9789144120683 by Smakprov Media AB

Implementering av barnkonventionen – med hjärta och hjärna

Marie Lundin Karphammar

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 39678 ISBN 978-91-44-12068-3 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2019 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Formgivning inlaga: Jesper Sjöstrand/Metamorf Design Omslagslayout: Carina Blomdell Omslagsbild: Shutterstock Printed by Interak, Poland 2019

INNEHÅLL

Förkortningar 7 Förord 9 Författarens förord 11 Inledning 13

1 HISTORIA – VIKTIGA HÄNDELSER 19 Offentliga tryck 22

2 BARNKONVENTIONEN 27 Barnkonventionens grundprinciper och barnsyn 31

3 BARNPERSPEKTIV, BARNRÄTTSPERSPEKTIV OCH BARNETS PERSPEKTIV 37 Barnperspektiv 38 Barnrättsperspektiv 38 Barnets perspektiv 39 Barnets bästa 40

4 METODER OCH VERKTYG FÖR ATT IMPLEMENTERA BARNKONVENTIONEN 43 Lokal barnombudsman 44 Grundutbildning 44 Handlingsplan 45 Rättighetsbaserad skola 47

5 REKOMMENDATIONER OM IMPLEMENTERING AV BARNKONVENTIONEN 51 Implementera barnkonventionen övergripande i en kommun eller annan myndighet 51 Implementera barnkonventionen i en mindre enhet 52

6 VAD INNEBÄR EN BARNKONSEKVENSANALYS? 55 Vad är en barnkonsekvensanalys? 56 Hur och när kan en barnkonsekvensanalys upprättas? 57 Förslag till upplägg av en barnkonsekvensanalys och frågeställningar att besvara 60

7 BARNKONSEKVENSANALYSER I PRAKTIKEN 65 Vem efterfrågade de första barnkonsekvensanalyserna och varför? 65 I vilka frågor kan en barnkonsekvensanalys upprättas? 67 Kommunens första barnkonsekvensanalys på övergripande nivå 67

8 HUR KAN BARNKONSEKVENSANALYSEN ANVÄNDAS INOM EN FÖRVALTNING? 71 MARIE LUNDIN K ARPHAMMAR OCH EWA KRISTENSSON

Barnkonsekvensanalyser gällande enskilda barn 90 Skola och socialtjänst 93

9 SAMMANFATTANDE ERFARENHETER AV ARBETET MED BARNKONSEKVENSANALYSER 97 MARIE LUNDIN K ARPHAMMAR OCH EWA KRISTENSSON

Några tankar om ledarskap 100 Vägen framåt 102

10 MER OM BARNKONVENTIONENS GRUNDPRINCIPER OCH BARNSYN 105 Artikel 2 105 Artikel 3.1 107 Artikel 6 111 Artikel 12 113

11 BARNKONVENTIONEN SOM LAG 119 12 SLUTORD 123 Bilaga 1 Omdömen från kommunens medarbetare 125 Bilaga 2 Barnkonventionen transformerad i svensk lagstiftning 129 Bilaga 3 Plan till grundutbildning i barnkonventionen 137 Lösningsfokuserade arbetsmetoder 137 Beskrivning av utbildningen 138 Bilaga 4 Upprätta en handlingsplan 143 Bilaga 5 En mall till barnkonsekvensanalys i enskilda ärenden 147 Bilaga 6 En kortfattad beskrivning av barnkonventionens artikel 1–42 151 Bilaga 7 Sammanfattning av studieuppgifterna 159 Referenser 163 6

I n ne h å l l

1 HISTORIA – VIKTIGA HÄNDELSER De som inte kommer ihåg historien, är dömda att återupprepa den. George Santayana 1 E F T E R M I NA U T B I LD N I N G AR om barnets rättigheter har flera av deltagarna i sina utvärderingar uttryckt hur viktigt det var att få veta bakgrunden till barnkonventionen för att förstå att barnets rättigheter inte är självklara. Det har pågått och pågår fortfarande ett omfattande nationellt och internationellt arbete med att förbättra för barn. UNICEF, Rädda Barnen, Bris, Läkare utan gränser, Plan och ECPAT är några av organisationerna som arbetar för att förbättra barns villkor. Barn drabbas av krig och katastrofer, sjukdomar och svält. Vi har under 2010-talet påmints om att barn drabbas av våld i Burma, krig i Syrien och hungerkatastrofer i Sydsudan, Nigeria, Somalia och Jemen. Jag tror att det är oerhört viktigt att ha en positiv människosyn och framtidstro för att kunna åstadkomma förändringar. Det finns starka krafter som åstadkommer förbättringar för barn och det finns mycket positiva förändringar att glädja sig åt. Hans Rosling och hans vuxna barn har i sitt arbete gett oss en mer faktabaserad världsbild genom kunskapsspridning. Sedan år 2000 har t.ex. andelen av världens befolkning som lever i extrem fattigdom halverats. Klyftorna mellan rika och fattiga har väsentligt minskat och inkomster samt tillgång till utbildning och sjukvård har ökat. Därmed har förutsättningarna för barn förbättrats. Hans Rosling beskriver i sin bok Factfulness (2018) att han ville påverka världen genom att förändra människors sätt att tänka, dämpa deras irrationella rädslor och styra om deras energi till mer konstruktiva aktiviteter.2 För att kunna rikta vår kraft

1 Spansk-amerikansk filosof och författare (1863–1952). 2 Rosling, Hans, Rosling Rönnlund, Anna & Rosling, Ola (2018) Factfulness – Tio knep som hjälper dig att förstå världen, Stockholm: Natur och kultur, s. 17 och 28.

Det man kan tänka och tro kan man också åstadkomma. Napoleon Hill 3

till att skapa förbättringar behöver vi ha kunskap om vart vi behöver rikta vårt fokus och inte bli förlamade av obefogade rädslor. Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1989 och trädde i kraft 1990. Barnkonventionen är ett bevis på att vi människor globalt med gemensamma krafter lyckats skapa ett betydelsefullt verktyg att förbättra för barn, och för en bättre framtid. Barn drabbades av första världskriget både fysiskt och psykiskt. Många förlorade hem, föräldrar och försörjning. Eglantyne Jebb (1876–1928) var en brittisk kvinna med stor förmåga och stort mod som ville hjälpa barnen och hon anordnade 1919 i London en insamling för de barn som drabbats av kriget. Många människor samlades och bidrog till insamlingen och då bildades också organisationen Save the Children.4 Efter sex månader startades Rädda Barnen i Sverige och i dag finns Rädda Barnen i över 120 länder. Eglantyne Jebb, och även Ellen Key (1849–1926) från Sverige, var bland de första att formulera begreppet barnets rättigheter. Ellen Key gav 1900 ut boken Barnets århundrande som en stridsskrift mot de villkor många barn levde under både i Sverige och utomlands. Ellen Key skrev om barnets rättigheter och att mänsklighetens med vetande behöver förändras så att alla ser som sin uppgift att sätta barnet i främsta rummet. Hon talade även om agans meningslöshet och hur detta fördärvade barnet.5 Det behövdes 79 år till innan vi i Sverige som första land i världen förbjöd agan (1979). Barnrättsaktivisterna Eglantyne Jebbs och Ellen Keys arbete hade stor betydelse och bidrog till att många förändrade sin syn på barn. Eglantyne Jebb skrev Deklarationen om barnets rättigheter och tillsammans med Rädda Barnen verkade hon för att Nationernas Förbund (NF) skulle anta den. NF antog 1924 deklarationen om barnets rättigheter som innehöll fem punkter och däribland behovet att ge barnet särskild omvårdnad. Trots erfarenheterna från första världskriget, utbröt andra världskriget som pågick mellan 1939 till 1945. Barn utsattes igen för oerhört lidande. Janusz Korczak6 var en polsk-judisk barnläkare som hade tankar om barnets rättigheter och som påverkat vår barnsyn och barnkonventionens innebörd.7 I trettio år levde han tillsammans med föräldralösa och 3 Författare från USA (1883–1970). 4 Rädda Barnen är en global barnrättsorganisation som är politiskt och religiöst obunden. www.raddabarnen.se 5 Key, Ellen (1900/2017) Barnets århundrade. Stockholm: Alberts Bonniers förlag, s. 47 ff. 6 Läkare, författare och barnpedagog (1878–1942). Författare till bl.a. Hur man älskar ett barn (2016) och Barnets rätt till respekt (2011). 7 Hartman, Sven (2004) Vägröjare och föregångsman. I: Mathiasson, Leif (red.), Janusz Korczak och barnens värld. Lund: Studentlitteratur, s. 135 ff.

1 Hi s to r i a – v i k t i g a händ el s er

övergivna barn på sitt barnhem i Warszawa.8 Han mördades under andra världskriget tillsammans med barnen i förintelselägret Treblinka. Världssamfundet ville återupprätta tron på de mänskliga rättigheterna och 1945 bildades Förenta Nationerna (FN).9 FN bildade 1946 UNICEF10 för att hjälpa alla de barn som var på flykt efter all förödelse som kriget skapat. FN:s deklaration om mänskliga rättigheter antogs 1948. Elva år därefter, d.v.s. 1959, utvidgade FN deklarationen om barnets rättigheter från 5 punkter till 10 punkter. Då grundlades flera principer, som att verka för barnets bästa, rätten till utbildning, lek, näringsrik mat, bostad, hälso vård samt skydd mot skadligt arbete. Efter påtryckningar av barnrättsorganisationer föreslog Polen genom Adam Lopatka11 ett utkast till barnkonventionen. FN tillsatte 1979 en arbetsgrupp med uppdraget att arbeta fram en konvention om barnets rättigheter. Skillnaden mellan en deklaration och en konvention är att en deklaration är frivillig för staterna att efterleva medan en konvention är bindande mellan de stater som ratificerar dokumentet. Det tog tio år för arbetsgruppen att komma överens. FN antog 1989 konventionen om barnets rättigheter, den så kallade barnkonventionen. Världssamfundet ville genom barnkonventionen visa sin strävan efter barnens välbefinnande. UNICEF fick i uppdrag att arbeta för att konventionens bestämmelser efterföljs.12 Polen och Sverige var bland de första länderna som 1990 ratificerade barnkonventionen.13 Att ratificera innebär att landet förbundit sig folkrättsligt att förverkliga och leva upp till de krav som barnkonventionen ställer. Sverige måste enligt artikel 4 i barnkonventionen förverkliga barnets rättigheter genom lagstiftning, administration och andra åtgärder. Domstolar och andra myndigheter är skyldiga att, så långt det är möjligt, tolka svenska interna rättsregler fördragskonformt. Med detta avses att interna rättsregler så långt det är möjligt ska tolkas i enlighet med internationella åtaganden. Om inte detta är möjligt ska övriga lagtolkningsprinciper gälla. I dag har alla länder utom USA ratificerat barnkonventionen. I Sverige tillsattes 1993 Barnombudsmannen (BO), som är en myndighet som ska verka för att Sverige efterlever barnkonventionen.

8 Mathiasson, Leif (red.) (2004) Janusz Korczak och barnens värld. Lund: Studentlitteratur, s. 7 ff. 9 Förenta Nationerna, med syfte att främja internationellt samarbete. FN har 193 medlemsstater. 10 UNICEF (United Nations International Children’s Emergency Fund). Från 1953 betyder UNICEF United Nations Children’s Fund. UNICEF är ett organ till FN. 11 Lopatka, Adam (1999) Convention on the rights of the child: history, content, impact. I: Verhellen, E. (red.), Understanding children’s rights. Ghent: Children’s Rights Centre, s. 343–358. 12 Artikel 45 i barnkonventionen. 13 Proposition 1989/90:107 om godkännande av FN:s konvention om barnets rättigheter.

1 Historia – vik tiga händelser

Barnombudsmannen har ingen tillsynsverksamhet14 och kan inte företräda enskilda barn. Myndigheten har i stället som uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen och ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen.15 En barnombudsman utsågs som chef för myndigheten. År 2018 tillsattes Elisabeth Dahlin, tidigare generalsekreterare för Rädda Barnen, som ny barnombudsman. Barnombudsmannens hemsida16 är att rekommendera för att få aktuell information, kunskap och råd om barnets rättigheter. Efter att Sverige 1990 ratificerade barnkonventionen har Sverige genom transformering försökt efterleva konventionen. En internationell konvention kan efterlevas antingen genom inkorporering eller genom transformering. Att inkorporera innebär huvudsakligen att konventionen tas in i vår nationella lagstiftning. Att transformera innebär att våra nationella lagar efter hand ändras och anpassas till konventionens artiklar. För att försöka ge dig som läsare en bild av hur Sverige försökt implementera barnkonventionen, följer här en kortare redogörelse av viktiga offentliga utredningar. Det har varit en lång process innan riksdagen slutligen beslutade om att barnkonventionen skulle bli lag.17 Beslutet har både fått positiv och negativ kritik vilket jag framför allt redogör för i kapitel 11, Barnkonventionen som lag. De arbeten som gjorts är viktiga för att få kunskap om hur vi ska tolka barnkonventionen och jag kommer därför i många kapitel att referera till olika texter ur dessa arbeten.

Offentliga tryck

Den så kallade Barnkommittén presenterade 1997 en översyn om hur svensk lagstiftning och praxis förhåller sig till barnkonventionen.19 Regeringen tillsätter ofta utredare eller en kommitté som har som uppdrag att utreda olika frågor. Uppdraget kan sedan resultera i ett så kallat betänkande som publiceras i Statens offentliga utredningar (SOU). Barnkommitténs uppdrag var även att försöka skapa större klarhet och ett ökat mått av samsyn kring begreppet barnets bästa som finns i

14 Skolinspektionen granskar skolor, Inspektionen för vård och omsorg (IVO) hälso- och sjukvård, socialtjänst och verksamhet enligt LSS. DO arbetar mot diskriminering och DI för att behandlingar inte medför otillbörliga intrång i den enskilda individens integritet. 15 Lag 1993:335 om Barnombudsman 1–2 §§. 16 www.barnombudsmannen.se. 17 Den 13 juni 2018 beslutades att barnkonventionen blir lag den 1 januari 2020. 18 Offentligt tryck är benämningen på olika publikationer som utkommer som resultat av den offentliga förvaltningens arbete. 19 SOU 1997:116 Barnets bästa i främsta rummet.

1 Hi s to r i a – v i k t i g a händ el s er

barnkonventionen och i svensk rätt. Vi återkommer till detta begrepp i nästa kapitel. Översynen var viktig och innehåller en analys av barnkonventionens artikel 4 och de fyra grundläggande principerna. Principen om icke-diskriminering enligt artikel 2 Principen om barnets bästa enligt artikel 3 Principen om barnets rätt till liv och utveckling enligt artikel 6 Principen om barnets rätt att komma till tals enligt artikel 12

Barnkommittén kom fram till att barnkonventionens artiklar i huvudsak återspeglades i svensk lag och att Sverige inte hade något att vinna på en inkorporering av barnkonventionen. Barnkommitténs förslag resulterade i att Sveriges riksdag 1999 antog sin första strategi att förverkliga barnkonventionen i Sverige.20 Denna strategi skulle se till att Sverige levde upp till barnkonventionen och riktade krav till den statliga nivån och rekommendationer till den kommunala nivån. Riksrevisionen21 granskade 2004 hur strategin hade följts och kom tyvärr fram till att regeringen, myndigheterna och kommunerna inom granskade områden inte helt följt kraven och att det fanns brister. Denna ersattes därför 2010 av propositionen Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige,22 som är en så kallad vägledande proposition. Denna strategi gäller fortfarande och är vägledande för alla offentliga aktörer23 på samtliga nivåer i samhället. Strategin innehåller 9 principer och ska användas som verktyg för att säkerställa barnets rättigheter inom den egna verksamheten. Två utredningar presenterades 2010 och 2011 där frågan var hur konventioner om mänskliga rättigheter ska införlivas i svensk rätt.24 Utredningarna visade argument både för och emot en inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter, däribland barnkonventionen. Ytterligare utredningar gjordes 2010–201125 och 2013–2015 för att belysa hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen. Den senare fick också som uppdrag att analysera och redovisa vilka 20 Proposition 1997/98:182 Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. 21 Riksrevisionen är en oberoende myndighet och en del av riksdagens kontrollmakt och har som uppdrag att granska hela kedjan i den utövande makten. 22 Proposition 2009/10:232 Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. 23 Det vill säga riksdag, regering, statliga myndigheter, landsting, regionala samverkansorgan och kommuner. 24 SOU 2010:70 Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter och SOU 2011:29 Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009. 25 Ds 2011:37 Hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventionen – en kartläggning.

1 Historia – vik tiga händelser

för- och nackdelar en inkorporering av konventionen i svensk rätt skulle medföra. Utredaren skulle även ta ställning till på vilket sätt barnets rättigheter kan stärkas mest effektivt. Regeringen beslutade att utvidga utredarens uppdrag till att också omfatta att lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen. Den så kallade Barnrättighets utredningen överlämnade 2016 sitt betänkande26 Barnkonventionen blir svensk lag till regeringen. Utredningen undersökte hur den svenska rättstillämpningen överensstämmer med barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Kartläggningen visade på en rad brister och tydligast i fråga om principen om barnets bästa och barnets rätt att få uttrycka sina åsikter.27 Barnen behandlas inte som bärare av rättigheter och myndigheter saknar i många fall ett barnrättsbaserat synsätt som utgår från barnet som rättighets bärare och där barnets behov och intressen är i fokus. Utredningen ansåg att en inkorporering28 skulle innebära att tjänstemän och beslutsfattare måste förhålla sig till barnkonventionen på ett annat sätt än i dag. Man menade att om konventionen blir gällande som lag kan den ensam läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden.29 Utredningen föreslog bland annat att barnkonventionen ska inkorporeras i svensk lag. I en lagrådsremiss 201730 föreslog regeringen en lag om FN:s konvention om barnets rättigheter. En korporering innebär främst ett tydligare krav på att rättstillämparna i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen och förväntas bidra till att barnet i högre grad hamnar i fokus i de situationer som gäller barnet.31 Lagrådet avstyrkte samma år regeringens förslag med motiveringen att artiklarna i konventionen i huvudsak återspeglas väl i svensk lag och att Sverige inte har något att vinna på en inkorporering.32 Lagrådet framförde att en inkorporering för med sig problem bland annat då de flesta av konventionens artiklar är allmänt hållna och utformade så att de inte passar för en direkt tillämpning i enskilda fall. Vidare ansåg lagrådet att det kommer att uppstå frågor om hur konventionens bestämmelser förhåller sig till bestämmelser i andra lagar och att det på vanligt sätt inte finns stöd i form av förarbeten för hur lagen ska tolkas. Den 8 mars 2018 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen 26 SOU 2016:19 Barnkonventionen blir svensk lag. 27 SOU 2016:19 Barnkonventionen blir svensk lag, s. 21. 28 Inkorporering betyder att hela konventionen tas in i den nationella lagstiftningen. Transformering betyder att konventionen efter hand ändras och anpassas till konventionens bestämmelser. 29 SOU 2016:19 s. 22. 30 Lagrådsremiss 6 juli 2017 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter. 31 Lagrådsremiss 6 juli 2017 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 1. 32 Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 187.

1 Hi s to r i a – v i k t i g a händ el s er

om att inkorporera barnkonventionen. Detta innebär ett förtydligande av att rättstillämpningen i mål och ärenden ska tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen.33 Regeringen ansåg att en inkorporering bidrar till att synliggöra barnets rättigheter och är ett sätt att skapa en grund för ett barnrättsbaserat synsätt i all offentlig verksamhet där rättigheterna ses utifrån ett helhetsperspektiv. Konventionen skulle bli ett pedagogiskt verktyg och ett sammanhållet regelverk att förhålla sig till.34 Regeringen ansåg vidare att inkorporeringen i princip inte är någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen redan i dag ska tolkas fördrags konformt. Motstridigheter kan avgöras med hjälp av allmänna rättsliga tolkningsprinciper.35 Regeringen hänvisar till att det även finns vägledning för tolkning och tillämpning i förarbeten till nationell lagstiftning där barnkonventionen transformerats. I kapitel 11 Barnkonventionen som lag beskrivs närmare propositionen Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.36 Barnkonventionen ska enligt beslut i riksdagen den 13 juni 2018 bli lag den 1 januari 2020.

•

Det verkar alltid omöjligt tills det är gjort. Nelson M andela 37

STUDIEUPPGIFT 2

›› Vad tror du har haft störst betydelse för att barnkonventionen blivit lag?

STUDIEUPPGIFT 3

›› Har du hittills använt barnkonventionen som grund för ditt arbete? Hur?

33 Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 1. 34 Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 74. 35 Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, s. 76 ff. 36 Proposition 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter. 37 Politiker och advokat från Sydafrika (1918–2013).

1 Historia – vik tiga händelser

Marie Lundin Karphammar är barnrättsjurist med lång erfarenhet av att använda barnkonventionen i sitt arbete. Hon är verksam i Simrishamns kommun. Ewa Kristensson, som varit delaktig i att skriva boken, är barnoch utbildningschef i Simrishamns kommun och har lång erfarenhet av att vara ledare och chef.

Implementering av barnkonventionen – med hjärta och hjärna

Implementering av barnkonventionen är utformad som en grundbok i hur barnkonventionen kan implementeras i en kommun. Boken vill ge läsaren en helhetsbild av vad barnkonventionen innebär och en bättre förståelse för hur den kan användas i praktiken i syfte att stärka barnets rättigheter. En stor del av boken handlar om hur barnkonventionen har implementerats i Simrishamns kommun och då framför allt inom barnoch utbildningsförvaltningen. Syftet med implementeringen är främst att få kommunens verksamheter att utgå från en gemensam barnsyn och ett värdegrundsbaserat synsätt i allt arbete som rör barn och unga direkt eller indirekt. Förutom beskrivningar av det praktiska arbetet med barnkonventionen innehåller boken mallar och checklistor att använda i implementeringsarbetet samt detaljerade instruktioner i hur man kan utföra barnkonsekvensanalyser. Boken vänder sig till alla som arbetar direkt eller indirekt med barn i kommunal verksamhet. Därför är den riktad till lärare och socialarbetare, men även till politiker, ledning och annan personal som har ett arbete där barn berörs. Boken är även tillämpbar för andra verksamheter som landsting, regioner och privata verksamheter.

Art.nr 39678

studentlitteratur.se