9789144125435 by Smakprov Media AB

SVENSK STATSRÃ&#x201E;TT JOAKIM NERGELIUS

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 31793 ISBN 978-91-44-12543-5 Upplaga 4:1 © Författaren och Studentlitteratur 2010, 2018 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Heracles Kritikos / Shutterstock.com Printed by Dimograf, Poland 2018

INNEHÅLL

Förord till fjärde upplagan 9

1 Inledning 13 1.1 1.2

1.3

Vad är – svensk – statsrätt? 13 Ämnets utveckling 20 1.2.1 Något om den svenska konstitutionella historien 20 1.2.2 Statsrätten i framtiden 24 1.2.3 Något om doktrinen 27 Översikt över framställningen 29

Del I Folksuveränitet och parlamentarism – om utseendet av statsorganen och deras arbete

2 Valsystem 35 2.1 2.2

2.3 2.4

Inledning 35 Det svenska valsystemet 38 a) Proportionella val kontra majoritetsval 38 b) Valkretsar och utjämningsmandat 39 Partier och personval 41 Mandatperioder och extra val (nyval) 43

3 Regeringsbildning 45 3.1 3.2 3.3

Inledning 45 Statsministerns ställning 47 Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen 49 3.3.1 Allmän genomgång av reglerna (6:3–6) 49 3.3.2 Kort historisk bakgrund 55

Innehåll

3.4 3.5 3.6 3.7

Entledigande av statsråd och eventuellt extra val (6:7–10) 57 Övriga frågor om regeringsarbetet (6:2 och 7 kap.) 60 Några allmänna framtidsperspektiv 62 Närmare om Decemberöverenskommelsen, dess bakgrund och konstitutionella konsekvenser 64

4 Riksdagens arbetsformer 71 4.1 4.2

4.3

Inledning. Allmänna frågor 71 Ärendenas gång genom riksdagen 76 4.2.1 Ärendets väckande 76 4.2.2 Ärendenas beredning 78 4.2.3 Ärendenas avgörande 82 Riksdagsledamöternas rättsliga ställning 85

5 Normgivning 89 5.1 5.2 5.3

5.4

Inledning och principiella utgångspunkter 89 Principer för kompetensfördelningen mellan riksdag och regering 94 Genomgång av reglerna i 8 kap. RF 95 5.3.1 Det obligatoriska lagområdet 95 5.3.2 Det delegeringsbara eller fakultativa lagområdet 100 5.3.3 8:7 och regeringens restkompetens 109 Avslutande synpunkter 113

6 Finansmakten 119 6.1 6.2

6.3

Inledande anmärkningar 119 Genomgång av 9 kap. RF 121 6.2.1 Budgetreglering och övriga frågor om statens medel 121 6.2.2 Riksbanken samt valuta- och penningpolitiken 129 Några avslutande reflektioner 131

Innehåll

Del II Horisontell och vertikal maktdelning

7 Den enskildes fri- och rättigheter 135 7.1

7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

Inledning 135 7.1.1 Historisk bakgrund 135 7.1.2 Närmare om 2 kap. RF 138 De enskilda rättigheterna 140 Rättigheternas giltighetsområde 161 Begränsningsmöjligheter 164 Närmare om tillämpning av minoritetsskyddsregeln i Regeringsformen 2:22 st. 1 172 Europakonventionen i svensk rätt 179 7.6.1 Bakgrund 179 7.6.2 Konventionens ställning i svensk rätt 181 7.6.3 Något om de enskilda rättigheterna i Europakonventionen 188

8 Normprövningen och skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna 219 8.1 8.2

8.3

Lagrådets funktioner och verksamhet. Granskningens inriktning 220 Domstolarnas lag- och normprövningsrätt 239 8.2.1 Inledning. Historisk tillbakablick 239 8.2.2 Lagprövningsrättens behandling i det konstitutionella reformarbetet 245 8.2.3 Lagprövningsrätten enligt regeringsformen 11:14 253 8.2.3.1 Allmänt 253 8.2.3.2 Det gamla uppenbarhetskravet 259 Lag- och normprövningsrätten i praxis 265 8.3.1 Genomgång av centrala fall där lag- eller normprövning förekommit 265 8.3.2 Europarättens inverkan. Slutsatser om rättsläget 281

Innehåll

9 Domstolar och rättskipning 291 9.1 9.2

Domstolarnas ställning 291 Extraordinära rättsmedel och generösa regeringsingrepp 297

10 Myndigheter och förvaltning 299 10.1 Inledning. Myndigheters ställning 299 10.2 Närmare om tillsättning av statliga tjänster 304 10.3 Övriga bestämmelser 305 11 Kontrollmakten enligt 13 kap. regeringsformen 307 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 11.8

Inledning – Vad är kontrollmakt? 307 Konstitutionsutskottet 309 Interpellationer och frågor 312 JO och JK 313 Riksrevisionen 316 Om granskande och utredande kommissioner 319 Åtal mot statsråd 320 Framtida reformbehov 320

12 Sverige och EU 323 12.1 Överlåtelseregeln i 10 kap. 6 § Regeringsformen 323 12.2 Viktigare konstitutionella EU-frågor som aktualiserats sedan 1995 332 13 Förhållandet till ”andra främmande makter än EU” 343

14 Kommunalt självstyre och regionalt självbestämmande 349 14.1 Inledning 349 14.2 Historisk tillbakablick och närmare om gällande grundlagsregler 351

Innehåll

14.3 Kommunal självstyrelse som minerad politisk och konstitutionell mark 356 14.4 Regionernas återkomst – eller födelse. Behöver Sverige regioner? 364 14.5 Några framtidsperspektiv 366

Del III Avslutning – några speciella frågor

15 Monarkin 371 15.1 Bestämmelser i RF 371 15.2 Successionsordningen 374 16 Staten och religionen 377

17 Krig och krigsfara 379

18 Konstitutionell nödrätt 381 Bilagor 383 Regeringsformen 385 Ur Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen 431 Successionsordningen 449 Litteratur 453 Rättsfallsregister och förarbeten 467 Sakregister 483

KAPITEL 3

Regeringsbildning

3.1

Inledning

Reglerna om regeringsbildning, vilka återfinns i 6 kap. RF, är egentligen som sådana ganska okomplicerade och skulle rent deskriptivt kunna genomgås tämligen hastigt och översiktligt.1 Samtidigt berör dock dessa regler flera av grundlagens principiellt verkligt centrala inslag, bland vilka märks förhållandet mellan riksdag och regering och innebörden av vad som brukar kallas negativ parlamentarism. Denna term kan enkelt uttryckt sägas innebära att en regering inte behöver ha stöd av mer än hälften av parlamentets ledamöter, utan kan sitta kvar så länge inte majoriteten av riksdagsledamöterna bestämmer sig för att rösta mot den. Med denna fråga sammanhänger den på senare år ofta diskuterade frågan om den sittande regeringen efter ett riksdagsval alltid borde avgå, eller om regeringen kan sitta kvar i fall valet inte lett till någon avgörande förändring i riksdagens sammansättning; det senare har som bekant hittills varit fallet i Sverige. Ett annat aktuellt ämne som direkt framgår vid en hastig studie av reglerna i 6 kap., särskilt 6:1–6, är statsministerns centrala roll inom regeringen. Kapitlet inleds rentav med stadgandet att regeringen består av statsministern och övriga statsråd, vilket genast markerar att en distinktion här gäller dem emellan. Av bestämmelserna om regeringsbildning, 6:4–6, följer också att riksdagen bara röstar om den av talmannen föreslagne statsministern, var efter denne2 är fri att utse övriga statsråd, i princip efter eget gottfinnande. 1 En sådan kort genomgång ges av Strömberg, a.a., s. 56 f. Även Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 119 ff., behandlar ämnet tämligen flyktigt. 2 Som hittills (till 2014) alltid varit en man, något som dock inte kan förmodas gälla för all framtid. Med tanke på att regeringar i allmänhet numera består av i stort sett lika många manliga som kvinnliga ledamöter kan det tyckas otidsenligt att grundlagstexten genomgående talar om statsråden som ”han”, men något språkligt reformkrav har här såvitt känt ännu inte rests.

3 Regeringsbildning

Just detta faktum innebär samtidigt att även talmannens roll är av stor betydelse vid analysen av hur reglerna fungerar. I den politiska debatten klagas inte sällan, särskilt från oppositionens håll, på att regeringen styr riket efter eget förnuft, i stort sett utan att bekymra sig över riksdagens ståndpunkter eller ens bry sig om denna som institution. Ett uttalande av Per Albin Hansson från 1930-talet, där riks dagen eller möjligen ledamöterna i den egna riksdagsgruppen beskrevs som ett ”transportkompani”, åberopas stundtals till stöd för denna förmenta regeringsarrogans gentemot riksdagen. Samtidigt är det dock ingen tvekan om att reglerna i 6 kap. RF, liksom t.ex. i 1 kap, faktiskt är avsedda att fungera precis tvärtom och understryka regeringens beroende av riksdagens stöd i ett parlamentariskt system. Att detta inte tycks ha blivit effekten av den valda regleringen – eller åtminstone inte allmänt uppfattas så – kan möj ligen tillskrivas det faktum att regeringsskiften skett mycket sällan i Sverige, särskilt i en internationell jämförelse, i kombination med vissa effekter av den negativa parlamentarismen. Det finns anledning att återkomma till denna problematik nedan, men så mycket kan nog sägas att det verkar överdrivet att som viss ny doktrin tala om ”riksdagens överhöghet över regeringen” eller säga att RF 1974 innebar den förändringen att regeringen fick lämna sin position som det främsta av de högsta statsorganen till förmån för riksdagen.3 I likhet med andra parlamentariska system innebär det svenska att makten utgår från folket (jfr RF 1:1) och utövas genom samt med stöd av riksdagen. Den negativa parlamentarism som tillämpas i Sverige försvagar dock kravet på stöd från en majoritet av folket4, samtidigt som det ju är klart att regeringen styr riket med allt vad det innebär (jfr RF 1:6). I själva verket torde det nog såväl inom riksdagen som i regeringskansliet vara en ganska utbredd uppfattning att regeringen är den mäktigare aktören av de två, en tendens som troligen förstärkts av EU-medlemskapet.5

3 Jfr Warnling-Nerep/Lagerqvist Veloz Roca/Reichel s. 65. 4 Samtidigt stärks detta krav av det i föregående kapitlet behandlade proportionella valsystemet; ett system som det brittiska, med majoritetsval i enmansvalkretsar, fungerar precis tvärtom men kan möjligen ändå leda till liknande resultat. 5 Se bl.a. Eka m.fl. s. 229.

Statsministerns ställning

3.2

Statsministerns ställning

Som redan nämnts gör RF en åtskillnad mellan statsministern och övriga statsråd, vilket följer av 6:1. Det är därför följdriktigt att omröstningsreglerna i 6:3–6 endast gäller den förstnämnde och att denne, väl vald, mer eller mindre fritt kan utse den övriga regeringen. Senare informerar han enligt 6:6 riksdagen om detta, men riksdagen kan alltså inte i det skedet påverka vilka personer som utses. Formellt är regeringen således ett av statsministern sammansatt organ6, vars ledamöter är beroende av dennes förtroende. Andra uttryck för detta förhållande är naturligtvis att statsministern enligt 6:8 när som helst även kan entlediga övriga statsråd. Det är också statsministern som bland övriga statsråd utser departementschefer (7:1). Enligt 7:5 bestämmer han även vilka statsråd som ska vara föredragande av olika ärenden. Av praktiska skäl är det naturligt att detta inte alltid är departementschefen. Den svenska grundlagen har således uppställt få, om några formella begränsningar av statsministerns ställning. Det kan naturligtvis diskuteras om detta rimmar väl med principen att regeringen är kollektivt ansvarig för fattade beslut (jfr RF 7:3 och 6). I praktiken är det dock troligt att statsministerns styrka i relation till övriga regeringsledamöter varierar, beroende inte minst på samspelet mellan olika politiska personligheter. Nyman noterar att ”statsministerpostens statsrättsliga dominans” är bättre anpassad till homogena enpartiregeringar än till koalitionsregeringar med flera partier.7 Detta stämmer nog ganska väl med de iakttagelser som kan göras av skillnader mellan borgerliga koalitionsregeringar och rent socialdemokratiska regeringar under de senaste decennierna, bland annat för att det som Nyman framhåller ligger i sakens natur vid koalitionsregeringar att ledarna för övriga deltagande partier måste ha ett stort inflytande över vilka personer från dessa partier som ska ingå i regeringen. Här inskränks således statsministerns reella handlingsfrihet.8 6 Jfr Warnling-Nerep m.fl. s. 97 f. 7 Se Nyman, a.a., s. 63. 8 En närmast övertydlig illustration av detta förhållande var turerna i samband med att Jan Björklund blev ny FP-ledare 2007. Den avgående FP-ledaren Lars Leijonborg satt då kvar som utbildnings- och forskningsminister och uttalade i samband därmed sin tacksamhet till sin efterträdare (snarare än till statsministern) för att han fick lov att sitta kvar trots att han inte längre var partiledare. På samma sätt gick tongångarna när Leijonborg avgick som statsråd 2009 och när Cecilia Malmström 2010 skulle ersättas som EU-minister, liksom när Annie Lööf blev ny partiledare för centern 2011. Här tycks således även flera regeringsledamöter sväva i okunnighet om vad RF faktiskt har att säga om hur statsråd utses.

3 Regeringsbildning

Mönstret gick för övrigt igen då två miljöpartistiska statsråd avgick våren 2016; vilka som skulle ersätta dessa var i praktiken en intern MP-fråga. Det kan noteras att RF inte innehåller några som helst bestämmelser om hur många ledamöter som bör ingå i regeringen, förutom minimikravet i 7:4 om att minst fem statsråd måste delta i regeringssammanträde. Även härvidlag är således statsministern fri att forma regeringen efter eget huvud, även om tjugo-tjugofem ledamöter under de senaste decennierna varit ett normalt antal. Statsministern kan vidare enligt 6:10 bland övriga statsråd utse en ställföreträdare, en s.k. vice statsminister.9 Har så inte skett, eller är denne frånvarande, övertas statsministerns uppgifter i stället av det statsråd som innehaft posten under längst tid; om två eller flera varit statsråd lika länge har i denna situation den äldste av dem företräde. Härigenom kan man säga att RF garanterar att en tjänstgörande statsminister alltid finns att tillgå, utan att egentligen uppställa några begränsningar i dennes handlingsfrihet. Skulle statsministern bli missnöjd med vikariens åtgärder har han naturligtvis möjlighet att entlediga vederbörande när han återkommer (jfr 6:8). Vidare får det antas att en misstroendeförklaring mot vice statsministern inte avser den ordinarie och att regeringen, jämlikt RF 13:4 och 6:7, inte skulle bli tvungen att avgå i fall en sådan misstroendeförklaring gått igenom.10 För att den vice statsministern verkligen ska fungera som en sådan krävs dock att vederbörande formellt utsetts till ställföreträdare. Här uppdagades under 2015 att den som då officiellt presenterats som vice statsminister, MPspråkröret Åsa Romson, aldrig formellt utsetts till ställföreträdare, vilket får sägas vara aningen uppseendeväckande. Motsvarande gäller sedan 2016 för Isabella Lövin. Här måste faktiskt ifrågasättas varför regeringen på detta sätt dribblar med titulaturen och utåt anger vissa statsråds befogenheter på ett tämligen vilseledande sätt. Rent politiskt kan man också undra vilken nyttan och glädjen är med en formell men reellt tom titel, som på detta sätt tömts på sitt i RF tänkta innehåll.

9 Åren 2006–2010 hade centerledaren Maud Olofsson denna titel och funktion. 2010–2014 var det FP-ledaren Jan Björklund. 10 Jfr Warnling-Nerep m.fl. s. 99.

Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen

Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen 3.3

3.3.1 Allmän genomgång av reglerna (6:3–6)

Ett skäl till att grundlagsreglerna om regeringsbildning i så hög grad uppehåller sig vid den rent formella sidan av proceduren är naturligtvis att det är svårt att i grundlagen precisera hur en viss regering ska vara komponerad, hur många partier som ingår osv. Det faktum att minoritetsregeringar är tillåtna och vanliga i Sverige – och rentav regerade oavbrutet från maj 1981 till oktober 2006 – understryker kanske på sitt sätt det riktiga i denna utgångspunkt. Därtill kommer naturligtvis att det kan vara ett värde i sig att RF möjliggör bildandet av olika slags regeringar, så som socialdemokratiska enpartioch minoritetsregeringar (1973–76, 1982–91 och 1994–2006), borgerliga koalitions- och majoritetsregeringar (1976–78, 1979–81 och 2006–2010), borgerliga eller rödgröna minoritetskoalitioner (1981–82 samt 1991–94 och från 2010 till valet 2014 respektive sedan 2014) eller rentav en borgerlig enpartiregering, som förvisso också var en uttalad minoritetsdito och mer än någon annan illustrerar den negativa parlamentarismens innebörd (1978–79). Vad dessa regeringar än kan kritiseras för, så visar deras tillkomst och bildande att RF:s regler trots allt fungerar. Dessa regler möjliggör f.ö. bildandet även av andra slags regeringar än de som förekommit hittills, som t.ex. blocköverskridande majoritetskoalitioner eller rentav en samlingsregering. Utgångspunkten för vilket eller vilka partier som ska ges i uppdrag att bilda regering – eller rättare sagt vem talmannen till riksdagen ska föreslå som regeringsbildare – är trots allt mandatfördelningen i riksdagen. Talmannen måste inrikta sitt uppdrag på att försöka finna förutsättningar för en regering som, oavsett hur många mandat den formellt har bakom sig, har förutsättningar att få stöd i riksdagen för sin politik. Som bekant kräver både lagstiftning och flertalet ekonomiska beslut normalt att majoriteten i riksdagen står bakom regeringens förslag (jfr RF 4:7). Den synpunkt som stundtals hävdas i den allmänna debatten, att ett partis relativa fram- eller tillbakagång i nyligen genomförda val skulle kunna påverka inriktningen av proceduren11, måste mot denna bakgrund helt enkelt beskrivas som felaktig. 11 Detta hävdas även av Nyman, a.a., s. 56.

3 Regeringsbildning

Historiken bakom den nuvarande regleringen går långt tillbaka i tiden och kommer inte att genomgås närmare här, även om en kort bakgrund ges i nästa avsnitt.12 Innan bestämmelserna om regeringsbildningen genomgås mer i detalj bör dock, med tanke på att det stundtals hävdas att regeringen alltid borde avgå efter hållna val för att underlätta uppkomsten av andra regeringsalternativ, understrykas att det överhuvudtaget inte förekom några regeringsskiften under perioden 1945–76, före den nuvarande grundlagens tillkomst. Saker och ting bör ses i sitt rätta perspektiv och då framstår kanske trots allt inte den nuvarande regleringen som alldeles hopplös, sedd i historisk belysning. Vad som däremot blivit tydligt efter valet 2014 är att svårigheterna att bilda majoritetsregeringar eller ens minoritetsregeringar med utsikter att få stöd i riksdagen för sin politik, utöver i rena budgetfrågor, tycks ha minskat avsevärt i takt med att Sverigedemokraterna vuxit och den traditionella blockpolitikens förutsättningar därmed ändrats. I avsaknad av en ändring av de konstitutionella spelreglerna för regeringsbildning tycks partierna ha svårt att anpassa sig till denna nya politiska situation. Vad innebär då reglerna? 6:4 ger talmannen i uppdrag att, när stats minister ska utses, kalla företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. När detta så skett ska han överlägga med de vice talmännen och sedan lämna ett förslag till riksdagen att rösta om. Typiskt sett äger denna procedur rum efter ett riksdagsval, men som det numera finns flera exempel på kan den även komma i fråga då statsministern avlidit (1986) eller frivilligt avgått mitt i en mandatperiod (1996), liksom då en koalitionsregering spruckit och sedan ombildats eller ändrats med en annan eller samme statsminister (1978 och 1981). Det kan konstateras att reglerna tycks ha fungerat väl även i dessa situationer. Det formella förfarandet är sedan, i ljuset av hur smidigt reglerna hittills fungerat, tämligen okomplicerat. Omröstningen äger rum senast inom fyra dagar, utan att beredas i utskott.13 Om mer än hälften av riksdagsleda möterna (dvs. 175) röstar mot det är det förkastat, men annars godtaget. Om det däremot skulle förkastas, vilket alltså ännu aldrig skett, upprepas förfarandet på nytt. Mer än fyra gånger kan detta dock inte ske; skulle riks12 För en utförlig genomgång kan hänvisas till Sterzel, Parlamentarismen i författningen s. 80 ff. Se även Torbjörn Bergman, Parlamentarism, i I. Mattson/O. Petersson (red.), Svensk författningspolitik, 3:e uppl., Stockholm 2011 s. 138–155. 13 Däremot ska det enligt RO 11:3 st. 2 bordläggas två gånger före omröstningen.

Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen

dagen fyra gånger i rad rösta emot talmannens förslag så ska förfarandet enligt 6:5 avbrytas och återupptas först sedan riksdagsval hållits.14 När sedan riksdagen väl godkänt talmannens förslag till statsminister, vilket hittills alltid skett vid första tillfället, så anmäler denne som ovan nämnts snarast möjligt till riksdagen vilka som utsetts till statsråd (6:6).15 Regeringsskiftet äger formellt rum vid en särskild konselj inför kungen, vid vilken även talmannen ska närvara. Talmannen utfärdar då också ett förordnande för statsministern på riksdagens vägnar. Dessa båda senare, formellt viktiga inslag i regeringsbildningen äger rum även då denna inte föregåtts av något riksdagsval. Från och med 2014 års val råder dock en ny ordning, enligt vilken den nyvalda riksdagen inom två veckor från det att den samlats genom omröstning ska pröva om den sittande statsministern har tillräckligt stöd (se nya RF 6:3).16 Statsministern blir således inte skyldig att avgå efter val17, så som förslaget på sina ställen i media beskrivits, men däremot just då underkastad en obligatorisk förtroendeomröstning, oberoende av förslag från talmannen om vem som bör bli ny statsminister. Skulle däremot statsministern efter valet redan ha begärt sitt entledigande – vilket skedde 2014 - så aktualiseras naturligtvis inte den nya bestämmelsen. Denna kan dock tänkas komma att spela stor roll efter valet 2018, om statsministern då önskar sitta kvar. Några i sammanhanget väsentliga frågor framstår dock vid närmare betraktande inte som helt lösta i själva grundlagstexten. Detta gäller kanske framför allt talmannens roll då regeringsbildningen föregåtts av riksdagsval. I doktrinen antas allmänt att själva förslaget till ny statsminister då ska lämnas av den nye talmannen.18 Formellt blir detta av allt att döma också nödvändigt, eftersom RO 3:3 tydligt anger att talman ska väljas vid det allra 14 Detta sker då senast inom tre månader, antingen för att ordinarie val ändå ska hållas inom denna tid eller för att extra val då måste förrättas. 15 Detta kan ske både muntligt och skriftligt, men har på senare tid i allmänhet skett muntligt. En viss praxis har också utvecklats, enligt vilken denna ministeranmälan följs av en regeringsförklaring, vilken sedan kan bli föremål för en allmänpolitisk diskussion i riksdagen vid ett senare tillfälle; jfr Nyman, a.a., s. 66. – Sådan ministeranmälan bör f.ö. göras vid varje ändring i regeringens sammansättning, jfr Holmberg/Stjernquist s. 124 och prop. 1973:90 s. 280. 16 Se närmare prop. 2009/10:80 s. 108 ff. 17 En skyldighet som ju definitivt hade stridit mot den negativa parlamentarismens princip; jfr prop. 2009/10:80 s. 109. 18 Se t.ex. Warnling-Nerep m.fl. s. 95 f., Nyman, a.a., s. 65 (som dock även framhåller den gamle talmannens roll i sammanhanget) och Sterzel, a.a., s. 123 ff. (dito).

3 Regeringsbildning

första sammanträdet under valperioden. Valet gäller sedan till valperiodens slut (RO 3:4). Faktum är dock att eftersom ordinarie riksdagsval alltid sker andra söndagen i september och riksdagen sedan inte samlas förrän inom femton dagar (RF 3:10 st. 2), så torde det snarare vara regel än undantag att även den avgående talmannen får ett ord med i laget beträffande vem som ska föreslås.19 I all synnerhet gäller detta om valet tycks leda fram till ett regeringsskifte, då en viss roll för den avgående talmannen är närmast ofrånkomlig.20 Formellt innebär dock reglerna i RF och RO att förslaget till ny statsminister i denna situation läggs först sedan ny talman valts.21 Efter valet 2014 och kanske i än högre grad 2018 måste dessa regler samordnas och interagera med nya RF 6:3. Det kan också tänkas att proceduren kommer att ta avsevärt längre tid än vid tidigare tillfällen. RF ger faktiskt ingen tidsgräns för talmannens arbete, vilket bör noteras. Tills en ny statsminister valts sitter den gamla regeringen kvar som expeditionsministär. Med det sagda sammanhänger emellertid flera andra aspekter på talmannens göranden och låtanden i detta skede. Holmberg/Stjernquist menar att ingenting i det läge då riksdagen röstat emot hans första förslag hindrar talmannen från att upprepa sitt tidigare förslag till statsminister.22 Formellt sett finns förvisso inget sådant hinder, men frågan är hur ett sådant agerande skulle uppfattas politiskt och konstitutionellt. Utan tvekan skulle det bli starkt ifrågasatt och kanske tolkas som ett uttryck för en politisering av talmansrollen.23 Nu kan det ju i och för sig hävdas att denna ändå är politisk till sin natur och att det i vart fall är naturligt att talmannen hämtas från det eller något av de partier som utgör riksdagsmajoriteten och/eller innehar 19 Ibid. Se även prop. 1973:90 s. 178. 20 Jfr även Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 123, liksom Sterzel, a.a., s. 124 f. Den senare uttalar rentav att det skulle rimma illa med det förtroende för talmannen som RF:s regler i denna del bygger på att ”låta nödvändiga regeringsförhandlingar vänta i drygt två veckor därför att talmannen har en bristfällig parlamentarisk förankring”. Det sagda illustrerades också med all önskvärd tydlighet efter valet 2014, då den avgående talmannen Per Westerberg ledde sonderingarna inför beslutet att utse Stefan Löfven till statsminister (på ett sätt som ledde till viss diskussion, eftersom många kritiker menade att Westerberg alltför snabbt bestämde sig för att en minoritetsregering var det bästa alternativet). 21 Av dessa regler följer givetvis då också att den sittande talmannen har hela ansvaret då ny statsminister utses vid andra situationer än efter ett val. 22 A.a., s. 122. 23 Jfr Nyman, a.a., s. 66: ”Om talmannen framlägger oacceptabla förslag för riksdagen, blir följden att extra val måste anordnas.”

Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen

regeringsmakten.24 Faktum är dock att socialdemokraterna Henry Allard respektive Ingemund Bengtsson båda fungerade som talmän under borgerliga regeringar1976–79 samt 1979–82, utan att några större problem uppstod. När talmannen lägger sitt förslag till statsminister, måste detta rimligen ha föregåtts av någon slags konsultation med den tillfrågade. Vidare bör talmannen vara rimligt säker på att förslaget inte kommer att röstas ned. Som följer av 6:4 ska samråd ske med företrädare för varje partigrupp inom riksdagen (normalt partiledare eller gruppledare, men utan särskilda krav på att partierna konsulteras i viss ordning), liksom med de vice talmännen. Tanken är här att talmannen ska ha så god information som möjligt till grund för sitt förslag.25 Bevisligen har dessa regler hittills fungerat ungefär som avsett 26, men Sterzel nämner som exempel på en situation då det hela utifrån talmannens perspektiv går snett, att den som godtagits av riksdagen sedan avböjer uppdraget, t.ex. för att omröstningen gav ett sämre utfall än väntat eller för att regeringsförhandlingarna med andra partier visat sig svårare än väntat. Som Sterzel anför skulle man dock i denna till synes något hypotetiska situation – som väl alltså bygger på att sonderingarna både från talmannens och den föreslagne kandidatens sida visat sig otillräckliga – rent matematiskt kunna börja om med förslag nummer ett av de fyra som talmannen kan lägga fram innan proceduren avbryts, eftersom det första förslaget ju inte förkastats av riksdagen. Det bör också noteras att talmannen inte kan ge någon ett direkt uppdrag att bilda regering, utan endast, efter sonderingar av nu nämnt slag, kan lämna ett förslag på en lämplig kandidat till riksdagen. En fråga som varit särskilt omdiskuterad vid RF:s antagande, men där en viss praxis efter hand kan sägas ha utvecklats, gäller vilken information om den tillträdande regeringens sammansättning som bör föreligga när talmannen lägger ett förslag till ny statsminister. Redan av grundlagsmotiven framgår att omröstningen förutsätts gälla inte bara en viss individ, utan också regeringens partimässiga sammansättning och dess övergripande 24 Så t.ex. Nyman, ibid. 25 Eftersom de vice talmännen normalt tillhör ett annat parti än talmannen själv bidrar förhoppningsvis även samtalen med dem härtill. Jfr Nyman, a.a., s. 64 f. och Sterzel s. 130. Nyman menar rentav att även andra än de nu nämnda vid behov borde kunna biträda talmannen i detta arbete, men det är faktiskt svårt att se vem detta i så fall borde vara. 26 Jfr Bergman, a.a., s. 131.

3 Regeringsbildning

program. Där anges också att talmannen inte förutsätts lägga fram något sådant förslag överhuvudtaget förrän den tilltänkte statsministern kan ge besked om sin tänkta regerings politiska karaktär och inriktning.27 Alltsedan 1978 års regeringskris har därför utvecklats en praxis innebärande att talmannen samtidigt som han lämnar förslag till statsminister också anger vilken slags regering den föreslagne kandidaten avser att bilda. Mer detaljerad information om regeringens program lämnas dock, som nämnts ovan, först vid regeringsförklaringen, då regeringen tillträtt. Denna praxis är säkert värdefull. Mer osäkert är däremot om dessa förut sättningar för och preciseringar av den kommande regeringens uppdrag binder statsministern även i ett senare skede, om regeringen skulle komma att ombildas. Som framhållits ovan bör varje sådan ombildning anmälas i riksdagen. Men kan statsministern, som ju formellt sett fritt till- och avsätter övriga statsråd, också utnyttja denna möjlighet till att förändra regeringens politiska sammansättning? Frågan, som endast blir aktuell avseende flerpartiregeringar, är alltså om statsministern kan utnyttja sin konstitutionella befogenhet att byta ut statsråd även till att förändra regeringens partipolitiska sammansättning. De uttalanden i detta ämne som gjorts i doktrinen anger närmast, med visst stöd i utredningsuttalanden, att en sådan regeringsombildning bör ske genom regeringens avgång, följd av ny regeringsbildning.28 På många sätt är naturligtvis denna ordning, som följdes 1978 och 198129, parlamentariskt lämplig. Men faktum är dock att RF inte innehåller något förbud eller förbehåll för statsministern att genom utbyte av statsråd förändra regeringens partisammansättning. Direkt uteslutet kan detta därför inte sägas vara, även om en statsminister som agerade så naturligtvis skulle riskera att ådra sig hård kritik. Relationen till de partier med vilka regeringssamarbete tidigare skett torde inte heller främjas. 27 Se prop. 1973:90 s. 178. – Det var just på denna punkt som kritik efter valet 2014 riktades mot den avgående talmannen Per Westerberg, som ansågs ha låst sig vid att föreslå Stefan Löfven som statsminister redan innan han visste exakt hur den tillträdande regeringen skulle formeras. Vid tidpunkten för själva omröstningen om att utse Löfven stod dock detta klart. 28 Se Nyman, a.a., s. 62 f. och Algotsson, a.a., s. 209. 29 Som en kuriositet ska här bara noteras att när centerledaren Olof Johansson lämnade den borgerliga fyrpartiregeringen sommaren 1994, i protest mot beslutet att ge bygglov till Öresundsbron, så aktualiserade inte detta någon av de nämnda reglerna, eftersom övriga centerpartistiska statsråd ändock satt kvar. Ordinarie riksdagsval skulle då f.ö. ändå hållas inom några månader.

Utseende av statsminister och regering – den negativa parlamentarismen

3.3.2 Kort historisk bakgrund

De nu genomgångna reglerna är som framhållits inte extremt komplicerade i sig. Ändå kan de ge upphov till flera principiellt viktiga frågor, t.ex. om talmannens roll eller statsministerns starka ställning. För att underlätta förståelsen av dem ska därför en kort historisk tillbakablick göras. Det kan noteras att nu gällande bestämmelser om misstroendeförklaring och entledigande av statsråd genomfördes redan vid den partiella författningsreformen 1968–69, då enkammarriksdagen infördes. Däremot var frågan om formerna för regeringsbildningen och inte minst talmannens roll betydligt mer svårlöst. Enligt tidigare regler utsåg kungen statsministern och FU föreslog 1963 att detta borde gälla även fortsättningsvis.30 Efter hand framhölls dock i det följande decenniets diskussioner att det var olämpligt att på detta sätt ge kungen en personlig roll vid utnämningen av statsminister.31 Alternativet att låta riksdagen i sig uppdra åt en tilltänkt statsminister att bilda regering ansågs otympligt och opraktiskt, särskilt med tanke på de många olika situationer som kan uppstå i ett system med negativ parlamentarism, där majoritetsförhållandena inte ensamma avgör vem som ska bilda regering. Någon form av individuell handläggning ansågs nödvändig och talmannen bedömdes vara den mest lämpade för uppgiften.32 Däremot ansågs det inte lämpligt att talmannen även borde utse statsminister, eftersom detta skulle lägga alltför mycket makt i en enskild persons händer. I enlighet med folksuveränitetens och parlamentarismens princip är det därför logiskt att riksdagen har denna uppgift.33 Det kan då finnas anledning att studera närmare hur regelverket har fungerat i praktiken. Regeringsskiftet 1976 förefaller härvidlag ha förlöpt odramatiskt.34 Situationen 1978, då centerpartiet lämnade trepartiregeringen i protest mot utbyggnaden av kärnkraften, var däremot av lätt insedda skäl mer dramatisk. I den situation som då uppstod valde Folkpartiet att ensamt bilda regering, medan moderaterna hade föredragit att en tvåpartiregering 30 Se SOU 1963:16 s. 63. 31 För en genomgång av dessa diskussioner, se förutom Sterzel, a.a., s. 80 ff. även Bergman, a.a., s. 135 ff. och Nyman, a.a., s. 57. 32 Se bl.a. SOU 1972:15 s. 94, liksom Bo Broomé/Claes Eklundh, Ny regeringsform – ny riksdagsordning, Stockholm 1973 s. 78 ff. 33 Ibid. 34 Jfr Sterzel, a.a., s. 101 ff.

3 Regeringsbildning

bildats. Omröstningen om statsministerkandidaten Ola Ullsten erbjuder den hittills bästa illustrationen av den negativa parlamentarismens effekter: 66 ledamöter (främst moderater) röstade nej, 39 (folkpartister) ja medan 215 (inkluderande socialdemokraterna) avstod från att rösta, varefter Ullsten alltså utsågs till statsminister. Frågan var då vad som skulle hända efter 1979 års val, vilket på nytt ledde till en, dock ytterst knapp, borgerlig majoritet i riksdagen (175–174). Här uppstod inga större komplikationer, utan den avgående statsministern lämnade in sin avskedsansökan och talmannen föreslog, när förhandlingarna mellan de borgerliga partierna avslutats, att centerledaren Thorbjörn Fälldin borde utses till ny statsminister. Så blev också fallet, ehuru det kan noteras att det även vid detta tillfälle avgavs fler nej- än ja-röster för förslaget (174 mot 170). 1981 uppstod så den kanske hittills mest komplicerade situationen, då den borgerliga trepartiregeringen sprack.35 Bakgrunden var här att moderaterna inte godtog den skatteuppgörelse som de andra regeringspartierna ingått med socialdemokraterna och förklarade att de avsåg att lämna regeringen om denna vidhölls. Därefter vidtog ett till stora delar taktiskt spel, där den från konstitutionell synpunkt viktigaste frågan var om moderaterna eller statsministern skulle ta det formella initiativet till regeringens upplösning.36 Efter tio dagars förhandlingar begärde slutligen de moderata statsråden entledigande den 4 maj. Några dagar senare lämnade även statsministern in sin avskedsansökan till talmannen. Talmannen fick då på nytt ta initiativ till samråd med partiledarna, varefter förhandlingar mellan de tre borgerliga partierna vidtog. Dessa mynnade till slut ut i att den moderata riksdagsgruppen beslöt att lägga ner sina röster i en omröstning om Fälldin som ny statsminister i en tvåpartiregering. Stor dramatik rådde dock in i det sista, eftersom socialdemokraterna och VPK avsåg att rösta emot detta förslag samtidigt som åtminstone en moderat öppet deklarerade att han hade för avsikt att rösta emot förslaget. Fälldin blev emellertid utsedd med 102 ja-röster, att ställa mot 174 nej-röster och 62 – moderater – som avstod från att rösta.37 Procedurerna efter regeringsskiftena 1982, 1991, 1994 och 2006 var 35 För en närmare redogörelse se Sterzel, a.a., s. 108 ff. 36 Socialdemokraterna förklarade å sin sida att uppgörelsen skulle förfalla om inte de moderata statsråden antingen godtog den eller lämnade regeringen. 37 Elva moderater var frånvarande; jfr Sterzel s. 110.

Entledigande av statsråd och eventuellt extra val (6:7–10)

odramatiska och kan därför förbigås här.38 De nämnda reglerna har dock inte ställt till med några egentliga problem vid regeringsbildningen, utan tycks ha fungerat väl vid dessa tillfällen. Detsamma gäller egentligen även 1990, då en socialdemokratisk minoritetsregering avgick för att sedan återkomma utan större reell dramatik, även om detta händelseförlopp blivit mer omdiskuterat. Mer särpräglade är däremot regeringsombildningarna 1986 och 1996, då statsministern i ena fallet mördats och i det andra avgick frivilligt mitt under mandatperioden. Av lätt insedda skäl blev samråden med partiledarna här kortfattade och de borgerliga partierna lade ner sina röster. Eftersom händelseförloppen 1998 och 2002 varit lite mer särpräglade ska dessa behandlas nedan i avsnitt 3.6–7, där även en ytterligare utvärderande analys ingår, vilken utgår från händelseförloppet efter valet 2014 och den nya situation som då uppstått.

Entledigande av statsråd och eventuellt extra val (6:7–10) 3.4

Av RF 6:8 följer att statsråd alltid ska entledigas på egen begäran samt att detta även gäller statsministern.39 Som redan nämnts innebär statsministerns entledigande att hela regeringen ska avgå och ny regering bildas (jfr 6:9). Därutöver finns emellertid också en principiellt viktig möjlighet för riksdagen att förklara att ett visst statsråd inte åtnjuter dess förtroende. Återigen innebär emellertid då den negativa parlamentarismen att statsrådet i fråga kan sitta kvar om inte majoriteten av riksdagsledamöterna röstar mot honom eller henne (jfr RF 13:4). Reglerna härom återfinns i 6:7 och innebär helt enkelt att om riksdagsmajoriteten, dvs. 175 ledamöter förklarar att ett visst statsråd inte åtnjuter 38 Såvitt gäller 1994 ska dock noteras att Folkpartiet då röstade nej till förslaget att Ingvar Carlsson skulle utses till statsminister (eftersom man hade velat undersöka möjligheten till en blocköverskridande majoritetsregering). Härmed bröts en praxis som gällt ända sedan 1976, där de borgerliga partierna lagt ner sina röster då en socialdemokratisk statsminister föreslagits, medan S och VPK röstat nej till borgerliga kandidater. Det tidigare undantaget från detta mönster härrör sig från en helt särpräglad händelse 1990, då den socialdemokratiska regeringen först avgick och sedan återkom; se närmare om denna händelse Sterzel, a.a., s. 113 ff. 39 Talmannen kan således inte vägra att ta emot statsministerns avskedsansökan, men däremot naturligtvis eventuellt uppmana honom att ompröva denna. Jfr Sterzel, a.a., s. 122.

3 Regeringsbildning

dess förtroende så ska talmannen entlediga vederbörande.40 Oavsett om detta misstroende riktar sig mot statsministern – varvid ju hela regeringen i enlighet med 6:9 faller – eller annat statsråd, kan dock regeringen förta verkan av misstroendeförklaringen genom att inom en vecka från densamma förordna om extra val (jfr 3:4).41 Det senare har ännu inte skett. Extra val eller nyval har som nämnts ovan i 2.4 ännu aldrig ägt rum och överhuvudtaget har de misstroendeomröstningar som hittills hållits lett till ganska få konkreta resultat. 1980 yrkade socialdemokraterna på misstroende mot Thorbjörn Fälldin p.g.a. regeringens påstådda misskötsel av ekonomin. 174 ledamöter biföll yrkandet, vilket dock således inte var tillräckligt. 1985 yrkade de borgerliga partierna på misstroende mot utrikesministern Lennart Bodström, men inte heller de lyckades samla 175 röster. Båda dessa omröstningarna kan dock i och för sig ses som kraftfulla markeringar av oppositionens misstroende mot regeringen eller mot ett enskilt statsråd. Något mer egenartade var yrkandena om misstroende mot statsminister Göran Persson dels 1996, från moderater, folk partister och kristdemokrater, vilket avsåg dennes uttalanden under en resa till Kina men i händelse av bifall lett till hela regeringens avgång, dels från moderaterna 1998, med anledning helt enkelt av att denne inte avgått efter den stora tillbakagången i valet.42 Inget av dessa båda senare yrkanden hade någon reell utsikt till framgång och i synnerhet det senare måste ses som ett slag i luften, med svag saklig bakgrund; moderaterna hade i detta skede inte tagit något eget initiativ för att bilda regering och initiativet återspeglar därutöver det ovan kritiserade resonemanget att fram- eller tillbakagången för ett visst parti borde ha en särskild inverkan på regeringsbildningen, vid sidan av den faktiska mandatfördelningen.43 40 Som en garanti mot obefogade misstroendeomröstningar har den regeln införts, att yrkande om misstroendeförklaring jämlikt RF 12:4 (13:4) endast tas upp till prövning om det väcks av minst 1/10 av riksdagens medlemmar, dvs. 35 ledamöter. 41 Väljer den att inte utlysa extra val kommer den således, i händelse av misstroende mot statsministern, att falla i sin helhet. I händelse av misstroende mot annat statsråd avgår under motsvarande förhållanden denne, men inte regeringen i övrigt. Vidare kan naturligtvis nyval förhindras av tremånadersfristen i RF 3:11, varvid entledigande i enlighet med 6:8–9 är enda alternativet. Beträffande innebörden av nyvalsregeln i 3:11, se närmare ovan i avsnitt 2.4. 42 Jfr till det sagda Algotsson, a.a., s. 208 vid f.n. 406, som innehåller utförliga hänvisningar till riksdagstryck. 43 Jfr ovan på s. 20. Se även Bergman, a.a., s. 145.

Entledigande av statsråd och eventuellt extra val (6:7–10)

Desto större betydelse hade däremot det faktiska hotet om misstroende omröstning mot justitieministern Anna-Greta Leijon 1988, p.g.a. hennes tydligt grundlagsstridiga agerande under Ebbe Carlsson-affären samma år. Här var det insikten om att misstroendeförklaringen skulle få stöd från en majoritet av borgerliga partier och VPK som ledde till hennes avgång. Institutet misstroendeförklaring som sådant har följaktligen fått stor betydelse åtminstone den gången och även sommaren 2017, då allianspartierna och Sverigedemokraterna efter den s.k. Transportstyrelseskandalen begärde misstroendeomröstning rörande tre statsråd, av vilka två (infrastruktur minister Anna Johansson och inrikesminister Anders Ygeman) tvingades avgå. Den tredje, försvarsminister Peter Hultqvist, satt däremot kvar i regeringen i väntan på att riksdagen skulle samlas. Vid tidpunkten för den begärda misstroendeomröstningen krävde inte längre centern och liberalerna att han skulle avgå, varför majoritet för hans avgång saknades. Också diskussionerna om regeringens hantering av tsunamikatastrofen vintern 2005–06 visar att hotet om misstroendevotum i sig kan ha effekt, även om utrikesminister Laila Freivalds officiellt avgick av andra skäl än för att de borgerliga partierna och MP eventuellt gjort gemensam sak om en misstroendeförklaring mot henne sedan KU:s betänkande med kritik bland annat mot henne publicerats.44 I detta ärende kan enligt min mening viss kritik riktas även mot de borgerliga partier som inte redan i december 2005, när den ursprungliga tsunamirapporten publicerades, var beredda att väcka misstroendevotum antingen mot stats- eller utrikesministern, främst med hänvisning till att det inte var säkert att ett sådant yrkande skulle få stöd i riksdagen. Sådana taktiska överväganden har inte kännetecknat de tidigare, ovan nämnda händelserna, där tvärtom oppositionen använt misstroendeinstrumentet för att tydligt visa sitt missnöje med regeringen eller med ett enskilt statsråd. Instrumentet bör också främst komma till användning när sådant konkret missnöje föreligger, inte som en allmän politisk markering. I det läge då regeringen i dess helhet entledigats, dvs. om statsministern entledigats eller avlidit, uppehåller statsråden enligt 6:11 ändå sina befattningar tills en ny regering tillträtt. Detta är då en s.k. expeditionsministär. Denna bestämmelse har naturligtvis sin största betydelse då regeringen avgår efter en valförlust. Att dramatiska politiska eller andra händelser 44 KU 2005/06:8.

3 Regeringsbildning

kan inträffa även i väntan på att en ny regering ska tillträda visas t.ex. av ubåtsjakten i Hårsfjärden i slutet av september 1982 och Estoniaolyckan i september 1994, då i båda fallen en avgående borgerlig regering fick hantera besvärliga situationer. Det kan noteras att reglerna om regeringsbildningen i 6 kap. RF saknar bestämda tidsramar, varför en expeditionsministär rent teoretiskt kan komma att bli långvarig (vilket ännu aldrig inträffat men skulle kunna tänkas ske efter valet 2018). Några formella begränsningar i en sådan regerings befogenheter finns inte heller, förutom att den jämlikt 3:11 inte kan förordna om extra val, men utgångspunkten är dock att den endast bör fatta löpande, rutinmässiga beslut.45

Övriga frågor om regeringsarbetet (6:2 och 7 kap.) 3.5

Enligt 6:2 måste ett statsråd vara svensk medborgare. Före 2011 gällde att statsråd skulle ha varit svensk medborgare i minst tio år. Naturligtvis kan man i globaliseringens tidevarv ifrågasätta behovet av detta medborgarskaps krav överhuvudtaget, men dess avskaffande framstår kanske ändock inte som helt naturligt och skulle sannolikt stöta på visst motstånd både bland politiker och väljare. Vidare finns i 6:2 st. 2 ett ganska ospecificerat förbud mot bisysslor för statsråd. Det är naturligt, för att förtroendet för statsrådens opartiskhet ska förbli intakt, att dessa inte får inneha allmän eller enskild tjänst eller andra uppdrag som kan rubba förtroendet för dem.46 Exakt var gränsen för det tillåtna går är oklart, men det kan noteras att regeringen utfärdat regler om att statsråd ska redovisa innehav av aktier och andra värdepapper samt näringsverksamhet eller avtal med tidigare arbetsgivare om fortsatt utbetalning av lön m.m.47 2002 uppstod också en livlig debatt kring huruvida statsråd kan behålla förmåner från en tidigare anställning, sedan det uppdagats att statsrådet Jan O. Karlsson utöver sin statsrådslön även uppbar en frikostig pension från sin tidigare tjänstgöring som ledamot av EU:s 45 Jfr Warnling-Nerep m.fl., a.a., s. 70, Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 125 f., Nyman, a.a., s. 68 f. och Strömberg, a.a., s. 58. 46 Se närmare bl.a. Algotsson, a.a., s. 210. 47 Se närmare Holmberg/Stjernquist, a.a., s. 124 f. m.h.t. KU 1996/97:25, del 1, s. 28 ff.

Övriga frågor om regeringsarbetet (6:2 och 7 kap.)

revisionsrätt. KU fann här efter en granskning att en sådan ersättning inte är godtagbar om den är kopplad till en förpliktelse som kan komma i konflikt med statsrådsuppdraget, men annars kan vara rimlig.48 Det känsliga i att statsråd eventuellt kan misstänkas ha utnyttjat särskild information för att göra s.k. insideraffärer visades vid debatten 2013 om den dåvarande migrationsministerns Tobias Billström – i och för sig uppenbarligen olönsamma – aktieinköp. Som redan nämnts utser statsministern enligt 7:1 bland statsråden chefer för de olika departementen. Under statsministern själv lyder inget departe ment, men väl den mäktiga Statsrådsberedningen, vilket närmast kan beskrivas som hans eget samordningskansli. Enligt förordningen 1996:1515 med instruktion för regeringskansliet är detta kansli formellt en egen myndighet, med statsministern som chef. I nämnda instruktion nämns också vilka departement som finns (för närvarande 10) och vilka deras ansvarsområden är, men även detta är något som i princip kan ändras när stats ministern så önskar. En större omorganisation av departementsindelningen skedde senast 1998.49 Regeringsärenden kan anhängiggöras på flera olika sätt, men ska under alla omständigheter innan de avgörs beredas i enlighet med 7:2. I detta beredningsförfarande ingår även remissyttranden från myndigheter och organisationer, liksom det i Sverige välutvecklade utredningsmaskineriet, vars resultat redovisas genom SOU eller mindre betänkanden som ingår i Departementsserien (Ds). Avgörandet av ärendena sker sedan vid regeringssammanträde, där minst fem statsråd måste vara närvarande (7:3–4). RF anger inte närmare i vilka former beslut av regeringen ska fattas. Viktigt är dock att regeringen anses ha ett kollektivt ansvar för fattade beslut.50 Ett uttryck för detta är också att ett statsråd som inte vill bli formellt ansvarig för ett av regeringen fattat beslut enligt 7:6 har rätt – och skyldighet – att få sin skiljaktiga mening antecknad i protokollet från regeringssammanträdet.51 48 KU 2002/03:30 s. 127. – Till saken hör att den pensionsersättning Karlsson fick från EU i praktiken är en tjänsteförmån som är svår att avsäga sig. 49 Beträffande departementens interna organisation, se närmare bl.a. Strömberg, a.a., s. 58 f. 50 Sambandet häremellan och det s.k. förbudet mot ministerstyre behandlas nedan i kap. 10. 51 Besluten från regeringssammanträdena ska enligt 7:7 skrivas under av statsministern eller annat statsråd för att bli gällande, såvida inte denna befogenhet genom förordning delegerats till en tjänsteman. – Avseende delegering från regeringen i allmänhet, se Erik Berggren, Att delegera regeringsärenden – Möjligheter och resultat, Stockholm 1983.

Joakim Nergelius har tjänstgjort vid EG-domstolen och EU:s regionkommitté och är sedan 2003 professor i rättsvetenskap vid Örebro universitet. Han blev jur.dr. och docent i konstitutionell rätt vid Lunds universitet 1996, var ordförande i Svenska Avdelningen av Internationella Juristkommissionen 2000–2004 och medverkade som expert i Grundlagsutredningen 2004–2008. Han ingår i stiftelsen Centrum för Rättvisas juristråd.

SVENSK STATSRÄTT Sveriges viktigaste grundlag, Regeringsformen från 1974, genomgick 2010 flera större ändringar. Det gällde bland annat formerna för regeringsbildning, normprövningen och domstolarnas ställning. Sedan mitten av 1990-talet, då Sverige gick med i EU samtidigt som Europakonventionen om mänskliga rättigheter blev gällande svensk rätt, har synen på grundlagen och dess funktion successivt kommit att ändras. 1974 års grundlag utgår från att grundlagstexten främst anger spelreglerna för politikens utövande och uppställer vissa för samhällsutvecklingen allmänt centrala principer. Men med åren har en syn på grundlagen som överordnad och även för lagstiftaren bindande rätt kommit att bli allt vanligare. När svenska lagar inte får strida mot Europarättens regler är det naturligt att framhålla att de inte heller får strida mot den svenska grundlagen. I denna utförliga lärobok om den svenska statsrätten och särskilt Regeringsformen behandlas dess olika kapitel tämligen ingående. Även omdiskuterade frågor rörande t.ex. fri- och rättigheter, domstolarnas normprövningsrätt, regeringsbildning och kommunalt självstyre behandlas. Framställningen utgår från att så stora förändringar i praktiken skett sedan 1974 att den då dominerande föreställningen om grundlagen som uttryck för icke juridiskt bindande riktlinjer inte längre kan upprätthållas. Detta understryks av på senare år uppmärksammade frågor rörande t.ex. FRA-lagen, Lissabonfördraget och förbud mot dubbelbestraffning, vilka alla behandlas i denna fjärde upplaga, liksom välkända problem kring Riksrevisionen, Transportstyrelsen och Decemberöverenskommelsen. Boken riktar sig främst till juridikstudenter, men kan även vara av intresse för statsvetare och allmänt politiskt eller konstitutionellt intresserade läsare. Fjärde upplagan

studentlitteratur.se

Art.nr 31793