9789144106526 by Smakprov Media AB

Regeringsformen

Thomas Bull Fredrik Sterzel

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 37593 ISBN 978-91-44-10652-6 Upplaga 3:1 © Författarna och Studentlitteratur 2015 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Printed by Dimograf, Poland 2015

INNEHÅLL

Förord 5 Förkortningar 7 Inledning 9 1 Statsskickets grunder 43 2 Grundläggande fri‑ och rättigheter 57 3 Riksdagen 103 4 Riksdagsarbetet 123 5 Statschefen 141 6 Regeringen 149 7 Regeringsarbetet 163 8 Lagar och andra föreskrifter 177 9 Finansmakten 205 10 Internationella förhållanden 229 11 Rättskipningen 241 12 Förvaltningen 257 13 Kontrollmakten 273 14 Kommunerna 295 15 Krig och krigsfara 303 Sakregister 311

FÖRORD

Regeringsformen är Sveriges främsta grundlag. Att den ska kunna läsas och förstås av den svenska allmänheten var en uttalad målsättning då den skrevs. Det är önskvärt att det finns en utgåva som med lättlästa kommentarer till de olika paragraferna ger en bild av författningen. Det vill vi åstadkomma med denna bok. Den som studerar juridik eller samhällsvetenskap bör inte heller bara läsa om regeringsformen i läroböcker utan bör kunna knyta kunskaperna till själva texten. Det vill vi göra möjligt, men vi har också tänkt på studiecirklar och en intresserad allmänhet. I en inledning ger vi en kort översikt över regeringsformens bakgrund och innehåll. Vi sammanfattar också några utmärkande drag och diskuterar hur den ska tolkas. Vi är medvetna om att det förekommer en del upprepningar i de följande kapitlen. Vår tanke är att man ska kunna läsa ett kapitel utan att ta del av bokens innehåll i övrigt. För att få en klar bild av Sveriges författning måste man emellertid studera även annat än regeringsformen. Vi har i texten tagit in hänvisningar till de viktigaste lagar och förordningar som kompletterar den och även till de viktigaste utredningsbetänkandena. Under varje kapitelrubrik anges var man kan söka bakgrunden i de huvudsakliga förarbetena. Den nya upplaga som nu ges ut innebär främst en uppdatering av den tidigare texten. Arbetet har i någon mån komplicerats av de dramatiska politiska striderna under hösten 2014, som slutade med den s.k. decemberöverenskommelsen. Vi har kunnat följa utvecklingen t.o.m. riksmötets slut i juni.

Förord

Vi tackar dem av våra vänner som bistått med sakgranskning och på annat sätt. Stockholm i maj 2015 Thomas Bull Fredrik Sterzel

KAPITEL 3

Riksdagen

FU: SOU 1963:17 s. 57 och 290, 1963:18 (RO); GB: SOU 1967:26 s. 105 och 138, prop. 1968:27 s. 122, 149 och 185, KU 1968:20, SOU 1972:15 s. 86 och 124, prop. 1973:90 s. 98, 158 och 246, KU 1973:26 s. 25 och 62; GLU: SOU 2008:125 s. 133 och 761, prop. 2009/10:80 s. 85 och 257, KU 2009/10:19 s. 11

Eftersom RF bygger på folksuveränitetens princip är det naturligt att det första kapitlet efter det inledande handlar om folkets fri- och rättigheter och nästa om ”folkets främsta företrädare”. Det som först måste läggas fast är hur riksdagen ska vara sammansatt och utses. Därför handlar 3 kap. om valsystemet och näraliggande frågor. Att konstruera ett valsystem, som garanterar att uppställda mål och principer verkligen uppfylls i praktiken, är mycket komplicerat rent tekniskt. De flesta bestämmelserna har därför fått tas in i en särskild lag, vallagen. Den nuvarande tillkom 2005 och omfattar 15 kapitel och 207 paragrafer (2005:837). I RF har de punkter lagts fast som är mest väsentliga för systemet i vad det avser riksdagsval. Det har inte kunnat undvikas att flera av bestämmelserna har fått en något teknisk och detaljmässig prägel. Fem verkligt grundläggande frågor besvaras i RF. Hur många ledamöter (mandat) har riksdagen? För vilken tid ska de utses? Vem har rösträtt? Vilken metod ska användas för att fördela mandaten mellan olika menings riktningar? Och vilka slags meningsriktningar ska svara för att folkviljan verkligen kommer till uttryck i riksdagen? Som svar på de två sista frågorna slår RF fast, att systemet bygger på partier och att riksdagens sammansättning ska vara proportionell mot partiernas styrka. RF besvarar även andra frågor av både praktisk och principiell betydelse, t.ex. om personröstning

103

3 Riksdagen

ska vara möjlig utöver partiröstning, hur en rättvis fördelning mellan olika landsdelar ska åstadkommas och om det ska vara möjligt för regeringen att förordna om extra val till riksdagen och i så fall för vilken mandatperiod. Inte alla grundpelare för valsystemet läggs dock fast i RF. Enligt 1 kap. förverkligas folkstyrelsen inte bara genom riksdagen utan också genom kommuner på lokal och regional nivå. Folkstyrelsen är liksom förvaltningen organiserad på tre nivåer och till alla tre ska val förrättas av medborgarna. Enligt den politiska uppgörelsen 1967 om övergång till enkammarsystem m.m. ska dessa tre val förrättas på samma dag (utom vid extra val). Denna ordning med gemensam valdag kommer inte till uttryck i RF utan först i vallagen (1 kap. 3 §) men hör till de politiska grundstenarna. Den är inte oomstridd, men kompromissen ligger fast i brist på enighet om något annat. För samtidiga val brukar främst anföras att den ordningen är sakligt motiverad av det nära samspelet mellan stat och kommun och att valdeltagandet skulle bli mindre vid fristående kommunalval som inte påverkar riksdagens och därmed regeringens sammansättning. Mot samtidiga val brukar främst invändas att de kommunala frågorna kommer för mycket i bakgrunden för rikspolitiken och att fristående val mellan riksdagsvalen skulle vara bra från demokratisk synpunkt genom att förkorta tiden mellan medborgarnas valtillfällen. Utöver val till riksdagen, landsting och kommunfullmäktige reglerar vallagen också val till Europaparlamentet. De hålls fristående i juni vart femte år, senast 2014. Eftersom RF saknar bestämmelser om dessa val och de inte heller påverkar själva valsystemet, lämnas de här åt sidan. Riksdagens bildande och sammansättning

1 § Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att lämna särskild personröst.

Valhandlingen kan sägas vara det demokratiska statsbyggets första byggkloss. De tre krav som anges i första stycket är grundläggande för det svenska systemet. De två första är allmängiltiga i en demokrati. De utvecklas inte närmare i RF, men vallagen innehåller minutiösa detaljbestämmelser som syftar till att garantera att kraven uppfylls. 104

3 Riksdagen

Fria val förutsätter negativt frånvaro av yttre tvång och positivt möjlighet att hävda i princip vilken mening som helst. Detta blir beroende även av andra faktorer än valsystemet. Regler om själva valhandlingen har begränsad betydelse, men vallagen bidrar med en rad bestämmelser. Ett typexempel är de om ordning vid röstning som bl.a. föreskriver att det på ett röstmottagningsställe eller i ett utrymme intill detta inte får förekomma propaganda eller annat som syftar till att påverka eller hindra väljarna i deras val (8 kap. 3 §). Av betydelse för åsiktsfrihetens förverkligande (jfr 1 kap. 1 § RF) är också t.ex. att staten åläggs att tillhandahålla och inom vissa gränser bekosta standardiserade valsedlar och kuvert (6 kap.). En gammal princip brukar vidare kallas den fria nomineringsrätten. Det betyder att varje röstande ska ha rätt att föra fram vilken valbar kandidat som helst oberoende av partier och myndigheter. Principen saknar numera egentlig praktisk betydelse på grund av valsystemets spärregler och kravet på förhandsanmälan av partier som vill delta i ett val (se 7 §). Den ställer till en del praktiska problem men har ändå ansetts värd att upprätthållas i princip. Kravet på hemliga val har motiverat en rad bestämmelser i vallagen (7–10 kap.). Ingen ska kunna se hur den enskilde väljaren röstar. Varje valsedel ska läggas in i ett valkuvert under skydd mot insyn. Ingenting får antyda vilken valsedel som ligger i kuvertet. I vallokalen ska valförrättaren lägga ned kuvertet i en valurna bland andra kuvert. Om röstning sker på ett annat röstmottagningsställe än i en vallokal, ska varje röstandes valkuvert av röstmottagaren läggas in i ett ytterkuvert. Detta ska läggas tillsammans med andra kuvert på sådant sätt att inget enskilt kuvert kan urskiljas. Noggranna regler ges för hur röstning ska ske i de fall väljaren inte personligen infinner sig hos en röstmottagare: budröstning och brevröstning. Etc. Det tredje kravet, på direkta val, uppfylls av RF själv (se 3 §). Under för arbetet till enkammarreformen diskuterades en rad alternativ för att på något sätt behålla ett inslag av indirekta val och därmed ett samband med kommunalvalen, t.ex. genom att en del av riksdagen skulle väljas på ett särskilt sätt. Dessa alternativ avvisades genom uppgörelsen 1967 som byggde på principen att ”väljaren ska vara suverän på valdagen”. Det svenska valsystemet fyller högt ställda krav i fråga om att garantera fria och hemliga val. Vad som brukar kallas valsäkerheten är hög. I praktiken är det dock svårt att helt upprätthålla de principiella kraven, eftersom de står i viss motsats till önskemålen om högt valdeltagande som alltid har © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

105

3 Riksdagen

vägt tungt. Vallagen innehåller en mängd bestämmelser som syftar till att underlätta för olika väljarkategorier att delta i valen (7–10 kap.). De gäller bl.a. röstning på annan tid än på valdagen och på annat ställe än i vallokal. Röstning kan ske, förutom i vallokal, vid särskilt röstmottagningsställe, hos utlandsmyndighet och genom bud eller lantbrevbärare. Särskild röstmottagning kan anordnas t.ex. på kriminalvårdsanstalter och vårdinrättningar av olika slag. En väljare som vistas utomlands eller på ett fartyg i utrikes fart får även rösta genom brev. Samtidigt som sådana åtgärder ökar valdeltagandet påverkar de ofrånkomligen valsäkerheten. Särskilda problem för valhemligheten uppkommer t.ex. då sjuka, funktionshindrade eller gamla behöver hjälp med röstningen. Valdeltagandet i riksdagsvalen ligger emellertid på en hög nivå internationellt sett. Det var omkring 82 procent 2006 och steg till 84,6 procent 2010 och 85,8 procent 2014, att jämföra med t.ex. cirka 78 vid senaste val i Norge, omkring 70 i Finland, Spanien och Tyskland, cirka 66 i Storbritannien och cirka 57 i Frankrike. Vid valen 1973–1982 låg emellertid det svenska talet över 90 procent. Brottsbalken innehåller i 17 kap. 8 § bestämmelser om två särskilda brott mot reglerna om val. För otillbörligt verkande vid röstning döms den som ”söker hindra omröstningen eller förvanska dess utgång eller eljest otillbörligen inverka på omröstningen”. Den normala straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst sex månader. För grovt brott ska dömas till fängelse i högst fyra år. Vid bedömningen om ett brott är grovt ska särskilt beaktas, om det har förövats med våld eller hot om våld eller innefattat missbruk av tjänsteställning. För tagande av otillbörlig belöning vid röstning döms, om det inte är mutbrott, den som mottar, låter åt sig utlova eller begär otillbörlig belöning för att rösta på visst sätt eller underlåta att rösta. Även här är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader. Om grovt brott föreskrivs inte. Valets giltighet, om brott förekommit, bedöms efter överklagande av Valprövningsnämnden, se 12 §. Principen att röstningen sker på parti läggs fast i andra stycket. Den fria nomineringsrätten är beaktad vid formuleringen. Väljaren har rätt att rösta på ”ett eget parti” men måste ge det en beteckning. Vallagen innehåller regler (2 kap.) om registrering av partibeteckningar och anmälan av kandidater. Dessa åtgärder är inte obligatoriska men ger skydd mot andras missbruk. 106

3 Riksdagen

Frågan om röstning på parti eller på person har diskuterats mycket. Röstning på person tillmäts fördelar från principiellt demokratisk synpunkt, men någon form av röstning på partier eller andra grupperingar är nödvändig för att valsystemet ska fungera rent praktiskt. I förarbetena till RF underströks att vårt representativa system innebär en folkstyrelse genom partier. På senare år har dock eftersträvats att ge utrymme för personval. Genom en ändring i RF 1994 blev det fastslaget att väljaren ska kunna rösta även på person. Närmare bestämmelser ges i vallagen (främst 14 kap. 9 §). Väljaren ska alltid rösta på ett parti – det sker genom att valsedeln upptar en partibeteckning – men har rätt att även stödja en särskild person genom att sätta ett kryss vid hans eller hennes namn. För att inte utfallet ska bli godtyckligt, har en gräns satts ut för i vilken utsträckning sådana personröster ska beaktas. Från början krävdes att de skulle vara så pass många att de motsvarade minst åtta procent av partiets röstetal i valkretsen. Från 2011 krävs fem procent. Det medför att även den som ett parti har nominerat på första plats har anledning att se om sitt hus och skaffa personröster för att inte få stå tillbaka för någon längre ner på valsedeln som har samlat många kryss. Men bara ”strökryss” påverkar alltså inte. I 2010 års val blev åtta kandidater ”inkryssade” i riksdagen, i 2014 års val elva. I båda valen var det ungefär var fjärde väljare som avgav även personröst. Partierna skjuts alltså i förgrunden av RF. Deras roll framhålls starkt i förarbetena. Utvecklingen har emellertid undergrävt deras ställning i samhället. Antalet medlemmar har sjunkit drastiskt. Denna utveckling påverkar dock inte partiernas lagtekniska funktion som grundbultar i valsystemet. Parallellt har sedan mitten av 1960-talet en ordning med offentliga bidrag (partistöd) vuxit fram. Statsbidrag utgår enligt en lag (1972:625, ändrad flera gånger) i form av allmänt partistöd och stöd till partiernas riksdagskanslier. Totalt utbetalas årligen omkring 400 miljoner kronor. Stödbelopp bestäms av Partibidragsnämnden, som består av tre ledamöter vilka alla ska vara eller ha varit ordinarie domare och som utses av riksdagsstyrelsen. Bidragsreglerna är inte alldeles enkla. För att inte stödet ska alltför starkt förstärka konsekvenserna av en enda valutgång, beräknas det med hänsyn till utgången i de två senaste valen. Det blir alltså en ”trappa” över åtta år. Bidrag utgår också till ett parti som fått 2,5 men inte fyra procent av rösterna i ett val, en regel som efter 2006 års val blev tillämplig på (SD) och efter 2014 års val på Feministiskt initiativ. Statsstödet är numera den största inkomstkällan för © F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

107

3 Riksdagen

partier på riksnivå. Bestämmelser om kommunalt partistöd finns i 2 kap. 9 och 10 §§ kommunallagen (1991:900). En kommun får men är inte skyldig att utge sådant bidrag. Kritik har riktats mot att kommunalt stöd ibland i olämpligt stor utsträckning används på riksplanet i stället för lokalt. En viss uppstramning av reglerna har därför skett. Valkostnaderna och partifinansieringen är viktiga inslag i den allmänna debatten. En allmänt omfattad ståndpunkt har alltid varit att partierna inte bör regleras i lag. Det har dock mycket diskuterats att efter förebilder i flera andra länder införa en skyldighet för partierna att redovisa åtminstone stora enskilda bidrag och användningen av kommunala bidrag. En översyn av partifinansieringen pågår f.n. Den syftar till ökad insyn med bl.a. förbud mot anonyma bidrag. 2 § Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter. För ledamöterna ska det finnas ersättare.

Före 1971 bestod riksdagen av två kamrar av vilka den första valdes indirekt. Basen för den kammaren var väljarnas röster i vissa tidigare kommunala val. Övergången till enkammarriksdag innebar att alla ledamöter utses i direkta och samtidiga val. Antalet ledamöter bestämdes från början till 350. I 1973 års val fick regeringssidan och oppositionen lika många mandat, med påföljd att åtskilliga beslut fick fattas genom lottning. Det skulle ha upprepats efter det mycket jämna valet 1979, om inte RF dessförinnan hade ändrats. Den svenska riksdagen har förhållandevis många ledamöter. Det går cirka 21 000 invånare på varje riksdagsmandat. Bland de f.n. 28 EU-länderna ligger Finland, Irland, Lettland, Slovenien och Ungern på ungefär samma nivå och bara de fyra allra minsta har väsentligt flera ledamöter proportionellt sett. Tyskland är motpolen med omkring 130 000 invånare per mandat. Amerikanska kongressens representanthus har mer än 700 000 invånare per mandat. Syftet med de relativt många riksdagsledamöterna är att få en god lokal representation. Man ville inte minska antalet ledamöter alltför kraftigt vid övergången från två kamrar till en. Vid övergången hade de två kamrarna tillsammans 384 ledamöter: 150 respektive 230 samt några extra mandat enligt speciella regler för att jämna ut ”trubbigheter” i valsystemet (liknande fall regleras nu inom ramen för det ordinarie ledamotstalet, se 8 § andra stycket). 108

3 Riksdagen

En ordning med ersättare infördes vid enkammarreformen och löste praktiska problem (se 4 kap. 13 §). Ordinarie val

3 § Ordinarie val till riksdagen hålls vart fjärde år.

Mandatperioden bestämdes vid enkammarreformen till tre år som en konsekvens av principen om gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val. Bred enighet förelåg visserligen om att det var en väl kort period och kunde befordra en oönskad kortsiktighet i politiken, men det ansågs att längre tid inte borde gå mellan valtillfällena. En förlängning till fyra år, samma som gällde för andra kammaren före 1971, genomfördes 1994 mot bakgrunden av ekonomiska kriser och arbete med en budgetreform. Åtta av de 28 medlemsstaterna i EU har fem år, övriga fyra år. Kortare mandatperiod är internationellt sällsynt. Amerikanska kongressens representanthus har två år och bl.a. parlamenten i Australien, Mexiko och Nya Zeeland tre år. Det framgår av formuleringen i RF att ett extra val inte påverkar de ordinarie valen. I andra länder börjar ofta en ny mandatperiod att löpa vid varje val, men det är oförenligt med en strikt tillämpning av principen om gemensam valdag för riksdagsval och kommunala val. Rösträtt och valbarhet

4 § Rösträtt vid val till riksdagen har varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt arton år. Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riks dagen eller ersättare för ledamot. Frågan om någon har rösträtt avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd.

Allmän och lika rösträtt är, som HFD uttalat i en dom (HFD 2013 ref 72), en del av de grundläggande värderingar som samhället vilar på men också just en rätt och inte en skyldighet. Paragrafen fick sin nuvarande lydelse 1994 då det tidigare kravet på att inte vara omyndigförklarad togs bort och den gamla striden om utlands© F ö r fa t t a r na oc h S t ud e n t li t t e r a t u r

109

3 Riksdagen

svenskarnas rösträtt slutligen löstes. Principen är nu att varje svensk medborgare ska få rösta om han eller hon har fyllt 18 år senast på valdagen och någon gång har varit bosatt i Sverige. Det ligger i sakens natur att denna princip kan leda till onöjaktigheter, men det har ansetts mest tillfredsställande från demokratisk synpunkt att inte avskära någon kategori från den grundläggande rättigheten att rösta. Frågor om t.ex. någon i realiteten inte förmått uttrycka en mening och vilken konsekvens det i så fall bör ha för valet får bedömas efter överklagande. Vallagen (5 kap.) innehåller bestämmelser om röstlängdsförfarandet. Valkretsar

5 § För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar.

Mandatfördelningen mellan valkretsarna

6 § Av mandaten i riksdagen är 310 fasta valkretsmandat och 39 utjämningsmandat. De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställs för fyra år i sänder.

Med dessa paragrafer kommer RF över till valmetoden. En grundläggande faktor i alla valsystem är hur det ordnas med valkretsar, eftersom detta kan på ett avgörande sätt påverka valresultatet. Ju färre som ska väljas, desto svårare för små partier att bli representerade och desto större överrepresentation för stora partier. Ju flera som ska väljas, desto större möjligheter för små partier att bli representerade och desto bättre proportionalitet. En ytterlighet är att bara en person utses i varje valkrets. Det parti som får flest röster vinner normalt mandatet även om det kanske har fått långtifrån en majoritet av rösterna i valkretsen (first past the post). Sådana ”majoritetsval i enmansvalkretsar” förekommer i Storbritannien. En modifiering är att ha två valomgångar i de valkretsar där ingen fått majoritet första gången. Det är ordningen i Frankrike. Det är också möjligt att ha majoritetsval med flera mandat i valkretsen. Det är t.ex. ordningen i USA vid presidentvalet i en del delstater. Det parti som fått flest röster får samtliga statens elektorer 110

3 Riksdagen

(winner takes all). Valet år 2000 avgjordes t.ex. av att den republikanske presidentkandidaten vann alla elektorerna i Florida. Det svenska systemet innebär att valkretsarna i stort sett bara har betydelse för den lokala representationen. Av de 349 mandaten fördelas 310 i valkretsar, vilket leder till en hygglig men bristfällig proportionalitet. Denna jämnas ut med de återstående 39 mandaten som fördelas med sikte på landet i dess helhet, oberoende av valkretsarna. Fördelningen 310/39 har efter omfattande beräkningar fastställts utifrån förutsättningen att den ska ge ett strikt proportionellt valutslag, som endast i undantagsfall påverkas av valkretsarna. Vid 2010 års val visade det sig emellertid att systemet inte klarade situationen då ytterligare ett parti kom in i riksdagen. Det ledde till en ändring av 8 §. Partibilden har förändrats dramatiskt sedan den tid då valsystemet utarbetades. Då hade man sedan lång tid fyra partier, ett stort och tre mindre, samt ett femte som fick några få mandat. Genom 2010 års val fick vi två ungefär jämnstora partier (runt 30 procent) och sex mindre (mellan 5,6 och 7,2 procent). Ännu efter 2006 års val, med sju riksdagspartier, gav valsystemet den önskade proportionaliteten, men det gick inte fullt ut då det blev åtta partier. De två stora partierna fick en liten överrepresentation, medan fyra av de mindre partierna fick var sitt mandat för litet. Se vidare 8 §. Efter 2014 års val har vi två stora partier (med 31,0 respektive 23,3 procent), ett mellanparti (med 12,9 procent) och fem mindre (med mellan 6,9 och 4,6 procent). Även då blev det mindre avvikelser från den önskade proportionaliteten: (S) fick ett mandat för mycket, (SD) två, medan (M), (FP) och (KD) fick var sitt mandat för litet. Valkretsarna anges i 4 kap. vallagen. De är 29 och utgår från länsindelningen. Störst är Stockholms län och stad med (2014) respektive 38 och 29 fasta mandat, minst är Gotland med två. Sexton valkretsar har mellan nio och tolv mandat, åtta mellan fyra och åtta. Ju mindre valkretsar, desto större behov av att ta i anspråk utjämningsmandaten. Den centrala Valmyndig heten fattar beslut om fördelningen av de fasta mandaten på valkretsar varje ordinarie valår. Det är värt att notera att dessa mandat enligt 6 § andra stycket fördelas strikt proportionellt mellan valkretsarna. Det är således inte fråga om någon överrepresentation för glesbygderna. De demografiska förändringarna medförde 2014 att tre valkretsar fick var sitt mandat mindre, tre var sitt ytterligare.

111

3 Riksdagen

Mandatfördelningen mellan partierna

7 § Mandaten fördelas mellan partier som anmält sitt deltagande i valet i enlighet med bestämmelser som meddelas i särskild lag. Endast partier som har fått minst fyra procent av rösterna i hela riket får delta i fördelningen av mandaten. Ett parti som har fått färre röster får dock delta i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i en valkrets där partiet har fått minst tolv procent av rösterna.

Den första punkten innehåller ett väsentligt, ibland avgörande inslag i valsystemet. Alla de 349 mandaten fördelas mellan partier. Det är inte möjligt för partierna att bilda s.k. valkarteller. Sådana var tillåtna före 1952 för att förbättra proportionaliteten inom det dåvarande valsystemet. Det innebar att ovanför partibeteckningen på valsedeln sattes ut en kartellbeteckning – t.ex. Alliansen – och att mandatfördelningen skedde i ett första steg till kartellen och därefter i ett andra steg till partierna inom kartellen. En sådan ordning skulle i praktiken kunna sätta fyraprocentspärren enligt andra stycket ur funktion. I riksdagsvalen från 2006 har två politiska grupperingar stått mot varandra med tre respektive fyra partier. Dessa fick alltså inte valtekniskt framträda som karteller, utan vart och ett av de sju partierna måste med egen kraft nå upp till fyraprocentgränsen. Om en valsedel upptar mer än en partibeteckning blir den ogiltig, enligt uttryckligt stadgande i 13 kap. 7 § vallagen. Denna ordning kan leda till att den gruppering som totalt får flest röster ändå hamnar i minoritet genom att ett av dess partier faller ut genom fyraprocentregeln. Hittills (2015) har regeln slagit till två gånger. (MP) kom in i riksdagen första gången 1988 och föll ut igen 1991 för att återkomma 1994. Ny Demokrati kom in 1991 och föll ut 1994. Åtskilliga gånger har regelns existens skapat en särskild dramatik kring ett riksdagsval. I 2010 års val passerade (SD) spärren och blev åttonde riksdagsparti. Fyraprocentregeln har tillkommit för att motverka alltför stark partisplittring och därmed slå vakt om en handlingskraftig demokrati. Liknande spärrar finns i åtskilliga länder, både högre som i Tyskland med fem procent och lägre som i Danmark med två procent. I 2014 års val gick gränsen strax över 250 000 röster. Feministiskt initiativ fick bortåt 195 000 röster, Piratpartiet drygt 26 000, och omkring 34 000 gavs till en lång rad andra partier. Långt över 200 partibeteckningar förekom vid sammanräkningen, de flesta

112

3 Riksdagen

med enstaka ströröster. Den fria nomineringsrätten (se 1 §) saknar således betydelse i detta sammanhang. Den gäller i praktiken om en valsedel ska underkännas som sådan eller räknas utan utsikt till framgång. Mot den här bakgrunden ska man se att ett krav på förhandsanmälan har införts, som kommer att tillämpas första gången vid 2018 års val (prop. 2013/14:48, KU 16). En anmälan om deltagande i ett val ska enligt vallagen (2 kap. 17 §) göras senast 30 dagar före valdagen. Att ta bort spärren skulle 2014 ha inneburit att mindre än 0,3 procent hade räckt för ett mandat. Det skulle ha medfört att ytterligare två partier blivit representerade i riksdagen, totalt alltså tio. Om man tar bort både spärren och utjämningsmandaten får man i princip den valmetod som til�lämpades till andra kammaren före riksdagsreformen. Tolvprocentregeln i andra stycket har tillkommit för att undvika alltför stötande lokala resultat av fyraprocentspärren. Endast i en valkrets lyckades i 2014 års val något annat parti än de tre största få mer än tolv procent: (C) på Gotland. I 2010 års val hade gränsen passerats i ytterligare tre valkretsar, av (C) i Jämtland, av (KD) i Jönköpings län och av (MP) i Stockholms kommun. Utfallet har varit liknande vid tidigare val. Debatten om valsystemet är en viktig del av den konstitutionella debatten. Den har efter den allmänna rösträttens införande alltid kretsat kring proportionaliteten. Å ena sidan sägs denna ha framkallat en olycklig partisplittring och medfört en lika olycklig försvagning av regeringsmakten. Å andra sidan sägs lika ofta att fyraprocentspärren är för sträng och att det skulle vara stötande om den drabbar ett parti som blivit fast etablerat i riksdagen, t.ex. (KD) som varit inne sedan 1991 års val. Den förra ståndpunkten leder till att valsystemet borde ge en extra vinstpremie till segraren för att säkra en handlingskraftig demokrati, den senare leder till att spärren borde mildras eller karteller tillåtas. 8 § De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. Om ett parti vid fördelningen av fasta valkretsmandat enligt första stycket har fått fler mandat i hela riket än vad som motsvarar en proportionell representation i riksdagen för partiet ska överskjutande mandat återföras och fördelas mellan övriga partier enligt bestämmelser som meddelas i särskild lag.

113

3 Riksdagen

Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit ett parti med mindre än fyra procent av rösterna, blir proportionell mot röstetalet i hela riket för de partier som deltar i fördelningen. Om ett parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten har vfått så många mandat än som motsvarar den proportionella representationen i riksdagen för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat som det har fått. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillförs de valkretsar. Vid mandatfördelningen mellan partierna används uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,2.

Det svenska valsystemet har alltsedan rösträttsreformen 1907–1911 byggt på proportionella val, men det kom inte till uttryck i regeringsformen förrän med den nuvarande RF. Huvudalternativet är majoritetsval i enmansvalkretsar (se 6 §). Den ordningen brukar ge ett kraftigt utslag till förmån för det segrande partiet, men även den leder normalt till någon form av proportionalitet om man ser till landet i dess helhet. Skillnaden mellan de två systemen kan enkelt illustreras med de två brittiska regimskiftena 1979 från Labour till Tories och 1997 tillbaka till Labour. Ingendera ”jordskredssegern” skulle med den svenska ordningen ha räckt för att komma ens i närheten av majoritet, utan Tories skulle 1979 ha fått 279 mandat i stället för 339 (majoritet = 318) och Labour skulle 1997 ha fått 285 mandat i stället för 419 (majoritet = 330). Det tredje partiet fick 11 respektive 13 mandat i stället för 88 respektive 111. Att inte heller det brittiska systemet alltid ger en klar majoritet visade sig senast 2010 (ett hung parliament). Det ledde till landets första koalitionsregering i fredstid sedan 1930-talet. Valet 2015 gav Tories majoritet trots endast 37 procent av rösterna. Varje system – även ett ”fullt” proportionellt – kan slå fel någon gång och ge segern till en som fått färre röster än någon annan. Ingen valmetod är bergsäker. Det enda som kan sägas bestämt vid en jämförelse mellan den svenska och den brittiska ordningen är två saker. Den brittiska ger normalt ett klart utslag och en stark regeringsmakt, medan den svenska ger en rättvisare representation för partierna. Den brittiska har ett väsentligt större inslag av personval genom att kandidaterna blir mera beroende av sin personliga kontakt med valkretsen. En kombination av båda systemen 114

3 Riksdagen

har gjorts i Tyskland, där halva förbundsdagen utses genom majoritetsval i enmansvalkretsar och den andra hälften tillsätts med utjämningsmandat. Inte heller en ordning med ”full” proportionalitet kan klara sig med att bara matematiskt ”översätta” procent röster till procent mandat. Man kan ju bara dela ut hela mandat. Det fordras därför en räknemetod som fördelar dessa i en bestämd ordning. Det finns flera sådana metoder, och ett par har tillämpats i Sverige. Den grundläggande principen är att man utgår från partiernas antal röster och genom division minskar detta tal med allt högre tal (divisorer) för varje mandat som partiet tilldelas. Sedan 1952 års andrakammarval tillämpas den jämkade uddatalsmetoden. Det gäller till en början mandatfördelningen mellan de partier som blir kvar efter tillämpningen av fyraprocentregeln, alltså efter 2010 åtta partier. Först ska de fasta valkretsmandaten fördelas, sedan utjämningsmandaten. Enligt uddatalsmetoden delar man med de udda talen: med ett innan partiet fått något mandat, med tre efter det första mandatet, med fem efter det andra och därefter med sju, nio, elva etc. Vid varje sådan division får man fram ett s.k. jämförelsetal för partiet i fråga. I första steget är alltså detta jämförelsetal detsamma som antalet röster om man följer den rena uddatalsmetoden – man delar ju med ett. En jämkning föreskrivs emellertid i tredje stycket. Den första divisorn ska vara 1,2 och inte ett, dvs. alla partiers röstantal ska divideras med 1,2 innan man börjar mandatfördelningen. I fortsättningen – sedan ett parti har fått sitt första mandat – ska man liksom enligt den rena metoden dela med tre, fem osv. Betydelsen av denna jämkning är att det blir svårare för små partier att få sitt första mandat. En tröskel sätts upp i starten, som de stora partierna genast kliver över men som är svår för de minsta att forcera. Anta att ett parti får 42 000 röster och ett annat 4 200. Med den rena uddatalsmetoden kommer det stora partiet efter fem mandat ned till drygt 3 800 i jämförelsetal (42 000 delat med 11), dvs. det lilla partiet får det sjätte mandatet. Om man inför en tröskel med 1,2 får partierna starta från 32 000 respektive 3 500. Det stora partiet får då sex mandat innan dess jämförelsetal har kommit ned under det lilla partiets (42 000 delat med 13 = 3 200). Det lilla partiet får alltså först det sjunde mandatet. I ett första steg tillämpas den jämkade uddatalsmetoden inom var och en av de 29 valkretsarna, i ett andra steg räknas rösterna i hela riket som en

115

3 Riksdagen

valkrets. De flesta utjämningsmandaten hamnar hos de små partierna och i de mindre valkretsarna. I 2006 års val fick de tre minsta partierna mellan sju och tio utjämningsmandat vardera medan de två största fick ett respektive fyra. I 2010 års val blev som nämnts de två största partierna överrepresenterade i valkretsarna. Utjämningsmandaten fördelades därför mellan de sex mindre partierna. Efter 2014 års val gick de till de fem minsta partierna. Utjämningsmandaten ska i ett tredje steg fördelas inom partierna på valkretsar. Om detta säger sista punkten i andra stycket endast att de ska tillföras valkretsarna. Detta ska enligt vallagen (14 kap. 5 § andra stycket) tillgå så att man följer storleken på partiets jämförelsetal. Det första utjämningsmandatet hamnar alltså i den valkrets där partiet efter fördelningen av de fasta mandaten hade det största jämförelsetalet osv. Ett undantag föreskrivs dock. Om partiet inte har fått något mandat i en valkrets, utgår man där från röstetalet, alltså inte från jämförelsetalet, som i denna situation är röstetalet delat med 1,2. Detta innebär i sak att man prioriterar bred representation. Normalt står valet mellan att antingen ge ett parti ett mandat i vardera av två valkretsar eller ge det två i den ena och inget i den andra. Vallagen har valt det första av dessa alternativ. Ordningen för fördelning av utjämningsmandat inom partierna ger uttryck för en stark strävan att åstadkomma god regional representation. Ett alternativ som har diskuterats är att utse innehavare av dessa mandat från särskilda rikslistor som de olika partierna upprättar vid sidan av nomineringarna i valkretsarna. Enighet nåddes om att även utjämningsmandaten ska besättas i valkretsarna. Det ska observeras att RF inte uppställer något krav på att en kandidat ska vara bosatt i sin valkrets. Ingenting hindrar att en stockholmare nomineras i Norrbotten etc. och sådant händer ofta, främst givetvis då ett parti kan räkna med flera säkra mandat i en valkrets. Ibland nomineras en partiledare eller annan framstående politiker i flera valkretsar antingen för att dra röster till partiet eller för att säkra invalet. Ingenting hindrar heller att ett parti har samma rikslista i alla valkretsar. Det hade t.ex. (SD) i 2010 års val, vilket medförde att partiledaren blev invald i 20 valkretsar (se vidare 9 §).

116

3 Riksdagen

Valsystemet

Riksdagen har 349 ledamöter (mandat). Av dessa är 310 fasta mandat som i förväg delas ut på de 29 valkretsarna proportionellt efter antal röstberättigade. 39 är utjämningsmandat. De fasta mandaten fördelas mellan partierna enligt den jämkade uddatalsmetoden med första divisorn 1,2. I exemplet nedan antas att det finns fyra partier A–D som har fått de röster som anges i procent och antal på de översta två raderna. På tredje raden anges deras första jämförelsetal sedan antalen röster delats med 1,2. På följande rader anges tilldelade mandat och nya jämförelsetal, erhållna genom att dela med 3 efter första mandat och med 5, 7, 9 osv. efter följande mandat. Med fetstil anges de utdelade mandaten i nummerordning. Största partiet (A) får 1, näst största (B) 2, största (A) 3 osv. Parti Röster, procent Röster, antal Jämförelsetal

6,3

5,7

36 000

30 000

4 725

4 275

30 000

25 000

10:

12 000

10 000 (25)

7 200

6 000

5 143

4 286

4 000

12:

3 333

13:

3 273

11:

3 562

1 575 (29)

1 425

3 938

945

855

2 727

2 769

Av de små partierna får alltså C det tionde mandatet, och D det elfte. Om man inte hade delat med 1,2 i början, hade C fått det åttonde mandatet och D det tionde (4 725 är större än 4 286, 4 275 större än 4 000). Det är bara elva valkretsar som har minst tio mandat. Ett andra mandat kan C få först på 25:e plats, D på 29:e. Bara två valkretsar är så stora. C och D får således vardera 11 + 2 = 13 fasta valkretsmandat. Härefter får C nio utjämningsmandat och D sju. Återstående mandat fördelas på de stora partierna A och B, så att även de uppnår riksproportionalitet.

117

Thomas Bull är f.d. professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet och numera justitieråd vid Högsta förvaltningsdomstolen. Fredrik Sterzel är f.d. professor i konstitutionell rätt vid Uppsala universitet och f.d. justitieråd vid Högsta domstolen.

Regeringsformen – en kommentar Regeringsformen är en uppdaterad och användarvänlig genomgång av bestämmelserna i vår viktigaste grundlag. Den ger en koncis och komplett bild av grundlagsregleringen av vårt statsskick. Ett introduktionskapitel ger en överblick och identifierar de stora utvecklingstrenderna, varefter författarna går igenom varje kapitel i regeringsformen paragraf för paragraf. Alla centrala delar av svensk demokratis rättsliga reglering belyses, såsom riksdagens ställning, regeringens förhållande till myndigheterna, enskildas rättighetsskydd och domstolarnas ställning och uppgifter. Boken vänder sig med en lättillgänglig framställning till en intresserad allmänhet, till studenter inom juridik och samhällsvetenskap samt till alla praktiskt verksamma på områden som berörs av grundlagen.

Tredje upplagan

Art.nr 37584 Art.nr 37593