimensionen handlar om vilken kunskap och förmåga man har att definiera resultatet på ett relevant sätt. Med ”relevant” menas att den definition som görs kan kommuniceras och utvärderas. Det kan exempelvis handla om att en viss sorts operation inom hälso- och sjukvården definieras som resultatet av verksamheten. Den centrala frågan är därmed: Går det att definiera ett resultat eller inte? Den andra dimen sionen handlar om vilken kunskap man har om arbetets processer och vilka förutsättningar som finns att designa dessa så att de får en styrande effekt. För att lyckas med detta måste det dels gå att beskriva olika moment i arbetsprocessen som gör att den som ska följa momenten förstår dem, dels gå att kommunicera dem och i ett senare skede följa upp om arbetet skett i linje med föreskrifterna. Ett exempel skulle kunna vara olika steg i en handläggningsprocess av ett ärende. Här blir den centrala frågan: Kan arbetsprocesserna designas eller inte? Väger vi samman dessa båda dimen sioner erhålls en fyrfältsmatris (se figur 1.1). Matrisen ger fyra olika utfall beroende på vilka svar som avges i de båda dimensionerna. För den som vill styra en verksamhet är det gynnsamt att ha kunskap om både processer och resultat i en sådan omfattning att kunskapen kan ligga till grund för utformning av styrning som är inriktad Kunskap om verksamhetens processer

Kunskap och förmåga att definiera resultat

Nej

1 Resultat eller regelstyrning

2 Resultatstyrning

Nej

3 Regelstyrning

4 Kulturstyrning

Figur 1.1 Val av styrning.

Kapitel 1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

både på resultat och på hur saker görs. I en tillverkningsenhet kan detta vara fallet. Produceras muttrar finns det bland ingenjörerna som ritat dem förmodligen kunskap om både hur de ska se ut när de är klara och hur det går till när de produceras. I en sådan verksamhet kan man genom regelstyrning optimera produktionsprocessen och/eller genom resultatstyrning optimera resultatet med hjälp av uppföljning. I många verksamheter är det svårt att beskriva momenten i arbets processen på ett relevant sätt (kanske på grund av kunskapsbrist), och där får man inrikta sig på resultatstyrning. Det här är fallet i stora delar av offentlig verksamhet. Det kan handla om att en enhet styrs genom att ett visst antal operationer beställs av en klinik. En ersättning utgår då för det antal som beställts. På samma sätt kan ett äldreboende få i uppdrag att tillhandahålla ett visst antal äldreboendeplatser. Vad gäller både utfö rande av operationer (här varierar det så klart mellan olika ingrepp) och verksamhet på ett äldreboende är det svårt att reglera exakt hur verksam heten ska utföras. I andra verksamheter är det svårt att definiera resultatet på ett bra sätt, vilket gör att regelstyrning krävs. Inte minst är det kvalitetsdimensionen som gör det svårt. För en handläggningsprocess är det lätt att säga att ett visst antal ärenden ska handläggas, men risken är uppenbar att det kommer att gå ut över noggrannheten i handläggningen. I stället kan det vara lättare att definiera regler för hur en syssla ska utföras. Inom många verksamheter finns därför väl utarbetade rutiner och riktlinjer för hur beslut ska fattas i ett visst ärende. Studiemedel anslås exempelvis för att möjliggöra studier, med det underliggande målet att detta är något positivt för den enskilde och samhället. Styrningen av utbetalning är emellertid enbart baserad på ett regelverk där olika väl definierade faktorer beaktas. Hur en resultatstyrning skulle gå till i det fallet är svårt att föreställa sig. I vissa verksamheter är det svårt att definiera och beskriva såväl proces ser som resultat på ett sådant sätt att det är möjligt att utveckla en menings full styrning. I själva verket gäller detta för omfattande verksamheter som skola, omsorg och vård. Ofta beror det på att den verksamhet som bedrivs är så kontext- och situationsspecifik att det är svårt att skapa regler som är relevanta för den specifika situationen, samtidigt som det inte går att standardisera ett resultat. Det går inte att skapa en manual som läkare

ska följa till punkt och pricka, och inte heller regler för hur en lärare ska hantera en klass. När läkaren ska diagnostisera sker det i en situation där patientens ålder, allmäntillstånd och andra faktorer måste vägas in. På samma sätt måste läraren anpassa undervisningen utifrån enskilda elever och den speciella sammansättningen i klassrummet. I den här typen av verksamheter återfinner vi ofta kulturstyrning, där styrningen decentrali serats till de enskilda yrkesutövarna.

Olika typsituationer och olika sätt att styra Traditionellt har offentlig verksamhet styrts antingen med en hög grad av regelstyrning eller med en hög grad av kulturstyrning. De senaste decen nierna har emellertid resultatstyrning vunnit mark, dels genom ett flitigt användande av målstyrning, dels genom att mer och mer styrning fokuserat ersättning per prestation. Ramverket i föregående avsnitt ger emellertid en indikation om när en viss styrning kan förväntas vara framgångsrik och när den inte kan förväntas vara det. I en kraftigt regelstyrd verksamhet, exempelvis tillståndsprövning, kommer det att vara svårt att tillämpa en ekonomistyrning som bygger på att enheter får ersättning per prestation. På samma sätt kan det vara svårt i en kulturstyrd verksamhet där det är mer eller mindre omöjligt att bedöma vad en prestation är. Det är därför viktigt att alltid analysera vilka förutsättningarna är för att tillämpa en viss sorts styrning. Av kapitlet har det också framgått att det kan förväntas pågå en rad olika styrningsaktiviteter samtidigt i en organisation. Det gör att det är centralt att ha kunskap om den specifika kontexten och dess förutsättningar. Det handlar om att både beakta verksamhetens art och ta hänsyn till de övriga styrningsaktiviteter som pågår. Risken är annars att ett styrinitiativ mins kar effekterna av andra styrinitiativ eller rent av ger negativa effekter. Samtidigt ger de olika sätten att styra en bild av de grundelement som finns att tillgå för ekonomistyraren. Ekonomistyrning kan ske genom att regler tillämpas för hur ekonomiska resurser får användas. Traditionell budgetstyrning bygger i stor utsträckning på detta, inte minst då ett anslag som ska gå till ett visst ändamål ges till en verksamhet. Ekonomistyrningen kan också fokusera på utförda prestationer, och då är det i stället resultat

Kapitel 1 Centrala begrepp inom ekonomistyrning

styrning som tillämpas. Endast om ett visst antal enheter produceras utgår då en ersättning. Även kulturstyrning är ofta en del av ekonomistyrningen. Det kan ta sig uttryck i att det finns informella regler kring hur viktigt det är att hålla sig inom de ekonomiska ramarna.

I de kapitel som följer kommer vi att lyfta fram och diskutera olika ekono mistyrningsprinciper mer i detalj och hur praktiken faktiskt ser ut. I kapitel 2 diskuterar vi mer ingående kommuners och regioners ekonomi med fokus på hur finansieringen sker. Vi redogör också för olika organisationsformer. Kapitel 3 ägnas helt åt budget, som är det mest centrala ekonomistyrnings fenomenet. I de båda kapitel som följer på det fördjupas resonemangen kring budget. I kapitel 4 behandlas olika resursfördelningsprinciper, och i kapitel 5 belyses olika sätt att organisera ansvar. I kapitel 6 introducerar vi och diskuterar nyckeltal och hur de kan fylla en funktion i ekonomi styrningen. Nyckeltal utgör ofta en central komponent i olika modeller för styrning, vilket vi lyfter fram och exemplifierar med hjälp av olika modeller. Det avslutande kapitel 7 ägnas åt att lyfta fram litteratur som på olika sätt problematiserat ekonomistyrning. Där diskuterar vi också andra ”mindre ekonomiska” modeller som lanserats som alternativ.

Gustaf Kastberg Weichselberger & Anna Thomasson

Bokens disposition

Gustaf Kastberg Weichselberger är professor i offentlig förvaltning vid Göteborgs universitet och undervisar och forskar i ekonomistyrning i kommuner och regioner. Anna Thomasson är docent vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet. Anna undervisar och forskar kring frågor som ligger i gränslandet mellan strategi, organisation och ekonomisk styrning inom kommuner.

Ekonomistyrning för offentliga verksamheter Ekonomistyrning för offentliga verksamheter ger en introduktion till ämnet ekonomistyrning och hur kommuner och regioner arbetar med ekonomisk styrning och ekonomiska styrmodeller. Boken inleds med att ge en introduktion till ämnet ekonomistyrning, vad ekonomistyrning är och hur kommuner och regioner styrs. Därefter behandlas ekonomistyrningens olika delar och modeller samt hur de används eller kan användas i en kommun eller region. Ekonomistyrning är något som sker i alla organisationer. Det är en praktik som bör anpassas och utvecklas utifrån de specifika förutsättningar, mål och ambitioner som finns. Därför tar boken kommuner och regioners särskilda situation som utgångspunkt. I boken görs en genomgång av centrala begrepp inom ekonomistyrning, som effektivitet, budget, ansvarsutformning och styrning. Ambitionen är att förmedla olika möjliga sätt att arbeta med ekonomistyrning där och ställa det i relation till den specifika verksamhet som bedrivs. Ekonomistyrning för offentliga verksamheter riktar sig till studenter som läser kurser i offentlig ekonomi eller är intresserade av detta ämne. Boken är främst en introduktion för studenter och praktiskt verksamma som inte tidigare läst ämnet, men fungerar även som en repetition för den som så önskar. Art.nr 40563

studentlitteratur.se