9789144128726

Kommentarer och tolkning

Riksdagen har beslutat om en ny kommunal bokförings- och redovisningslag som ska gälla från och med 2019 och som ersätter tidigare redovisningslag från 1997. Den nya lagen bygger i hög grad på den tidigare lagstiftningen. De huvudsakliga förändringarna som gjorts i lagen är att stora delar av Rådet för kommunal redovisnings normgivning har byggts in i lagen. Strukturen har också förändrats i syfte att, i ännu högre grad, likna motsvarande lagstiftning för privat sektor.

Kommunal bokförings- och redovisningslag ger en samlad och lättillgänglig beskrivning av den nya lagen genom att samtliga bestämmelser i lagen kommenteras. I kommentarerna görs också utblickar till angränsande lagstiftning, praxis och normer. Boken är ett hjälpmedel i det praktiska redovisningsarbetet – en vägledning helt enkelt. I första hand vänder den sig till praktiker, det vill säga redovisare i kommuner, landsting/regioner, kommunalförbund och revisorer. Den vänder sig också till studerande vid universitet och högskolor, där boken utgör ett viktigt bidrag till redovisningsutbildningarna.

Kommunal bokförings- och redovisningslag – kommentarer och tolkning ersätter boken Kommunal redovisningslag – beskrivning och tolkning som, sedan 1997, utkommit i sju upplagor.

Art.nr 40163-01

| KOMMUNAL BOKFÖRINGS- OCH REDOVISNINGSLAG

KOMMUNAL BOKFÖRINGS- OCH REDOVISNINGSLAG

Eriksson Haglund Tagesson

Ola Eriksson är kanslichef i Kommunalekonomernas förening. Han har deltagit som expert i utredningen som ledde fram till den nya lagen om kommunal redovisning och bokföring.

Anders Haglund har tidigare varit verksam inom PwC samt varit ord­ förande i Rådet för kommunal redovisnings (RKR) expertgrupp, från dess bildande 1997 fram till 2016.

Torbjörn Tagesson arbetar som professor i redovisning vid Linköpings universitet och som kanslichef vid Rådet för kommunal redovisning.

KOMMUNAL BOKFÖRINGS- OCH REDOVISNINGSLAG Kommentarer och tolkning

Ola Eriksson Anders Haglund Torbjörn Tagesson

studentlitteratur.se

978-91-44-12872-6_01_Cover_korr2.indd 1-3

2019-03-01 10:29

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access.

Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare.

Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning.

Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 40163 ISBN 978-91-44-12872-6 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2019 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Jesper Sjöstrand/Metamorf AB Omslagslayout: John Persson Printed by Eurographic Group, 2019

40163_Eriksson.indd 4

2019-03-06 14:24

Innehåll

Förord 11 Författarpresentation 13 Förkortningar 15

1 Inledning 17 Bokens syfte och disposition 17 Historisk tillbakablick 18 Lagstiftningsarbetets utgångspunkter 20 Lagstiftningsarbetet 22 God redovisningssed och rättvisande bild 24 Redovisningens användare 25

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

2 Lagstiftningen: 13 kapitel och 103 paragrafer 27

40163_Eriksson.indd 5

Lagtexten och kommentarerna 27 Kapitel 1 Inledande bestämmelser 28 Lagens innehåll 28 Lagens tillämpningsområde 29 God redovisningssed 30 Räkenskapsår 32 Kapitel 2 Ord och uttryck i lagen 32 Bokföring 32 Räkenskapsinformation 33 Kommunalt koncernföretag 34 Kommunal koncern 35 Kapitel 3 Bokföring och arkivering 36 Allmänna bestämmelser om bokföring 36 Grundbokföring och huvudbokföring 37

2019-03-06 14:24

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Tidpunkten för bokföring 38 Avslutande bokslutstransaktioner 39 Sidoordnad bokföring 40 Rättelse av bokföringspost 40 Verifikationer 41 Systemdokumentation och behandlingshistorik 47 Bevarande av räkenskapsinformation 50 Arkivering 50 Kapitel 4 Allmänna bestämmelser om årsredovisning 53 Årsredovisningens syfte 53 Årsredovisningens delar 55 Överskådlighet 56 Rättvisande bild 57 Andra grundläggande redovisningsprinciper 60 Årsredovisningens form 64 Specifikation till balansräkningspost 64 Kapitel 5 Resultaträkning 65 Resultaträkningens innehåll 65 Uppställningsform 65 Pensionsutbetalningar 69 Extraordinära poster 70 Jämförelsetal 72 Bidrag till infrastruktur 73 Kapitel 6 Balansräkning 76 Balansräkningens innehåll 76 Pensionsutbetalningar 86 Jämförelsetal 86 Vad som är anläggningstillgångar och omsättningstillgångar 88 Avsättningar 93 Upplösning av bidrag till infrastruktur 94 Kapitel 7 Värdering 96 Allmänna bestämmelser om anläggningstillgångar 96 Allmänna bestämmelser om värdering av omsättningstillgångar 104 Vissa finansiella instrument 106 Redovisning till bestämd mängd och fast värde 108 Omräkning av fordringar och skulder i utländsk valuta 109

6 Innehåll

40163_Eriksson.indd 6

2019-03-06 14:24

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Gåvor 109 Avsättningar 110 Periodisering av vissa belopp vid upptagande av lån 111 Kapitel 8 Kassaflödesanalys 112 Kapitel 9 Noter 113 Allmänt om noter 113 Avvikelse från grundläggande redovisningsprinciper 114 Värderings- och omräkningsprinciper 114 Särredovisning 115 Jämförelsetal 116 Finansiella instrument 116 Bidrag till infrastruktur 116 Nyttjandeperiod för materiella anläggningstillgångar 117 Nyttjandeperiod för immateriella anläggningstillgångar 117 Avsättning eller ansvarsförbindelse för pensionsförpliktelser 118 Extraordinära poster 118 Räkenskapsrevision 118 Kommunala koncernföretag 119 Konsolideringsmetod 119 Kapitel 10 Drift- och investeringsredovisning 120 Driftredovisningens innehåll 120 Investeringsredovisningens innehåll 121 Kapitel 11 Förvaltningsberättelse 122 Utvecklingen av verksamheten 122 Viktiga förhållanden för resultat och ekonomisk ställning 123 Händelser av väsentlig betydelse 124 Förväntad utveckling 125 Väsentliga personalförhållanden 125 Andra förhållanden av betydelse för styrning och uppföljning 128 God ekonomisk hushållning 128 Ekonomisk ställning 129 Balanskravsresultat 129 Den kommunala koncernen 133 Privata utförare 133 Kapitel 12 Sammanställda räkenskaper 134 De sammanställda räkenskapernas delar 134

Innehåll

40163_Eriksson.indd 7

7

2019-03-06 14:24

Skyldighet att upprätta sammanställda räkenskaper 136 Kommunala koncernföretag som inte behöver omfattas av de sammanställda räkenskaperna 136 Förvärvsanalys 137 Konsolideringsmetod 138 Sammanställd resultaträkning och sammanställd balansräkning 139 Sammanställd kassaflödesanalys 140 Noter 140 Kapitel 13 Delårsrapport 141 Upprättande av delårsrapport 141 Delårsrapportens delar 141 Jämförelsetal 143

3 Kommunallag och va-lag 145 Kommunallagen (KL) 145 Delårsrapport 145 Räkenskaper 146 Årsredovisning 146 Lag om allmänna vattentjänster 148

Övriga normgivare 153 Bokföringsnämnden (BFN) 153 Föreningen för god sed på värdepappersmarknaden 154 Far – branschorganisationen för revisorer och rådgivare 155 Ekonomistyrningsverket (ESV) 155 International Accounting Standards Board (IASB) 155 The International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) 155 European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) 155 Bilaga 1. Lag (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning, LKBR 157 Bilaga 2. Kommunallag (2017:725), kapitel 11, ekonomisk förvaltning 175

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

4 Normering 151

8 Innehåll

40163_Eriksson.indd 8

2019-03-06 14:24

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Referenser 179 Litteratur 179 Rekommendationer från Rådet för kommunal redovisning 179 Skrifter från Rådet för kommunal redovisning – ett urval 180 Aktuella författningar och förarbeten 181 Webb-adresser 182 Sakregister 183

Innehåll

40163_Eriksson.indd 9

9

2019-03-06 14:24

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Förord

Riksdagen beslutade i maj 2018 om en ny kommunal bokförings- och redovisningslag (2018:597; LKBR), som gäller från och med 2019. Denna lag har ersatt lagen (1997:614) om kommunal redovisning (KRL), som gällde sedan 1998, då redovisningsområdet lagreglerades för kommuner och landsting på ett helt annat sätt än tidigare. LKBR bygger i hög grad på den tidigare KRL. De sakliga förändringarna är få. Främst handlar det om att stora delar av den hittillsvarande normgivningen, som genom Rådet för kommunal redovisning (RKR) nu har byggts in i lagstiftningen. Antalet paragrafer har ökat från 54 till 103. Därutöver har lagens struktur förändrats i syfte att i ännu högre grad likna motsvarande lagstiftning för privat sektor.

De förändringar som, trots allt, genomförts har varit vårt motiv för att också ersätta boken Kommunal redovisningslag – beskrivning och tolkning som, sedan 1997 utkommit i sju upplagor med en ny bok, Kommunal bokförings- och redovisningslag – kommentarer och tolkning. Ytterligare motiv för en ny bok var att det efter sju upplagor var dags att göra en mer grundläggande översyn av boken. I den tidigare boken var Björn Brorström medförfattare; i denna, nya bok har Torbjörn Tagesson trätt in i hans ställe.

Vårt huvudsyfte med denna bok är detsamma som med den tidigare boken, det vill säga: att ge en samlad och lättillgänglig beskrivning av lagen. Detta sker genom att samtliga bestämmelser i lagen kommenteras.

I kommentarerna blickar vi också ut över angränsande lagstiftning, praxis och normer. Vår förhoppning är därmed att boken ska vara till hjälp i det praktiska redovisningsarbetet – en vägledning, helt enkelt. Den vänder sig således i första hand till praktiker, det vill säga redovisare i kommuner, landsting/regioner, kommunalförbund och revisorer. Den vänder sig också till studerande vid universitet och högskolor. Vår förhoppning är att den ska kunna utgöra ett viktigt hjälpmedel vid redovisningsutbildningar.

Gävle, Vaxholm och Kristianstad i januari 2019 Ola Eriksson, Anders Haglund och Torbjörn Tagesson

40163_Eriksson.indd 11

2019-03-06 14:24

Författarpresentation

Ola Eriksson är kanslichef i Kommunalekonomernas förening. Han deltog som expert i den utredning som ledde fram till den nya lagen om kommunal redovisning och bokföring (LKBR). Ola har tidigare suttit med i RKR:s expertgrupp och bedriver i sin nuvarande yrkesroll en omfattande utbildningsverksamhet inom området kommunal redovisning.

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Anders Haglund har tidigare varit verksam inom PwC samt ordförande i RKR:s expertgrupp från dess bildande, 1997, fram till 2016. Han har också varit engagerad av Finansdepartementet med att utarbeta den tidigare redovisningslagen för kommunal sektor. Anders har också publicerat ett antal böcker samt ett stort antal artiklar inom områdena redovisning, revision och intern kontroll.

Torbjörn Tagesson arbetar som professor i redovisning vid Linköpings universitet samt som kanslichef vid RKR. Han deltog som expert i den utredning som ledde fram till den nya lagen om kommunal redovisning och bokföring (LKBR). Torbjörn har en doktorsexamen från Lunds universitet och har skrivit en rad läroböcker och vetenskapliga artiklar inom områdena redovisning, revision och offentlig förvaltning.

40163_Eriksson.indd 13

2019-03-06 14:24

Förkortningar

ArkivL Arkivlag (1990:782) BFL

Bokföringslag (1999:1078)

BFN

Bokföringsnämnden

EPSAS European Public Sector Accounting Standards Far

Branschorganisationen för revisorer och rådgivare

GKL

Kommunallag (1991:900)(upphävd)

IPSASB International Public Sector Accounting Standards Board KL

Kommunallag (2017:725)

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

LKBR Kommunal bokförings- och redovisningslag (2018:597) KRL

Kommunal redovisningslag (1997:614)(upphävd)

OSL

Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)

RKR

Rådet för kommunal redovisning

RS

Räkenskapssammandraget

SKL

Sveriges Kommuner och Landsting

ÅRL

Årsredovisningslag (1995:1554)

40163_Eriksson.indd 15

2019-03-06 14:24

1

Inledning

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Bokens syfte och disposition Den 1 januari 2019 trädde lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning (LKBR) i kraft. Lagen, som är en kombinerad bokförings- och redovisningslag, gäller för kommuner, landsting och kommunalförbund.

LKBR ersätter den numera upphävda lagen (1997:617) om kommunal redovisning (KRL), som hade gällt sedan 1998. Syftet med föreliggande bok är att beskriva LKBR och dess innehåll. En redovisning lämnas av innehållet i lagens 13 kapitel och dess samtliga 103 paragrafer. Syftet med boken är inte primärt att problematisera lagen och diskutera dess ändamålsenlighet, även om vissa av lagens paragrafer diskuteras mer ingående, varvid ett antal synpunkter framförs. Efter genomgång av lagstiftningens innehåll, avslutas boken med en redovisning av andra institutionella förutsättningar rörande den kommunala redovisningen och finansiella rapporteringen. Särskilt intresse ägnas åt Rådet för kommunal redovisning (RKR), det normgivande organ som har till uppgift att utveckla god redovisningssed inom den kommunala sektorn. Före genomgången av den nya lagens innehåll görs i detta kapitel en kort historisk tillbakablick avseende den kommunala redovisningens reglering och normering. Därefter följer en beskrivning av lagstiftningsarbetets utgångspunkter och något om hur lagstiftningsarbetet organiserades och bedrevs. Därefter behandlas i begreppen god redovis-

40163_Eriksson.indd 17

2019-03-06 14:24

ningssed och rättvisande bild. Begreppen har en central roll i lagstiftningen och det finns därför anledning att särskilt uppmärksamma dessa begrepp.

Inledningskapitlet avslutas med en diskussion om redovisningens användare.

I de första kommunalförordningarna 1862, vilka upphöjdes till lag 1866, ställdes krav på att kommunerna skulle upprätta budget. Enligt förordningarna skulle kommunalnämnden årligen upprätta ett inkomstförslag och ett utgiftsförslag där inkomster och utgifter var balanserade. Även om det fanns ett uttalat krav på att räkenskaper skulle föras, reglerades emellertid inte närmare hur dessa skulle utformas eller rapporteras. Under 1920-talet genomfördes en översyn av kommunallagarna, vilken ledde fram till 1930 års båda kommunallagar – en lag för kommunerna och en för städerna.

Förändringarna vad gäller krav på budget och räkenskaper var emellertid få, och utvecklingsarbetet skedde i stället vid sidan av lagstiftningen. Viktiga institutioner för utvecklingsarbetet var Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund och Sveriges stadskamerala förening. Dessa arbetade under 1900-talets första hälft med att utveckla begrepp och former för den kommunala budgeten och redovisningen. År 1953 var det dags för en ny revidering av kommunallagen. Reglerna för budget och redovisning var, precis som i tidigare lagstiftning, begränsade, men lagen innehöll en stor och viktig förändring i förhållande till tidigare lagstiftning. I lagen tillkom nu en bestämmelse om att den kommunala förmögenheten skulle skyddas och förvaltas på ett sådant sätt att den inte minskade. På initiativ av Svenska stadsförbundet tillsattes den s.k. Kapitalredovisningskommittén, i vilken senare även Svenska landstingskommunernas förbund kom att delta, som med utgångspunkt i bestämmelsen om förmögenhetsskyddet utvecklade en budget och redovisningsmodell (KRK 56) som skulle göra det enkelt att utläsa förmögenheten. Även om modellen innehöll vissa inslag av periodisering, var skillnaderna i förhållande till den redovisningsmodell som användes i näringslivet betydande. I praxis fick modellen stort genomslag och tillämpades och, oss veterligen, i samtliga kommuner och landsting. Det var emellertid i formell mening fortfarande fullmäktige som bestämde hur redovisningen skulle utformas och rapporteras.

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Historisk tillbakablick

18 Inledning

40163_Eriksson.indd 18

2019-03-06 14:24

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Med anledning av en motion (1982/83:1155) beslutade i riksdagens finansutskott 1983 om att regeringen borde utreda möjligheterna att reglera den kommunala redovisningen och införa redovisningsregler som mer stod i samklang med den redovisningsmodell som tillämpades inom det privata näringslivet. Kommunförbunden, som var motståndare till en reglering, tillsatte då en arbetsgrupp som utarbetade ett förslag till en ny redovisningsmodell som skulle ersätta KRK 56. Kommunförbundens arbete resulterade i ett normalreglemente och en ny modell för finansiell redovisning baserad på resultaträkning, finansieringsanalys och balansräkning. Modellen benämns Kf/Lf-86 efter upphovsorganisationerna, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet (numera sammanslagna till Sveriges Kommuner och Landsting, SKL). I samband med att modellen infördes, skapade förbunden även en gemensam referensgrupp för redovisningsfrågor som hade till uppgift att ge kompletterande normgivning och främja utvecklingen av god redovisningssed.

Införandet av den nya modellen innebar att Sverige var ett av de första länder i världen som kom att införa redovisning enligt bokföringsmässiga grunder i kommuner och landsting. Modellen, som i stor utsträckning byggde på de principer som fanns i 1977 års bokföringslag, hade en tydlig resultatutredande fokus. Vi hade nu följaktligen en kommunallag som betonade förmögenhetsskyddet, men en redovisningsmodell som hade ett resultatutredande fokus. Denna paradox försvann i och med att 1991 års kommunallag (GKL; numera upphävd) trädde i kraft. I GKL togs förmögenhetsskyddet bort och ersattes med en paragraf som föreskriver att kommunerna och landstingen ska ha en god ekonomisk hushållning. Av GKL framgick även att kommuner och landsting ska avsluta räkenskaperna med ett årsbokslut och på grundval av detta sammanställa en årsredovisning i vilken upplysningar ska lämnas om: verksamheten och dess utfall, verksamhetens finansiering och den ekonomiska ställningen vid årets slut. Formuleringen har tolkats som att lagstiftaren krävde en redovisning omfattande resultaträkning, finansieringsanalys och balansräkning. Detta låg i linje med den praxis som kommit att utvecklas i och med att landets kommuner och landsting hade börjat tillämpa Kf/Lf-86. Lagen bekräftade följaktligen i efterhand den modell som redan blivit praxis.

Fortfarande var det i formell mening fullmäktige som skulle utfärda

Inledning

40163_Eriksson.indd 19

19

2019-03-06 14:24

Lagstiftningsarbetets utgångspunkter Vid regeringssammanträde den 28 augusti 2014, beslutade regeringen att en särskild utredare skulle se över KRL (dir 2014:125). Syftet med översynen var att åstadkomma en ändamålsenlig redovisningslagstiftning för kommuner och landsting. Utgångspunkten var att de redovisningsprinciper som tidigare ansetts vara av vikt för kommuner och landsting särskilt skulle

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

närmare föreskrifter om redovisningens utformning, även om den nya lagen föreskrev att årsredovisningen skulle upprättas med iakttagande av god redovisningssed. Av förarbetena framgick att en särskilt viktig institution för utvecklingen av den goda redovisningsseden var kommunförbundens gemensamma referensgrupp för redovisningsfrågor och att det reglemente som utarbetades i samband med tillkomsten av Kf/Lf-86 utgör ett bra exempel på närmare föreskrifter. Detta blev också praxis i de flesta fullmäktigeförsamlingar.

Fram till dess att KRL trädde i kraft 1998 hade den kommunala redovisningen i huvudsak utvecklats inom ramen för ett frivilligsystem. När den kommunala sektorns redovisning väl reglerades, var det i spåren av den finanskris som drabbade Sverige i början av 1990-talet. I arbetet med att sanera statsfinanserna gick det inte att bortse från den kommunala sektorn.

Regeringen bemyndigade i maj 1995 chefen för Finansdepartementet att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att göra en översyn av GKL:s ekonomikapitel. Arbetsgruppen avlämnade i september 1995 rapporten Kommunal ekonomi i balans (Ds 1995:57). I rapporten föreslog arbetsgruppen bland annat att ett krav på budgetbalans för kommuner och landsting skulle införas i GKL. Samtidigt aktualiserades också frågan om en lagreglerad kommunal redovisning som skulle garantera enhetlighet och jämförbarhet.

Förslaget om inrättandet av ett balanskrav medförde således ett upplevt behov av en tydligare reglering av den kommunala redovisningen. Detta ledde så småningom fram till att lagen (1997:617) om kommunal redovisning (KRL; numera upphävd) trädde i kraft den 1 januari 1998. Denna lag kom att gälla i drygt 20 år, men fr.o.m. den 1 januari 2019, regleras den kommunala sektorns bokföring och redovisning i stället av den nya lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning (LKBR).

20 Inledning

40163_Eriksson.indd 20

2019-03-06 14:24

beaktas, d.v.s. att redovisningslagstiftningen även fortsättningsvis skulle vara anpassad till den kommunala särarten. Som exempel på vad som utgör kommunal särart lyfte regeringen fram:

• att kommuner och landsting bedriver allmännyttig verksamhet som till stor del finansieras kollektivt genom kommunalskatt och statliga bidrag. Samtliga åtaganden säkras genom beskattningsrätten i kommuner och landsting, • att en kommun eller ett landsting därutöver inte kan upphöra att existera utan vidare eftersom grunderna för kommunerna och landstingens existens finns intagen i regeringsformen, • att styrelseskicket bygger på den representativa demokratins principer, vilket bl.a. innefattar ett politiskt ansvarstagande för dem som genom allmänna val valts att leda verksamheten, • att tillgångarna ofta är av s.k. allmännyttig karaktär och saknar marknadsvärden.

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Regeringen menade i direktivet att detta får konsekvenser för redovisningen då verksamheten ska betraktas som om den ska fortsätta i all oändlighet (fortlevnadsprincipen). Kommuner och landsting bör alltid sträva efter en så öppen redovisning som möjligt (principen om öppenhet), då denna princip utgör en av grundförutsättningarna för det demokratiska systemet.

Vidare ska resultaträkningen stå i fokus, medan balansräkningen får en underordnad och resultatutredande roll, vilket innebär att en restriktiv hållning bör iakttas vid värdering av balansräkningens poster (försiktighetsprincipen).

Med utgångspunkt i ovan nämnda förhållanden och principer, fick utredaren i uppdrag att utreda:

• om det fanns skäl att ändra redovisningen av kommunala avtalspensioner, • om, och i så fall på vilket sätt, hänsyn skulle tas till valet av finansieringsform för framtida pensionsutbetalningar vid redovisningen av kommunala avtalspensioner,

Inledning

40163_Eriksson.indd 21

21

2019-03-06 14:24

• förutsättningarna för och behovet av att ändra kraven på den sammanställda redovisningen,

• förutsättningarna för och behovet av att ändra kraven på delårsrapporterna vad gäller innehåll och omfattning,

• behovet av åtgärder för att förbättra efterlevnaden av lag samt allmänna råd och rekommendationer från normgivande organ på det kommunala redovisningsområdet.

Utredaren fick också i uppdrag att kartlägga tillämpningen av reglerna i redovisningslagstiftningen gällande bidrag till infrastruktur. Uppdraget begränsades i denna fråga till en kartläggning och inte till att komma med några förslag till ändringar. Däremot var utredaren i övrigt oförhindrad att göra andra analyser och lämna ytterligare förslag med bäring på den kommunala redovisningen som kan anses motiverade inom ramen för utredningsuppdraget. Utredaren skulle även beakta de förändringar som skett i bokföringslagen (BFL) och i årsredovisningslagen (ÅRL), som hade bäring på det kommunalekonomiska området, då dessa lagar i hög grad hade påverkat utformningen av KRL.

Den 1 september 2014 utsågs Gunvor Pautsch, före detta kanslichefen vid Bokföringsnämnden (BFN), till särskild utredare. I sin roll som kanslichef vid BFN hade Gunvor Pautsch också suttit i RKR:s styrelse. Utredaren var således mycket väl bevandrad i redovisningsfrågor med erfarenheter av normgivning inom både kommunal och privat sektor. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 november 2014 ämnesråd Karin Gustafsson. Kammarrättsassessorn Susanne Widding-Gidlund anställdes från och med den 1 oktober 2014 som sekreterare i utredningen.

Vidare var juristen Ulla Lloyd anställd som sekreterare från och med den 1 oktober 2015 till den 28 februari 2016. Till utredningen utsågs en expertgrupp där flera av ledamöterna hade stor erfarenhet av kommunal redovisning. Gruppen bestod av både ekonomer och jurister. Huvudsekreteraren och flera av expertgruppens medlemmar var också engagerade i RKR. Detta

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

Lagstiftningsarbetet

22 Inledning

40163_Eriksson.indd 22

2019-03-06 14:24

© F Ö R F A T T A R N A O C H S T U D E N T L I T T E R A T U R

innebar att det också fanns goda möjligheter att under utredningsarbetet förankra olika förslag i denna grupp.

Det första sammanträdet där utredaren, sekreterarna och expertgruppen möttes hölls under hösten 2014. I början av 2016 genomfördes det nionde och sista mötet. Efter ett flertal livgivande diskussioner inom gruppen kring lagens utgångspunkter och lagtexten som sådan, vidtog avslutningsvis ett arbete hos utredaren och utredningens sekreterare. Här avgjordes några av de frågeställningar som diskussionerna i gruppen lämnat efter sig och en del detaljer justerades. I mars 2016 förelåg SOU 2016:24, En ändamålsenlig kommunal redovisning. Denna remissbehandlades under sommaren 2016.

I huvudsak var remissinstanserna positiva till utformningen av den nya lagen. Den materiellt största förändringen för resultat och ställning, i förhållande till tidigare lagstiftning, var att utredningen förslog att pensionsförpliktelserna borde redovisas enligt fullfonderingsmodellen. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) var i sitt remissvar i grunden positivt till utredningens förslag om att pensionsförpliktelser skulle redovisas enligt fullfonderingsmodell, även om man ansåg att förändringar till följd av faktorer av engångskaraktär med betydande effekt inte borde redovisas över resultaträkningen, utan direkt i balansräkningen mot eget kapital.

SKL menade dock att ett eventuellt införande av fullfonderingsmodellen, tillsammans med andra omvärldsfaktorer, innebar att reglerna kring god ekonomisk hushållning samt balanskrav snarast måste ses över. Liknande synpunkter framfördes också av Ekonomistyrningsverket (ESV). Ärendet bereddes vidare inom Regeringskansliet, där remissvaren utvärderades. Det kom att dröja ända fram till mitten av mars 2018 innan propositionen 2017/18:149, En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning presenterades. I propositionen hade förslaget om fullfonderingsmodellen tagits bort. Regeringens bedömning var: Det bör utredas vidare vilka konsekvenser en ändrad redovisningsmodell för kommunala pensionsförpliktelser får för den kommunala ekonomin samt hur en sådan ändring påverkar balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning” (prop. 2017/18:149, s. 62).

Inledning

40163_Eriksson.indd 23

23

2019-03-06 14:24

Kommentarer och tolkning

Riksdagen har beslutat om en ny kommunal bokförings- och redovisningslag som ska gälla från och med 2019 och som ersätter tidigare redovisningslag från 1997. Den nya lagen bygger i hög grad på den tidigare lagstiftningen. De huvudsakliga förändringarna som gjorts i lagen är att stora delar av Rådet för kommunal redovisnings normgivning har byggts in i lagen. Strukturen har också förändrats i syfte att, i ännu högre grad, likna motsvarande lagstiftning för privat sektor.

Kommunal bokförings- och redovisningslag ger en samlad och lättillgänglig beskrivning av den nya lagen genom att samtliga bestämmelser i lagen kommenteras. I kommentarerna görs också utblickar till angränsande lagstiftning, praxis och normer. Boken är ett hjälpmedel i det praktiska redovisningsarbetet – en vägledning helt enkelt. I första hand vänder den sig till praktiker, det vill säga redovisare i kommuner, landsting/regioner, kommunalförbund och revisorer. Den vänder sig också till studerande vid universitet och högskolor, där boken utgör ett viktigt bidrag till redovisningsutbildningarna.

Kommunal bokförings- och redovisningslag – kommentarer och tolkning ersätter boken Kommunal redovisningslag – beskrivning och tolkning som, sedan 1997, utkommit i sju upplagor.

Art.nr 40163-01

| KOMMUNAL BOKFÖRINGS- OCH REDOVISNINGSLAG

KOMMUNAL BOKFÖRINGS- OCH REDOVISNINGSLAG

Eriksson Haglund Tagesson

Ola Eriksson är kanslichef i Kommunalekonomernas förening. Han har deltagit som expert i utredningen som ledde fram till den nya lagen om kommunal redovisning och bokföring.

Anders Haglund har tidigare varit verksam inom PwC samt varit ord­ förande i Rådet för kommunal redovisnings (RKR) expertgrupp, från dess bildande 1997 fram till 2016.

Torbjörn Tagesson arbetar som professor i redovisning vid Linköpings universitet och som kanslichef vid Rådet för kommunal redovisning.

KOMMUNAL BOKFÖRINGS- OCH REDOVISNINGSLAG Kommentarer och tolkning

Ola Eriksson Anders Haglund Torbjörn Tagesson

studentlitteratur.se

978-91-44-12872-6_01_Cover_korr2.indd 1-3

2019-03-01 10:29