9789140692122

Bo Bengtsson, Gunnar Myrberg & Roger Andersson (red.)

M책ngfaldens dilemman MEDBORGARSKAP OCH INTEGRATIONSPOLITIK

Författarpresentation Roger Andersson är professor i kulturgeografi, särskilt bosättning och bebyggelse, vid Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet, och har ansvarat för det Forte-finansierade programmet ”Mångfaldens dilemman”.

Bo Bengtsson är professor i statskunskap, särskilt bostads- och urbanpolitik, vid IBF. Karin Borevi är docent och lektor i statsvetenskap vid Södertörns högskola.

Marianne Danielsson är filosofie doktor i statsvetenskap, tidigare verksam som forskare vid IBF, nu utredare på Riksrevisionen.

Tove Eliasson är filosofie doktor i nationalekonomi och är nu verksam som utredare vid Inspektionen för socialförsäkringen.

Mattias Engdahl är filosofie doktor och forskare i nationalekonomi vid IBF, Uppsala universitet.

Per Gustafson är docent i sociologi och forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Nils Hertting är docent och universitetslektor och verksam vid Statsvetenskapliga institutionen och IBF, Uppsala universitet.

Jonas Larsson Taghizadeh är doktorand i statsvetenskap vid IBF, Uppsala universitet.

Gunnar Myrberg är docent i statsvetenskap och forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Mårten Västerdal är pol. mag. i statsvetenskap och kommunsekreterare i Växjö kommun.

Sara Westin är doktor i kulturgeografi och forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Innehåll 1. Medborgarskap och integrationspolitik – en introduktion

7

Gunnar Myrberg, Roger Andersson & Bo Bengtsson

2. Mångfaldens vägskäl – om integrationspolitikens stigberoende 17 Bo Bengtsson & Karin Borevi

3. Ursäkta, är det här man blir svensk? Nationell identitet och den politiska diskursen om SFI

41

Mårten Västerdal

4. Medborgarskap och arbetsmarknaden

65

Mattias Engdahl

5. Bostadsbrist som problem vid bosättning av flyktingar – hur ser kommunerna på frågan?

81

Gunnar Myrberg & Sara Westin

6. Vem vinner på lobbying? Utlandsföddas och inföddas politiska kontakter om skolnedläggningar

101

Jonas Larsson Taghizadeh

7. Makten i den etnifierade staden – invandrarföreningar och lokal politik i Botkyrka

121

Bo Bengtsson & Nils Hertting

8. Vem vinner på medborgardialog? Deltagande och politisk integration i den segregerade staden

143

Marianne Danielsson, Per Gustafson & Nils Hertting

9. Bankanställdas ursprungsland och egenföretagande bland utrikesfödda Tove Eliasson

167

1 Medborgarskap och integrationspolitik – en introduktion Gunnar Myrberg, Roger Andersson & Bo Bengtsson Detta är den ena av två böcker på temat ”mångfaldens dilemman”, som Gleerups­ publicerar parallellt. Böckerna baseras på forskningsprogrammet ”Mångfaldens dilemman – etnisk integration och segregation i staden”, som bedrivits vid Institutet för bostads- och urbanforskning vid Uppsala universitet och som delfinansierats med miljöstöd från forskningsrådet Forte (tidigare FAS). Systervolymen har titeln Mångfaldens dilemman. Boendesegregation och områdespolitik.

Ordbokens synonym till dilemma är ”kinkig belägenhet”, en knivig situation där ett val måste göras mellan två eller flera möjligheter. Vi ställs alla inför viktiga och kanske mindre viktiga beslut som kräver att vi gör ett aktivt val, där även ett uteblivit ställningstagande får konsekvenser. Inom spelteorin och statsvetenskapen är det mest analyserade spelet ”fångarnas dilemma”, ett typspel som illustrerar att det som är rationellt för den enskilde ofta inte är optimalt för kollektivet eller samhället. Den norske sociologen och filosofen Jon Elster har rent av definierat politik i termer av att hantera fångarnas dilemma: ”Politics is the study of ways of transcending the Prisoners’ dilemma” (Elster 1976 s. 248–249).

Tre grundläggande dilemman för integrationspolitiken i ett demo­kratiskt samhälle med etnisk mångfald har identifierats av statsvetaren Karin Borevi (2002), och dessa dilemman har också utgjort en slags gemensam utgångspunkt i vårt forskningsprogram. För det första spänningen mellan välfärdsstatens ambition att främja individuell frihet och jämlikhet å ena sidan och ambitionen att samtidigt uppfylla vissa kollektiva mål och intressen å den andra.

För det andra avvägningen mellan å ena sidan en politik som är universell i den meningen att alla medborgare i princip berörs, å andra sidan en politik som är riktad eller selektiv och bara identifierar vissa kategorier av medborgare som mottagare, med risk att definiera dem som ”de andra”. För det tredje spänningen mellan välfärdsstatens ambition att främja integration inom hela den medborgerliga gemenskapen (främja demos) och att tolerera – eller rent av uppmuntra – att vissa medborgare också utvecklar sin tillhörighet till olika etniskt, kulturellt och/eller religiöst definierade gemenskaper (främja etnos).

7

Gunnar Myrberg, Roger Andersson & Bo Bengtsson Trots att dilemman av dessa slag kan vara väl kända både i och utanför poli­ tiken är det långt ifrån alltid som de erkänns och formuleras i den politiska debatten. Att inte erkänna principiella politiska dilemman betyder naturligtvis inte att de försvinner, och en viktig del av forskningens roll är därför att lyfta upp dilemman, undersöka de spänningar som de genererar och om möjligt förtydliga konsekvenser av olika prioriteringar. Det är med den ambitionen forskningsprogrammet ”Mångfaldens dilemman” har bedrivits. Även om vi, på samma sätt som görs i annan forskning och debatt, använder begreppet ”mångfald” för att diskutera etniska relationer och migration måste mångfaldsbegreppet breddas och problematiseras. Ett samhälle består alltid av en mångfald individer med olika ursprung, attribut, erfarenheter och förutsättningar, och hur grupper och kategorier konstrueras och konstitueras beror inte minst på ekonomiska och sociala strukturer och processer. I vilken utsträckning ”etniska” aspekter är relevanta för individers identitetsutveckling, gruppbildning och politiska handlande varierar över tid och rum, precis som betydelsen av social klass, kön och ålder/generation.

En näraliggande fråga är hur man som forskare ska hantera samhällsvetenskapens ständiga dilemma med kategorisering. Å ena sidan utgör kategorisering en omistlig del i varje beskrivning, å andra sidan kan samhällsvetenskapliga beskrivningar aldrig utgöra neutrala eller oskyldiga instrument. Varje katego­ risering är en konstruktion som inte bara speglar vårt sätt att tänka om det beskrivna, utan också präglar detta tänkande. När det gäller forskning om mångfald och integration innebär detta att vi aldrig kan komma ifrån att vi måste dela in det eller dem som vi studerar – oftast människor men i den här boken kan det också handla om föreningar eller bostadsområden – i kategorier på ett eller annat sätt. Samtidigt måste vi vara öppna för att valet av kategoriseringsgrund sätter gränser för vad vi kan undersöka och vad vi kan komma fram till. Vi måste också vara öppna för att olika typer av kategoriseringar kan passa bättre eller sämre beroende på vad vi vill undersöka och vilket perspektiv vi har för vår undersökning. Dessutom måste vi som forskare inse att våra kategoriseringar kan få konsekvenser för hur människor i det samhälle vi studerar positioneras och positionerar sig själva i olika sammanhang (jfr Bengtsson, Kugelberg & Myrberg 2009). Av dessa skäl har vi i arbetet med den här boken låtit författarna själva avgöra och motivera vilka typer av kategoriseringar de uppfattar vara mest fruktbara för sina respektive studier, vilket innebär att olika typer av kategorier och kategoriseringsgrunder används i olika kapitel.

Vårt forskningsprogram spänner över många samhällsvetenskapliga discipliner och en rad olika teman har studerats av enskilda eller grupper av forskare.

Som framgår av programmets fullständiga titel, ”Mångfaldens dilemman – etnisk integration och segregation i staden”, har det ett huvudsakligt fokus på staden som politisk och social arena. Vissa studier har också inriktats mot frågor 8

1. Medborgarskap och integrationspolitik – en introduktion om integration i glesbygd, och regionala variationer i arbetsmarknadsutfall har varit centrala i flera projekt. Frågor om segregation och integration är centrala både i denna bok och i systervolymen, och de har, direkt och indirekt, varit närvarande i mycket av det som publicerats inom programmets ram. Det handlar om forskning om segregationens dynamik och konsekvenser, men också om dess betydelse för utformning av nationell och lokal politik. De båda bokvolymer som nu publiceras sammanfattar en del av den forskning som bedrivits inom programmet.

Medborgarskap och integrationspolitik Medborgarskap och integrationspolitik är områden som har intresserat forskare vid IBF under lång tid. Statsvetaren Bo Bengtsson har tillsammans med kulturantropologen Clarissa Kugelberg redigerat en forskningsantologi om föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället (2009). Även i en tidigare IBF-antologi kring bostadssegregation (Magnusson Turner 2008) ingår ett antal kapitel som behandlar frågor om medborgarskap och integrationspolitik. Flera doktorander med anknytning till IBF har i avhandlingsform bidragit med ny kunskap om processer, effekter och politik som på olika sätt berör integrationstemat. Det gäller statsvetarna Karin B ­ orevi (2002), Per Strömblad (2003), Nils Hertting (2003), Per Adman (2004) och Gunnar Myrberg (2007), kulturgeograferna Camilla Palander (2006), Emma Holmqvist (2009) och Jon Loit (2014) samt nationalekonomen Tove Eliasson (2014). Flera av de nämnda har som forskare deltagit i forskningsprogrammet och några återfinns bland författarna i de två bokvolymer som nu publiceras.

Få politikområden har under senare tid tilldragit sig så stor uppmärksamhet och debatt som det integrationspolitiska. Företrädare för politiska partier, i regerings­ställning såväl som i opposition, tycks tävla med varandra om vem som kan lägga fram flest nya förslag på vad som bör göras, och trots att utgångspunkten i stort sett tycks vara unison – att den hittillsvarande integrationspolitiken har misslyckats – varierar förslagens innebörd enormt. Så här har det emellertid inte alltid sett ut. Snarare har integrationspolitiken och dess nära granne migrationspolitiken länge varit områden där de politiska partierna, om än med varierande framgång, har sökt konsensus och, har det åtminstone hävdats (Demker & Malmström 1999), så lite uppmärksamhet som möjligt. Vilken­ politik är det då som har vuxit fram under dessa förutsättningar? Och vad kommer de till synes ändrade förutsättningarna för den integrations­politiska debatten att få för betydelse?

I kapitel 2 analyserar statsvetarna Bo Bengtsson och Karin Borevi den svenska integrationspolitikens utveckling från 1970-talet och framåt i ett perspektiv av stigberoende. Författarna gör också en genomgång och kritisk granskning av 9

Gunnar Myrberg, Roger Andersson & Bo Bengtsson tidigare internationell forskning om integrationspolitik och stigberoende. Att anlägga ett perspektiv av stigberoende på utvecklingen inom ett politikområde implicerar ett antagande om att tidigare händelser avsevärt förändrar sannolikheten för vissa senare utfall. Utgångspunkten för detta kapitel tas i 1975 års invandrarpolitiska riksdagsbeslut, vilket enligt författarna utgör just en sådan milstolpe som avsevärt kom att förändra sannolikheten för specifika utfall i utvecklingen av den svenska integrationspolitiken. De ideologiska grundvalar, regelverk, välfärdspolitiska reformer och institutioner som då etablerades kom att utgöra ett ramverk som ingen politisk aktör därefter kunnat ignorera. Särskilt betydelsefullt för utvecklingen var enligt författarna att en inkluderingslinje syftande till att främja jämlika, särskilt i socioekonomiskt avseende, levnadsvillkor mellan invandrade och infödda, kombinerades och integrerades med en minoritetslinje syftande till att låta invandrade och infödda upprätthålla och utveckla sin kulturella och etniska tillhörighet.

En viktig slutsats i kapitlet är att de i en internationell jämförelse starkt minoritetspolitiska inslagen i den svenska integrationspolitiken inte självklart skulle ha kommit till stånd om det invandrarpolitiska beslutet hade kommit bara några år senare än 1975. Enligt författarna hade den parallellt pågående förändringen av invandringens karaktär under 1970-talet – från arbetskraftsinvandring till flyktinginvandring – inte hunnit beaktas i beslutsfattandet och när beslutet väl var taget kom det alltså att prägla politiken under decennier framöver. Att den svenska integrationspolitiken fortfarande framstår som betydligt mer inkluderande än politiken i andra jämförbara länder kan därmed inte tas till intäkt för att Sverige skulle vara mer generöst (eller naivt) än andra länder. Sverige kom bara snabbare till beslut i politikområdets begynnelse. Enligt författarna har den inkluderande svenska integrationspolitiken stått anmärkningsvärt stabil under lång tid, men i dag är den utsatt för starkt tryck och de utesluter inte att de närmaste åren i efterhand kommer att kunna karaktäriseras som den kritiska period då Sverige bytte stig i integrationspolitiken.

Att den svenska integrationspolitikens övergripande drag har varit påfallande stabila under lång tid innebär inte att politikområdet har varit fritt från interna spänningsfält. I kapitel 3 studerar statsvetaren Mårten Västerdal hur föreställningar om den nationella identiteten har kommit till uttryck i utformningen av kurser i svenska för invandrare (sfi). Västerdals analys utgår från en generellt användbar modell för uppfattningar om integration, enligt vilken föreställningar om nationell identitet kan variera både med avseende på synen på föränderlighet (statisk–dynamisk) och med avseende på vilka grunder – gemensam härkomst och kultur eller formella institutioner – identiteten uppfattas bygga (etnisk–civil). Detta resulterar i fyra idealtyper (statisk etnisk identitet, statisk civil identitet, dynamisk etnisk identitet samt dynamisk civil identitet), vilka Västerdal använder för att karaktärisera föreställningar om nationell identitet så 10

1. Medborgarskap och integrationspolitik – en introduktion som de kommer till uttryck i riksdagspropositioner och andra centrala politiska texter om svenska för invandrare från 1960-talet och framåt. Det huvudsakliga resultatet av analysen är att föreställningarna om den nationella identiteten och om vad som krävs för att integrera nya medlemmar i samhällsgemenskapen har varit föränderliga och skiftande i den svenska politiska diskursen under hela den studerade perioden. Författaren drar slutsatsen att det aldrig tycks ha funnits någon riktigt genomtänkt idé om vilka grunder den svenska samhällsgemenskapen ska vila på och vad integrationsåtgärderna därmed ska utgå ifrån. Detta kan tolkas som ett öppet förhållningssätt men det kan också uppfattas skapa en situation där det blir svårt för invandrade personer att tolka hur samhället ser på svenskhet och vad som egentligen krävs för att bli accepterad som svensk, vilket i sin tur riskerar att öppna för odemokratiska krafter att obehindrat förmedla sina idéer om den nationella identiteten.

En fråga som länge har diskuterats inom det integrationspolitiska området är hur relationen mellan medborgarskap och integration egentligen bör förstås.

En grundbult i den inkluderande svenska integrationspolitiken har utgjorts av tanken att medborgarskapet bör ses som en nyckel till integration, och att det därför alltså bör vara förhållandevis enkelt att bli medborgare i Sverige för personer som har invandrat. Andra länder, som till exempel Danmark och Nederländerna, har i sina respektive omläggningar av integrationspolitiken från 1990-talet och framåt i stället lyft fram medborgarskapet som ett slags belöning som man kan erhålla när integrationsprocessen kan betraktas som fullbordad. Studier från flera olika länder har visat att invandrade personers ställning på arbetsmarknaden tenderar att stärkas när de byter medborgarskap eller ”naturaliseras”.

I kapitel 4 ställer nationalekonomen Mattias Engdahl frågan om beslutet att naturaliseras påverkar situationen på arbetsmarknaden bland utrikes födda i Sverige. Med hjälp av longitudinella registerdata som täcker den svenska totalbefolkningen från 1990 till 2009 konstaterar Engdahl att både sannolikheten att vara sysselsatt och årsinkomsten ökar i samband med medborgarskapsbyten. Ställningen på arbetsmarknaden stärks emellertid redan åren före naturaliseringstillfället, vilket innebär att det inte går att med säkerhet säga att det är medborgarskapsbytet i sig som stärker de naturaliserades ställning på arbetsmarknaden. Det kan vara andra faktorer, som till exempel själva beslutet att stanna i Sverige eller helt enkelt en önskan om att bättre integreras på arbetsmarknaden, som påverkar både valet att bli medborgare och arbetsmarknadssituationen. Engdahl drar därför den viktiga policyslutsatsen att medborgarskapslagstiftningen inte självklart, och framför allt inte på något enkelt sätt, kan användas som ett instrument för att uppnå ökad integration.

I bokens femte kapitel flyttar vi blicken från den statliga integrationspolitiken till flyktingmottagandet och då särskilt den så kallade bosättningspolitiken, det 11

Gunnar Myrberg, Roger Andersson & Bo Bengtsson vill säga själva brytpunkten mellan migrationspolitik och integrationspolitik, som den senaste tiden blivit alltmer politiskt brännbar. I kapitlet undersöker statsvetaren Gunnar Myrberg och kulturgeografen Sara Westin i vilken utsträckning och i vilka avseenden de svenska kommunerna uppfattar bostadsbrist som ett problem när det gäller bosättningen av nyanlända invandrare. På grundval av ett omfattande enkätmaterial konstaterar författarna att bristen på tillgängliga bostäder för nyanlända, och då särskilt på små respektive stora hyreslägenheter, uppfattas utgöra ett mycket stort hinder för bosättningsprocessen i många, om än inte alla, kommuner. Därtill ger många kommuner uttryck för uppfattningen att den statliga ersättningen till kommunerna är otillräcklig och felaktigt konstruerad samt att den så kallade etableringsersättningen till de nyanlända är för låg. Med stöd av samtalsintervjuer med flyktingsamordnare i ett tiotal kommuner vid två olika tillfällen (februari 2012 och december 2014) konstaterar författarna att den bostadsbrist som redan för några år sedan upplevdes som den mest problematiska frågan när det gällde bosättningen av nyanlända i vissa kommuner snabbt har kommit att bli akut i de allra flesta kommuner. Bostadsbristen skapar också situationer där olika resurssvaga grupper ställs mot varandra på ett olyckligt sätt.

I kapitel 6 stannar vi kvar på den lokala nivån. Bostadsområden och stads­delar med en stor andel personer med utländsk bakgrund brukar regelmässigt anses vara svagt representerade i politiken, vilket kan ses som ett rumsligt uttryck för den ekonomiska och politiska underordning som utlandsfödda som kategori har i samhället. En del studier har tidigare gjorts av utlandsföddas politiska representation och valdeltagande, men fortfarande saknas i stort sett undersökningar som kastar ljus över andra former av politiskt deltagande. Statsvetaren Jonas Larsson Taghizadehs analys i kapitel 6 ger just ett sådant bidrag till kunskapen om inflytande ”mellan valen”. Hans studie av lobbying i samband med skolnedläggningar visar att föräldrar som bor i områden med många utlandsfödda i mindre utsträckning försöker stoppa skolnedläggningar genom att föra fram ”ny teknisk information” jämfört med boende i områden där det bor färre utlandsfödda. Han visar också att det är mindre sannolikt att föräldrar i områden med en högre andel utlandsfödda lyckas stoppa skolnedläggningar även då de faktiskt ger teknisk information av sådan art som brukar kunna påverka utgången av ett nedläggningsärende. Författaren påpekar att dessa resultat är problematiska i relation till den grundläggande demokratiska principen om att alla medborgare, oavsett ursprung, ska ha lika möjligheter att delta i och påverka politiken. Möjligen är det så att det svenska politiska systemet förutsätter ett politiskt språk och ett sätt att argumentera som skapar genvägar för resursstarka medborgare att påverka, samtidigt som det sätter upp hinder för personer som har mindre av de färdigheter som premieras i denna politiska kultur.

Frågan om den lokala politikens spelregler står i centrum även i kapitel 7, 12

1. Medborgarskap och integrationspolitik – en introduktion där statsvetarna Bo Bengtsson och Nils Hertting studerar samspelet mellan invandrarföreningar och lokala politiker och tjänstemän i en lokalpolitisk kontext kännetecknad av dialog och samverkan. Bengtsson och Hertting intresserar sig för vilka förutsättningar en sådan samverkan ger för politisk inkludering och integration. Undersökningen relateras till två teoretiska perspektiv på lokala maktrelationer: urban regimteori samt teorier om politiska möjlighetsstrukturer. Frågan som författarna ställer sig är om det går att upptäcka något nytt och intressant om vi betraktar ”etnifierade” urbana regimer just som möjlighetsstrukturer för etniska föreningar.

Det studerade fallet i det här kapitlet är Botkyrka kommun och då särskilt Norra Botkyrka, där de fem största invandrarföreningarna var och en erhöll mellan en och två miljoner kronor i bidrag varje år mellan 2002 och 2005. Empiriskt bygger kapitlet på intervjuer med nyckelpersoner i olika positioner samt granskning av en rad olika dokument. Med utgångspunkt från detta material och i relation till de två teoretiska perspektiven gör författarna två iakttagelser som de menar kan förväntas vara av allmän relevans för denna typ av kontexter.

Den ena visar på ett mönster av konfliktundvikande, den andra på en tendens till centralisering och professionalisering hos de deltagande föreningarna. Deras möjligen något nedslående slutsats är att trots att den så kallade Botkyrka­dialogen rimligen borde utgöra en ovanligt gynnsam kontext för politisk integration via föreningslivet, har föreningarnas inflytande varit tydligt inhägnat av restriktioner som formuleras av andra aktörer. Viljan att ändå vara med har därtill lett till en anpassning och uttunning av innehållet i föreningarnas yttre och inre politiska diskussionsklimat. Möjligen är detta helt enkelt det pris som föreningarna måste vara beredda att betala för att på lång sikt etablera vägar till inflytande.

Dialogformen står i fokus även i kapitel 8, men här handlar det inte om relationen mellan föreningar och den lokala offentliga makten, utan om så kallade områdesbaserade medborgardialoger som ett inslag i stadsutvecklingspolitiken och då särskilt i områden där många invånare har utländsk bakgrund. I detta kapitel frågar sig statsvetarna Marianne Danielsson och Nils Hertting tillsammans med sociologen Per Gustafson vilka typer av individer och grupper av individer som gynnas av lokala medborgardialoger. En vanlig kritik mot olika former av direktdemokratiska ansatser är att de gynnar redan resursstarka individer och individer som tillhör resursstarka grupper, vilket naturligtvis ofta, men inte alltid, är ungefär samma personer.

Med hjälp av en enkätundersökning bland deltagarna i en lokal medborgardialog, den så kallade Stadsdelsförnyelsen som genomfördes av Stockholms stad 2003–2006, undersöker författarna vad olika kategorier av deltagare upplevde att de fick ut av sitt deltagande. Resultaten visar att individer som redan från början var resursstarka också var mer aktiva på centrala positioner i de olika arbetsgrupperna. Däremot visar det sig att relativt sett resurssvaga individer ofta 13

Gunnar Myrberg, Roger Andersson & Bo Bengtsson upplevde större förändringar i sin politiska förmåga än de resursstarka. Detta tolkar författarna som ett tecken på ett slags ”empowerment”-mekanism i dialogerna, där de resursstarka individerna utgör ett stöd för de resurssvaga, snarare än ett särintresse som lägger beslag på de möjligheter som ges. Resultaten visar också, något överraskande givet tidigare studier, att utlandsfödda inte marginaliserades i dialogarbetet. När det gäller aktivitet, påverkansmöjlighet och politiska förmågor är skillnaderna genomgående små mellan personer med och utan utländsk bakgrund. Värt att notera är också att personer med utländsk bakgrund i högre utsträckning uppgav att de blivit mer intresserade av politik genom sitt deltagande i Stadsdelsförnyelsen. Författarnas slutsats är att medborgardialogerna inom ramen för Stadsdelsförnyelsen inte verkar ha några entydiga vinnare och inte heller några tydliga förlorare. Medborgar­dialoger tycks med andra ord inte vara så problematiska som vissa kritiker har låtit antyda, men de kan däremot inte heller sägas utgöra någon självklar metod för att kompensera vare sig förfördelade individer eller grupper.

I bokens avslutande kapitel lyfter nationalekonomen Tove Eliasson fram en annan, och förhållandevis sällan studerad, aspekt av relationen mellan bakgrund och resurser. Tidigare undersökningar har visat att personer som invandrar från låginkomstländer har svårt att få en varaktig anställning i västländer, vilket gör att egenföretagande i många fall utgör det enda legala alternativet till arbetslöshet. För att kunna starta och driva ett eget företag behöver man emellertid i regel tillgång till krediter, vilket gör att relationen till banker blir av yttersta vikt för personer med denna bakgrund. Det är också väl känt att bankers kreditbeslut utgår både från objektiva mått, som kreditbetyg, och från subjektiva mått, som banktjänstemannens personliga bedömning av affärs­ idén. I Eliassons innovativa och metodologiskt sofistikerade analys är frågan helt enkelt om sannolikheten för att vara egenföretagare bland personer med utländsk bakgrund påverkas av förekomsten av en bankanställd från det egna ursprungslandet i den kommun där man bor. Tanken är här att en bankanställd från det egna ursprungslandet skulle kunna underlätta finansieringen genom att förbättra tillgången till information både för den som ansöker om lån och för banken. Man skulle också kunna tänka sig att möjligheten till personliga kontakter, och därmed den tillit som banken behöver för att kunna ta positiva kreditbeslut, skulle kunna öka. Resultaten visar att för lågutbildade och för män spelar bankanställda med samma bakgrund stor roll för sannolikheten att vara egenföretagare. Det är inte möjligt att utifrån den här studien peka ut en specifik mekanism som skulle kunna förklara dessa resultat. Författaren menar dock att det är troligt att både aktiv representation i termer av positiva beslut från landsmän och minskad så kallad statistisk diskriminering från andra bankanställda kan bidra till den ökade sannolikheten att vara egenföretagare om det finns en bankanställd med samma bakgrund i kommunen.

14

1. Medborgarskap och integrationspolitik – en introduktion Dagarna innan denna bok går i tryck har sex riksdagspartier (S, MP, M, C, FP och KD) träffat en uppgörelse om den svenska migrations- och integrationspolitiken. Texterna till denna bok och till systervolymens skrevs under 2014 och våren 2015 och har, menar vi, samma aktualitet efter de senaste veckornas händelser som de hade innan. Skillnaden är att flyktingfrågan nu är allra högst upp på den politiska dagordningen och att vi nu sannolikt befinner oss i ett kritiskt vägskäl i den politiska hanteringen av de frågor som behandlas i böckerna Mångfaldens dilemman.

Referenser Adman, Per (2004). Arbetslöshet, arbetsplatsdemokrati och politiskt deltagande. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Bengtsson, Bo & Kugelberg, Clarissa (red.) (2009). Föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället. Malmö: Égalité.

Bengtsson, Bo, Kugelberg, Clarissa & Myrberg, Gunnar (2009). ”Föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället – ett inledande perspektiv”.

I Bengtsson, Bo & Kugelberg, Clarissa (red.), Föreningsliv, delaktighet och lokal poli­ tik i det mångkulturella samhället. Malmö: Égalité.

Borevi, Karin (2002). Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Demker, Marie & Malmström, Cecilia (1999). Ingenmansland? Svensk immigrations­ politik i utrikespolitisk belysning. Lund: Studentlitteratur.

Eliasson, Tove (2014). Empirical essays on wage setting and immigrant labor market oppor­ tunities. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Elster, Jon (1976). ”Some conceptual problems in political theory”. I Barry, Brian (red.), Power and Political Theory, s. 245–270. London & New York, NY: Wiley.

Hertting, Nils (2003). Samverkan på spel: Rationalitet och frustration i nätverksstyrning och svensk stadsdelsförnyelse. Stockholm: Egalité.

Holmqvist, Emma (2009). Politik och planering för ett blandat boende och minskad boende­ segregation. Geografiska regionstudier nr 79. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Loit, Jon (2014). En stad i världsklass – Hur och för vem? En studie av Stockholms sociala stadsplanering. Geografica 4. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Magnusson Turner, Lena (red.) (2008). Den delade staden. 2. uppl. Umeå: Boréa Bokförlag.

Myrberg, Gunnar (2007). Medlemmar och medborgare: Föreningsdeltagande och politiskt engagemang i det etnifierade samhället. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Palander, Camilla (2006). Områdesbaserad politik för minskad segregation – En studie av den svenska storstadspolitiken. Geografiska regionstudier nr 66. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Strömblad, Per (2003). Politik på stadens skuggsida. Uppsala: Acta Universitatis Upsa­ liensis.

15

7 Makten i den etnifierade staden – invandrarföreningar och lokal politik i Botkyrka Bo Bengtsson & Nils Hertting Sommaren 2007 åkte den dåvarande socialdemokratiska partiledaren Mona Sahlin till Fittja i Norra Botkyrka för att hålla tal. Företrädare för olika invandrarföreningar tog vara på tillfället genom att på plats presentera sitt arbete och framföra sina krav. De assyriska föreningarna krävde som så många gånger förr ett erkännande av folkmordet på assyrier i Turkiet 1914–24 och att ett lokalt monument skulle uppföras till dess minne. Men i det mångkulturella Norra Botkyrka var frågan allt annat än okontroversiell. De lokala turkiska föreningarna reagerade starkt och vände sig till ett par av de socialdemokratiska kommunalråden. De hotade att lämna mötet i protest. Under timmarna före Sahlins tal ägnade socialdemokratiska lokalpolitiker betydande ansträngningar åt att förmå assyrierna att ta ner sina banderoller. Till sist gjorde de det, för att – som de själva såg på saken – ”hjälpa” de lokala socialdemokraterna att hantera en ”besvärlig situation”. Den socialdemokratiska kommunledningen såg ut att ha framgångsrikt hanterat en intrikat lokalpolitisk balansgång.

Saken var dock inte utagerad med detta. I sitt tal nämnde Sahlin turkar, kurder och andra minoritetsgrupper som ”vänner” till sitt parti. Assyrierna nämndes inte, om det nu var av okunskap eller slarv. Det lokala assyriska förenings­ folket kände sig emellertid svikna då deras hjälp att hantera de komplicerade relationerna mellan Botkyrkas dominerande parti och två av de största etniska grupperna i kommunen inte fick något erkännande från partiledaren. Och dispyten tog inte slut när talet var till ända, mötet var över och banderollerna nertagna. Under de följande månaderna kände sig de lokala partitopparna i stället tvingade att göra flera besök hos de assyriska föreningarna och till slut skrev Sahlin också ett brev och bad om ursäkt. Att de ledande politikerna fann skäl att lägga ner ett betydande arbete för att återställa goda relationer antyder vilken politisk roll etnicitet kan ha i dagens mångkulturella lokalpolitik.1 1 Mitt i Botkyrka-Salem 2007-07-28. Händelsen beskrivs också i Hertting 2009, not 29 och av där anförd intervjukälla.

121

Bo Bengtsson & Nils Hertting Detta kapitel diskuterar samspelet mellan invandrarföreningar och lokala politiker och tjänstemän i en lokalpolitisk kontext kännetecknad av dialog och samverkan.2 Den övergripande frågan är vilka förutsättningar en sådan samverkan ger för politisk inkludering och integration. Genom att ställa våra iakttagelser i relief mot två teoretiska perspektiv på lokala maktrelationer försöker vi lyfta fram vad som kan vara allmängiltigt i våra resultat och samtidigt bidra till utvecklingen av dessa teorier.

Närmare bestämt relaterar vi vår studie till urban regimteori och teorier om politiska möjlighetsstrukturer. Urban regimteori har i begränsad utsträckning tillämpats på ”etnifierade” städer där frågor om mångfald och integration står högt på dagordningen och har central betydelse för den lokala identiteten.

Teorier om politiska möjlighetsstrukturer är utvecklade för att studera förutsättningarna för sociala rörelser och inte för formella organisationer, etniska eller andra. I kapitlet undersöker vi om det går att upptäcka något nytt och intressant om vi betraktar ”etnifierade” urbana regimer just som möjlighetsstrukturer för etniska föreningar.

Vi inleder med att introducera vår tolkning av begreppet politisk möjlighetsstruktur och att anpassa det till en analys av etnisk organisering och politisk integration. Därefter presenterar vi idén om urbana regimer och vad vi kan förvänta oss i fråga om lokala politiska möjligheter för etniska föreningar i samtida urbanpolitik. I nästa steg förflyttar vi oss till Botkyrka och diskuterar hur den så kallade Botkyrkadialogen och dess lokala institutionella förutsättningar kan förstås i ett perspektiv av urbana regimer och politiska möjlighetsstrukturer.

Vi analyserar först processen i stort i dessa termer och fokuserar därefter på två iakttagelser som kan förväntas vara av allmän relevans för denna typ av kontexter, nämligen å ena sidan ett mönster av konfliktundvikande, å andra sidan en tendens till centralisering och professionalisering hos de deltagande föreningarna. Kapitlet avslutas med en sammanfattande diskussion om politiska möjlighetsstrukturer, urbana regimer och etniskt föreningsliv.

Etnisk organisering och politiska möjlighetsstrukturer Begreppet politiska möjlighetsstrukturer (political opportunity structures) utvecklades ursprungligen för studiet av mer eller mindre spontana sociala rörelser (se t.ex. Tarrow 1994). För att perspektivet ska bli fruktbart för studiet av etniska föreningar och deras politiska roll krävs vissa anpassningar och specificeringar.

Dessa sammanfattas i följande definition, som således inkluderar föreningars möjligheter: ”Politiska möjlighetsstrukturer är strukturella och institutionella 2 Vi använder ”invandrarförening” och ”etnisk förening” synonymt i detta kapitel – utan att problematisera de båda begreppens varierande konnotationer.

122

7. Makten i den etnifierade staden … via etniska föreningar

via icke-etniska föreningar

kollektiv väg

(1) etniska föreningars politiska inflytande

(2) icke-etniska föreningars politiska inflytande

individuell väg

(3) deltagande i etniska föreningar

(4) invandrades deltagande i icke-etniska föreningar

Figur 1. Fyra möjliga vägar till politisk integration för invandrade via föreningsliv.

villkor – inklusive aktörskonstellationer – som erbjuder möjligheter för ett kollektivt handlande inom civilsamhället som har direkt eller indirekt politisk inverkan” (Bengtsson 2010 s. 262).3 Denna definition täcker in ett brett spektrum av aktioner och organisationer inom civilsamhället som kan tänkas ha politisk betydelse. Där­ emot är den entydig i sitt perspektiv: möjlighetsstrukturer ses och definieras med utgångspunkt i den studerade rörelsens eller föreningens möjligheter till politiskt inflytande. Ansatsen har ett intressentperspektiv på politikens villkor.4 Föreningslivet kan bidra till invandrade personers politiska integration antingen direkt, genom att erbjuda medlemmar en kollektiv kanal för inflytande, eller indirekt, genom att tillhandahålla arenor som kan stärka medlemmarnas politiska motivation och resurser. I figur 1 kombineras dessa båda funktioner med distinktionen mellan invandrades deltagande i föreningar baserade på etnisk anknytning respektive i traditionella inhemska föreningar.

Längs de kollektiva vägarna används organisationen direkt som resurs. Även andra typer av föreningar än partier och intresseorganisationer kan ibland användas som politisk resurs. Invandrarföreningarnas roll i Botkyrkadialogen är ett exempel på detta. Längs de individuella vägarna används organisationen i stället som arena för att bygga upp socialt kapital och som en plats att träna upp så kallade civila färdigheter som är användbara i politiken. Också aktiviteter 3 Definitionen är inspirerad av och utvecklad från Sidney Tarrows: ”By political opportunity structure, I mean consistent – but not necessarily formal or permanent – dimensions of the political environment that provide incentives for people to undertake collective action by affecting their expectations for success or failure” (Tarrow 1994 s. 85). Tarrow analyserar alltså sociala rörelser och inte organisationer. Pontus Odmalm har studerat politiska möjlighetsstrukturer och etnisk organisering i Malmö och Rotterdam med utgångspunkt från Tarrows definition (Odmalm 2005).

4 På senare tid har begreppet politisk möjlighetsstruktur använts också på den individuella nivån för att förklara enskilda, till exempel invandrade, personers politiska deltagande och integration (Cinalli & Giugni 2011; Morales & Giugni 2011 s. 10).

123

Bo Bengtsson & Nils Hertting med syftet att uppfylla ickepolitiska mål kan på så sätt påverka politiken som en oavsedd bieffekt.5 De mekanismer för politisk integration som är av relevans för vår studie av Botkyrkadialogen är de som är relaterade till etniska organisationer, det vill säga väg 1 och väg 3. Den kollektiva mekanismen för väg 1 har att göra med representation och intresseartikulering och kan i förlängningen direkt påverka politiska beslut och utfall. Som instrument för att direkt driva en etnisk grupps politiska intressen kan en invandrarförening ses som en resurs för att utöva politisk makt. Vi kan förvänta oss att en förening som är framgångsrik i detta också indirekt kan bidra till sina enskilda medlemmars integration enligt väg 3.

Men vad påverkar vilka faktiska möjligheter till politisk integration som finns lokalt? Vilka kontextuella faktorer bör lyftas fram om vi tillämpar ett perspektiv av politiska möjlighetsstrukturer på etniska föreningar? På basis av en litteraturöversikt föreslår McAdam följande fyra element: 1. det institutionella politiska systemets öppenhet eller slutenhet 2. stabiliteten eller föränderligheten hos den breda elitkonstellation som typiskt sett understödjer en politik 3. närvaron eller frånvaron av allierade eliter 4. statens förmåga och benägenhet till repression.6 (McAdam 1996 s. 27, vår översättning) I nästa avsnitt vänder vi oss till den urbanpolitiska litteraturen om makt och i synnerhet regimteorin för att formulera förväntningar på föreningslivets politiska möjligheter. Vad ska vi förvänta oss beträffande McAdams fyra element i en etnifierad urban regim?

Makt och möjligheter i urbana regimer Under lång tid har den akademiska debatten om makten i staden dominerats av teorin om urbana regimer (Lauria 1997; Mossberger & Stoker 2001; Mossberger 2009). Man kan jämföra regimteorin med två andra klassiska teorier om makt (jfr Dowding et al. 1995). Robert Dahls klassiska New Haven-studie (Dahl 1961) presenterar en pluralistisk modell över makten i staden. Ingen enskild aktör eller grupp kan kontrollera dagordningen i det moderna, komplexa och differentierade lokalsamhället. Det finns ingen för stadens alla frågor gemensam 5 Elster 1983 är den klassiska referensen om oavsedda bieffekter, till exempel lärande och självförverkligande som bieffekter av demokratiska procedurer.

6 Denna fjärde dimension är inte självklart relevant om vi talar om föreningars politiska möjligheter i en demokrati. Repression kan dock vara mer eller mindre våldsam och mer eller mindre öppen.

124

7. Makten i den etnifierade staden … elit, utan den urbana politiken är segmenterad. Enligt Dahls teori leder denna segmentering i praktiken till ett slags informell maktdelning. Olika intressen har makt över olika frågor och olika beslutsprocesser. Dahls pluralistiska teori ger därför en ganska positiv bild av det etniska föreningslivets politiska möjligheter att påverka – åtminstone i de frågor som det har högst på sin dagordning.

Den pluralistiska teorins motpol är ett kritiskt perspektiv som betonar de elitistiska inslagen i den urbana politiken. Inte minst genom att teorin problematiserar makten över den politiska agendan och vilka frågor som kommer upp på dagordningen framställs politiken i staden som dominerad av en mycket mindre krets aktörer med i första hand ekonomiska och tillväxtorienterade intressen (Logan & Molotch 1987). I en tid då ekonomin är mindre platsbunden innebär den globala konkurrensen om arbetstillfällen, investeringar, turister och skatteinkomster i detta perspektiv att näringslivets intressen får ett slags ”privilegierad position” – utan att egentligen göra något för att få den. I den globala konkurrensen mellan städer kan politiska beslutsfattare helt enkelt inte förhålla sig indifferenta till hur näringslivet fungerar (jfr Lindblom 1977).

I det elitistiska perspektivet framstår därför pluralisterna som naiva. Det som på ytan ser ut som ett öppet nät av processer, aktörer och grupper är i termer av gångbara politiska idéer egentligen en mycket mer sluten hierarki. I detta perspektiv ser det sämre ut med det etniska föreningslivets möjligheter att få ett reellt inflytande. För att lyckas krävs det att kraven formuleras på ett sätt som passar in i den ekonomiska tillväxtagendan som fungerar som en mer eller mindre ”hegemonisk överdiskurs” (Jessop 1997).

Som vi ser det presenterar teorin om urbana regimer (Stone 1989, 2008) ett slags mellanposition och ett mer dynamiskt perspektiv med avseende på de politiska möjlighetsstrukturerna för etniska föreningar. Teorin är inte lika optimistisk inför möjligheten till inflytande som pluralismen, men inte heller så pessimistisk som elitismteorin. En av regimteorins grundbultar är att kapacitet att styra staden hela tiden måste organiseras. Regimteorin sätter i så måtto fokus på processer. Föreställningen att den politiska makten finns samlad i stadshuset och kommunstyrelsen och att politiskt inflytande handlar om att påverka beslut om hur denna makt ska användas leder fel. Även om ekonomiska intressen även här tillskrivs särskild betydelse menar regimteorin att elitismteorin överbetonar de ekonomiska intressenas dominans. I själva regimbegreppet ligger att basen för att styra staden måste vara bredare än så. På lokal nivå – där det faktiskt handlar om att få saker gjorda – mobiliseras förmåga att styra utvecklingen i breda nätverk av offentliga och privata aktörer och mellan olika grupperingar i staden (Stone 1989). Det är denna kollektiva resurs som renderar ”makt att” (dvs. makt att påverka något tillsammans med andra).7 7 Morris 1987 diskuterar skillnaden mellan sådan ”makt att” och ”makt över”, där det senare står för aktörers makt över andra aktörer.

125

Bo Bengtsson & Nils Hertting I ett regimperspektiv bör vi således förvänta oss breda strategier för att mobilisera resurser för att kunna styra effektivt. Till skillnad från elitteorins ensidiga fokus på ekonomiska resurser och tillväxt lyfter ett sådant perspektiv på lokalpolitiken också fram betydelsen av andra resurser, inklusive politiskt stöd.

Inte minst i den etnifierade lokalpolitiken, menar vi, handlar det då om behovet av kunskap, förankring och politisk legitimitet hos stadens medborgargrupper (Stone 2008; jfr Rothstein 2010; Hertting 2014).

Mot denna bakgrund definierar vi urbana regimer som formella och informella institutionella arrangemang som möjliggör resursmobilisering och förhandlingar mellan formellt oberoende aktörer i en urban kontext. Detta motsvarar ”makt att” i staden.

Liksom definitionen av politiska möjlighetsstrukturer ovan sätter vår definition av urban regim fokus på institutionella villkor för kollektivt handlande och för samspelet mellan politik och civilsamhälle. Medan möjlighetsstrukturer tar utgångspunkt i en rörelse eller organisation sätter regimperspektivet fokus på organiseringen och den samlade produktionen av makt. Regimteorin öppnar därmed för ett annat perspektiv på etniska föreningar och möjligheterna till politisk integration. Utifrån regimteorin handlar det om att etablera en viss etnisk grupp som en del av den styrande regimen och som en resurs i mobiliseringen av kollektiv ”makt att”. Det handlar då inte primärt om att genom intresseartikulering i pluralistisk anda sätta press på formella makthavare; dessa är i praktiken bara en av flera kategorier av spelare i regimpolitiken. För att uppnå en mer långsiktig påverkan handlar det om att ”indefiniera” sig och bli erkänd som en del av regimen (jfr Stone 2008).

I figur 2 sammanfattar vi idealtypiskt relationen mellan å ena sidan Mc­ Adams dimensioner av politiska möjlighetsstrukturer, å andra sidan de teorier om urban makt som introducerats ovan. Enligt pluralistisk urbanteori är den politiska möjlighetsstrukturen öppen, till exempel för etniska föreningar, enligt elitistisk teori är den sluten. Enligt urban regimteori har möjlighetsstrukturen inslag av både öppenhet och slutenhet, beroende på vilka makt- och beroenderelationer som utvecklas i den lokala resursmobiliseringen. Det kan till exempel föreligga skillnader mellan McAdams olika dimensioner. pluralism

elitism

regimteori

systemets öppenhet dominerande elit elitallierade statlig repression

öppet föränderlig tillgängliga ingen repression

slutet stabil ej tillgängliga öppen repression

öppet och slutet delvis föränderlig delvis tillgängliga dold repression

möjlighetsstruktur

öppen

sluten

varierande

Figur 2. Politiska möjlighetsstrukturer och teorier om urban makt.

126

7. Makten i den etnifierade staden …

Medan pluralism- och elitismteorierna åtminstone i princip är prövbara i termer av sant eller falskt utgår regimteorin från att verkligheten alltid är mer mångfacetterad än så. Denna teori fungerar i stället som ett heuristiskt perspektiv på urban makt som hjälper oss att tolka de processer och mekanismer som vi observerar, utan att i förväg erbjuda något generellt svar på frågan om maktfördelningen i staden. I synnerhet har vi ovan lyft fram regimteorins bredare syn på de resurser som krävs för att styra staden. När resurser som legitimitet och kunskap om politikens målgrupper tas in förändras också förståelsen av etniska föreningars roll och möjligheter i den lokala politiken. Detta är utgångspunkten för den följande diskussionen av den urbana regimen i Botkyrka.

Botkyrka som etnifierad urban regim Vår fallstudie av det etniska föreningslivet och de lokala politiska möjlighetsstrukturerna i Botkyrka under tidigt 2000-tal baseras på ett antal premisser: Först och främst har och hade Botkyrka en av Sveriges mest blandade befolkningar med avseende på olika etniskt formulerade bakgrunder. Dryga 53 procent av de 88 000 invånarna är antingen själva födda i ett annat land än Sverige eller har båda sina föräldrar födda utomlands. I kommunens norra delar, Alby, Fittja, Hallunda och Norsborg, där denna studie har sitt fokus, är andelen betydligt högre. Här är också valdeltagandet lägre än på de flesta håll i landet – något som länge bekymrat lokala politiker. Den utbredda oviljan att rösta kan tolkas som ett misstroende mot politik och politiker, som i sin tur kan underminera legitimiteten i de politiska besluten och i förlängningen försvåra samhällsstyrningen.

Det är mot denna bakgrund man bör förstå Botkyrka kommuns tidiga satsningar på en mer direkt dialog med medborgarna (jfr Hosseini-Kaladjahi 2002). I början av 2000-talet formaliserades detta arbete i en dialogpolicy för kommunens politiker och tjänstemän. Här hette det bland annat: ”Botkyrkadialogen är ett samlande begrepp för alla kanaler och metoder som Botkyrka kommun erbjuder invånarna/brukarna och samarbetsparters för att informera sig, påverka och själva vara aktiva” (Botkyrka kommun 2004 s. 1, vår kursivering).

Några år senare presenteras en dialoghandbok där idéerna och föreställningarna om dialogernas politiska funktion i viss mån tydliggörs: I grunden är det invånarna som styr Botkyrka kommun. I de allmänna valen väljer invånarna sina ombud som styr den kommunala verksamheten genom direkta beslut och genom delegation till tjänstemännen. Men det räcker inte.

Kommunstyrelsen har beslutat att arbetet i kommunen även ska ske i dialog med invånarna. (Botkyrka kommun 2007 s. 9, vår kursivering)

Citatet ramar in Botkyrkadialogen som ett komplement eller korrektiv till det parti- och valcentrerade politiska systemet. I ljuset av det mycket låga valdel127

8 Vem vinner på medborgardialog?

Deltagande och politisk integration i den segregerade staden Marianne Danielsson, Per Gustafson & Nils Hertting Möjligheter att delta i politiken ges formellt på samma villkor till alla – oavsett om man fick medborgarskap i går eller har förfäder som haft sina politiska rättig­heter inom landets gränser i generationer. Samtidigt vet vi att formella rättigheter i detta fall inte återspeglar faktiska möjligheter. Även om vi accepterar att det krävs en viss tid för att erövra sina politiska rättigheter måste det rimligen ses som ett misslyckande att det även efter många år i landet är stor skillnad mellan hur de som är födda i landet utövar sina politiska rättigheter, och hur de som en gång invandrat gör det. Forskningen visar dessutom att mönstret i hög grad fortsätter bland personer som själva är födda i landet, men vars föräldrar en gång invandrat. Ett effektivt politiskt deltagande verkar alltså vara svårare att erövra om man inte har sina rötter sedan flera generationer i Sverige – liksom det är svårare att erövra säkra positioner på arbetsmarknaden, ekonomisk makt och social status, positioner som i sig också underlättar ett effektivt politiskt deltagande i det rådande systemet (Holmberg & Oscarsson 2004).

Ur ett sådant här perspektiv blir idén om områdesbaserad medborgardialog intressant.1 Satsningar på stadsdelsvisa former av direkt deltagande har länge varit ett vanligt inslag i stadsutvecklingspolitiken, i synnerhet i områden där många invånare har utländsk bakgrund (Hertting 2003; Strömblad 2003; Dahlstedt 2009). I ett svenskt sammanhang har inte minst Sveriges kommuner och landsting arbetat med idén som ett sätt att kompensera och utjämna olikheter i möjligheterna att påverka politiken (SKL 2012). Samtidigt är medborgardialoger och andra former av direkt deltagande omdebatterade.

Tagen på allvar är idén om medborgardialog en ganska kontroversiell idé om hur demokratins institutioner bör korrigeras. Där somliga ser möjligheter att 1 När vi talar om ”medborgare” i texten syftar vi på medlemmar eller potentiella medlemmar i en lokal politisk gemenskap snarare än formellt medborgarskap. På lokal nivå hör boende med permanent uppehållstillstånd och andra folkbokförda till denna krets, men i princip kan deltagare i lokala dialoger rekryteras ännu vidare.

143

Marianne Danielsson, Per Gustafson & Nils Hertting bättre realisera demokratiska värden ser andra risker med att redan realiserade demokrativärden går förlorade (jfr Gilljam 2003).

Dialogpolitiken reser därför många frågor: Hur inverkar de områdesbaserade dialogerna på relationen mellan lokala medborgare och lokala makthavare?

Skiljer sig denna inverkan åt mellan olika grupper beroende på vilka politiska resurser de har från början? Kort sagt, vilka medborgare är det som vinner på medborgardialog? Det är den fråga som står i fokus för detta kapitel.

Medborgardialogens möjligheter Det finns olika sätt att argumentera för vad den områdesbaserade medborgardialogen kan tillföra politiken. Ett argument är att medborgardialoger ger det politiska systemets företrädare bättre inblickar i och förståelse av lokalsamhället.

Möjligheterna att både formulera och genomföra beslut förbättras när politiker och tjänstemän får bättre kunskap om vad de boende tycker är viktigt. Dialogen kan också bidra till att kommunens företrädare bättre kan förutse och undvika konflikter och därmed administrativa och ekonomiska kostnader (Sørensen & Torfing 2007; Wagenaar 2007). Utifrån ett sådant argument för mer områdesbaserad medborgardialog är dialogernas syfte inte i första hand att ge inflytande och makt till de boende, utan snarare att öka politikernas och tjänstemännens kapacitet att fatta och genomföra bra beslut för områdets räkning. Dialogen är ett administrativt instrument för att effektivisera den politiska styrningen (Danielsson & Hertting 2007; Hertting 2014).

Ofta ses emellertid medborgardialoger som en fråga om demokrati genom att medborgare ges möjlighet att delta mer direkt i lokala politiska besluts- och implementeringsprocesser. Ett minskat valdeltagande och minskat politiskt intresse bland medborgarna används som argument för att det behövs en ”demo­ kratisk förnyelse” och en ”vitalisering av politikens former” (Stoker 2006; Warren 2009; Pateman 2012). Det faktum att det minskade politiska deltagandet inte är jämnt fördelat på olika socioekonomiska grupper i samhället gör att det bakom demokratiargumentet för ökad medborgardialog ofta finns en idé om en kompensatorisk effekt.

Ur ett sådant kompensatoriskt perspektiv blir den områdesbaserade medborgardialogen ett selektivt inslag i demokratipolitiken. De nya politiska möjligheter som dialogerna syftar till anses särskilt viktiga för de deltagare eller grupper av deltagare som i utgångsläget antas ha små politiska resurser. Medborgardialogen ses som ett sätt att öppna upp det politiska systemet för kategorier som i mindre utsträckning än andra deltar i politiken och som ett instrument för att utjämna skillnaderna i de politiska möjligheterna, snarare än att öka det politiska deltagandet generellt. Typiskt och talande är också att denna demokrativitaliserande rational för medborgardialog i en svensk kontext särskilt har 144

8. Vem vinner på medborgardialog? … kommit till uttryck i en lång rad satsningar för att bryta en växande social och etnisk segregation (Strömblad 2003; Dahlstedt 2009; Hertting & Vedung 2009).

Riktigt hur den områdesbaserade medborgardialogen ska bidra till en sådan demokratisk vitalisering och utjämning av politikens möjligheter är däremot inte lika tydligt. Man kan tänka sig det på olika sätt (se t.ex. Saward 2000; Fung 2006; Somerville 2011). Dialogerna kan för det första värderas utifrån huruvida de leder till större direkt inflytande över enskilda sakfrågor för de berörda (Phillips 1995; Nabatchi 2010). Men man kan också värdera dem utifrån dialogernas indirekta betydelse för möjligheten till politiskt inflytande genom att stärka deltagarnas politiska förmågor (Talpin 2011). I linje med den klassiska deltagardemokratiska litteraturen (t.ex. Pateman 1970) är tanken då att deltagandet i medborgardialoger ger ett slags politisk och demokratisk skolning – en skolning som ger kunskap, politisk självtillit och i förlängningen en utjämning av politiskt inflytande. På ett liknande sätt kan man tänka sig att dialogerna ger politiska resurser i termer av tillgång till nätverk och kontakter (Wohlgemuth 2006). Ett tredje argument för medborgardialog finns att hämta i deliberativa teorier om deltagande. Där betonas den kollektiva dimensionen, och dialogens bidrag till den politiska processen genom att tillsammans formulera utgångspunkter, problem och önskvärda lösningar (Fischer 2006; Dryzek & Niemeyer 2008).

Den områdesbaserade dialogen kan alltså verka kompensatoriskt genom att ge direkt inflytande, möjligheter till skolning och nätverkande, och genom att vara en ”deliberativ arena”. Därtill kan man tänka sig att medborgardialogernas mekanismer kompenserar på åtminstone två olika nivåer. För det första kan individer som i utgångsläget har svaga politiska resurser gynnas av att delta, genom att de erbjuds möjligheter till inflytande, stärker sina nätverk, får demokratisk skolning och så vidare. För det andra kan kompensationen avse grupper.

Fokus är då inte lika mycket på den individuella deltagaren som på den grupp eller kategori hon kan antas representera. Medborgardialogens syfte är att släppa fram eller kanalisera perspektiv från positioner i samhället som annars har svårt att komma fram och att inkludera röster och erfarenheter från grupper och kategorier av människor som brukar vara frånvarande i den politiska processen.

Den senare idén om en kompensatorisk mekanism för marginaliserade grupper rimmar väl med den integrationspolitiska idén med områdesorienterade dialoger. Sedan länge är det konstaterat att skillnader i politiska resurser och möjligheter har en rumslig dimension (Strömblad 2003). Det finns delar av den segregerade staden där själva platsen och den sorts erfarenheter som görs där sällan synliggörs i det politiska samtalet. Det är också i dessa delar av staden vi finner de första och kanske mest utvecklade försöken med medborgardialoger. Viljan att kompensera grupper med sämre politiska möjligheter tenderar därför att bli en fråga om att kompensera områden med svag koppling till det politiska systemet.

145

Marianne Danielsson, Per Gustafson & Nils Hertting

Medborgardialogens problem Medborgardialog är trendigt. Mellan år 2010 och 2014 har cirka 65 procent av landets kommuner haft någon slags dialog och nästan en fjärdedel har en särskild dialogstrategi (SCB 2014). Inte desto mindre finns invändningar mot denna idé om att bjuda in medborgarna i beslutsprocessen i andra roller än som väljare – invändningar som det finns all anledning att ta på allvar och pröva styrkan i.

En första typ av invändning handlar om att medborgardialogerna är utsiktslösa i sina försök att råda bot på de demokratiproblem de tar sig an. Till att börja med bygger dialogens värde på att medborgare och boende faktiskt engagerar sig, och så är inte alltid fallet, menar kritikerna (jfr Gilljam 2003; Theiss-Morse & Hibbing 2005). Men också om dialogerna som sådana fungerar utmärkt har det hävdats att de är för lokala, för perifera och har för begränsade mandat i förhållande till maktens egentliga centrum. De är helt oförmögna att komma till rätta med grundläggande ojämlikheter i tillgång till politiska resurser och har följaktligen – allt tal till trots – bara marginell betydelse för graden av politisk integration i samhället (Swyngedouw 2005; Taylor 2007).

Med en mer cynisk utblick kan man till och med tänka sig att dialoger används för att ge sken av inflytande och delaktighet, för att lugna och blidka, eller för att dra uppmärksamheten från något annat (Swyngedouw 2005; Hertting & Vedung 2009 s. 202–203).

En andra typ av invändning utgår i stället från att medborgardialogerna har effekter, men hävdar att dessa effekter riskerar att äventyra andra centrala demokrativärden och rentav motverka den politiska integration som dialogerna syftar till (jfr Stoker 2011 s. 34ff). Dels finns en risk att den demokratiska styrningskedjan blir oklar – samverkan och dialoger vid sidan av den representativa demokratins institutioner gör det ovisst vem som bär ansvar för den politik som förs (jfr Hertting 2014 s. 204). Dels, menar kritikerna, är det långtifrån säkert att det är medborgare med små politiska resurser som gynnas av medborgardialoger. Det har tvärtom ibland formulerats som ett närmast lagbundet samband att ju mer krävande deltagande som krävs för politiskt inflytande, desto mer kommer de redan resursstarka att gynnas. Mikael Gilljam formulerar detta som ett ”tungt vägande” argument mot mer inslag av deltagardemokrati (Gilljam 2003). Värdet politisk jämlikhet kommer att äventyras när redan resursstarka medborgare skaffar sig mer inflytande genom dialogerna på andras bekostnad (jfr Gilljam & Jodal 2006). Det som beskrivs som demokratisk förnyelse och ökat lokalt deltagande skulle med andra ord vara ett hot mot det större demokratiska systemet och snarare skapa en ökad politisk ojämlikhet.

Detta är invändningar att ta på allvar. I ljuset av den oskyldiga retoriken kring medborgardialoger är det mycket som står på spel. När den valcentrerade 146

8. Vem vinner på medborgardialog? … demokratins system med ”en-person-en-röst” jämförs med ett system där gans­ ka krävande vägar till inflytande ges till en mindre skara individer som lyckas bemästra dem, ter sig kritiken också ganska rimlig och relevant. Vi menar dock att även om kritiken ska tas på allvar så bör den sättas in i sitt sammanhang och diskuteras. Inte minst i den segregerade staden finns det skäl att ifrågasätta om den formella jämlikheten i det representativa systemet har någon reell motsvarighet som dialogerna kan korrumpera. I ljuset av den politiska integrationens problematik ter sig denna kritik i många lokalpolitiska kontexter som ett slags ”nirvana-misstag” – den invänder mot en praktik med hänvisning till ett ideal som ändå inte är realiserat eller realiserbart. I själva verket tar dialogpolitiken sin utgångspunkt i reella ojämlikheter i det representativa systemet.

Vi menar därtill att både den kritik som går ut på att dialogen är otillräcklig och betydelselös, och den som går ut på att dialogen hotar eller underminerar demokratin ofta har ett väl snävt individperspektiv på den kompensatoriska mekanismen. Vid sidan av individers politiska marginalisering beskrivs ovan osynliggörandet av en typ av politisk erfarenhet hos grupper med lös koppling till det politiska systemet och med geografisk koncentration till områden i staden som mest bara synliggörs när det undantagsvis brinner eller smäller där. I den segregerade staden når röster från dessa positioner sällan fram till politikens centrum eller är inte tillräckligt viktiga för centrala politiker att ta på allvar.

Det kan inte uteslutas att politisk marginalisering av de grupper som lever och bor i dessa områden också utgör en av förklaringarna till att en mer kraftfull politik mot ekonomisk och social ojämlikhet och segregering inte vidtas.

Vi menar att en sådan tankefigur sätter den områdesbaserade dialogpolitiken i ett intressant perspektiv. Med ett sådant fokus blir frågan inte om dialoger utjämnar de politiska resurserna på individnivå, utan om de kan utgöra mekanismer för att kanalisera erfarenheter och perspektiv från dessa ”politiskt fattiga” områden som annars inte kommer att vara närvarande i politiken (jfr Phillips 1995). Det är då inte heller ett självklart misslyckande om medborgardialogens deltagande individer utgör en lokal deltagarelit med relativt sett större individuella resurser. Det beror på vilka perspektiv de bär med sig och vilka grupper de företräder.

Mot denna bakgrund vill vi i detta kapitel undersöka hur medborgardialogerna fungerar och om dialogkritikernas farhågor besannas utifrån både ett individ- och ett grupperspektiv. När man analyserar nyttan med medborgardialog menar vi att detta är en central distinktion.

Deltagarna och dialogen I det här kapitlet koncentrerar vi oss alltså på en av de frågor som kritikerna pekar på, nämligen vilka som gynnas av medborgardialog. Närmare bestämt 147

Mångfaldens dilemman Medborgarskap och integrationspolitik Bo Bengtsson, Gunnar Myrberg & Roger Andersson (red.)

Som en följd av kriget i Syrien och andra konflikter har flyktingströmmarna till och genom Europa vuxit dramatiskt, med stora sociala, ekonomiska och politiska konsekvenser för såväl EU som Sverige. I den här boken behandlas flyktingrelaterade frågor men huvudtemat är mer långsiktiga frågor om integrationspolitik, demokrati och medborgarskap, och hur de senaste decenniernas ökade närvaro av etniska minoriteter aktualiserar frågor kring bosättning av flyktingar, lokal skolpolitik, etniskt föreningsliv, medborgar­ dialog i förorter och förutsättningar för egenföretagande.

Detta är den ena av två böcker på temat ”mångfaldens dilemman” som Gleerups publicerar parallellt. Böckerna baseras på ett forskningsprogram som har bedrivits vid Institutet för bostads­ och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet och som har delfinansierats av forskningsrådet Forte.

Systervolymen har titeln Mångfaldens dilemman. Boendesegregation och områdespolitik.

Bokens författare har sin hemvist i olika samhällsvetenskapliga discipliner – kulturgeografi, nationalekonomi, sociologi och statsvetenskap – vilket illustrerar den stora bredd av frågor som forskningen står inför inom de politiskt brännbara fälten migration, integration och segregation.

Boken vänder sig till praktiker, politiker, forskare, studenter och andra som intresserar sig för frågor om medborgarskap och integrationspolitik.

Bokens redaktörer Bo Bengtsson, Gunnar Myrberg och Roger Andersson är verksamma vid IBF.

ISBN 978-91-40-69212-2

9 789140 692122