�����������������
STYRELSESKICK I ELVA LÄNDER
�������
STYRELSESKICK I ELVA LÄNDER
Förord Boken Styrelseskick i elva länder + EU är en omarbetad och uppdaterad upplaga av Statsskicket i elva länder. Den första upplagan utkom redan 1970 med Arne Halvarson som ensam författare och syftet med boken var, för att citera för ordet, att ”tillhandahålla ett slags ’databank’, där man snabbt skall kunna finna önskade uppgifter.” I och med den elfte upplagan 1994 genomförde Marie Demker betydande förändringar av boken, i ”syfte (…) att lyfta fram generella mönster och i viss mån komparativa aspekter av de olika ländernas författningar genom revide ringar, nya textavsnitt och delvis ny rubriksättning”. Inför den femtonde upplagan (2007) omarbetades materialet av Andreas Bågenholm för att ytterligare modernisera bokens uppläggning för en fort satt bred användning. Den största förändringen var att boken, nu omdöpt till Styrelseskick i elva länder + EU, försågs med ett längre inledningskapitel, där studiet av styrelseskick – eller politiska system – introduceras. Här disku teras hur styrelseskick kan kategoriseras och jämföras, varför världens länder har valt olika typer av system samt vilka effekter olika konstitutionella vägval förväntas få. En annan betydande förändring var att den Europeiska unionen samt Egypten inkluderades i boken medan kapitlet om Japan utgick. Det är fortfarande de olika styrelseskicken som står i fokus, där kapitlens nära nog identiska struktur ska underlätta jämförelser länderna emellan. Det är emel lertid viktigt att poängtera att boken utvecklar och bygger vidare på tanken att lyfta fram de generella dragen i ländernas politiska utveckling och analysera vad som kännetecknar exempelvis ländernas partisystem. Titelbytet från ”stats skick” till ”styrelseskick” ska just ses som en anpassning till den lite bredare an sats som introducerades med den elfte upplagan. Den sextonde upplagan är huvudsakligen en uppdaterad version av före gående upplaga. Kapitlet om Egypten har utgått på grund av de konstitutio nella oklarheterna efter händelserna i samband med den arabiska våren 2011. I dess ställe har ett kapitel om Sydamerikas största land, Brasilien, tillkommit. Andreas Bågenholm
Innehåll Inledning: En introduktion till studiet av styrelseskick 5 1. Finland 36 2. Norge 54 3. Danmark 70 4. Storbritannien 90 5. Frankrike 108 6. Tyskland 126 7. USA 142 8. Ryssland 162 9. Folkrepubliken Kina 178 10. Indien 190 11. Brasilien 200 12. Europeiska unionen 212
Inledning: En introduktion till studiet av styrelseskick En förutsättning för att människor ska kunna leva tillsammans är att det finns någon form av regler, skrivna eller oskrivna, för hur gemensamma angelägen heter ska hanteras. Ju större och därmed mer komplexa sammanslutningarna är, desto större är också behovet av en formalisering av sådana regelverk, vars mest grundläggande funktion är att fastslå hur beslut ska fattas. Ett styrelse skick – eller ett politiskt system – handlar ytterst om formerna för sådant be slutsfattande, det vill säga vem eller vilka som har rätt att fatta beslut, över vilka och med vilka restriktioner etc., och är vanligtvis förknippat med en stat eller en sammanslutning av stater. Bortsett från ett fåtal stater i världen där anarki, ofta på grund av inbördeskrig, råder, har i princip alla länder ett formellt sty relseskick, i form av en författning eller grundlag som lägger fast (1) vilka insti tutioner som ska finnas i samhället, exempelvis parlament, domstolar, kunga hus, (2) vilken makt dessa institutioner ska ha, såväl sinsemellan som i relation till medborgarna och (3) hur företrädare för dessa institutioner ska utses. Vad gäller de politiska institutionerna liknar världens länder varandra i stor utsträckning. Nästan alla har någon form av parlament, regering, politiska par tier, domstolar, lokala församlingar, förvaltning och antingen monarker eller presidenter. Däremot föreligger mycket stora skillnader vad gäller hur makten är fördelad mellan institutionerna och på vilket sätt företrädarna utses. Den mest fundamentala skillnaden härvidlag går mellan länder som kan betraktas som demokratiska och länder som styrs mer eller mindre auktoritärt. Vi ska återkomma till denna distinktion senare.
Bokens uppläggning Den här boken behandlar elva staters och ett statsförbunds sätt att organi sera den offentliga maktutövningen och vilka konsekvenser detta får för det politiska livet. Som kommer att framgå av de följande kapitlen finns det såväl likheter som stora skillnader mellan de styrelseskick som tas upp, och syftet 5
INLEDNING
med den här boken är dels att beskriva hur de tolv politiska systemen är upp byggda och hur de fungerar, dels att visa på systemens effekter på hur mak ten utövas och politiken bedrivs. Den bakomliggande premissen är förstås att styrelseskickets utformning spelar roll för den politiska och ekonomiska ut vecklingen. De länder som behandlas representerar typiska exempel på olika styrelseskick, såsom USA:s presidentialism, Frankrikes semipresidentialism, Rysslands ”superpresidentialism”, Storbritanniens majoritetsparlamentarism, de nordiska ländernas konsensusparlamentarism, Tysklands federalism och Kinas socialistiska enpartisystem. Därtill kommer också det mycket speciel la styrelseskick som EU har utvecklat. Det finns förvisso en lång rad länder i andra delar av världen som också vore intressanta att ta upp, exempelvis de postkommunistiska varianterna av parlamentarism, den schweiziska direktde mokratin, de islamistiska systemen i delar av den muslimska världen och de afrikanska staternas postkoloniala erfarenheter, för att nämna några. I den här boken behandlas emellertid två andra typer av stater från den så kallade tredje världen, nämligen Indien, som trots fattigdom och omfattande heterogenitet ändå lyckats att bibehålla ett demokratiskt system alltsedan självständigheten, och som alltmer ses som en viktig aktör på den världspolitiska scenen, samt Brasilien, som bland annat i kraft av sin folkmängd är ett nyckelland i regionen och som tillämpar en variant av det amerikanska systemet. Alla kapitel har samma struktur. Först ges en kort redogörelse över den för fattningspolitiska utvecklingen, vilken visar på de stora skillnaderna i hur de nuvarande styrelseskicken har växt fram. Därefter följer ett kort avsnitt där ländernas demokratiska utveckling diskuteras och där det nuvarande systemets mest utmärkande drag lyfts fram. Därefter diskuteras maktdelningen i länderna såväl vertikalt som horisontellt, med fokus framför allt på hur makten är förde lad mellan statschefen, parlamentet och regeringen, samt hur dessa organ väljs. I förekommande fall tas även maktdelningen mellan de centrala institutionerna och de regionala och lokala församlingarna upp. Hur makten kontrolleras av slutar avsnittet om maktdelning. Den sista delen i kapitlen behandlar aktörer na, det vill säga partierna och deras företrädare. Först ges en kort beskrivning av vad som karakteriserar respektive styrelseskicks partisystem, och därefter görs en genomgång av de viktigaste politiska partierna. Avslutningsvis ges en kort redogörelse för de viktigaste sakfrågorna i de senaste valen. Föreliggande kapitel syftar till att ge en introduktion till studiet av styrelseskick. Hur stude rar man ett styrelseskick, vilka konstitutionella alternativ finns, varför ser de ut som de gör och vilka effekter får de olika alternativen? är några av de frågor
6
I NLEDNI NG
som kommer att besvaras. Begrepp och termer förklaras i inledningskapitlet, varför det rekommenderas att dessa sidor läses före länderkapitlen.
Staten Även om staten under senare år har utmanats av andra typer av organisationer, såsom transnationella företag, internationella eller regionala sammanslutning ar etc. är det ändå rimligt att betrakta staten som den mest betydelsefulla och mest centrala enheten i det internationella systemet. I dagsläget (april 2012) finns det knappt 200 självständiga stater i världen, varav 193 är medlemmar av Förenta nationerna (FN), och ytterligare ett tiotal områden som inte betraktas som stater, men som har flera av de drag som utmärker en stat. En stat brukar definieras som en organisation som har effektiv kontroll (våldsmonopol) över befolkningen inom ett visst territorium och som er känns av andra stater. De allra flesta stater i världen erkänns av alla andra, men det finns också stater eller områden som bara delvis vunnit erkännande från andra stater. Det finns exempelvis 24 stater som inte erkänner Israel. Taiwan, som tvistar med Kina om vem som egentligen representerar det egentliga Kina, erkänns endast av 25 stater, och Nordcypern är det bara Turkiet som erkän ner. Det finns dessutom områden i världen som förklarat sig självständiga, men utan att erkännas av någon annan stat, exempelvis Transnistrien i Moldova. För att erkännas som stat krävs i regel att denna har ett väl avgränsat ter ritorium med en permanent befolkning över vilket staten har effektiv kontroll, det vill säga har monopol på våldsanvändning, vilket exempelvis exkluderar Palestina, trots att hela 128 stater erkänner landet. I praktiken finns det också gott om exempel på erkända stater som saknar denna egenskap, framför allt i de fall där inbördeskrig råder, såsom exempelvis i Somalia. I teorin betraktas sta ten som suverän i förhållande till andra stater, vilket innebär att en stat inte kan bli påtvingad andra staters vilja. Genom medlemskapet i FN finns emellertid en rad sanktionsmöjligheter, även militära, som kan användas mot länder som bryter mot stadgan eller på annat sätt anses hota världsfreden. För ett militärt ingripande från FN:s sida krävs dock en resolution från säkerhetsrådet, vilket i praktiken förutsätter att alla stormakter ställer sig bakom ett sådant beslut. Däremot kan ju enskilda länder eller andra organisationer, såsom exempelvis Nato, besluta om att gå i krig eller intervenera i staters interna angelägenheter, vilket kriget i Kosovo 1999 och invasionen av Irak 2003, som båda saknade FNmandat, är exempel på. Vidare är flertalet stater i världen bundna till ett stort 7
INLEDNING
antal internationella överenskommelser eller konventioner, vilka begränsar sta tens handlingsutrymme, men dessa är frivilliga åtaganden från varje stats sida och kan när som helst ensidigt sägas upp, utan att andra stater kan förhindra detta, dock med den uppenbara risken att detta uppfattas som ett hot av om världen och att sanktioner av något slag riktas mot landet. Även medlemskap i vissa typer av organisationer begränsar medlemssta ternas suveränitet. Den Europeiska unionen är ett bra exempel på en sådan sammanslutning som på senare år givits allt större maktbefogenheter på de en skilda medlemsstaternas bekostnad, men där maktöverförandet måste ske med samtliga medlemsstaters godkännande. När väl makten är överförd har emel lertid medlemsländerna avhänt sig lite av sin nationella suveränitet, eftersom de är tvingade att följa de beslut som fattas på EU-nivå. Sammanfattningsvis kan man nog konstatera att världens stater i ett slags formell mening fortfarande är att betrakta som helt suveräna och att de i stort sett kan bedriva vilken politik de vill inom landets gränser, till och med om mänskliga fri- och rättigheter grovt kränks, utan att riskera utsättas för hot om militära sanktioner från omvärlden. Folkmordet i Rwanda 1994 är kanske det mest iögonfallande exemplet på vad som kan tillåtas försiggå i ett land utan att omvärlden ingriper. I praktiken finns det dock en rad faktorer som begränsar staternas handlingsutrymme, framför allt de skyldigheter som följer på med lemskap i internationella organisationer, såsom WTO, FN och EU. Genom att världens länder blir alltmer beroende av varandra kan därmed globaliseringen sägas ha givit upphov såväl till en större tolerans med brist på mänskliga frioch rättigheter i länder som uppfattas som viktiga handelspartners och därmed till en ökad eller åtminstone bibehållen nationell suveränitet, som till ökade krav på anpassning och konvergens i enlighet med dessa organisationers stad gar.
Legitimitet Världens stater är en brokig samling som omfattar alltifrån små östater i Oceanien med några tusen invånare till jätteländer som Ryssland, som till ytan är 38 gånger större än Sverige, och Kina och Indien med 1,3 respektive 1,1 mil jarder invånare. Länderna skiljer sig också vad gäller etnisk sammansättning, med Island och Japan som två av mycket få exempel på homogena stater och Kamerun, med mer än 200 etniska grupper, som ytterligheterna. Vidare skiljer sig självklart också ländernas geografiska och därmed geopolitiska förutsätt 8
I NLEDNI NG
ningar samt deras historia, bara för att nämna några av de faktorer som har stor betydelse vid valet av styrelseskick. Med så olika förutsättningar och behov är det heller inte förvånande att de politiska systemen uppvisar stora variatio ner länderna emellan. Även om världens stater har olika behov och förutsättningar och därmed olika skäl för sina val av styrelseskick, har samtliga politiska system det gemen samt att de måste ha ett medborgerligt stöd, utan vilket de beslut som fattas inte kommer att betraktas som legitima, det vill säga giltiga. Medborgarna måste helt enkelt fås att acceptera att makt utövas över dem. Ett lands politiska system bör alltså uppfattas som legitimt av befolkningen, och detta gäller oavsett om landet är demokratiskt eller auktoritärt. Med legitimitet avses i regel ett prin cipiellt stöd för det sätt varpå landet styrs och är därmed oberoende av vilken regering eller vilka makthavare som för tillfället sitter vid makten. Detta gäller mer för demokratier än för diktaturer, vilka i brist på möjligheter för medbor garna att byta ut impopulära makthavare i större utsträckning måste förlita sig på att leverera det medborgarna förväntar sig. Brist på folkligt inflytande, det vill säga demokrati, kan alltså kompenseras av ett i befolkningens ögon fram gångsrikt och kompetent styre, i synnerhet om de demokratiska alternativen av olika anledningar är misskrediterade. Ett styrelseskick som saknar legitimitet har små chanser att fortleva under någon längre tid, såvida inte makthavarna använder våld eller hot om våld för att bevara systemet. Legitimitet kan uppnås på många sätt och är naturligtvis beroende av med borgarnas preferenser och prioriteringar. Ett auktoritärt styre kan i ett land uppfattas som helt legitimt, på grund av exempelvis tidigare demokratiska re geringars misslyckanden, medan samma system i ett annat land mycket väl kan uppfattas som helt oacceptabelt och därmed illegitimt. Även bland demokra tiska stater görs olika prioriteringar, exempelvis att som i det brittiska systemet premiera effektivitet och ansvarsutkrävande på bekostnad av bred parlamen tarisk representation, eller att prioritera kompromisser och samarbete mellan de politiska partierna, vilket är fallet i exempelvis Nederländerna och de nord iska länderna. Hur denna avvägning mellan effektivitet å ena sidan och repre sentation och kompromisser å den andra bör se ut finns det naturligtvis inget svar på, utan det avgörs i regel av ländernas egenskaper, såsom storlek, grad av homogenitet i olika avseenden och historiska erfarenheter. Det väsentliga är att den lösning som väljs uppfattas som legitim i befolkningens ögon.
9
INLEDNING
Varför olika politiska system? Ett lands politiska system är i någon mening en reflex av dess historia. En för fattning är inget som helt plötsligt bara finns, utan den är resultatet av en rad omständigheter och i sista hand författad av individer utifrån specifika syften. Det finns sällan något i en författning som tillkommit av en slump. Det kan exempelvis finnas en tydlig avsikt med en viss lösning, det vill säga förhopp ning om en viss effekt, men det kan också vara fråga om en kompromiss och kohandel mellan olika aktörer. I vissa fall är författningarna resultatet av en lång rad mindre förändringar under en längre tid och utan några dramatiska skiften, som till exempel i Sverige, medan andra länder växlat mellan aukto ritära och demokratiska system i mycket tvära kast, såsom är fallet för många länder i Latinamerika, medan åter andra växlat inom ramen för demokratin, men mellan helt olika varianter, såsom till exempel Frankrike. Hur ett lands historia har utvecklat sig påverkar många saker som i sin tur är viktiga för att förstå varför länder har de styrelseskick de har. Nedan diskuteras några faktorer som påverkar staters konstitutionella vägval. Direkta historiska erfarenheter av tidigare politiska system. Denna kate gori rymmer såväl stater som förändrar sitt styrelseskick på grund av att det gamla inte uppfattades fungera på ett tillfredsställande sätt, som stater som vid en demokratisering återgår till det system som gällde vid tiden för demokra tins sammanbrott. Det förstnämnda var exempelvis fallet när den nuvarande franska femte republiken infördes eller för den delen den tyska författningen, vars grundläggande avsikt var att undanröja de konstitutionella förutsättning arna för ett nytt auktoritärt maktövertagande. Den andra typen av erfarenheter gäller för ett stort antal stater i Centraleuropa, vilka efter murens fall vände blickarna tillbaka mot mellankrigstidens politiska system. Lettland gick längst härvidlag genom att 1991 återuppliva 1922 års författning. Influenser eller påtryckningar utifrån. Till den första kategorin, influen ser utifrån, hör de latinamerikanska staterna, vilka frigjorde sig från spansk och portugisisk överhöghet i början av 1800-talet och vilka antog nära nog blåkopior av den amerikanska författningen. Även en lång rad brittiska och franska kolonier har antagit politiska system som liknar moderländernas, så som exempelvis Kanada och Australien. Det är dock inte självklart att ett lands författning är fritt författad av inhemska politiker och aktörer. Den japanska författningen dikterades exempelvis av den amerikanska ockupationsmakten efter andra världskrigets slut, och de centraleuropeiska staterna bakom järn
10
I NLEDNI NG
ridån tvingades i slutet av 1940-talet i praktiken av Sovjetunionen att anta so cialistiska konstitutioner. Etnisk sammansättning. I vilken utsträckning en stat är etniskt homogen eller ej och hur olika etniska grupper är spridda i landet utgör en annan vik tig faktor bakom valet av politiskt system. Det finns tre grundläggande sätt att hantera etnisk heterogenitet på. Det första är att ge olika folkgrupper eget självstyre i så stor utsträckning som möjligt eller alternativt vetorätt i viktiga frågor, vilket är fallet i exempelvis Belgien och Schweiz. Bosnien är kanske det tydligaste exemplet på hur både landets historia och dess etniska sammansätt ning påverkat landets konstitution, som i princip separerar de olika folkgrup perna i mer eller mindre självstyrande delstater. Det andra sättet är att på olika sätt försöka exkludera minoriteterna, vilket exempelvis Estland och Lettland gjorde när man införde sina respektive medborgarskapslagstiftningar i början av 1990-talet, vars konsekvenser blev att den stora ryska minoriteten i de båda länderna kom att stå utan medborgarskap. Det tredje sättet är att ge alla grup per lika politiska rättigheter, men utan lokalt självstyre eller veto, vilket är en lo gisk lösning om de etniska minoriteterna inte bor koncentrerat i landet. Detta gäller i regel de etniska minoriteter som kommit som arbetskraftsinvandrare eller flyktingar. I många länder får de till en början rösträtt i lokala val och först sedan de blivit medborgare även rösträtt nationellt. Geografi. Ett lands yt- eller befolkningsmässiga storlek har också betydelse för det konstitutionella vägvalet. Eftersom avstånden mellan centrum och peri feri per definition är långa i stora stater, faller det sig ofta naturligt för dessa att ge betydande makt till regionala församlingar eller delstater, vilket är fallet i exempelvis USA, Australien, Kanada och Brasilien. Mindre stater tenderar att i större utsträckning koncentrera makten centralt, men det finns undantag som exempelvis Belgien, som på grund av sin etniska sammansättning i början av 1990-talet valde att överge enhetsstaten för att i stället bli en federation. Politisk kultur och tradition. Politisk kultur är ett notoriskt svårdefinierat begrepp inom samhällsvetenskapen. Förenklat skulle det dock kunna samman fattas som en befolknings institutionaliserade uppfattningar och värderingar rörande det politiska livet. Den ryska författningen som i praktiken lägger mycket stora maktbefogenheter i presidentens händer kan ses som ett exem pel på hur ett lands politiska kultur avgör huruvida en sådan lösning betraktas som legitim eller ej. Ryssland som alltid styrts av starka män, och undantagsvis kvinnor, kunde utan större problem acceptera ett sådant system. Därmed är det inte sagt att den politiska kulturen inte kan vara föränderlig.
11
INLEDNING
Politiska aktörer. Till syvende och sist är det som sagt individer som står bakom ländernas författningar, och inte sällan föregås deras antagande av för handlingar mellan olika aktörer med olika intressen. De lösningar som föreslås är dock sällan grundade på statsvetenskapliga forskningsrön, utan oftare ett resultat av ett strategiskt makttänkande, där den egna vinningen eller partiets vinning står i centrum. Stora partiers regelmässiga vurm för majoritetsvals system och små partiers för mer proportionella valsätt är exempel på detta.
Hur studera politiska system? När man studerar ett lands politiska system står oftast författningen eller kon stitutionen i centrum. Det är i detta eller, som i Sveriges fall, dessa dokument som maktförhållandena mellan de centrala institutionerna å ena sidan och mellan de centrala och regionala eller lokala institutionerna å andra sidan reg leras, liksom oftast även omfattningen av grundläggande politiska fri- och rät tigheter. Valsättet, som är en annan viktig komponent i ett lands politiska sy stem, regleras emellertid i många länder inte genom författningen, utan genom vanlig lagstiftning. Konstitutionen har i de allra flesta länder en speciell status, vilket innebär att den står över andra lagar. All annan lagstiftning måste överensstämma med konstitutionens bestämmelser. Det innebär också att grundlagen är svårare att ändra än andra lagar. Det krävs i regel en mer utdragen process, i Sveriges fall exempelvis ett riksdagsval mellan två beslut, för att ändra grundlagen, samt en större uppslutning bakom beslutet, exempelvis genom en folkomröstning eller kvalificerad majoritet i parlamentet. Syftet är naturligtvis att undvika en situa tion där förändringar i författningen används i politiska syften för att öka den egna makten och därmed försvåra för oppositionen att ta makten. Idealet är att det ska råda stor uppslutning och enighet kring författningen. I Storbritannien, som saknar en skriven konstitution, kan alla lagar, oavsett karaktär, ändras med enkel majoritet i underhuset. Paradoxalt nog kan författningar emellertid vara förrädiska på grund av att de i vissa länder är tämligen övergripande och svepande, vilket gör tolknings utrymmet stort. Ett större problem är att författningarna också används för att dölja de verkliga politiska förhållandena i ett land. För att få en rättvisande bild av ett lands politiska system, måste man både studera de formella aspekterna, såsom konstitutioner och andra viktiga lagar, och se hur systemet fungerar i praktiken. Skillnaderna kan vara mycket stora. 12
I NLEDNI NG
Den sovjetiska konstitutionen från 1936, även kallad Stalins konstitution, brukar i allmänhet betraktas som en av de mest demokratiska på papperet. Medborgarna garanterades en lång rad politiska, ekonomiska och sociala rät tigheter, vilket formellt sett alltså ger intrycket av en stat där de demokratiska principerna sätts i främsta rummet. I själva verket förhöll det sig precis tvärt om. Landet styrdes enväldigt av en liten klick inom Kommunistpartiet och befolkningen utsattes för ett omfattande förtryck, där hänvisningar till kon stitutionens principer i bästa fall var helt meningslösa, i värsta fall förenade med livsfara. Formellt sett såg alltså Sovjetunionen ut som en demokrati, men fungerade i realiteten som en stenhård diktatur. Det omvända förhållandet kan sägas gälla för Sverige från 1920-talet och fram till 1974, när den nuvarande grundlagen antogs. Innan dess gällde for mellt sett 1809 års regeringsform, vilken stadgade att ”[k]onungen äger at allena styra Riket…”. Detta var förvisso sant under 1800-talet, men med de mokratiseringen som avslutades med den kvinnliga rösträttens införande 1921, försköts betydelsen av ”konungen” till att gälla regeringen. Det som alltså på papperet såg ut som snudd på kungligt envälde så sent som på 1970-talet, var i själva verket en välfungerande demokrati. Liknande formuleringar finns fort farande kvar i såväl den norska som den danska författningen, men även där utan reell innebörd. Ett tredje exempel på skillnaderna mellan det formella och det faktiska po litiska systemet är vilka maktbefogenheter presidenten ges i vissa länder. I såväl Österrike som på Island, exempelvis, har presidenten formellt sett en mycket stark ställning, vilket inneburit att många kategoriserar dessa länder som semi presidentiella. I själva verket har presidenten endast ceremoniella maktbefo genheter, vilket i praktiken gör länderna helt och hållet parlamentariska.
Att jämföra politiska system Det vore inte någon större poäng med att studera politiska system om man inte trodde att olika lösningar får olika konsekvenser. Det råder emellertid ingen tvekan om att ett styrelseskicks utformning har stor betydelse för hur det po litiska livet i ett land gestaltar sig. Ibland är effekterna ganska små, men ibland mycket dramatiska. Den tyska Weimarförfattningen under mellankrigstiden anses exempelvis ha spelat stor roll för möjligheterna för det nazistiska makt övertagandet 1933. Naturligtvis fanns det även en rad andra viktiga faktorer som hade betydelse, exempelvis fredsvillkoren efter första världskriget och den 13
INLEDNING
ekonomiska depressionen, men detta missnöje var lättare att utnyttja i odemo kratiska syften, då det demokratiska systemet misskrediterades genom hand lingsförlamade regeringar, vilket i sin tur var en effekt av valsättet. De maktbe fogenheter som tillkom den tyske presidenten kunde vidare utnyttjas av Hitler för att på nära nog demokratisk väg avskaffa det demokratiska systemet. Det finns gott om belägg för att vissa styrelseskick är bättre lämpade än andra för att bibehålla det demokratiska systemet. Det är insikter som är vikti ga för stater som just kastat av sig ett auktoritärt styre och står i begrepp att in föra ett nytt demokratiskt styrelseskick. Att i ett sådant läge välja ett president system anses exempelvis vara högst olyckligt, eftersom sådana system tenderar att ha betydligt svårare att upprätthålla demokratin under en längre period. Även på det ekonomiska planet finns en hel del forskning där man försöker se vilka politiska system som tenderar att generera mer tillväxt, lägre arbetslös het, inflation och budgetunderskott etc. och vilka typer av system som under lättar effektivt beslutsfattande. Även om det inte alltid råder enighet forskarna emellan vad gäller effekterna av politiska system är det få som tvivlar på att de inte skulle ha någon inverkan politiskt eller ekonomiskt över huvud taget. Hur ska man då kunna avgöra vilka effekter ett visst politiskt system har? Eftersom det är svårt eller omöjligt att dra generella konsekvenser utifrån ett enskilt fall, krävs att man på något sätt kategoriserar länderna efter någon egen skap som förefaller relevant i det politiska systemet. Om alla länder med en viss egenskap får en typ av effekt, exempelvis hög tillväxt, medan de länder som saknar denna egenskap får en annan effekt, är det rimligt att tro att egenskapen i fråga spelar roll. I en mening är ju varje lands politiska system unikt, i det att det inte finns två länder som har identiska system. Det finns alltid någon liten detalj som skiljer dem åt. Därmed inte sagt att varje politiskt system funda mentalt skiljer sig från alla andra och att kategorisering inte är möjlig. Tvärtom finns det vissa utmärkande drag som är gemensamma för ett stort antal stater, vilket gör det fruktbart att betrakta dem som tillhörande samma typ av po litiska system, exempelvis Danmark och Norge som båda är parlamentariska demokratier, USA och Brasilien som båda har presidentiella system, Nordkorea och Burma som båda är diktaturer etc. Med en rimlig kategorisering som grund kan man därefter jämföra länder med olika politiska system för att se om konsekvenserna (exempelvis demokratisk stabilitet, ekonomisk utveckling, grad av korruption etc.) skiljer sig åt på ett systematiskt sätt. Jämförande ana lyser kan innefatta allt från två observationer och uppåt, men analysmetoderna skiljer sig åt beroende på om det gäller fåfalls- eller flerfallsstudier.
14
I NLEDNI NG
Regimtyper: demokrati vs diktatur Den mest grundläggande kategoriseringen vad gäller styrelseskick utgår från i vilken utsträckning en stat är demokratisk eller ej. Det finns självklart ingen knivskarp linje som skiljer demokratier från diktaturer, utan det är snarare frå ga om en glidande skala mellan högre eller lägre grad av demokrati. Eftersom demokrati har en sådan oerhört positiv värdeladdning är det få länder eller politiska ledarskap som öppet skulle hävda att de inte är demokratiska. Även de mest hårdföra diktaturerna, såsom exempelvis Nordkorea, titulerar sig som en demokrati (Demokratiska folkrepubliken Korea). Andra länder, exempel vis Malaysia och Singapore, hävdar att man baserar sina styren på ”asiatiska värden”, ett slags demokrati anpassad till lokala förhållanden, och som uppen barligen inte omfattar sådana inslag som vi i västvärlden uppfattar som nöd vändiga komponenter, såsom fria och rättvisa val och full yttrande- och press frihet. Det råder alltså ett slags dragkamp om begreppet demokrati, där den definition som är allmänt accepterad i väst på många andra håll i världen ifrå gasätts och kritiseras för att endast tjäna västvärldens syften och påtvinga andra länder politiska system som inte lämpar sig i dessa samhällen. Mot denna kritik brukar då anföras att det trots allt finns ett antal universella politiska fri- och rättigheter som bör respekteras oberoende av kultur och lokala förhållanden och vilka nästan alla världens länder förbundit sig att följa. Talet om asiatiska värden eller andra lokala demokratidefinitioner avfärdas oftast som ett sätt för makthavarna i dessa länder att upprätthålla sin maktställning genom ett i prak tiken auktoritärt system. Det vore dock meningslöst att använda ett begrepp som demokrati om det inte fanns några gränser för vad som kan betraktas som demokratiskt. Om både Sverige och Nordkorea skulle klassificeras som demokratier skulle det vara omöjligt att kondensera fram demokratins beståndsdelar. Demokrati betyder ju i grunden folkstyre, vilket innebär att ett demokratiskt system ska tillgodose folkviljans förverkligande. I diktaturer, exempelvis i Sovjetunionen, hävdade man att det var Kommunistpartiet som var den främste och ende uttolkaren av folkviljan eller åtminstone ansåg man sig veta vad som bäst låg i befolkningens intresse, vilket var ett sätt att legitimera enpartisystemet, utan möjligheter för befolkningen att rösta bort sina makthavare. Även om det inte finns en defini tion av demokrati som det råder total uppslutning kring, finns det dock ett antal komponenter, utan vilka det vore orimligt att tala om demokrati.
15
INLEDNING
Fria, rättvisa, regelbundna och hemliga val, i vilka allmän och lika rösträtt råder
I den representativa demokratin utgör de allmänna valen en central del av det demokratiska systemet. Val i någon form förekommer i nästan alla värl dens länder, men för att betraktas som demokratiska måste de vara (1) fria, vilket innebär att systematiskt valfusk och manipulation av rösträkningen eller otillbörliga påtryckningar i vallokalerna inte får förekomma, (2) rättvisa, det vill säga ge alla partier och kandidater förutsättningar att konkurrera på åt minstone formellt lika villkor. Naturligtvis är stora och etablerade partier alltid gynnade medialt och ekonomiskt i förhållande till mindre och helt nya partier, men det får inte förekomma ett ensidigt gynnande av de sittande makthavarna på oppositionens bekostnad. Valen ska vidare vara (3) regelbundna, i den me ning att de hålls med någorlunda jämna tidsintervall, som inte bör vara allt för långa. Normalt sett varierar mandatperioderna mellan fyra och fem år i par lamentariska stater och mellan fyra och sex år för presidenter i presidentiella system. Slutligen ska valen också vara (4) hemliga, vilket innebär att väljarna aldrig ska behöva tvingas uppge vilket parti de röstar på, detta i syfte att und vika att makthavarna hindrar oppositionella från att rösta eller tvingar dem att rösta på den sittande makten. På samtliga fyra punkter finns det naturligtvis gråzoner, där det är svårt att avgöra i vilken utsträckning ett val kan betraktas som fullt demokratiskt eller ej. I samtliga val förekommer i regel någon form av klagomål på hur processen har gått till. Inte sällan debatteras också i vilken utsträckning vissa partier gynnats otillbörligt, exempelvis ekonomiskt genom kopplingar till fackföreningsrörelser eller arbetsgivarorganisationer. För att det ska vara meningsfullt att tala om demokrati måste självklart även allmän och lika rösträtt gälla. Att rösträtten är allmän innebär att inga grup per är exkluderade från att rösta, såsom exempelvis var fallet för kvinnor och mindre bemedlade män i Sverige fram till början av 1900-talet. I vissa arabsta ter saknar fortfarande kvinnor rösträtt. Det bör betonas att rösträtten främst avser medborgare i ett land, även om det kan förekomma att även icke-med borgare ges rösträtt i vissa fall, såsom exempelvis i de svenska kommunvalen. Denna inskränkning gör det också möjligt för länder att använda sin medbor garskapspolitik för att exkludera grupper från det politiska livet, såsom exem pelvis är fallet i Estland och Lettland, som berördes ovan, där en stor del av den ryskspråkiga minoriteten fortfarande saknar medborgarskap och därmed rösträtt i parlamentsvalen. En annan legitim inskränkning av rösträtten gäller förstås barn och ungdomar, även om den exakta gränsen för när man bör ha
16
I NLEDNI NG
rätt att rösta är föremål för debatt i flera länder. Under 1900-talet har ålders gränsen successivt sänkts och ligger i dag i allmänhet på 18 år i de flesta län der. I många länder saknar omyndigförklarade och fängslade personer rösträtt. I USA innebär den senare restriktionen att flera miljoner medborgare saknar politiska rättigheter. Argumentet för dessa inskränkningar är att personer som antingen inte bedöms vara kapabla att klara sig själva, eller som har brutit mot samhällets regler, inte heller bör vara med och påverka. För att vara valbar, det vill säga kunna ställa upp som kandidat till parlamentet eller till presidentäm betet kan dock åldersgränsen vara betydligt högre. Rösträtten ska också vara lika, det vill säga alla medborgare ska ha lika stor makt vid valurnan, alltså ha lika många röster. I Sverige var rösträtten länge graderad efter inkomst, där de mest välbärgade kunde ha upp till 40 röster till de lokala församlingar som i sin tur utsåg ledamöter till den första kammaren.
Politiska fri- och rättigheter
Utan politiska fri- och rättigheter skulle den första punkten inte vara mycket värd. Genom dessa rättigheter kan partier och kandidater på formellt lika vill kor konkurrera om medborgarnas röster utan att våld eller hot om våld före kommer. För att möjliggöra konkurrens gentemot makthavarna krävs natur ligtvis att det bland annat råder yttrande-, åsikts- och föreningsfrihet. Utan dessa inslag skulle makthavarna mycket enkelt och effektivt kunna hindra potentiella utmanare att ställa upp, genom att antingen förbjuda deras partier eller fängsla eller trakassera deras företrädare. Även om det förekommer in skränkningar härvidlag även i etablerade demokratier, såsom exempelvis för bud mot nazistiska partier i Tyskland, är gränsdragningen här mindre kom plicerad än ovan. Det ska finnas synnerligen goda skäl för att hindra ett parti eller en kandidat att ställa upp i ett val. Det är också på denna punkt som de flesta länder som inte betraktas som fullvärdiga demokratier bryter mest fli tigt, såsom exempelvis i Iran, där väktarrådet granskar alla kandidater som vill ställa upp och kan hindra de kandidater som kan tänkas hota den rådande ord ningen. Det är alltså i själva selektionsprocessen av vilka som får ställa upp som de stora problemen i regel finns, inte i själva valen, vilka genom eliminering av oppositionen blir tämligen riskfria ur makthavarnas synvinkel.
17
INLEDNING
Rättsstatsprincipen (rule of law)
En tredje fundamental komponent i ett demokratiskt system är rättsstatsprin cipen, vilken förenklat innebär att alla är underställda lagen, även makthavarna. Ingen av de två punkterna ovan vore ju särskilt meningsfull om makthavarna ändå struntade i att följa valutslaget. För att en stat ska betraktas som en de mokrati måste självklart valutslaget respekteras och ligga till grund för reger ingsbildningen. På denna punkt finns det många syndare i världen, exempelvis de burmesiska och algeriska regimerna, vilka båda i början av 1990-talet helt sonika ogiltigförklarade parlamentsvalen, när det stod klart att oppositionen vunnit. Inga dolda makthavare
En sista punkt som är något svårare att bedöma är närvaron av aktörer som de facto sätter gränser för vilka beslut som kan fattas av de folkvalda representan terna. I en demokrati är det de folkvalda representanterna som ytterst bestäm mer över dagordningen och fattar de politiska besluten, utan hot om våld från icke-valda institutioner eller individer. Ett uppenbart exempel på när så inte är fallet är i länder där militärens roll varit framträdande, såsom i exempelvis Latinamerika och Turkiet under 1970- och 1980-talen. Vissa frågor tilläts helt enkelt inte att debatteras, och om vissa beslut skulle tas hotade man med mili tärkupp och ett störtande av det demokratiska systemet. Dessa hot sattes också i verket vid flera tillfällen, exempelvis i Turkiet 1980 och i Thailand 2006. Det finns naturligtvis andra typer av starka påtryckningar mot makthavarna som inte innehåller hot om våld, men som trots det kan betraktas som tvivelaktiga i ett demokratiskt system. Starka lobbyorganisationer har i vissa länder ett stort inflytande, ofta i kraft av sina ekonomiska resurser; i utbyte mot att lagstif tarna hörsammar organisationens krav utlovas massivt stöd i nästkommande val. Även något så opersonligt som finansmarknaden sätter de facto gränser för vilka ekonomiska beslut en regering kan fatta, men den stora skillnaden mellan det första exemplet där regeringen vid vissa beslut med våld riskerar att avsät tas och de två andra där makthavarna möjligen riskerar sitt återval, är att det i de senare fallen faktiskt står makthavarna fritt att fatta vilka beslut de vill och därmed också ta konsekvenserna i nästkommande val. Det finns ingen motsvarande definition på diktatur. Ett auktoritärt system kän netecknas snarare av avsaknaden av en eller flera av de komponenter som tagits upp ovan. På samma sätt som det finns olika typer av demokratiska system 18
I NLEDNI NG
finns det också en lång rad olika typer av auktoritära styrelseskick. Man brukar i dessa sammanhang tala om olika regimtyper, där regim avser de principer och normer som råder mellan de styrande och de styrda. Demokrati räknas som en regimtyp, där den grundläggande principen är att ”all makt utgår från folket”, som det står i portalparagrafen till den svenska regeringsformen. Inom ramen för den demokratiska regimtypen finns sedan ett antal olika sätt att or ganisera det politiska livet på, vilket vi ska återkomma till längre fram. Det är alltså värt att poängtera att regim inte är detsamma som regering. Valet 2006 i Sverige innebar alltså inget regimskifte, utan endast ett regeringsskifte inom ramen för det demokratiska systemet. Däremot innebar de första fria valen i Centraleuropa 1990 ett regimskifte (och regeringsskifte) från icke-demokratis ka regimtyper till en demokratisk. Den mest grundläggande uppdelningen vad gäller icke-demokratiska re gimtyper brukar göras mellan auktoritära och totalitära stater, där man förenk lat kan säga att de förra innebär en något mildare form av diktatur, där regimen tillåter en viss pluralism inom den ekonomiska och sociala (och privata) sfären, medan däremot politisk pluralism och konkurrens inte accepteras. Spanien un der Francisco Francos styre brukar betraktas som en typisk auktoritär regim. En totalitär regim, å andra sidan, strävar efter total kontroll över alla sfärer i samhället, även den privata, och pluralism tillåts inte på några områden. Därtill kännetecknas totalitära system av en ideologi som genomsyrar alla aspekter av samhället. I regel är också förtrycket betydligt mer utbrett och godtyckligt i totalitära än i auktoritära stater, vilka åtminstone har ett rudimentärt rätts system, som även begränsar ledarskapets maktutövning något. Nazityskland och Sovjetunionen under Josef Stalin är typiska exempel på totalitära stater. För att fånga mångfalden bland världens icke-demokratiska system, har stats vetare utvecklat fler regimtyper, exempelvis sultanism, som bygger på ett högst personligt och nyckfullt ledarskap, utan acceptans för pluralism, och post-tota litarism, som är ett slags uppluckring av den totalitära regimtypen, genom att regimen tillåter en något högre grad av pluralism, att ledarskapets maktutöv ning blir något mindre godtycklig och mer förutsägbar samt att uppslutningen bakom de ideologiska parollerna blir alltmer av en fasad. Haiti under JeanClaude Duvalier och Rumänien under Nicolae Ceausescu är exempel på sul tanistiska regimer, medan länderna i Centraleuropa från 1960-talet och fram till Berlinmurens fall är exempel på posttotalitära stater. Det främsta skälet till att kategorisera olika typer av politiska regimer är att möjliggöra analyser av olika effekter, främst vad gäller förutsättningarna att demokratiseras. Mycket förenklat kan man säga att ju mildare form av dikta 19
INLEDNING
tur och ju större tolerans för pluralism, desto bättre är förutsättningarna för både att en demokratiseringsprocess ska kunna komma till stånd och att denna process sker på fredlig väg. Omvänt gäller självklart då att ju hårdare diktatur, desto större är risken för att demokratisträvanden möts med hård repression, vilket i sin tur tvingar demokratiförespråkarna att också använda våldsamma metoder. Demokratins ställning i världen har stärkts mycket märkbart under de se naste två decennierna. Under mellankrigstiden utmanades demokratin både från höger, genom fascistoida eller nazistiska alternativ, och från vänster av kommunismen, vilka båda vid den tiden i mångas ögon föreföll vara fullt ac ceptabla alternativ till demokratin. Fascismens attraktionskraft minskade efter andra världskriget, men på grund av det kalla krigets utbrott kom en lång rad diktaturer och gerillagrupper, till både höger och vänster, att stöttas av an tingen Sovjetunionen eller USA, som ett medel för att förhindra att den andra sidan ökade sitt inflytande. Att vinna så många staters stöd som möjligt var viktigare än att verka för demokrati. I samband med Berlinmurens fall och Sovjetunionens – upplösning 1989 respektive 1991 – vilket också innebar det kalla krigets slut, kom dock demokratin att betraktas som det enda acceptabla styrelseskicket i världen, genom att det kommunistiska alternativet hade miss krediterats i mycket hög grad. Det stöd som tidigare givits till icke-demokra tiska regimer och gerillor upphörde, och i stället kom exempelvis bistånd och handel att tydligare villkoras med demokratiska reformer. Antalet och andelen demokratier har aldrig varit större än under perioden efter Berlinmurens fall, och aldrig förr har så många människor levt i demo kratiska stater. Enligt organisationen Freedom House som mäter demokratins tillstånd i världen var 87 av 194 undersökta stater (45 procent) år 2011 att be trakta som fria, det vill säga fullt demokratiska. 60 stater (31 procent) bedöm des vara halvfria, vilket innebär att det finns demokratiska inslag, men med betydande brister, och endast 47 stater (24 procent) är enligt Freedom House att betrakta som icke-fria, det vill säga diktaturer. För 30 år sedan utgjorde de icke-fria staterna den största gruppen (43 procent), medan endast 26 procent var fria och 31 procent halvfria. Fortfarande lever dock en dryg tredjedel av jordens befolkning, eller omkring 2,5 miljarder människor, i icke-fria länder, varav hälften i Kina. Man bör dock notera att utvecklingen under de senaste åren gått åt fel håll och antalet och att andelen demokratier är den lägsta på 12 år, även om skillnaderna är små.
20
I NLEDNI NG
Kategoriseringar av demokratiska styrelseskick Den form av demokrati som är den helt dominerande i världen i dag är den så kallade representativa demokratin, som innebär att befolkningen väl jer representanter som fattar de politiska besluten under en viss period. Direktdemokrati, som innebär att alla medborgare själva fattar alla beslut, ge nom exempelvis folkomröstningar eller som i det antika Aten, genom en folk församling dit alla röstberättigade män hade tillträde, kan förekomma som in slag i vissa länder, såsom exempelvis i Schweiz, men anses vara omöjligt att fullt ut praktisera med stater som omfattar miljontals invånare. På lokal nivå är de direktdemokratiska inslagen i regel dock vanligare, men det finns inget land som ens till övervägande del använder sig av detta system. I uppslagsböcker förekommer ofta rubriken ”statsskick”, vilket vanligtvis brukar avse vilken typ av statschef ett land har, såsom kungar och drottningar, kejsare och kejsarinnor eller furstar och furstinnor i monarkier eller presiden ter i republiker. Denna indelning är snarast av kuriöst intresse, eftersom den inte säger oss särskilt mycket om hur ett land styrs. Monarkerna, som ärver sina ämbeten, har per definition i demokratiska system i regel mycket begränsad makt, medan presidenternas makt kan variera från att begränsas till huvudsak ligen ceremoniella uppgifter, såsom exempelvis att representera sitt land och ta emot utländska statsbesök, till att vara landets mäktigaste person, som exem pelvis är fallet i USA. En mer relevant kategorisering, som fortfarande är den vanligaste indel ningen, utgår från hur makten är fördelad dels mellan olika centrala institutio ner, såsom parlament, regering, statschef och domstolar, vilket kallas den hori sontella maktdelningen, dels mellan de centrala institutionerna å ena sidan och de regionala och lokala å den andra, den så kallade vertikala maktdelningen. I parlamentariska system är makten i regel koncentrerad till parlamentet och i förlängningen regeringen på central nivå, som i exempelvis Storbritannien där regeringen styr tämligen oinskränkt under mandatperioden, medan president system tenderar att sprida ut makten på flera institutioner, som i USA där pre sidenten, parlamentet och högsta domstolen begränsar varandras möjligheter till maktutövning genom att de tilldelats ansvar för olika områden (den verk ställande, lagstiftande respektive den dömande makten). På det vertikala planet kallas stater som koncentrerar makten till centrum på bekostnad av periferi för enhetsstater, till vilka alla de nordiska länder hör, i motsats till federala stater där delstaterna, förbundsländerna, kantonerna, eller vilket namn de regionala enheterna – eller federala subjekten – nu har, har be 21
INLEDNING
tydande maktbefogenheter, såväl inom sitt område som i förhållande till cen tralmakten.
Den horisontella maktdelningen Parlamentarism
Grundprincipen i ett parlamentariskt system är att makten utgår från ett folk valt parlament, som kan bestå av antingen en eller två kammare, och att majo ritetsförhållandena där avgör regeringens sammansättning. Regeringen är all tid ansvarig inför parlamentet. Statschefen, som kan vara antingen en monark eller president och i det senare fallet antingen vara direktvald av medborgarna eller utsedd av parlamentet, har i regel huvudsakligen ceremoniella maktbefo genheter, i synnerhet om statschefen är en monark. Presidenternas makt kan dock variera en del. Utnämningsmakt, och i vissa fall utrikespolitiken, kan falla inom presidentens kompetensområde även i parlamentariska system, medan makten över inrikespolitiken, lagstiftningen och regeringsbildningen tillfaller parlamentet. Dock kan statschefen i parlamentariska system ha ett visst infly tande i samband med regeringsbildningen, oftast genom att denne formellt ut ser en regeringsbildare, men om den som utsetts att bilda regering inte lyckas få parlamentets godkännande, övergår uppdraget att bilda regering till någon annan. En regering måste alltså ha parlamentets stöd för att kunna bildas och om stödet under mandatperioden skulle upphöra kan i regel parlamentet ge nom en så kallad misstroendeförklaring fälla regeringen. I sådana situationer bildas antingen en ny regering på basis av de nya maktförhållandena i parla mentet – eller så utlyses nyval. Det kan formellt vara statschefens uppgift att upplösa parlamentet och utlysa nyval, men i praktiken sker detta på initiativ från regeringen eller regeringschefen (statsministern, premiärministern, för bundskanslern etc.). Statschefen kan vidare ha både initiativ- och/eller vetorätt vad gäller lagstiftning, men i regel räcker det att parlamentet fattar ett nytt lika lydande beslut för att upphäva statschefens veto. Vad som krävs för att en regering ska anses vara godkänd av parlamentet va rierar också länderna emellan. Man skiljer härvidlag mellan positiv respektive negativ parlamentarism. I länder med positiv parlamentarism krävs ett aktivt stöd från en majoritet av parlamentsledamöterna, vilket innebär att nedlagda röster räknas som nej-röster, vilket är fallet i exempelvis Tyskland. Den nega tiva parlamentarismen, som finns i de skandinaviska länderna, bygger omvänt på att det räcker att en regering har passivt stöd av en majoritet, det vill säga 22
I NLEDNI NG
så länge en majoritet inte är emot regeringen kan den sitta kvar. Nedlagda rös ter räknas alltså som ett stöd för regeringen. En tredje variant är att som i det finska fallet faktiskt bortse helt från de nedlagda rösterna och låta en regering bildas om det är fler som röstar ja än som röstar nej. Den positiva parlamenta rismen gör å ena sidan regeringsbildandet lite svårare, men garanterar å andra sidan att den godkända regeringen faktiskt åtnjuter majoritetens stöd, vilket i sin tur ger regeringen goda förutsättningar att få igenom de förslag som läggs fram. Den negativa parlamentarismen underlättar förvisso själva regeringsbil dandet, men i avsaknad av ett aktivt stöd från en majoritet kan regeringen i ett sådant system få stora svårigheter att genomföra sin politik. Ett av de mest iögonfallande exemplen på effekterna av den negativa parlamentarismen är när en folkpartistisk regering kunde bildas med aktivt stöd av endast 39 av de 349 ledamöterna i Sveriges riksdag 1978. Det tredje alternativet utgör i termer av regeringsbildande en mellanställning. Regeringens makt i parlamentariska system kan alltså variera högst väsent ligt, huvudsakligen beroende dels på hur många partier som i regel krävs för att bilda regering, dels på om regeringen har stöd av en majoritet eller endast en minoritet av ledamöterna. Detta avgörs i hög utsträckning av det valsätt som länderna använder sig av, vilket kommer att diskuteras mer utförligt nedan. Ett system som främjar majoritetsregeringar stärker självklart regeringens ställning gentemot parlamentet och än mer så om ett enda parti kan uppnå denna ma joritet. Omvänt gäller förstås då att minoritetskoalitioner stärker parlamentets ställning. Storbritannien är ett exempel på ett land med starka majoritetsreger ingar med vanligtvis endast ett regeringsparti, medan det vanliga är olika for mer av koalitionsregeringar, oftast med stöd av en majoritet, men ibland utan. Sverige utgör ett annat undantag, eftersom vi här under långa perioder haft en enpartiregering i minoritetsställning. Det finns vid sidan av valsättet andra sätt att stärka regeringens ställning. Ett är det som kallas konstruktivt misstroendevotum, vilket innebär att en regering kan fällas endast om det samtidigt finns ett majoritetsstöd för ett annat rege ringsalternativ. Det räcker alltså inte att alla krafter till höger och vänster går samman och fäller regeringen: de måste för att lyckas också vara beredda att samarbeta med varandra i regeringsställning. Med ett konstruktivt misstroen devotum är det alltså svårare att fälla en regering och man riskerar aldrig att hamna i utdragna regeringskriser där landet under lång tid saknar en funge rande regering. Av historiska skäl har bland annat Tyskland denna konstruk tion i sin grundlag. Det är vanskligt att tala om effekter av ett parlamentariskt system endast 23
INLEDNING
utifrån den horisontella maktdelningen. Hur systemet fungerar beror i stor utsträckning på hur valsättet är utformat. Valsättet påverkar partisystemets karaktär, det vill säga hur många partier som sitter i parlamentet och deras in bördes styrkeförhållande. Det som kännetecknar ett parlamentariskt system är dock en klar maktkoncentration till parlamentet och i förlängningen reger ingen, vilket, allt annat lika, tenderar att ge ett mer effektivt beslutsfattande och ett tydligare ansvarsutkrävande än i de fall där makten är spridd på flera organ. Parlamentariska system har vidare en klart större chans rent statistiskt att bibe hålla det demokratiska systemet, varför statsvetare tenderar att rekommendera parlamentarism för nyligen demokratiserade stater.
Presidentsystem
I motsats till vad namnet antyder, innebär ett presidentiellt system inte en maktkoncentration till presidenten. Tvärtom bygger detta system på en hori sontell maktdelning mellan den verkställande, lagstiftande och den dömande makten, där varje institution – presidenten, parlamentet respektive högsta domstolen – begränsar varandras maktutövning. Detta gör det svårare att fatta snabba beslut, vilket är hela syftet med systemet. Alla beslut ska vara väl ge nomtänkta och ha ett brett stöd, även om det riskerar att leda till handlingsför lamning och dödlägen. Hellre inget beslut alls än ett förhastat beslut. Statschefen i ett presidentsystem väljs direkt av folket, eller – som i USA:s fall – i praktiken direkt av folket för en mandatperiod som är fast, det vill säga det finns ingen möjlighet för parlament eller någon annan instans att avsätta presi denten, utom i de fall då presidenten begått allvarliga brott och ställs inför riks rätt. Presidenten är inte bara statschef, utan även regeringschef, vilket innebär att regeringen utses, leds och avskedas av presidenten och att parlamentets stöd inte är nödvändigt. Vanligtvis krävs ett godkännande av presidentens minister utnämningar från parlamentet, men därefter saknar parlamentet helt möjlighet under mandatperioden att påverka dess sammansättning. Regeringen ansva rar alltså inför presidenten, inte inför parlamentet. På motsvarande sätt saknar presidenten möjlighet att upplösa parlamentet och utlysa nyval, då även parla mentet sitter på ett fast mandat. Presidentens maktbefogenheter är i regel mycket omfattande i ett president system. Vid sidan av att verkställa politiska beslut har presidenten stora befo genheter vad gäller utnämningar av höga ämbetsmän inom förvaltningen och vetorätt gentemot parlamentet i lagstiftningsfrågor, vilket parlamentet i regel endast kan upphäva med någon form av kvalificerad majoritet, det vill säga 24
Styrelseskick i elva länder + EU ISBN 978-91-47-09811-8 © 1970, 2007 och 2012 Arne Halvarson, Marie Demker, Andreas Bågenholm och Liber AB Förläggare: Peter Söderholm Redaktör: Mia Ljunggren och Anders Drangel Omslag och typografi: Fredrik Elvander Sättning: LundaText AB Upplaga 16:1 Tryck: Sahara Printing, Egypten 2012
KOPIERINGSFÖRBUD Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Intrång i upphovsmannens rättigheter enligt upphovsrättslagen kan medföra straff (böter eller fängelse), skadestånd och beslag/förstöring av olovligt framställt material.
Liber AB, 205 10 Malmö tfn 040-25 86 00, fax 040-97 05 50 www.liber.se Kundservice tfn 08-690 93 30, fax 08-690 93 01
Styrelseskick i elva länder + EU�������������������������� ��������������������������������������������������������������� ����������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������ ����������������������������������������������������������� ���������������������������������������������������������������� ������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������������������ ������������������������������������������������������ ��������������������������������������������������������������� ����������������������� Styrelseskick i elva länder + EU������������������������������� �������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������������������������� ��������������������������������������������� Andreas Bågenholm���������������������������������������������� ����������������������������������������
Best.nr 47-09811-8
Tryck.nr 47-09811-8-00