9789140697103

Ensamkommande Daniel Hedlund barn och ungdomar EN INTRODUKTION TILL SAMHÄLLSKONTEXT, FORSKNING OCH RAMVERK

Författarpresentation Daniel Hedlund är filosofie och juris kandidat, har en Master of Human Rights samt är filosofie doktor i barn- och ungdomsvetenskap. Han är postdoktor vid Barn- och ungdomsvetenskapliga institutionen, Stockholms ­universitet, och hans postdoktorprojekt handlar om hur godmanskaps­ institutet fungerar för ensamkommande barn. Hans forskning handlar också om migrationspolitik och trovärdighet i asylprövningen.

Prolog Den 24 augusti 2017 gjorde jag en sökning i databasen Mediearkivet Retrie­ ver (se också Hedlund 2016). Den innehåller cirka 300 svenska nyhets­ tidningar och andra tidskrifter. Sökningen visade att begreppet ”ensamkommande” omnämndes 21 071 gånger i tryckt press år 2016. Tio år tidigare (2006) före­kom begreppet 131 gånger. Det är en indikation på att ensamkommande barn fått ökad uppmärksamhet i de migrations- och integrationspolitiska debatterna i Sverige. Uppmärksamheten beror förmodligen inte enbart på att antalet ensamkommande ökade numerärt för varje år från det att Migrations­verket började föra en tillförlitlig statistik 1996 (Hessle 2009) tills en kulmen nåddes år 2015 med 35 369 asylansökningar från denna grupp (Migrationsverket 2017a). Ensamkommande barn ger nämligen­upphov till flera barnpolitiska överväganden, som hur mottagande ska utformas och finansieras, vilka som ska arbeta i det formella nät­ verket kring barnet och hur detta arbete ska fungera. Dessa överväganden snuddar vid flera politiska områden såsom migrationspolitik, socialpolitik, finans­politik, utbildningspolitik och arbetsmarknadspolitik samt relationen stat–kommun. En intervjustudie som jag genomförde med svenska riksdagspolitiker tillsammans med professor Ann-Christin Cederborg kom också fram till att de uppfattade det som svårt att förhålla sig till ensamkommande barn och deras livsvillkor i konkurrens med andra prioriteringar (Hedlund m.fl. 2015).

Den här boken är tänkt att vara en introduktion för universitetsstudenter och tjänstemän om ensamkommande barn. Ambitionen är att läsare bättre ska kunna orientera sig i flödet av information om ensamkommande som ibland kan vara motsägelsefullt. Jag gör inte anspråk på att tala för ensamkommande barn. Mitt syfte är att presentera forskning, ramverk och rutiner som kan vara till nytta för studenter, tjänstemän och andra intresserade som ska arbeta med denna grupp. Jag beskriver därför hur exempelvis socionomer kan reflektera kring ensamkommandes deltagande i handläggning och kring den egna kunskapen om den unga personens behov och livsvillkor.

Genom detta upplägg är det tänkt att tjänstemän som läser boken ska bli

mer medvetna om hur man kan ta det individuella ensamkommande barnets röst i beaktande i sitt arbete.

Boken bygger delvis på resonemang och bakgrundsbeskrivningar från min avhandling (Hedlund 2016) och andra arbeten där jag skrivit om ensam­kommande barns villkor i förhållande till svenska myndigheter. Den ska således inte ses som en uttömmande sammanställning om forskningsläget avseende ensamkommande barn, eller barn som söker asyl i övrigt.

Det finns helt enkelt inte utrymme för att gå på djupet i den omfattande vetenskapliga litteratur som handlar om barn/barndom respektive internationell migration, även om den ännu inte sammanförts i så stor utsträckning (Bhabha 2014). Boken utgår huvudsakligen från den politiska, institutionella och rättsliga kontext som finns i Sverige, men innehållet är även påverkat av forskning och erfarenheter från andra länder. En av mina ambitioner är vidare att sätta in ensamkommande barn i ett internationellt sammanhang, särskilt i kapitel 2.

Arbetet med boken har gjorts möjligt genom den flexibilitet som erbjudits mig inom ramen för min postdoktoranställning. Den är finansierad av det humanvetenskapliga områdets satsning Barn, migration, integration (BMI) på Stockholms universitet. Jag vill också uppmärksamma och utan inbördes ordning tacka de personer som lagt ned tid på att läsa texten och som kommit med kommentarer på ett eller flera kapitel: Annika Möller på Gleerups, språkgranskaren Carin Soussi-Engman, Pernilla Leviner, Tommy Lundström, Ann-Christin Cederborg, Louise Dane och Malin Arvidsson. Maria Thulin delade generöst med sig av sina erfarenheter som socialsekreterare och tidigare anställd på hvb (hem för vård eller boende), vilket var en välkommen insats för att hitta fokus i skrivandet. Tack till Lisa Salmonsson som satte mig i kontakt med Maria. Slutligen vill jag tacka Agneta Edman, tidigare projektledare på Gleerups, som initierade idén om denna bok i samband med att jag disputerade i april 2016. Det är min förhoppning att Ensamkommande barn och ungdomar. En introduktion till samhällskontext, forskning och ramverk ska kunna fungera som en utgångspunkt för produktiva samtal om hur ensamkommande barn kan förstås och bemötas av personal på svenska myndigheter.

Rinkeby den 15 januari 2018

Innehåll 1. Inledning

9 Ensamkommande barn efter 2015 10 Disposition 12 Hur boken kan användas och läsas 13 Aktualitet och begränsningar 14 Urval och författarens förförståelse 15

2. Ensamkommande barn Ensamkommande barns historia Definitioner och identifikation Ensamkommande och professionella Ensamkommande barn och integration Begreppet ”ensamkommande” föds Barn kontra flykting Politiska och mediala tendenser: Ifrågasatta barn och unga Tre perspektiv på utsatthet och styrka Tendenser i forskningen Svensk migrationspolitik: Övergripande bakgrund

3. Det övergripande ramverket för ensamkommande barn och unga i Sverige

17 17 18 20 21 22 23 23 28 32 33

39 Barndom, nationalstat och barnspecifika åtgärder 40 Ensamkommandes rättigheter och välfärdsstaten 43 Barnperspektivet 45 Kultur och ”kulturalisering” 49 Ensamkommande med neuropsykiatriska nedsättningar eller kognitiva funktionsnedsättningar 49

Tjänstemän ska tillämpa barnperspektivet Att utveckla barnperspektiv med tolk närvarande Barnperspektiv, dokumentation och transparens

49 52 54

4. Ensamkommande barns migrationsprocess

57 Rätten att söka och få asyl 57 Medborgarskap och identitet 64 Den första kontakten med Migrationsverket 67 Asylprövningen 71 Överklagande 75 Avvisning/utvisning 78 Andra barn som söker uppehållstillstånd utan vårdnadshavare 81

5. Kommunerna möter ensamkommande barn

85 Skillnader och likheter 85 Kommunens ansvar 86 Det professionella förhållningssättet 89 Boendeplacering 91 Samverkan mellan aktörer 95 Tvångsvård och slutenvård 96 Fritid 97 Efter ett lagakraftvunnet beslut om avvisning/utvisning 97 Ensamkommande barn som försvinner 97 Andra myndigheters förfrågningar 99 Godmanskapsinstitutet för ensamkommande 99 Särskilt förordnad vårdnadshavare (sfv) 103 Familjespårning för familjeåterförening 104

Ordlista

105

Referenser

113

1 Inledning Över hälften av världens 22,5 miljoner människor på flykt utanför sina ursprungsländer har sin bakgrund i Afghanistan, Syrien eller Sydsudan.

Fler än hälften av dessa är barn. De största mottagarländerna är Etiopien, Iran, Libanon, Pakistan, Turkiet och Uganda (UNHCR 2017). Därtill finns det cirka 53 miljoner människor som är internflyktingar i sitt eget land och ungefär 17 miljoner av dessa är barn (UNHCR 2017; UNICEF 2017). Det finns också ungefär 5 miljoner palestinier som registrerats under FN:s hjälporganisation för Palestinaflyktingars mandat (UNHCR 2017; UNRWA 2017) varav drygt 1,8 miljoner är barn (C. Gunness 2018, e-brev, 13 februari).

Vi vet inte exakt hur många av dessa barn som befinner sig på flykt på olika sätt som saknar legala vårdnadshavare. Ovanstående siffror visar dock tydligt att endast ett fåtal personer som flytt från sina ursprungsländer kommer till det globala Nord, eller nordländer, som ibland också benämns industriländer, som exempelvis Sverige, andra länder i Europeiska Unionen (EU) eller Australien för att söka asyl. År 2015 sökte 162 877 personer asyl i Sverige, och 70 384 av dessa var barn, det vill säga cirka 43 procent (Migrationsverket 2017a). Av de asyl­ sökande barnen var 35 369 ensamkommande, det vill säga ungefär hälften.

Ensamkommande barn utgjorde cirka 22 procent av det totala antalet personer som sökte asyl år 2015 (se Migrationsverket 2017a). Detta år, liksom flera föregående år, var Sverige det land i Europa som tog emot asylansökningar från flest ensamkommande barn i förhållande till sin befolkning.

Ensamkommande barn är därmed inte endast en betydande grupp av asylsökande i Sverige numerärt utan deras specifika villkor och integration i den svenska kontexten är synnerligen relevant för hela vårt samhälle.

Eftersom Sverige har varit en huvuddestination för ensamkommande barn under längre tid kommer därtill den svenska erfarenheten av mottagande och integrering av dem att vara av intresse för andra destinationsländer att studera och jämföra sig med i framtiden.

9

ensamkommande barn och ungdomar

Ensamkommande barn efter 2015 Efter 2015 har antalet ensamkommande barn som söker asyl i Sverige minskat. År 2016 ansökte 2 199 ensamkommande asyl (Migrationsverket 2017a), vilket innebar cirka 94 procent färre än året innan.

I tabellen nedan som jag efterfrågat från Migrationsverkets ekonomi­ avdelning (P. Engman 2017, e-brev, 23 november) kan man också tydligt se att Sverige efter 2015 inte längre tar emot flest ensamkommande barn i Europa­relativt sin totala befolkningsmängd.

Tabell 1.1 visar de länder i Europa där flest ensamkommande barn sökte asyl i förhållande till befolkningsmängden år 2015–2017 (per 23 november 2017).

Det minskade antalet ensamkommande barn har berott på de svenska gräns- och identitetskontroller som infördes i Öresund 2016 och att EU stärkt sin yttre gräns genom samarbete med Turkiet. Turkiet är nämligen en av två huvudvägar in i Europa, både för ensamkommande barn och för andra migranter från det så kallade globala Syd eller sydländer, det vill säga det som ibland också benämns utvecklingsländer.

Den andra vägen går via Medelhavets södra gräns, det vill säga mot Nordafrika. Andersson (2014, 2016) har belyst hur EU sedan tidigare etable­ rat samarbete med nordafrikanska regeringar och säkerhets­industriella intressen med högteknologiska resurser för att effektivt begränsa möjligheten att resa till EU-länder för tredjelandsmedborgare, det vill säga människor från ett ”tredjeland”. Ett tredjeland är en stat utanför EU/EES. Det är en utveckling som påminner om de yttre gränsbevakningssystem som existerar i Israel, Australien och USA (Andersson 2014, 2016). Samarbetet för gränskontroll kan fortsätta även efter att asylsökande lyckats ta sig in i ett EU-land. Barbulescu med flera (2016) har exempelvis beskrivit hur organiserad asylrättsaktivism för ensamkommande barn i Spanien inledningsvis gjorde framsteg och därmed fick gehör. Författarna fäster emellertid uppmärksamhet på att statsmaktens företrädare lärde sig att Tabell 1.1 Högst antal inkommande ensamkommande barn i Europa 2017 Österrike Sverige Schweiz Tyskland

2016 0,016 % 0,010 % 0,009 % 0,007 %

Österrike Schweiz Tyskland Sverige

2015 0,052 % 0,043 % 0,024 % 0,022 %

10

Sverige Norge Österrike Schweiz

0,357 % 0,101 % 0,096 % 0,033 %

1. Inledning bemöta och motarbeta denna aktivism genom att utveckla nya samarbeten med de regionala regeringarna inom Spanien, den privata sektorn och de nordafrikanska staternas företrädare kring exempelvis avvisningar/utvisningar (Barbulescu m.fl. 2016). Statsmaktens strategi kan i den kontexten också sägas handla om en form av anpassningsbar gränsbevakning som på samma gång omfattar åtgärder och samarbeten på Spaniens eget territorium och i/med länder i Nordafrika.

Det finns inga indikationer på att den globala migrationen är på väg att minska. Detta beror på att den globala ojämlikheten och de väpnade konflikter som följer av detta förhållande kvarstår och påverkar vardagsvillkoren negativt för hela samhällen, särskilt i det globala Syd, vilket också får barn och unga att vilja söka sig till andra platser (Crock 2006; Bhabha 2014). Det stora antalet asylsökande 2015 visade emellertid att det svenska välfärdssystemet, trots hög arbetspress, stod relativt stabilt i och med att de ansvariga myndigheterna i huvudsak kunde genomföra sina uppdrag med att exempelvis hitta boendelösningar inom rimlig tid jämfört med hur det kunde se ut i flera andra länder i Europa. Denna hårda arbetsbelastning påverkade särskilt Migrationsverket, socialsekreterare i kommunerna samt handläggarna på överförmyndarnämnder. Den omfattande migrationen till Sverige 2015 tydliggjorde bland annat relevansen av samverkan mellan myndigheter, såsom mellan socialtjänst och överförmyndarnämnder, de sistnämnda med ansvar för att utse och utöva tillsyn över gode män för ensamkommande barn. Frivilliga ideella krafter trädde också fram som väsentliga aktörer för att ordna fram resurser till asylsökande som anlände till landets större järnvägsstationer och till andra platser. Det kunde handla om mat, filtar, kläder, blöjor eller hjälp att hitta en tillfällig sovplats. De frivilliga krafterna verkar ha varit nödvändiga för att de offentliga myndigheterna skulle få en viss avlastning, vilket också ökat betydelsen av samverkan mellan frivilliga och offentliga aktörer (Zetterqvist Nelson m.fl. 2016).

Mot bakgrund av de erfarenheter som 2015 förde med sig är det önskvärt att ensamkommande barns rättigheter och villkor tas bättre tillvara i en liknande situation i framtiden. Detta stämmer överens med existerande rättsliga krav på likabehandling av barn oavsett bakgrund, och därmed svenska myndigheters ansvar för ensamkommande barns trygghet (Leviner 2018).

Det kommer därför framöver att vara centralt att mottagningsarbete och integrationsåtgärder i högre grad kan bidra till att skapa utrymme för ensamkommande barn att utveckla sina egna resurser. Detta stämmer överens med socialtjänstlagens (SFS 2001:453) uttryckliga mål, som på samma sätt betonar ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor, aktivt 11

ensamkommande barn och ungdomar deltagande i samhällslivet samt att socialtjänstens verksamhet ska präglas av respekt för självbestämmande och integritet (1 kap. 1 §). Barnets bästa ska också vara styrande i alla vård- eller behandlingsinsatser (1 kap. 2 §).

Disposition Boken är efter inledningen i kapitel 1 uppbyggd på följande sätt: I kapitel 2 redogörs för de definitioner och begrepp som används i boken. Där beskrivs också en del av bakgrunden till tillkomsten av denna bok, det vill säga att forskningen indikerat att det finns flera professionella yrkesgrupper som ser det som en utmaning att bemöta och arbeta med ensamkommande barn. I kapitlet ges också en bakgrund till hur begreppet ensamkommande har vuxit fram i en kontext av en mer detaljerad och/eller restriktiv migrationspolitik i nordländerna samtidigt som intresset för barns rättigheter ökat. Vidare beskrivs också flera av de olika och ibland motsägelsefulla föreställningar om ensamkommande som tar plats i det politiska sam­ talet och i medierna. Kapitlet ger också en överblick av olika perspektiv på ensam­kommande barns utsatthet och styrka, forskningsläget kring ensamkommande barn och svensk migrationspolitik.

I kapitel 3 presenteras det övergripande ramverk och de rutiner som möter ensamkommande barn som kommer till Sverige. Den svenska välfärdsstaten och dess specifika relation till barndom förklaras tillsammans med en redogörelse för hur denna relation relaterar till ensamkommande barns rättigheter. Barnkonventionen och principen om barnets bästa beskrivs i relation till hur de påverkar svensk rätt och myndigheternas handläggning.

Därför beskrivs också barnperspektivet och hur handläggare kan arbeta med att inkludera detta i sina bedömningar, särskilt när de utreder ensamkommande barn för att inhämta deras perspektiv. Eftersom ensamkommande barn åtminstone initialt inte talar svenska tas också tolkens roll upp och hur det kan fungera att prata med barn genom tolk. Kapitlet avslutas med att lyfta vikten av att dokumentera arbetet med barnperspektiv och att eftersträva transparens i handläggningen.

Kapitel 4 inleds med att beskriva förutsättningarna för ensamkommande barns asylprövning. För att kunna förstå systemet bakom denna process bättre presenteras hur det asylrättsliga ramverket fungerar när ensamkommande barns ansökningar ska bedömas. Därefter presenteras den svenska asylprövningen från det att kontakt etableras med Migrationsverket. I kapit­ let beskrivs både hur asylprövningen praktiskt går till från det att ansökan registreras till att asylärendet är slutbehandlat. Det handlar då om hur 12

1. Inledning identitetsfrågor kan orsaka utmaningar för barnet i asylprövningen och hur det kan fungera när ensamkommande reser till länder som Sverige. Bedömningar är inte enbart rättsliga utan innehåller betydande komponenter av bevisvärdering, därför presenteras också hur olika typer av tester används och hur Migrationsverkets handläggare argumenterar kring ensamkommande barns trovärdighet. Utöver att också beskriva vad som kan hända om ensamkommande barn får avslag på sin asylansökan presenteras också andra kategorier av barn utan vårdnadshavare som kommer till Sverige.

I kapitel 5 presenteras kommunernas ansvar för ensamkommande barn.

Där redogörs både för likheter och skillnader mellan ensamkommande barn och andra barn i den sociala barnavården. Kommunerna har ett konkret ansvar för mottagandet av ensamkommande barn och därför diskuteras socialsekreterarens roll, förhållningssätt och hur det går att tänka kring prioritering och motivering i arbetet med ensamkommande barn. Den dagliga omsorgen hanteras inom en boendeform, exempelvis hvb (hem för vård eller boende) eller familjehem, och denna placering är en viktig komponent i barnets vardag. Jag har därför konstruerat ett fiktivt ”case” om en ensamkommande pojke som heter Hossein, för att illustrera hur problem i boendemiljön kan komma till uttryck och leda till omplaceringar.

Kapitlet redogör också för ensamkommande barn som försvinner, för tvångsvård och slutenvård, behov av fritid samt samverkan mellan myndigheter. Två avsnitt i kapitel 5 ägnas åt överförmyndarens roll, godmanskapet för ensamkommande och särskilt förordnad vårdnadshavare (sfv). Kapitlet avslutas med en beskrivning av hur familjespårning för familjeåterförening kan fungera.

Hur boken kan användas och läsas I det här avsnittet presenteras vad det innebär att boken, som undertiteln gör klart, är en introduktion. Introduktion i det här fallet betyder att boken kan fylla flera olika funktioner. För det första kan innehållet i kapitlen ses som en presentation av ett urval av forskning om ensamkommande barn från olika discipliner, utan att denna orientering gör anspråk på att vara heltäckande. Boken är därmed inte en uttömmande forskningsöversikt.

För det andra kan boken ses som ett uppslagsverk i den mån som den presenterar hur ramverk och rutiner ser ut. Ramverken i detta fall innebär både de övergripande rättsliga ramverken och deras relation till ensamkommande barn, samt hur asylprövning och asylmottagning fungerar mer praktiskt. På detta sätt är det en vägledning för att bättre kunna förstå det 13

2 Ensamkommande barn I det här kapitlet ges en översikt om ensamkommande barn som historiskt fenomen, hur de definieras rättsligt och bakgrunden till att ensam­kommande barn som ”begrepp” utvecklats över huvud taget. ”Begrepp” i detta sammanhang ska förstås bredare än som strikt juridisk definition eftersom det redan innan det utvecklats verkar ha funnits behov av att kunna tala om barn som rör sig mellan stater utan sina vårdnadshavare. Eftersom begreppet ”ensamkommande barn”, och de barn som definieras som ensam­ kommande, har blivit och är föremål för politiska och mediala diskussioner tas också dessa teman upp för debatt i kapitlet. Dessa diskussionsteman innebär vidare att frågor om barns utsatthet och aktörskap lyfts fram.

Kapit­let innehåller också en kortare översikt över hur forskningen om ensamkommande bedrivits samt ger en introduktion till den svenska migrationspolitikens inriktning, som asylsökande måste förhålla sig till.

Ensamkommande barns historia Precis som när det gäller vuxna har det i perioder funnits barn och unga som flyttat ensamma mellan länder eller större geografiska områden. Det har kunnat ske frivilligt eller genom beslut fattade av släktingar eller myndig­ heter. Som exempel på det senare skickades tusentals barn från Storbritannien för tvångsadoptioner (Humphreys 1994/2009) eller för att bli billig arbetskraft i kolonier som Sydrhodesia (nuvarande Zimbabwe) och Australien långt in på 1900-talet (Constantine 2002). Ofta var dessa barn föräldra­ lösa, men ibland var det så att barnen blev felaktigt informerade att deras föräldrar hade dött medan föräldrarna blev meddelade att deras barn hade placerats eller adopterats inom Storbritannien (Humphreys 1994/2009).

Till Sverige kom det 70 000 finska ”krigsbarn” under andra världs­kriget och senare kom också personer under 18 år utan sina föräldrar i samband med Ungernrevolten 1956, statskuppen i Grekland 1967, militär­ kupper i Chile, Uruguay och Argentina på 1970-talet samt Iran–Irak-kriget 17

ensamkommande barn och ungdomar 1980–1988. Exakt hur många det rörde sig om vet vi emellertid inte. Dåvarande Statens invandrarverk (SIV; nuvarande Migrationsverket) började specifikt uppmärksamma att det anlände barn utan vårdnadshavare som sökte asyl först 1988. Det dröjde emellertid fram till 1996 innan statistiken över ensamkommande blev tillförlitlig (Hessle 2009).

Definitioner och identifikation Begreppet ”ensamkommande barn” är en rättslig och statistisk kategori som används i Sverige och i flera internationella sammanhang. Dessa barn definieras i svensk lag som personer under arton år som vid ankomsten till Sverige är skilda från båda sina föräldrar eller andra vårdnadshavare enligt 1 b § i lagen om mottagande av asylsökande med flera (LMA) (SFS 1994:137). Denna definition speglar i princip de definitioner som utvecklats av FN:s flyktingkommissariat (UNHCR 1994, 1997) och i EU-rätten (EUR-Lex 1997). Det innebär dock inte att ett ensamkommande barn alltid anländer till Sverige helt ensamt i bokstavlig bemärkelse (Herz m.fl. 2017).

Ibland kan exempelvis ett syskon eller en vuxen som barnet lärt känna under ­resans gång finnas med (Wade m.fl. 2005). Det centrala i definitionen av ensamkommande barn ovan är att det saknas föräldrar eller andra legala vårdnadshavare i landet.

De som av andra definieras som ensamkommande brukar emellertid ofta själva beskriva sig i termer av ursprungsland, etnicitet eller livssituation, det vill säga exempelvis eritrean, hazar eller flykting. Att tjänstemän talar om dem som ensamkommande kan därför vara en ny erfarenhet när de kommer i kontakt med svenska myndigheter. Det är också möjligt att vissa barn motsätter sig detta begrepp beroende på hur de tolkar dess innebörd (Herz m.fl. 2017). Det verkar ändå finnas en ökad kollektiv medvetenhet om att tillhöra gruppen ”ensamkommande” som resulterat i att organisationer bildats av ungdomarna själva. Två exempel är Ensamkommandes Förbund och Sveriges Ensamkommandes Förening (SEF). Syftet med dessa organisationer är bland annat att erbjuda varandra stöd, bedriva informationsarbete och asylrättsaktivism.

Ibland förekommer också begreppet ”ensamkommande flyktingbarn”.

Det avspeglar också att förståelsen av ensamkommande som begrepp är bredare än den rättsliga definitionen. ”Flyktingbarn” kan indikera en mer aktivistisk hållning som verkar ha intentionen att betona insikten att ett barn i språklig bemärkelse har flytt situationen i ett visst land snarare än att hen beviljats uppehållstillstånd med flyktingstatusförklaring enligt de prin18

2. Ensamkommande barn ciper som har sin grund i FN:s flyktingkonvention med protokoll (UNHCR 1951/1967). Avsikten med att inte använda ”flyktingbarn” i denna bok är inte att konservera en strikt rättslig syn på flyktingstatusförklaring. Men eftersom boken syftar till att ge en introduktion till de ramverk och rutiner som ensamkommande barn möter i Sverige när de söker asyl används huvudsakligen de begrepp som kan tillämpas i handläggning. Därmed är ”ensamkommande barn” en utgångspunkt.

I den engelska terminologin talar man om unaccompanied minors/children och/eller separated minors/children. Skillnaden mellan unaccompanied och separated i förhållande till barn som söker asyl ensamma är emellertid liten.

Bokens huvudfokus är på ensamkommande barn som söker asyl. Det finns andra exempel på barn som kommer till Sverige utan vårdnadshavare men som inte söker asyl, dessa presenteras kort i kapitel 4.

Barn När begreppet barn används i denna bok avses alla under 18 år. Det återspeglar de definitioner som finns i FN:s konvention om barnets rättigheters (barnkonventionen) första artikel (UNICEF 2017) och i svensk lagstiftning om myndighetsålder enligt 9 kap. 1 § föräldrabalken (SFS 1949:381).

Ungdomar och unga Begreppen ungdomar eller unga har inga exakta rättsliga definitioner och används endast för variation i texten eller när det kan behöva betonas att nästan alla ensamkommande barn som kommer till Sverige är ton­ åringar mellan 13 och 17 år. Det betyder att de flesta ensamkommande barn befinner sig i gränslandet mellan vad vi i Sverige till vardags brukar förstå som ”yngre” barn och personer som är myndiga och därmed vuxna.

Det är åldrar som kan upplevas som emotionellt turbulenta för ungdomar såväl som för omgivningen (Al-Sudany 2017). Även om ungdom inte har en tydlig definition i lag kan begreppet delvis också förstås som en rättslig utvecklingsfas där lagen, vid olika åldrar, stegvis aktualiserar nya bestämmelser och rättigheter i förhållande till föräldrar, skola, arbete, straffmyndighet och sexualliv.

19

ensamkommande barn och ungdomar

Identitet Den egna identifikationen med ”att vara” ensamkommande barn kan minska (om den ens funnits), alternativt förändras, när asylärendet är avslutat eller när man uppnår myndighetsåldern. Oavsett hur identifikationen sett ut finns det rättsliga ramverk och rutiner som kommer att påverka barn som söker asyl ensamma. Det innebär att det finns professionella och ickeprofessionella (exempelvis gode män) aktörer som ska förhålla sig till specifika bestämmelser om dem som är ensamkommande i lagens mening.

Ensamkommande och professionella Forskningen har konstaterat att flera yrkesgrupper, exempelvis socialsekreterare (Kholi 2007) och offentliga biträden (Ottosson m.fl. 2013), uppfattar att det kan vara en professionell utmaning att arbeta med och förhålla sig till barn som söker asyl. Det handlar då bland annat om de utmaningar som kan finnas i att engagera sig i arbete med asylsökande personer som kan ha upplevt trauma. Ett exempel kan vara när en advokat ska genomföra ett samtal med det ensamkommande barnet inför asylutredningen och då blir känslomässigt berörd av berättelsen, men samtidigt måste fokusera på att förhålla sig professionellt uppmärksam för att få sina frågor besvarade (Westaby 2010; Baillot m.fl. 2013). I professionslitteraturen brukar detta benämnas emotional labour (Hochschild 1983). Wirsén (2017) har förklarat att det är de tjänstemän som drivs av ett starkt personligt och idealistiskt engage­mang som riskerar att bränna ut sig när pressen på det ensam­ kommande barnet ökar genom exempelvis ett avslagsbeslut. Socialsekreterare och gode män kan nämligen känna en stark vilja att hjälpa och ta hand om dem. Att engagera sig emotionellt behöver inte betyda att den professionella rollen förminskas (De Graeve m.fl. 2017), utan kan leda till positiv energi i det dagliga arbetet och till en bättre relation till de ensamkommande barnen som söker starkare personliga band. Det kan dock vara en svår balansgång mellan att vara professionell och att bli alltför privat involverad.

Mer specifikt för detta område är exempelvis kommunikationsproblem.

Handläggningen via tolkar kan till exempel förändra och begränsa de ensam­kommande barnens berättelser, till exempel i asylutredningar (Kesel­ man 2009). I asylutredningar verkar vidare trovärdighetsbedömningar av ensamkommande barns berättelser vara en utmaning för asylhandläggare, vilket leder fram till en ytterst restriktiv praktik. I en studie jag (2017) 20

2. Det Ensamkommande barn formella nätverket (urval)

Migrationsverket Asylprövning m.m.

God man/ Särskilt förordnad vårdnadshavare (sfv) Legal företrädare

Socialtjänst

Offentligt biträde

Ensamkommande barn

Juridiskt ombud i asylprövningen

Samordnar det formella nätverket

Kontaktperson Socialt stöd

Elevhälsa

Boendeform

Skola

Daglig omsorg

Utbildning och elevhälsa

Figur 2.1 Det formella nätverket (urval).

genomfört där jag undersökte Migrationsverkets trovärdighetsbedömningar i 916 ensamkommande barns asylbeslut visade det sig att handläggare använder sig av begränsade argumentationstekniker för att beskriva och summera ensamkommande barns asylskäl. Detta resulterar i att handläggarnas beslutsmotiveringar ifrågasätter asylberättelserna på ett så genomgående sätt att det faktiskt går att diskutera hur stor möjlighet det finns för ett ensamkommande barn att göra sitt skyddsbehov trovärdigt över huvud taget (Hedlund 2017). Det kan också vara en indikation på att asylhandläggare uppfattar det som komplext att omvandla målsättningar och principer i konventioner och lag till praktik.

Ensamkommande barn och integration Den kunskap som finns om ensamkommandes barns integration i Sverige visar att de flesta lyckas väl. Nationalekonomiska studier av Çelikaksoy med flera (2015a, 2015b, 2017) som undersökt integrering av ensam­kommande som beviljats tillstånd från 2003 till 2012 har visat att de deltar på arbetsmarknaden i högre grad än personer från samma länder som anlänt till Sverige som barn fast med sina föräldrar, särskilt om de bor i Stockholms län. Personer som varit ensamkommande barn har överlag också högre 21

ensamkommande barn och ungdomar löne­inkomster än de som anlände som barn med sina familjer. Pojkar deltar på arbetsmarknaden i högre grad än flickorna. Ensamkommande barn med afghansk bakgrund är oftare sysselsatta än de som kommer från andra länder (Çelikaksoy m.fl. 2015a, 2015b, 2017). Personer som kommit till Sverige som ensamkommande barn arbetar huvudsakligen i okvalificerade yrken som inte är populära bland unga personer födda i Sverige. På så sätt kan de ses som en stor tillgång på arbetsmarknaden. Även om frågor som sysselsättning och löneinkomster är delaspekter av en persons integrering i Sverige visar det ändå att flera tankefigurer som förekommer om ensamkommande som svåra att etablera på arbetsmarknaden (och därmed implicit skulle vara ”betungande” för den samhällsekonomiska utvecklingen) inte alltid stämmer med verkligheten.

Begreppet ”ensamkommande” föds Begreppet ensamkommande började initialt användas i forskning och politisk debatt under 1980-talet och länkades då huvudsakligen till asylärenden.

Exempelvis noterade Bethlenfalvy (1983) att det hade anlänt cirka 2 000 ensamkommande barn till dåvarande Västberlin för att söka asyl. Dessa barn var huvudsakligen palestinier från Libanon och de hade flytt på grund av det inbördeskrig som då pågick där.

Att de ensamkommande kom upp på agendan just under 1980-talet kan ha berott på att kalla kriget gick mot sitt slut och slutligen upphörde i och med att realsocialismen i Central- och Östeuropa kollapsade 1989. Kalla krigets slut innebar att flyktingen, som hade varit ett skyddat och symboliskt uttryck för motstånd mot politiskt förtryck, för första gången kunde ifrågasättas och börja skärskådas (Chimni 1998). Parallellt med denna utveckling hade under 1970-talet ett särskilt intresse för barns utsatthet och rättigheter tagit fart i spåren av kvinnorättsrörelsen och en framväxande sektor av internationella non-governmental organisations (NGO:er), såsom icke-statliga biståndsorganisationer som lyfte barns situation globalt på olika sätt (Therborn 1996). Inledningsvis fanns det ett starkt fokus på barns specifika utsatthet, och inom forskningen grundades exempelvis den renommerade vetenskapliga tidskriften Child Abuse & Neglect 1977.

Denna parallella utveckling med ifrågasättande av flyktingstatusen och ett ökat intresse för barns utsatthet kan sammantaget ha lett till att intresset för barn som sökte asyl ensamma ökade på ett sätt som gjorde att det krävdes ett eget begrepp för att kunna tala om detta fenomen och adressera det i politik, handläggning och forskning (Hedlund 2016).

22

2. Ensamkommande barn

Barn kontra flykting Samma politiska utveckling medförde emellertid också att det uppstod en motsägelse i föreningen mellan förståelsen av barn som ”rättighetsbärare” och barn som ”flykting”. Idealbilden av en flykting under kalla kriget hade varit en synlig politisk dissident, som kanske hade befunnit sig i en ledande funktion i ett politiskt parti eller annan rörelse. Därmed ingick det också implicit i flyktingidealet att det handlade om en man i yngre medelåldern (Piper 2006), medan den dominerande bilden av barn i nordländer hade varit att de är apolitiska, oskuldsfulla, inkompetenta, asexuella och därmed enbart offer för omständigheter i relation till krig eller andra politiska och sociala motsättningar (Crawley 2011; Doná m.fl. 2011). Dessa perspektiv verkar fortfarande vara starka när det gäller den allmänna politiska och mediala debatten om vem en ”riktig” flykting är och vilka som ”förtjänar” att beviljas asyl. Detta kan påverka synen på ensamkommande barn som söker asyl, såväl i omdömen på gruppnivå som vid enskilda möten.

Politiska och mediala tendenser: Ifrågasatta barn och unga På grund av föreställningen om en motsättning mellan flykting och barn blev ensamkommande tidigt föremål för omfattande debatt i flera nordländer (Maloney 2002). I Kanada har bland annat Bryan med flera (2011) i intervjuer med både ensamkommande och professionella aktörer belyst hur ensamkommande barn länkas till idéer om säkerhetsrisker för sam­hället, genom en syn på migranter som potentiella kriminella och social­bidragstagare. Studien uppmärksammade också att de ensamkommande var medvetna om misstänksamheten mot dem och kunde må dåligt av det (Bryan m.fl. 2011). Internet och sociala medier har också blivit arenor där fördomar och stereotyper kan breda ut sig på ett sätt som också antagit konkreta uttryck i form av fysiskt våld och vandalism mot exempelvis asylboenden. Detta har skett också i Sverige (Hirvonen 2013) där planerade asylboenden för ensamkommande motarbetats med hot mot exempelvis tjänstemän. Flera av dessa planerade och redan existerande boenden har också utsatts för skadegörelse och attacker med rasistiska förtecken. De rasistiska yttringarna i sociala medier har vidare fokuserat på att ifrågasätta ensamkommande barns ålder genom att upprepa en misstänkliggörande tankefigur där ensamkommande pojkar har ansiktsbehåring (eller snarare skägg), vilket enligt denna föreställning gör att de inte skulle kunna vara barn (Hedlund 2015).

23

4 Ensamkommande barns migrationsprocess Det här kapitlet beskriver den migrationsprocess som ensamkommande barn möter. Jag skriver här migrationsprocess eftersom det handlar om både prövning av rätten till uppehållstillstånd på grund av asylskäl och andra grunder. Här möter alltså barns rättigheter både de migrationsrättsliga och socialrättsliga ramverk som presenterades i föregående kapitel. Först presenteras det migrationsrättsliga regelverket. Därefter beskrivs förutsättningarna för utredning i asylprocessen, bland annat identitets- och bevisfrågor.

Särskild vikt kommer med hänsyn därtill att läggas på att klargöra hur asylprövningen går till och det ramverk som handläggare på Migrationsverket och andra förhåller sig till. Jag kommer också kort att beröra andra typer av ensamkommande, eller barn utan vårdnadshavare, som kommer till Sverige utan att söka asyl.

Rätten att söka och få asyl Stater har i princip rätt att kontrollera vilka som får komma in och upprätthålla sig på landets territorium. Det är emellertid inte en obegränsad rätt; enligt den internationella principen om non-refoulement får en stat exempelvis inte utvisa/avvisa en person till ett land där hens liv eller frihet kan riskeras. Pobjoy (2017) har påpekat att barnkonventionen kan utgöra en självständig internationell rättskälla med möjlighet att förstärka nonrefoulement-principen för barn, och kan också ge extra tyngd åt beaktandet av barns bästa i förhållande till avvisningar/utvisningar. Hur detta utvecklas i praktiken i olika länder kommer framtiden att utvisa. Klart är dock att alla världens stater formellt reglerar inträde och vistelse på territoriet på olika sätt, men hur de gör det varierar (Sutcliffe 2001).

I Sverige ska en person i enlighet med den reglerade invandringens huvudprinciper ansöka om uppehållstillstånd före inresa (5 kap. 18 § utlän57

ensamkommande barn och ungdomar ningslagen, SFS 2005:716). Att söka uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov är emellertid ett undantag. Då kan man ansöka om uppehållstillstånd på plats i Sverige. Det är en rättighet som Sverige och alla andra länder som ratificerat FN:s flyktingkonvention med protokoll (flyktingkonventionen) (UNHCR 1951/1967) inte kan göra avsteg från. Det förekommer att politi­ ker föreslår att Sverige inte ska ta emot eller bevilja så många asylsökande uppehållstillstånd. Sådana förslag är i bästa fall en missuppfattning om hur Sveriges internationella åtaganden och asylrätten fungerar.

För det första har en person rätt att söka asyl på plats i Sverige eller vid gränsen. Hur denna person tagit sig hit, genom en giltig turistvisering eller utan några giltiga tillstånd (det vill säga ”illegalt”), är inte relevant.

För det andra så ska hen beviljas uppehållstillstånd om kraven i bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov är uppfyllda. Detta är tvingande bestämmelser och inget som vare sig Migrationsverket eller migrationsdomstolarna kan avgöra efter behag. Det är alltså inte möjligt att sätta exempelvis en gräns att ”max 50 000 asylsökande får beviljas uppehållstillstånd per år”. Att söka asyl och få sin ansökan prövad är en rättighet.

Det är dock möjligt att ansökan efter en prövning kan komma att avslås och då kombineras detta avgörande med ett beslut om att den sökande ska lämna Sverige, det vill säga avvisas/utvisas.

Ramverket för ensamkommande barn som söker asyl Det finns en språklig och vardaglig dimension där en person som flytt och sökt asyl i Sverige kallas för flykting. Det finns emellertid en rättslig definition av begreppet flykting som används mer restriktivt. Bestämmelserna om flyktingstatusförklaring, som är norm för asylprövningen, har sin grund i folkrätten, särskilt flyktingkonventionen. Personer som beviljats flyktingstatusförklaring enligt denna konvention kallas därför formellt konventionsflyktingar.

Bestämmelserna om vilka som ska ses som konventionsflyktingar finns i utlänningslagens fjärde kapitel, där följande går att läsa om vad flyktingskap innebär enligt den rättsliga definitionen (4 kap. 1 §): Med flykting avses i denna lag en utlänning som – befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och

58

4. Ensamkommande barns migrationsprocess – inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.

Det framgår alltså inte att det måste vara en stats myndigheter som står för förföljelsen. Det kan därmed handla om exempelvis väpnade grupper, det lokala samhället eller den egna släkten/familjen som står för förföljelsen (jfr Hedlund m.fl. kommande). Det anses exempelvis vara förföljelse på grund av kön om en flicka riskerar att utsättas för könsstympning.

Utöver flyktingdefinitionen blir också barnkonventionen tillämplig när ensamkommande barn söker asyl (kap. 3) och principen om barnets bästa i 1 kap. 10 § utlänningslagen. När flyktingkonventionen kom till efter andra världskriget skedde detta med en vuxen flykting i åtanke. Tolkningar av flyktingdefinitionen i nationella rättssystem gjordes därefter fram till cirka 1990-talet helt utifrån vuxnas erfarenheter som flyktingar. Barn var därmed länge osynliga i asylrätten eftersom myndigheterna tenderade att utgå från föräldrarnas asylskäl om ett barn anlände som del av en familj.

Som Pobjoy (2017) påpekat har emellertid förekomsten av ensamkommande barn tvingat beslutsfattare i asylärenden att göra bedömningar av barns skyddsbehov oberoende av de biologiska föräldrarna. Både politiker och myndigheter har dock fortfarande problem med att balansera ensamkommande barns rättigheter mot andra intressen (Lundberg 2009; Hedlund 2016).

Flykting utanför ursprungslandet Enligt flyktingdefinitionen kan en person som söker asyl i Sverige få flyktingstatusförklaring eftersom hen befinner sig utanför det landet där hen är medborgare (under samma förutsättningar ska emellertid också statslösa beviljas uppehållstillstånd). Man kan i asylrättslig bemärkelse enligt flyktingkonventionen inte bli flykting i ursprungslandet där man är medborgare. De människor som befinner sig på flykt inom sitt lands gränser brukar benämnas internflyktingar eller IDP (internally displaced people). Det finns dock internationella NGO:er som inte gör skillnad mellan dessa personer och flyktingar enligt flyktingkonventionen. Det kan ibland leda till begreppsförvirring medialt.

59

Ensamkommande barn och ungdomar En introduktion till samhällskontext, forskning och ramverk Daniel Hedlund

Ensamkommande barn och ungdomar har varit i fokus för mediernas och politikernas intresse under de senaste åren. I den här boken presenteras forskning, ramverk och rutiner som rör denna heterogena grupp.

Det finns inga tecken på att den globala migrationen är på väg att minska.

Den globala ojämlikheten påverkar vardagsvillkoren negativt för hela sam­ hällen, vilket också får barn och ungdomar att vilja söka sig till andra platser och länder.

Författaren beskriver hur begreppet ensamkommande barn vuxit fram och diskuterats samt hur denna debatt ibland tagit sig motsägelsefulla uttryck.

Boken presenterar också de rättsliga ramverk som påverkar asylprövning och asylmottagning. Därefter beskrivs hur dessa system fungerar i praktiken när ensamkommande barn anländer i Sverige. Här finns också en över­ gripande presentation av kommunernas ansvar för ensamkommande barn via socialtjänst och överförmyndarnämnd.

Boken riktar sig främst till studenter på socionomprogrammet men också till socialsekreterare, boendepersonal och andra som arbetar med ensam­ kommande barn och ungdomar. Den kan också fungera som en introduk­ tion för alla som vill lära sig mer om hur asylprocessen i Sverige fungerar.

Daniel Hedlund är filosofie och juris kandidat, Master of Human Rights samt filosofie doktor i barn­ och ungdoms­ vetenskap. Han är postdoktor vid Barn­ och ungdomsve­ tenskapliga institutionen, Stockholms universitet.

ISBN 978-91-40-69710-3

9 789140 697103