9789144084008

I Sverige är det vanligt att bolagisera verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Det vill säga i regi av stat, kommun eller landsting.

Dessa offentligt ägda bolag är politiskt styrda och därmed tänkta att skapa samhällsnytta. Men givet bolagsformen ställs det också krav på att verksamheten bedrivs på affärsmässiga grunder. Denna kombination av logiker skapar ofta motsättningar inom offentligt ägda bolag, men även i relationen till externa intressenter. Situationen påverkar bolagets styrning och ställer krav på att ägarna till bolaget utvecklar en ägarstrategi.

| Styrning av offentligt ägda bolag

Styrning av offentligT ägda bolag

Anna Thomasson

Anna Thomasson är forskare och lärare vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet. Anna har i flera år forskat på temat styrning av offentligt ägda bolag och disputerade inom detta område 2009.

Styrning av offentligT ägda bolag

I boken diskuteras de offentligt ägda bolagens särprägel samt vilka krav denna särprägel ställer på bolagens ägare, styrelse och vd.

Författaren resonerar även kring hur styrningen av de offentligt ägda bolagen kan förbättras. Boken är tänkt som kurslitteratur och som stöd för politiker och beslutsfattare i offentlig sektor.

Art.nr 36444

Anna Thomasson

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08400-8_01_cover4B.indd 1

2013-02-06 13.10

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av lagen om upphovsrätt. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt BONUS-Presskopias avtal, är förbjuden. Sådant avtal ­tecknas mellan upphovsrättsorganisationer och huvudman för utbildningsanordnare t.ex. kommuner/universitet. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller BONUS-Presskopia.

Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av ­a llmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till ­upphovsman/rättsinnehavare.

Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 36444 ISBN 978-91-44-08400-8 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2013 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Shutterstock/bioraven Printed by Holmbergs i Malmö AB, Sweden 2013

978-91-44-08400-8_01_book.indd 2

2013-02-06 13:50

Innehåll

Förord 7 K apitel 1

Inledning 9

Studiet av offentligt ägda bolag 12 K apitel 2

Den offentliga kontexten – vad innebär den? 21

Den offentliga sektorns särprägel 23 Lagstiftningen 24 Mål och syfte 26 Styrning i offentliga organisationer 29 Sammanfattning 31 K apitel 3

Bolagskontexten 33

Villkoren för bolagets styrning 34 Bolagets ledning och dess roller 37 Vinstintresse och vinstutdelning 38 Insyn i offentligt ägda bolag 39 LOU i offentligt ägda bolag 40 Sammanfattning 42 K apitel 4

Corporate governance 43

Agentteori 44 Stewardship-teori 48

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 3

3

2013-02-06 13:50

Innehåll

Resursberoende teori 49 Intressentteori 51 Sammanfattning 55 K apitel 5

Corporate governance i offentligt ägda bolag 59

Separation av ägande och kontroll 60 Ansvarsutkrävande i offentligt ägda bolag 62 Kontrollmekanismer i offentligt ägda bolag 64 De offentligt ägda bolagens komplexitet och mångtydighet 67 Behovet av balans mellan kontroll och autonomi 68 Sammanfattning 69 K apitel 6

Styrning av offentligt ägda bolag – från teori till praktik 71

Svårstyrda hybrider – vad innebär det i praktiken? 71 Ägarrollen 72 Relationen styrelse–bolag och styrelseledamotens roll 80 Vd:s roll och relation till ägare, styrelse och omgivning 87 Sammanfattning 93 K apitel 7

Hur styr man en företagshybrid? 95

Företagshybriden och dess kontext 97 Organisationens utformning och dess betydelse 99 Kompetens på alla nivåer i styrkedjan 102 Styrelsens sammansättning 103 Aktieägardirektiv 104 Intressebalans 105 Sammanfattning 106 K apitel 8

Avslutande kommentarer 109

De offentligt ägda bolagens särprägel 109 Mångtydiga roller 110 Intressenters förväntningar 111

4

978-91-44-08400-8_01_book.indd 4

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

2013-02-06 13:50

Innehåll

Styrning av offentligt ägda bolag 111 Ägarstrategi 112

Litteraturförteckning 115 Sakregister 123

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 5

5

2013-02-06 13:50

978-91-44-08400-8_01_book.indd 6

2013-02-06 13:50

Förord

Det finns en del personer som har tagit aktiv del i tillkomsten av denna bok och utan vars hjälp denna bok antagligen inte blivit skriven. Dessa vill jag passa på att tacka här.

För det första vill jag tacka de representanter från de olika bolagen som jag studerat och som har ställt upp på intervjuer genom åren.

Därefter vill jag tacka dem som tagit sig tid att läsa igenom och kommentera innehållet i denna bok. Således ett stort tack till Ola Mattisson vid Ekonomihögskolan i Lund för värdefulla synpunkter på innehållet. Jag vill också tacka min morbror Thomas Eriksson för värdefulla kommentarer avseende språk och utformning. Sist men inte minst ett stort tack till min man, Tomas Avenborg, för alla synpunkter avseende såväl innehåll som utformning av boken.

Utöver det vill jag tacka min moster, Margareta Wenehed, för allt stöd under alla år. Sigues viviendo dentro de mi.

Lund i oktober 2012 Anna Thomasson

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 7

7

2013-02-06 13:50

978-91-44-08400-8_01_book.indd 8

2013-02-06 13:50

Kapitel 3

Bolagskontexten

I det här kapitlet kommer bolagskontexten att beskrivas. Utgångspunkten kommer att tas i aktiebolagslagen (SFS 2005:551), som är den lag som alla aktiebolag i Sverige (oavsett om de ägs av en offentlig myndighet eller är privata) lyder under. Aktiebolagen tillkom för att det skulle finnas en organisationsform för affärsverksamhet som också var lämplig för att samla riskkapital (Stattin, 2007).

Aktiebolagslagen är således skapad för att affärsverksamhet ska bedrivas inom ramen för denna organisationsform. Enligt aktiebolagslagen är syftet med aktiebolag även att generera vinst. Om aktiebolaget ska ha ett annat syfte måste detta skrivas in i bolagsordningen (Stattin, 2007).

När det gäller offentligt ägda bolag reglerar kommunallagen förutsättningarna för kommuner och landsting att bedriva verksamhet i bolagsform.

Enligt kommunallagen får kommunala aktiebolag inte ha ett vinstsyfte, utan de måste ha ett kommunalt syfte. Det kommunala syftet måste därför skrivas in i bolagsordningen för att inte lagens vinstsyfte ska gälla (Stattin, 2007).

Utöver dessa villkor lyder all kommunal verksamhet, även de som bedrivs i bolagsform, under principerna om offentlighet, självkostnad, lokalisering (får primärt inte bedriva verksamhet utanför kommunens gränser), likställighet, allmänintresse och förbud mot retroaktiva beslut, som också de regleras i kommunallagen (Stattin, 2007). Däremot reglerar kommunallagen inte den verksamhet som bedrivs av bolaget eller styrningen av bolaget, utan för denna del gäller aktiebolagslagen fullt ut (Stattin, 2007).

I vissa länder har man valt att göra en åtskillnad i regelverket mellan bolag som ägs av offentliga myndigheter och övriga bolag, och i vissa länder finns det en specifik bolagsform att tillgå för de offentliga verksamheter som bedrivs i bolagsform. Till exempel har man i Norge gjort det möjligt © F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 33

33

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

att driva specifika kommunägda företag som inte utgör en egen juridisk person, utan som är en del av den övriga kommunen. Kommuner kan även äga vanliga aktiebolag i Norge, men då lyder dessa under en specifik lagstiftning. Till stora delar liknar lagstiftningen den norska aktiebolagslagen, men med den väsentliga skillnaden att kommunen har ett obegränsat ansvar för sin ägarandel.

I Sverige finns ingen specifik bolagsform som offentliga myndigheter kan använda sig av. Inte heller finns det någon särskild lagstiftning för de offentligt ägda bolagen, utan dessa är skyldiga att följa det som står i aktiebolagslagen och lyder således under exakt samma regelverk som bolag i privat sektor.

Diskussionen i detta kapitel kring bolagskontexten och vad den innebär kommer därför att ta sin utgångspunkt i aktiebolagslagen och vad som däri regleras avseende styrning av aktiebolag. Syftet här är inte att ge en utförlig och uttömmande beskrivning av aktiebolagslagen. Inte heller kommer det att ges en beskrivning av denna lagstiftning i detalj eller mer utförligt av hur ett bolag bildas. För att fördjupa sig i dessa frågor hänvisas till annan litteratur, till exempel Stattins bok från 2007 med titeln Kommunal aktiebolagsrätt.

Precis som i föregående kapitel kommer förutsättningarna i privat och offentlig sektor att ställas mot varandra. Skillnaden är att i detta kapitel handlar det inte om en allmän beskrivning av hur det ser ut i de olika sektorerna.

Fokus kommer i stället att ligga på att beskriva den kontext inom vilken de offentligt ägda bolagen verkar, genom att göra ett avstamp i beskrivningen av regelverket för aktiebolag.

En viktig distinktion i detta sammanhang är skillnaden mellan begreppen publika bolag och offentligt ägda bolag. Ett publikt bolag är ett bolag som är börsnoterat, medan ett offentligt ägt bolag syftar på bolag som ägs av stat, landsting eller kommun. Privatägda bolag är de aktiebolag i privat sektor som inte är publika, det vill säga inte är börsnoterade. För att i denna bok referera till motsatsen till offentligt ägda bolag kommer begreppet företag i privat sektor att användas och då avses såväl börsnoterade som icke börsnoterade bolag.

Villkoren för bolagets styrning Till grund för styrningen av bolaget ligger bolagsordningen. Här anges det bland annat vilken typ av verksamhet som ska bedrivas inom bolaget. Enligt 34

978-91-44-08400-8_01_book.indd 34

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

aktiebolagslagen 3 kap. 3 § (SFS 2005:551) ska det i de fall bolagets syfte (helt eller delvis) inte är att gå med vinst anges i bolagsordningen. I dessa fall ska det även anges hur en eventuell vinst ska hanteras.

I bolagsordningen ska dessutom villkoren för hur styrelsen ska utses och dess sammansättning anges. Det ska vidare anges hur många revisorer bolaget ska ha samt hur bolagsstämman ska sammankallas.

Bolagsstämma hålls en gång per år och det är i samband med denna som ägarna har rätt att fatta beslut om frågor som rör bolaget. Det är också på stämman som ägarna utser ledamöter till bolagets styrelse. En ledamot sitter normalt fram till nästa bolagsstämma, men om det skrivs in i bolags­ ordningen kan en ledamot väljas för till exempel de kommande fyra räkenskapsåren (ABL 8 kap. 13 §, SFS 2005:551).

I kommun- och landstingsägda bolag är det vanligt med lösningen att ledamöterna väljs på fyra år. Anledningen till detta är att kunna samordna valet till styrelser med den tillsättning av representanter för politiska uppdrag som görs efter varje kommun- och landstingsval. Genom att skriva in i bolagsordningen att val sker vart fjärde år kan valet av styrelseledamöter till bolagsstyrelsen samordnas med övrig tillsättning av politiska poster i kommuner och landsting. Detta är speciellt intressant i de fall då ledamöterna i styrelserna är politiskt tillsatta, vilket ofta är fallet.

Utöver val av styrelseledamöter väljs revisorer på bolagsstämman. Hur många revisorer ett bolag ska ha anges i bolagsordningen. Revisorns uppgift är att granska bolagets årsredovisning och bokföring samt hur bolaget har förvaltats av vd och styrelsen (ABL 9 kap. 3 §, SFS 2005:551). Granskningen ska ske i enlighet med vad som är god redovisningssed. När det gäller kommunaloch landstingsägda bolag är det brukligt att även politiskt tillsatta revisorer från kommunrevisionen är med och granskar bolaget, så kallade lekmanna­ revisorer. De senare utför en revision av själva verksamheten, det vill säga inte primärt av ekonomin, utan främst i fråga om hur väl verksamheten uppfyller de mål kommunen ställt upp för den. Lekmanna­revisionen är således av betydelse för möjligheten till ansvarsutkrävande och uppföljning av hur verksamheten sköts. Även lekmannarevisorerna väljs av bolags­stämman, om inget annat anges i bolagsordningen (ABL 10 kap. 8 §, SFS 2005:551). För statliga bolag har Riksrevisionen rätt att utse en eller flera revisorer som ska delta i revisionen (ABL 9 kap. 8 §, SFS 2005:551).

Vad som angetts här är förutsättningarna för styrningen av aktiebolag © F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 35

35

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

i enlighet med vad som står angivet i aktiebolagslagen (SFS 2005:551). Som nämndes inledningsvis är offentligt ägda bolag skyldiga att följa aktiebolagslagen. De villkor som här angetts gäller således även för dem.

När det gäller kommunala verksamheter och verksamheter som bedrivs av landsting får dessa föras över till bolag i de fall inget särskilt anges (KL 3 kap. 16 §, SFS 1991:900). Undantaget är verksamheter som innefattar myndig­ hetsutövning. Sådana får bara föras över till ett aktiebolag om stöd för detta finns i lagstiftningen (3 kap. 16 §, SFS 1991:900).

När en angelägenhet på kommunal nivå eller landstingsnivå förs över till ett aktiebolag ska fullmäktige (kommun- eller landstingsfullmäktige) fastställa ändamålet med verksamheten. Här handlar det om att fastställa det så kallade kommunala ändamålet med verksamheten och detta är en förutsättning för att bolaget ska få bildas. När det gäller det kommunala ändamålet så beslutas detta av kommun- eller landstingsfullmäktige. Det finns således ingen särskild beskrivning eller något krav på vad som utgör ett kommunalt ändamål. Efter det att beslutet är fattat kan det under en viss tid överprövas. Om det däremot inte överprövas under denna tid gäller det som beslutats av fullmäktige.

Utöver att fastställa det kommunala ändamålet ska fullmäktige vid bildandet av bolaget utse styrelseledamöter, utse minst en lekmannarevisor (Stattin, 2007) samt säkerställa att: … fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas (KL 3 kap. 17 §, SFS 1991:900).

Eftersom fullmäktige har den skyldighet som anges i 17 § är det ofta inskrivet i bolagsordningen för kommun- och landstingsägda bolag att beslut av principiell beskaffenhet ska delegeras till ägaren. Vad som kan räknas till beslut av ”principiell beskaffenhet” eller ”större vikt” är däremot öppet för tolkning. Dessa villkor gäller även om en kommun eller ett landsting är delägare i ett bolag.

36

978-91-44-08400-8_01_book.indd 36

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

Bolagets ledning och dess roller De aktörer som är involverade i styrningen av ett aktiebolag är ägare, styrelse och vd. Forskning kring bolagsstyrning, eller corporate governance, som det också kallas, handlar om vilken typ av relation dessa tre aktörer ska ha till varandra samt vilken funktion de har för styrningen av bolagets verksamhet.

Inom forskningen förekommer det olika syn på vilken roll som ägare, styrelse och vd ska ha gentemot bolaget och vilken relation de ska ha till varandra.

Det handlar i dessa fall bland annat om hur mycket ägarna ska styra och kontrollera bolaget och vilken roll styrelsen ska ha. De olika perspektiven på bolagsstyrning som finns inom forskningsområdet corporate governance kommer att diskuteras närmare i kapitel 4.

Utöver vad som lyfts fram i forskningen kring bolagsstyrning finns det reglerat i aktiebolagslagen vilket ansvar ägare, styrelse och vd har samt vilka styrmekanismer de har till sitt förfogande.

Enligt aktiebolagslagen ska ägarna till ett bolag utse bolagets styrelse och revisorer samt ange verksamhetsområde för bolaget. Ägarnas möjlighet att påverka och besluta om bolagets angelägenheter finns i samband med bolagsstämman. Det är på stämman som styrelsen utses, revisorer väljs och beslut tas om bolagsordning.

Ledningen för bolaget utgörs av en styrelse tillsammans med en vd.

I enlighet med 8 kapitlet i aktiebolagslagen (SFS 2005:551) ansvarar styrelsen för bolagets organisation, förvaltar dess angelägenheter och är ansvariga för bolagets ekonomiska situation. Styrelsen ska även upprätta en arbetsordning där det anges vad som är styrelsens respektive vd:s ansvar. Styrelsen är även det organ som tillsätter vd. Dessutom är det styrelsen som fattar beslut om att avsätta vd:n om styrelsen inte längre har förtroende för honom eller henne. Styrelsen har även rätt att utse en vice vd. Vd ansvarar för att sköta den löpande förvaltningen av bolaget i enlighet med de riktlinjer som han eller hon fått av styrelsen (ABL 8 kap. 29 §, SFS 2005:551).

Styrelse och vd utgör således tillsammans bolagets ledning, och hur rollfördelningen ser ut mellan styrelse och vd samt mellan bolagets ledning och dess ägare är tydligt reglerat i aktiebolagslagen. Det som står i aktiebolagslagen gäller också för de offentligt ägda aktiebolagen, då dessa lyder under samma lagstiftning som aktiebolag i privat sektor.

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 37

37

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

Vinstintresse och vinstutdelning Hur vinstutdelning får ske enligt aktiebolagslagen regleras i dess 18 kapitel (ABL, SFS 2005:551). Beslut om vinstutdelning fattas av bolagsstämman på förslag från styrelsen.

När det gäller vinstutdelning i offentligt ägda bolag är det regelverket i aktiebolagslagen som gäller. Däremot står det i kommunallagen att kommuner och landsting inte får driva näringsverksamhet om den drivs med vinstsyfte samt att det inte är tillåtet att ta ut högre avgifter än vad som motsvarar kostnaderna (KL 2 kap. 9 § samt 8 kap. 3c §, SFS 1991:900).

Syftet med verksamheten som bedrivs av landsting och kommuner i bolag är således inte att den ska gå med vinst, men om det finns en vinst så får vinstutdelning ske i enlighet med vad som är angivet i aktiebolagslagen.

Här är det intressant att notera vad som står i bolagsordningen, för enligt aktiebolagslagen 3 kap. 3 § (SFS 2005:551) ska det, i de fall bolagets syfte (helt eller delvis) inte är att gå med vinst, anges i bolagsordningen hur eventuella överskott ska hanteras. Även om det är tillåtet förekommer det med jämna mellanrum diskussioner i dagspress och andra forum om huruvida det är lämpligt att offentligt ägda bolag går med vinst. Frågan som ställs är då ofta om det inte är rimligare att sänka avgifterna och hålla priserna nere i stället för att bolaget går med vinst.

Denna fråga är inte enkel. Hänsyn bör för det första tas till det faktum att ägarna lånar ut kapital till bolaget och tar en risk genom att göra detta.

Att ägarna kan låna ut pengar till bolaget är ett sätt att säkra kapitalanskaffningen. För att få avkastning på insatt kapital och för att få ersättning för den risk ägarna tar förekommer det därför att offentliga ägare i ägardirektiv skriver in ett avkastningskrav på ett visst antal procent.

För det andra möjliggör ett överskott att underhåll och investeringar kan göras och att verksamheten kan utvecklas. Till exempel kräver fastigheter och vatten- och avloppsledningar löpande underhåll och investeringar för att byggnader och infrastruktur inte ska förfalla. Ett annat exempel är behovet av att investera i nya sopbilar eller i en ny, miljövänligare avfallshantering.

Utan ett överskott från verksamheten kan det emellertid bli svårt att avsätta pengar till den här typen av nödvändiga åtgärder. Att en verksamhet genererar en vinst innebär därför inte nödvändigtvis att denna vinst delas ut 38

978-91-44-08400-8_01_book.indd 38

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

till aktieägarna. I stället kan beslut fattas om att låta en del av eller hela vinsten återgå till bolaget för att på olika sätt användas för att förbättra verksamheten.

Själva möjligheten att kunna låta eventuella överskott gå tillbaka in i verksamheten och användas för underhåll och investeringar är en av anledningarna till att bolagsformen väljs av offentliga myndigheter. Genom att bolagisera en verksamhet ges denna verksamhet en egen ekonomi, skild från andra verksamheter i kommunen eller landstinget (Mattisson & Thomasson, 2011). På det viset blir den verksamhet som bedrivs i bolagsform mindre känslig för politiska beslut, och en mer långsiktig planering av verksamheten och dess ekonomi möjliggörs.

För det tredje är det inte säkert att en sänkning av avgifterna är det bästa sättet att hantera att ett offentligt ägt bolag går med vinst. Detta gäller speciellt i de fall då bolagen verkar på marknader där det även finns privata aktörer, t.ex. när det gäller uthyrning av bostäder och lokaler samt el- och energiproduktion. Under sådana omständigheter kan en sänkning av avgifterna innebära att de offentligt ägda bolagen som inte har ett vinstintresse anses konkurrera på otillbörlig grund med de privata företagen.

Det finns således olika faktorer som bör tas i beaktande vid en diskussion om vinst i offentligt ägda bolag. Däremot kan det och bör det också diskuteras vad som utgör en rimlig nivå när det gäller vinst och hur stor utdelning som ska gå till ägarna. Frågan är emellertid långt ifrån enkel och utgör ett tydligt exempel på de offentliga bolagens särprägel och en förklaring till varför de kallas för svårstyrda hybrider.

Insyn i offentligt ägda bolag Som beskrivits i kapitel 2 gäller offentlighetsprincipen för verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Skälet till det är att säkerställa att ansvarsutkrävande kan ske, det vill säga att medborgarna kan hålla politiker ansvariga för de beslut som fattas (Bovens, 2009). För att detta ska kunna ske måste medborgarna få tillgång till handlingarna, och den verksamhet som bedrivs måste vara transparent.

Enligt kommunallagen gäller offentlighetsprincipen även verksamheter som bedrivs i bolagsform. Kommunal- och landstingsägda bolag jämförs här med offentliga myndigheter och har således samma skyldigheter när det gäller att diarieföra handlingar Det är fullmäktiges skyldighet att verka © F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 39

39

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

för att allmänheten ska kunna få tillgång till handlingar som är offentliga och som upprättas av bolaget (KL 3 kap. 18 §, SFS 1991:900). Däremot är det möjligt att sekretessbelägga dokument på samma sätt som offentliga myndigheter kan göra.

LOU i offentligt ägda bolag För offentliga myndigheter (kommun, landsting och stat) som köper varor och tjänster gäller lagen om offentlig upphandling (LOU). LOU innehåller regler för hur offentliga myndigheter ska gå tillväga i samband med upphandling. Lagstiftningen har sitt ursprung i EU-lagstiftningen och tillkom med syftet att motverka korruption och stimulera konkurrens inom EU. Tillämpningen av LOU har emellertid inte varit problemfri. Såväl offentliga myndigheter, som gör upphandlingar, som privata företag, som lägger anbud på upphandlingar, anser att regelverket är otydligt och krångligt (Morgan, 2008; Schapper et al., 2006; Karjalainen & Kemppainen, 2008).

Detta har inneburit att det är vanligt att upphandlingar överklagas av de företag som inte vinner anbudet. Genom att överklaga är förhoppningen att få tydligare besked om vad som faktiskt gäller och hur lagstiftningen ska tolkas.

När det gäller de offentligt ägda bolagen råder det en stor osäkerhet. En av de frågeställningar som ännu inte är klarlagda är huruvida offentligt ägda bolag faller under LOU eller inte, det vill säga om offentliga myndigheter måste handla upp de tjänster som de bolag de äger utför på deras uppdrag.

Vad som faktiskt gäller i relationen mellan kommunala bolag och deras ägare är en fråga som diskuterats ända sedan den gamla versionen av LOU trädde i kraft (Sveman, 2009). Frågan har också prövats vid olika tillfällen av EG-domstolen.

Frågan om huruvida myndigheters upphandling av offentligt ägda bolag faller under LOU aktualiserades i samband med de så kallade ”Sysavdomarna” (Regeringsrätten, 2008). Sysav är ett avfallsbolag i Skåne som ägs av flera skånska kommuner. När ytterligare två kommuner gick in som del­ ägare i bolaget och överlät avfallshanteringen till Sysav överklagades detta av ­privata företag. Frågan gällde om kommunerna kunde överlåta detta uppdrag till Sysav, utan att först genomföra en upphandling och ta in anbud från övriga aktörer på marknaden.

Av praxis i EG-domstolen framgår det att det finns tillfällen då kom40

978-91-44-08400-8_01_book.indd 40

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

2013-02-06 13:50

3 Bolagskontexten

munala bolag och andra fristående offentligt styrda organ kan undantas från reglerna i LOU. Ett sådant mål som utgör praxis är Teckalmålet (EUR-Lex, C-107/98). Det var i samband med domslutet i detta mål som de så kallade Teckalkriterierna utarbetades. Kriterierna anger när den fristående enheten, det vill säga bolaget, kan anses vara en del av den upphandlande enheten och när det därför inte handlar om någon kontraktssituation (Ds 2009:36). Om kriterierna är uppfyllda anses det inte handla om någon kontraktssituation och då undantas upphandlingen från reglerna i LOU. Teckalkriterierna består av olika delar, men det är främst två kriterier som varit föremål för diskussion och utredning: kontrollkriterierna och verksamhetskriterierna (Ds 2009:36). För att kontrollkriteriet ska vara uppfyllt krävs det att kommunen kan utöva samma kontroll över bolaget som den gör över de verksamheter som bedrivs inom den egna förvaltningen. Verksamhetskriteriet kräver att det kommunala bolaget ska bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med de kommuner som äger bolaget.

I Sysav-domarna kom Regeringsrätten fram till att det inte fanns något undantag från upphandlingsskyldigheten i svensk lagstiftning (Ds 2009:36).

Problemet är att Regeringsrätten inte ansåg att dessa var tillämpliga, eftersom de vid tiden för Sysav-domarna inte var införlivade i svensk lagstiftning.

Huruvida Teckalkriterna är tillämpbara eller inte har därför inte prövats i relation till den typ av offentligt ägda bolag som vi har i Sverige och till den relation som dessa har till sina ägare.

Detta innebär att kommuner och landsting inte kan överlåta verksamhet till bolag som de äger gemensamt med andra kommuner/landsting eller själva äger, utan att först genomföra en upphandling enligt LOU. Däremot gäller ett tillfälligt undantag fram till 1 januari 2013, då en statlig utredning ska vara klar. Anledningen till att detta undantag infördes var att Finansdeparte­ mentet insåg att om Regeringsrättens dom skulle bli tillämpbar skulle detta få enorma konsekvenser för svensk offentlig sektor. Som nämndes i kapitel 1 fanns det år 2010, 2 346 offentligt ägda bolag i Sverige (SCB, 2011).

När undantaget löper ut den 1 januari 2013 föreslås en ny lag gälla. I propositionen till den nya lagen görs ett undantag från LOU, om det gäller upphandling som sker genom ett så kallat inhouse-undantag, som ska gälla i de fall då Teckalkriterierna är uppfyllda (Regeringens proposition 2011/12:106).

Lagförslaget innebär att offentliga myndigheter inte behöver göra någon

© F ö r fat ta r e n o c h S t ud e n t li t t e r at u r

978-91-44-08400-8_01_book.indd 41

41

2013-02-06 13:50

I Sverige är det vanligt att bolagisera verksamheter som bedrivs i offentlig regi. Det vill säga i regi av stat, kommun eller landsting.

Dessa offentligt ägda bolag är politiskt styrda och därmed tänkta att skapa samhällsnytta. Men givet bolagsformen ställs det också krav på att verksamheten bedrivs på affärsmässiga grunder. Denna kombination av logiker skapar ofta motsättningar inom offentligt ägda bolag, men även i relationen till externa intressenter. Situationen påverkar bolagets styrning och ställer krav på att ägarna till bolaget utvecklar en ägarstrategi.

| Styrning av offentligt ägda bolag

Styrning av offentligT ägda bolag

Anna Thomasson

Anna Thomasson är forskare och lärare vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet. Anna har i flera år forskat på temat styrning av offentligt ägda bolag och disputerade inom detta område 2009.

Styrning av offentligT ägda bolag

I boken diskuteras de offentligt ägda bolagens särprägel samt vilka krav denna särprägel ställer på bolagens ägare, styrelse och vd.

Författaren resonerar även kring hur styrningen av de offentligt ägda bolagen kan förbättras. Boken är tänkt som kurslitteratur och som stöd för politiker och beslutsfattare i offentlig sektor.

Art.nr 36444

Anna Thomasson

www.studentlitteratur.se

978-91-44-08400-8_01_cover4B.indd 1

2013-02-06 13.10