9789144121727 by Smakprov Media AB

Omslagsmall 155 × 223

en modern myndighet Trafikverket som ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

Författare Författarsson Bengt Jacobsson & Göran Sundström (red.)

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 39735 ISBN 978-91-44-12172-7 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2017 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Jens Martin/Signalera Omslagsbild: Bengt Jacobsson Printed by GraphyCems, Spain 2017

INNEHÅLL

Förord 7 Författarpresentationer 9 Prolog 11

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos 15 Be ngt Jac ob s s on & G ör a n Su n d st röm Varför är Trafikverket så intressant? 17 Reformer och praktik 20 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos 24 Innehållet i boken 26 2 Historien bakom Trafikverket 31 Be ngt Jac ob s s on & L e onor a M u j k ic Första skedet: Alexanderhugget 32 Andra skedet: stabilitet och förändring 39 Tredje skedet: Trafikverket kommer till 44 Styrningen av transportpolitiken 51 3 Trafikverket som renodlad beställare 57 E m m a E k Ö st e r be rg Stat och marknad inom transportpolitiken 58 Renodlad beställarroll som lösning 60 Förhållningssätt, kultur eller något annat? 61 © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Innehåll

Att implementera en kultur 64 Produktivitetskontoret och projektet Renodlad beställarroll 64 Etablerad samverkan i branschen 68 Renodling i praktiken 70 Komplexa projektorganisationer 70 Verktyg i fokus 72 En ny typ av produkt 76 Att organisera marknaden 78 4 Trafikverket som samhällsutvecklare 83 M a rt i n Qv ist Ett reformerat planeringssystem 85 Samhällsutvecklaren som reformberättelse 88 Utmaningar och möjligheter med att styra på avstånd 90 Styrning genom organisering av processer 92 Organisering för att undvika konflikt 93 Organisering med strategiska syften 96 Projekt och processer 99 Legitimitet och demokratisk förankring 102 Delaktighet och lokal kunskap i Sundsvall 102 Regional- och kommunalpolitisk förankring i Jönköping 106 Samordning eller demokratiskt deltagande? 108 Samhällsutvecklarens balansgång 110 5 Kulturbärande ord: nycklar till verket 113 H a n na S of i a R e h n be rg Värdeladdade ord 114 Tre ord med många bottnar 116 Kund – ett ord som väcker motstridiga känslor 119 Modern – ett mångtydigt ord 124 Leverera – ett inofficiellt värdeord 131 Tre nycklar 138 Är alla goda ting tre? 140

Innehåll

6 Trafikverket som internationell aktör 147 G ör a n von S y d ow & E m m a Spå n be rg Otydlighet kring ansvarsområden och roll 148 Ett decentraliserat EU-arbete 151 Att hantera europeiseringen 152 EU organiserar om i staten 153 Anpassningsstrategierna skiljer sig åt 155 Att påverka eller att följa? 157 Möjligheten till proaktivitet varierar under olika skeden 159 Fragmentering: en utmaning i komplexa policyprocesser 161 Efterfrågan på politisk styrning varierar 162 Utmaningar och möjligheter med Trafikverkets organisationssätt 166 Mellan fragmentering och prioritering 171 7 Den moderna myndigheten 173 Be ngt Jac ob s s on Att begripa Trafikverkets resa 178 Att bli lite mer organisation 179 Att bli lite mindre myndighet 181 Förändringsmönster 185 Går det att vara modern och ändå förbli en myndighet? 190 Referenser 195 Sakregister 203

KAPITEL 1

Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos Be ngt Jac ob s s on & G ör a n Su n dst röm

Trafikverket fyllde fem år i nära anslutning till den leverantörsdag som beskrevs i prologen. Verket var således ännu en relativt ny skapelse. Det hade kommit till världen i april 2010, samtidigt som dess huvudsakliga föregångare Vägverket och Banverket hade lagts ner. Verket hade vidsträckta uppgifter, nämligen att ansvara för planering av all långsiktig infrastruktur i landet, samt för byggande och drift av vägar och järnvägar. Inrättandet av Trafikverket utgjorde det sista ledet i en längre reformprocess. Det presenterades som ett slags slutpunkt i en kolossal omstöpningsprocess när det gällde den offentliga organiseringen inom transportsektorn. Trafikverket skulle som myndighet vara i både medborgarnas och näringslivets tjänst (så hade de förvaltningspolitiska målen kommit att formuleras under 2000-talet). Kontakten med medborgarna var huvudsakligen indirekt eftersom verket inte på egen hand bedrev någon trafik. Verket skulle se till att infrastrukturen fungerade, så att alla resenärer kunde komma fram miljövänligt, säkert och i enlighet med tidtabell. I princip skulle verket varken bygga eller underhålla på egen hand, utan upphandla alla sådana tjänster på marknaden. Verket beställde, som inköpsdirektören påpekade i den föredragning som skildrades i prologen, för 40 miljarder kronor per år. Byggande, drift och underhåll av vägar och järnvägar skedde i nära samarbete med näringslivet. Hela leverantörsdagen genomsyrades tydligt av idén om samverkan mellan Trafikverket, branschorganisationer och företag. Verkets utvecklingsresa, som den tillförordnade generaldirektören talade om, var synbarligen en sällskapsresa. Ledningen eftersträvade ett partnerskap mellan stat och marknad. Staten skulle skapa goda förutsättningar för utbyten, och marknaden skulle leverera. Programpunkterna för dagen – efter den inledande genomgången av prioriterade satsningar inom investeringar och © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

underhåll – hade rubricerats på ett sätt som underströk ambitionerna: ”Hur går det med vårat gemensamma arbete med produktivitet, innovation och säkra arbetsplatser?”, ”Så gör vi affärer tillsammans” och ”Aktuella större affärsmöjligheter” (Trafikverket 2015a). Trafikverket strävade uppenbarligen efter att vara en partner till näringslivet. I den allmänna debatten hade dock Trafikverket som sagt haft det motigt. Det hade länge varit utsatt för kritik i media, och det var mestadels brister i punktlighet och underhåll som bubblade upp. Prövningarna hade spätts på av den offentliga utredning som omtalades i prologen, som hade argumenterat för att det fanns stora frågetecken för kapacitet och kompetens hos Trafikverkets ledning (SOU 2015:42). I november 2013 hade dessutom Riksrevisionen kritiserat både regeringen och Trafikverket för att inte ha skapat tillräckliga förutsättningar för att komma till rätta med tågförseningarna (Riksrevisionen 2013). Revisionen menade att det gick att förbättra planering och styrning av underhållsentreprenader, trafikledning, kapacitetstilldelning och fordonsunderhåll. Att effektivisera dessa processer skulle, enligt revisorerna, ge både snabbare och billigare effekter på punktligheten jämfört med att försöka bygga bort problemen. Många i verket upplevde kritiken som orättvis. Enligt verket hade tågens punktlighet sett i ett längre tidsperspektiv faktiskt ökat.1 Framför allt ansåg verket att problemen som fanns var en följd av ett par faktorer. Den första var den enorma trafikökning som hade skett under ett par decennier när det gällde både person- och godstransporter. Den hade slitit hårt på anläggningarna, och underhållsarbetet hade inte hängt med. En andra förklaring var att alldeles för lite resurser under en lång följd av år hade satsats på underhåll. Dessutom var det ofta svårt – med hänsyn till den stora trafikmängden – att rent logistiskt skapa det nödvändiga utrymmet för underhållsarbeten. Trafikverkets ledning poängterade i sitt remissvar på Koll på anläggningenutredningen att det behövdes långsiktiga och uthålliga satsningar på underhåll och att det fanns en potential för att förbättra, men att det i grunden inte var något fel på verkets ledning och styrning.2 1 Riksrevisionen hade ifrågasatt detta och menade att det inte gick att dra några säkra slutsatser på basis av den statistik som fanns. 2 Trafikverket (2015f), Trafikverkets remissvar på utredningen om järnvägens organisation, dvs. den utredning som hade fått namnet Koll på anläggningen (SOU 2015:42). Remissvaret är undertecknat av Lena Erixon, som då nyligen hade tillträtt som generaldirektör för verket.

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

Varför är Trafikverket så intressant? Det finns flera skäl för organisations- och förvaltningsforskare att intressera sig för Trafikverket. Ett är helt enkelt att myndigheten är en av landets största och viktigaste. Verket har närmare 7 000 anställda runt om i landet. När en verksamhet av den omfattningen omskapas är det skäl nog att följa processen. Infrastruktur kostar pengar, och verket upphandlar för ungefär 40 miljarder kronor varje år. Trafikverket är också föremål för stor medial uppmärksamhet. Det blir ofta snabbt uppenbart för medborgare och företag ifall tågen inte kommer eller vägsystemet inte fungerar som det är tänkt. Det finns således flera välgrundade orsaker till att intressera sig för Trafikverket. Det är stort, viktigt och har lätt att hamna i den politiska hetluften. Ytterligare ett skäl handlar om den positionering som gjordes av myndigheten. Verkets uppgift var – intressant nog för en statlig myndighet – att utveckla industri och tjänstesektorerna. Genom att verka som en renodlad beställare skulle myndigheten bidra till att utveckla branschen och samtidigt effektivisera sin egen verksamhet. Vi såg i prologen hur samverkan med företag och skapandet av goda villkor för att utveckla ”branschen” genomsyrade presentationerna från verksledningen. Byggande, underhåll och projektering skulle inte skötas av myndigheten utan upphandlas. Precis som inköpsdirektören i prologen uttryckte det, såg sig verket tillsammans med företagen som ett slags partners i samhällsutvecklingen. Affärer skulle göras tillsammans. Att få ett verk som arbetade trafikslagsövergripande hade varit ett av huvudmotiven för att inrätta verket. Trafikverket skulle verka för att transportsektorns samlade förmåga utnyttjades, inte varje enskilt transportslag för sig. Det sågs som viktigt att ”samla planeringen av åtgärder för alla trafikslag i en gemensam process med bättre förutsättningar för politiskt inflytande och politiska avvägningar” (Trafikverket 2015b s. 4). Genom att inkludera många olika aktörer och synsätt skulle verket kunna bidra till att hitta lösningar som annars aldrig hade kommit fram i system där frågor tidigt definierades som att handla antingen om en ny väg eller om en ny järnväg. Verket skulle fungera som en katalysator i processer där många olika intressenter gavs utrymme.3 3 Intressant är att det trafikslagsövergripande perspektivet bl.a. sades ha vuxit fram under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009. Regeringen hade där drivit frågor om bättre samordning, både mellan trafikslag och mellan länder i Europa (Hultén 2015 s. 15).

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

Ytterligare ett skäl till att inrättandet av Trafikverket är intressant hänger samman med den ambition om att (ytterligare) delegera som följde förändringen. Innebörden i att vara trafikslagsövergripande var att avvägningar mellan trafikslag skulle avgöras inom verket. När Vägverket och Banverket hade varit skilda myndigheter hamnade övergripande överväganden normalt hos regeringen, men med verkets tillkomst skulle det inte längre vara så. En diskussion i samband med verkets tillkomst kom att handla om huruvida politiken skulle ha någon möjlighet över huvud taget att hävda sig gentemot den nya myndigheten med dess överlägsna expertkunskaper. Hur skulle det vara möjligt att inte bli beroende av den expertis som fanns i verket när det gällde infrastrukturella frågor? Ordföranden i den utredning som föreslog inrättandet av den nya myndigheten, Nils-Gunnar Billinger, menade att det fanns en risk att generaldirektören i en myndighet som Trafikverket skulle bli koopterad av den existerande kulturen. Han eller hon skulle komma att fungera som en stamhövding snarare än som en fogde, och därför behövde man tänka på balanserande krafter (Hultén 2015 s. 17). Att myndigheten Trafikanalys inrättades samtidigt som Trafikverket kom till var ett sätt att i någon mån balansera maktförhållandena. Trafikanalys skulle arbeta på regeringens uppdrag, och syftet var att på olika sätt förbättra kunskapsunderlaget inom transportpolitiken. Ytterligare ett skäl att studera Trafikverket är dess ambition att framstå som modern – som en myndighet som ligger i framkant av utvecklingen. Presentationen av myndigheten hade kommit att bli viktig, med allt sådant som visioner, verksamhetsidéer och värderingar. Tre vägledande värderingar (ledord) för verksamheten lanserades i samband med att verket inrättades: lyhördhet, nyskapande och helhetssyn. Presentationen var uppenbarligen viktig. De tidigare myndigheterna Vägverket och Banverket hade – åtmin stone i retoriken – förändrats från att tala om sig själva som infrastruktur byggare till att i stället benämna sig samhällsbyggare. Trafikverket tog detta ett steg vidare och talade om sig självt som samhällsutvecklare: Vi är samhällsutvecklare som varje dag utvecklar och förvaltar smart infrastruktur. Vi gör det i samverkan med andra aktörer för att underlätta livet i hela Sverige. Trafikverket 2011 s. 7

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

Att kunna ikläda sig rollen som samhällsutvecklare handlade om att arbeta på ett nytt sätt, och det som särskilt lyftes fram var den (åtminstone delvis) nya rollen som renodlad beställare och arbetet med åtgärdsvalsstudier (Trafikverket 2015b s. 53).4 Det fanns flera motiv bakom denna strävan efter att framstå som attrak tiv och nyskapande. När verket byggde och underhöll infrastruktur på egen hand hade det krävt en viss kompetens, men det var delvis en annan sådan som från och med nu skulle behövas vid verket. All projektering, allt byggande och allt underhåll skulle ju framöver upphandlas på marknaden. För att kunna utveckla en kvalificerad beställarkompetens behövdes ett visst mått av expertkunskaper, men annars uppfattade sig verket i högre grad än tidigare behöva generalister. Trafikverket skulle ju, som det framhölls i prologen, lämna den teknikorienterade projektkulturen för något annat som var mer öppet mot samhället. En viktig drivkraft bakom de kommunikativa strategierna var således ett uppfattat behov av att förändra rekryteringsmönstren. Ur ett generellt organisationsperspektiv är Trafikverket fascinerande. Stora ambitioner var förknippade med verkets tillkomst. Det gällde nya former för relationer till omgivningen (företag och andra organisationer), det gällde förväntningar om produktivitets- och effektivitetsvinster i den egna verksamheten och det gällde en dröm om att bli någon annan än den man var. Syftet med det forskningsprojekt som redovisas i den här boken är att förstå den dynamik som sätts i gång i en organisation när nya idéer på det här sättet utmanar etablerade föreställningar. På vilka sätt försöker myndigheten förverkliga sina ambitioner? Vad händer när idealen möter praktiken? Hur ser dynamiken ut i mötet mellan det nya och det etablerade? Vi strävar efter att förstå innebörden i den förändring som verket genomgått och genomgår. Vår strävan är dock inte – det är viktigt att betona – att granska ifall Trafikverket har lyckats i alla sina ambitioner eller att bedöma verksamhetens effektivitet. Trafikverket är således förvaltningspolitiskt intressant. Skapandet av Trafikverket är en av de största förändringar i styrningen som har skett i Sverige under de senaste decennierna, och det är angeläget att sätta in det 4 Vi ska längre fram i boken diskutera hur dessa båda arbetssätt kom att genomsyra den nya myndigheten: renodlad beställare i kapitel 3 och åtgärdsvalsstudier i kapitel 4.

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

som händer där i ett bredare förvaltningspolitiskt perspektiv. Trafikverket strävar efter att vara en modern myndighet. Att vara modern kan handla om många saker: att förändra relationerna till omgivningen, att renodla beställarrollen och ta ett steg tillbaka, att tona ner myndighetsrollen och mer fungera som någon som skapar arenor för samverkan, att lita till frivillighet snarare än tvång och att vara skicklig i att kommunicera vem man vill uppfattas som. Det finns en intressant dynamik i begreppsparet ”modern myndighet”, som vi särskilt kommer att resonera kring. Går det att vara hur modern som helst för den som fortfarande vill betraktas som en myndighet?

Reformer och praktik Vi har studerat några av de reformförsök som av verket självt brukar presenteras som ett uttryck för en modern myndighet: • ambitionen att vara en renodlad beställare • arbetet med att inkludera många olika intressenter i så kallade

åtgärdsvalsstudier • strävan efter att förändra kultur och attityder vid myndigheten • försöken att vara proaktiv i det internationella arbetet. Vi kommer i boken att redovisa vad som har hänt när dessa ambitioner och försök har satts i verket. Hur har processerna sett ut där myndigheten har försökt förverkliga de för den egna verksamheten konstituerande idéerna om renodlad beställning, trafikslagsövergripande samverkan, försöken att bli en framgångsrik europeisk aktör och ambitionen att skapa en gemensam vision och värderingsbas? Vilka problem har uppstått? Hur mycket har egentligen förändrats, och hur mycket har förblivit vid det gamla? Vi har gjort omfattande empiriska studier av myndigheten, och vi har gjort det med flera olika infallsvinklar. Nära 130 intervjuer har sammantaget genomförts. Vi har använt oss av fokusgrupper, observationer av möten, deltagande observation (bland annat i samband med konferenser där vi har deltagit), och vi har studerat en mängd olika dokument. Mer utförliga beskrivningar av hur det empiriska arbetet har gått till finns i de separata kapitlen. Studierna har utförts av en grupp forskare med olika ämnesmässig bakgrund: företagsekonomer, statsvetare och språkvetare. Gruppen har 20

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

träffats vid ett stort antal tillfällen för att diskutera texter, så den bok som nu föreligger kan i hög grad ses som en kollektiv produkt. Vi kommer inte annat än möjligen i undantagsfall att kunna fastslå några kausala effekter av förändringar, utan vår ambition är att förstå mekanismerna i de processer där förändringar sker. Organisatoriska reformer presenteras ofta som relativt enkla, logiskt sammanhållna och inriktade mot framtiden, men sådana presentationer (och pretentioner) döljer ofta mer än de uppenbarar. Trafikverket presenterades som en ny myndighet, det vill säga som att det inte hade skett någon sammanslagning av de tidigare existerande myndigheterna. I praktiken handlade det dock om att Vägverket och Banverket – med väsentligt olikartade kulturer – skulle fås att smälta samman.5 Den nye generaldirektören hävdade att han, trots att det runt omkring honom fanns sådana önskemål, inte ville starta något projekt för att få de olika verkskulturerna att smälta samman. Trafikverket i sig var det stora kulturprojektet (Trafikverket 2015b s. 32). Ändå visste de flesta inblandade förstås hur det låg till. Det fanns en historia i form av sätt att tänka och handla som skilde sig mellan de båda (nedlagda) myndigheterna. Vägverket hade strax innan verket lades ner, vid den så kallade Kvalitetsmässan, utsetts till Sveriges modernaste myndighet. Vägverkets kultur sades ha kännetecknats av konsensus, förankring och ett inkluderande arbetssätt. Banverket, å andra sidan, uppfattades av många ha kännetecknats av en hierarkisk, toppstyrd organisation. Vanligt var att likna Vägverkskulturen vid ett gladjazzband på en amerikansk ångbåt, och Banverkskulturen vid en marschorkester på en pansarkryssare.6 För många i den nya myndigheten var det hur som helst uppenbart att de historiska spåren tillbaka och de arbetssätt och rutiner som under lång tid hade vuxit fram i Vägverket och Banverket spelade roll. En förklaring till skillnaderna finns i verksamheternas historiska framväxt och karaktär. Infrastrukturen för vägar hade vuxit fram lokalt, och de regionala vägdirektörerna i Vägverket var traditionellt sett mäktiga. Banverket å sin sida hade utvecklats som en följd av centrala satsningar där enhetliga regelverk och 5 Till den nya myndigheten fördes inte enbart hela Banverket och Vägverket, utan också den planeringsrelaterade verksamhet som var placerad vid en del andra myndigheter: Statens institut för kommunikationsanalys, Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen. 6 Vid intervjuerna i projektet har vi hört lite olika varianter av denna liknelse, men det här är den som återberättas i kapitel 5 i den här boken.

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

standarder var viktiga. Banverket hade vid Trafikverkets bildande avskaffat sin regionala organisation, medan Vägverket fortfarande hade sin kvar (Hultén 2015 s. 23). Det här anknyter till diskussioner inom forskningen om organisatoriska trögheter. Historiskt framvuxna handlingsmönster i organisationer kan komma att uppfattas som självklara, och därigenom vara svåra att förändra. Ibland talas det i sådana fall om att det finns starka organisationskulturer. Förekomsten av sådana kulturer ses ibland som en förutsättning för framgång. Ifall de som arbetar i en organisation är uppfyllda av likartade idéer och betraktelsesätt kan det skapa stor handlingskraft. På ett sätt handlar organisationsidén om att få alla att tona ner det som är bra för dem själva, för att i stället göra det som är bra för organisationen. I hög grad består ju organisationer av rutiniserade handlingsmönster, där vissa situationer och händelser aktiverar vissa rutiner. Sådana rutiner förändras, men relativt långsamt. När det gäller Trafik verket är det rimligt att tänka sig att de rutiner och handlingsmönster som kännetecknade verksamheten vid de tidigare myndigheterna, Vägverket och Banverket, i hög grad fortfarande dominerade vardagen. Som några av våra intervjuade uttryckte det var det i hög grad fortfarande en SJ-kultur som dominerade inom Banverket. I praktiken hade existerande verksamheter (och därigenom rutiniserade handlingsmönster) flyttats samman, utan att särskilt mycket hade gjorts för att ifrågasätta det som hade varit. Tidspressen hade dessutom varit mycket stark när verket skulle komma i gång med verksamheten. Inrättandet av en ny myndighet kunde måhända ge intryck av att det var något helt nytt som såg dagens ljus, men i praktiken uppfattade knappast någon det på det sättet.7 Inom viss forskning om organisationer betonas trögheter, och många går till och med så långt som att säga att det enda sättet att förändra organisa tioner är att ersätta nya med gamla. Vi vill inte dra argumentet så långt, men det är tydligt i vårt fall att det finns en hög grad av stabilitet i form av historiska bindningar. En gissning är att många av de rutiner och arbetssätt som fanns vid de tidigare myndigheterna också kom att leva vidare i det 7 Det är inte enbart vi som utomstående som vid olika tillfällen har ”sagt fel” och talat om en sammanslagning. Flera av våra sagespersoner kom också på sig själva med att tala om en sammanslagning, för att sedan snabbt ändra sig.

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

nya Trafikverket. I praktiken var nog detta en förutsättning för att verksamheterna skulle fortsätta att fungera. Det är inte sannolikt att den som har att ”bygga ett statligt verk på 180 dagar” (som verkets generaldirektör Gunnar Malm beskrev den uppgift som han ställdes inför) skulle kunna göra annat än att förlita sig på redan upparbetade rutiner.8 Det ska dock också sägas att Banverket och Vägverket under åren före Trafikverkets bildande hade kommit att utveckla ett omfattande samarbete, bland annat gällande administrativa frågor och IT-frågor. Också när det gällde renodlingsidén fanns en hög grad av kontinuitet. Idén byggde som sagt på att myndigheten skulle lämna över ett större ansvar till marknaden, ta ett steg tillbaka och utveckla ett mer affärsmässigt handlingssätt. Den skulle bli en bättre beställare genom att prioritera affärsformer som gav större möjligheter för företagen att hitta nya och innovativa lösningar. Det här var ett synsätt som hade dominerat under lång tid hos både Vägverket och Banverket. Under 1990-talet utvecklades Vägverket Produktion och Vägverket Konsult i praktiken till alltmer fristående enheter, även om de formellt sett ingick i Vägverket (Vägverket 2010 s. 51). Så renodlingsidén hade i praktiken redan prövats och införts i stora delar av verksamheten. Trafikverket symboliserade således både kontinuitet och förändring. Reformambitionerna och försöken att gestalta sig som en modern myndighet avspeglade i hög grad en strävan att bli någon annan än den som man tidigare hade varit. Trafikverket ”bildades för att med nya unika möjligheter arbeta för att de transportpolitiska målen ska uppfyllas” (Trafikverket 2011 s. 4). Strävan var att skapa en effektivare myndighet. Att organisera på ett sätt så att diskussioner kring olika trafikslag integrerades var förstås i hög grad oprövat och en komplicerad arbetsuppgift. Samtidigt var, som sagt, de flesta konkreta arbetssätt som den nya myndigheten skulle lita till redan i bruk. Lika korrekt som att beskriva verkets tillkomst som förändring är nog att beskriva det i termer av kontinuitet.

8 Gunnar Malms argumentation när det gällde varför den nya myndigheten inte aktivt skulle ”lyfta” skillnaderna i kulturer var att sådana frågor bäst hörde hemma i värdegrundsarbetet.

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos Utvecklingen inom transportpolitiken, bland annat med Trafikverkets tillkomst, avspeglar tydligt generella förvaltningspolitiska trender. Styrningen av transportpolitiken tycks modellerad efter idéer som har kommit att bli institutionaliserade i samhället i stort. Generella idéer – om värdet av marknader, om renodling och om behovet av att skapa avstånd till politiken – slår igenom också här. På så sätt kan man kalla transportpolitiken för ett slags förvaltningspolitiskt mikrokosmos. Vi kommer i kapitel 2 att mer utförligt ge en beskrivning av de förändringar som skedde inom transportsektorn från slutet av 1980-talet och framåt, men några faktorer vill vi lyfta fram redan nu. SJ delades i slutet av 1980-talet upp i en affärsmässig och en ban förvaltande del: ett affärsdrivande SJ och ett förvaltande banverk. Idéer om marknader och om renodling dominerade den grundläggande styrningen av sektorn vid den här tiden. Banverket skapades för att – på basis av samhällsekonomiska överväganden – ansvara för järnvägens infrastruktur. SJ skulle köra tåg, medan Banverket positionerades som en systermyndighet till Vägverket, med ansvar för vägarnas infrastruktur. Samtidigt inrättades Järnvägsinspektionen med ansvar för säkerhetsfrågor. Inspektionen var i sin myndighetsutövning fristående från Banverket. Organiseringen handlade om att öppna järnvägsspåren för framtida konkurrens, genom att skapa förutsättningar för att det skulle kunna komma in många olika operatörer. Ambitionen var att öka distansen mellan politik och verksamhet. SJ:s finansiella kris under slutet av 1980-talet hade i högsta grad bidragit till organiseringsdiskussionerna. Regeringen ville ha en ordning där SJ inte ständigt behövde äska om att medel skulle tillskjutas för att täcka förluster i verksamheten. Förändringen legitimerades med att läget var krisartat, men också med argumentet att den beslutade organiseringen skapade förutsättningar för en framtida konkurrenskraftig järnväg. Marknadsidéerna styrde därefter utvecklingen först mot beställar-utförarmodeller i Banverket och Vägverket, och sedan mot att byggande och underhåll skulle skötas av företag och inte av staten. Organiseringens mål var att skapa marknader, vilket förutsatte en renodling både mellan stat och företag och mellan olika delar av staten. Den organisering där Trafikverket skapades ett par decennier senare var ett försök att förverkliga de ambitioner som hade legat till grund för det sena 1980-talets organisering. Konkurrensen hade ökat med beställar-utförar 24

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

modeller, men nu skulle nästa steg tas med en bolagisering av stora delar av verksamheterna. Myndigheten skulle som sagt inte länge projektera, bygga och underhålla på egen hand, utan beställa av andra. I berättelsen ingick också att det nya verket genom sitt agerande skulle bidra till att utveckla anläggningsbranschen. Renodlingsidén (särkopplingen mellan verksamhet och kontroll) togs ytterligare ett steg med skapandet av Transportstyrelsen, vilket var en process som i hög grad drevs på av europeiseringen. Renodlingen kan också ses i den process där politiken skulle verka lite mer på armlängds avstånd, bland annat med hjälp av den nya myndigheten Trafikanalys. Den övergripande berättelsen om samarbete mellan olika trafikslag och verkets trafikslagsövergripande uppgifter avspeglade också den under 2000-talets första decennium starka tilltron till samordning och samverkan. Inom många områden skapades vid den här tiden så kallade enmyndigheter (exempelvis Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket), där ambitionen var att få till stånd en rationell styrning och samordning inom tidigare fragmenterade system (Statskontoret 2010). Det var också ambitionen med Trafikverket. Det tidigare mer fragmenterade sektorstänkandet skulle ersättas av ett trafikslagsövergripande perspektiv. Många intressenter skulle ges möjligheter att påverka. Med hjälp av olika arbetssätt/metoder – framför allt den så kallade fyrstegsprincipen och bruket av åtgärdsvalsstudier (mer om det i kapitel 4) – skulle nya lösningar på problem se dagens ljus. Organiseringen av transportpolitiken och utformningen av den nya myndigheten påverkades således i hög grad av de vindar som blåste i den generella förvaltningspolitiken. Dessa tendenser kom också i hög grad att påverka styrningen inom den nya myndigheten. Trafikverket försökte i hög grad konstruera sig som en modern organisation, med de egenskaper som sådana tänks ha: ledarskap och styrning, rationalitet och identitet (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000).9 Styrningen avspeglades i arbetsordningar där funktions- och leveransansvar preciserades. Rationaliteten visades bland annat i det mål- och resultatstyrningstänkande som placerades i centrum av verkets styrfilosofi. Identitetens uttryck blev det omfattande arbetet med organisationens kultur, värderingar och sätt att kommunicera. Trafikverket kom under sina första år att ägna stor möda åt att försöka 9 I kapitel 7 kommer vi att försöka förstå Trafikverkets förändringsresa som en där det just var dessa egenskaper som systematiskt stärktes.

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

implementera olika modeller för styrning. Precis som förvaltningspolitiken efter hand kom att ifrågasätta ändamålsenligheten hos alla de modeller och verktyg som hade prövats, tilltog ett sådant ifrågasättande också vid verket. I ett PM från april 2016 – det vill säga några år efter inrättandet av verket – med rubriken ”Förbättringsinitiativ inom styrningsområdet” preciserades en del brister vad gällde tillämpningen av styridéerna. Diagnosen stämde i hög grad överens med vad som vid den tidpunkten brukade sägas generellt inom förvaltningspolitiken: ”otydlig målbild; bristande samordning inom Trafikverket; svag samordning av verksamhetsutveckling; bristande balans av olika styrformer utifrån verksamhetens olika behov; bristande förståelse för olika former av ansvar; allmänt tillkrånglat med stort fokus på formalia” (Trafikverket 2016a). Bilden var att det var för mycket styrning, alltför uniform styrning och att styrningen stundom inte alltid uppfattades som särskilt meningsfull. Diskussionen vid Trafikverket var nära nog identisk med den som fördes allmänt i förvaltningspolitiken (Sundström 2003, SOU 2007:75). Regeringen ville generellt få en styrning som var mer strategisk, bättre verksamhetsanpassad och där alla så kallade tidstjuvar skulle elimineras. De principer för styrning som formulerades hos verket i dess utvecklingsarbete (det vill säga som ett sätt att komma till rätta med problemen hos styrningen) låg också väl i linje med de diskussioner om lösningar som fördes i förvaltningspolitiken: tilltro till medarbetare och chefer, enkelhet och undvikande av detaljstyrning, långtgående delegering, samverkan och dialog samt tydligt resultatfokus (Trafikverket 2016a).

Innehållet i boken Trafikverket är stort, viktigt och påpassat. Att följa Trafikverket är fascinerande ur ett generellt organisationsperspektiv, men det är också förvaltningspolitiskt intressant. Vi ska i boken undersöka några centrala element i den strävan som har funnits (och finns) att skapa en modern myndighet.10 10 Den forskning som redovisas i den här boken har finansierats av Trafikverket inom ramen för forskningsportfölj nummer 6: Trafikverket, modern myndighet. Vi är tacksamma för det förtroende som har visats oss. Valet av delstudiernas inriktning gjordes av oss i samråd med Trafikverket. När det gäller teoretiska vägval, metodologiska angreppssätt, publicerings kanaler etc. har vi från akademin haft helt fria händer. Våra åtaganden gentemot Trafikverket har varit att medverka vid de seminarier, diskussioner etc. som verket har anordnat och berätta dels om våra studier, dels om hur vi som forskare mer generellt förstår det som händer i staten.

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

I kapitel 2, skrivet av Bengt Jacobsson och Leonora Mujkic, ges en historisk exposé över de senaste decenniernas förändringar av styrningen inom transportpolitiken. Vi följer spåren tillbaka i tiden för att se vilka förvaltningspolitiska idéer som har dominerat. I slutet av 1980-talet riggades förutsättningarna för konkurrens, framför allt genom uppdelningen av SJ i en järnvägsoperatör och ett banverk. Den följdes av en mellanperiod där det skapades interna marknader inom de båda myndigheterna Banverket och Vägverket. I en tredje fas inrättades Trafikverket som en marknadsskapande myndighet. I kapitlet visas dels hur styrningen inom området har utvecklats, dels hur förvaltningspolitiska idéer under hela den studerade perioden starkt har påverkat transportpolitiken. I kapitel 3, skrivet av Emma Ek Österberg, står Trafikverkets ambition att bli en renodlad beställare i fokus. I kapitlet visas hur idén om renodlad beställare kunde förstås som antingen ett förhållningssätt, en attityd eller en kulturförändring. Genom ett nytt sätt att upphandla – att hålla distans till det som skulle upphandlas – skulle Trafikverket bidra till ökad produktivitet och innovation på anläggningsmarknaderna. Föreställningen var att denna kulturförändring skulle kunna implementeras ungefär som vilket projekt som helst. Renodlad beställare kom också att förknippas med specifika verktyg för upphandling, exempelvis olika former av totalentreprenader. Även om tanken om renodlade beställningar bygger på en tydlig idé om distans, visas i kapitlet hur arbetssättet i praktiken gick hand i hand med betydande krav på samverkan. Den modell som idealt tycktes förutsätta en rågång mellan stat och marknad förstärkte snarast bindningarna mellan de bägge sfärerna. I kapitel 4, skrivet av Martin Qvist, skärskådas Trafikverkets ambition som samhällsutvecklare. Den främsta modellen för detta var det som kallades åtgärdsvalsstudier (ÅVS), och i kapitlet redovisas erfarenheter från fyra sådana. Tillsammans med utvecklingen mot att bli en renodlad beställare sågs bruket av sådana åtgärdsvalsstudier som en nyckel till en förändrad myndighetsroll. Idén var – precis som när det gällde renodlad beställare – att staten skulle ta ett steg tillbaka och ge nätverk och marknadsaktörer spelrum på basis av den kompetens som de besatt. Genom arbetssättet skulle det bli möjligt att hitta nya trafikslagsövergripande lösningar, och i första hand lösningar som inte innebar att problem ”byggdes bort”. I kapitlet visas den intrikata balansgång som verket hade att gå. Verket skulle släppa in © F ö rfattarna oc h S tudentlitteratur

Bengt Jacobsson & Göran Sundström

andra aktörer och perspektiv men samtidigt bibehålla sin förmåga att styra processerna. Åtgärdsvalsstudier som teknik förespeglade att det med viss metodik skulle vara möjligt att hitta funktionella lösningar på problem. Det visade sig dock att beslutsprocesserna i praktiken ofta rymde en betydande politisk problematik. I kapitel 5, skrivet av Hanna Sofia Rehnberg, undersöker vi olika aspekter av Trafikverkets kultur. I samband med verkets tillkomst lades mycken möda ner på att hitta bra sätt att berätta historien om Trafikverket. Det blev exempelvis viktigt att verket presenterades som en samhällsutvecklare och inte som en samhällsbyggare (som Vägverkets motto hade varit). Vid tillkomsten skapades också tre officiella värderingar i form av värdeord som skulle vägleda medarbetarna: lyhördhet, nyskapande och helhetssyn. Dessa har från hösten 2016 ersatts av nya värdeord, och den här gången i form av adjektiv: pålitliga, engagerade och modiga. En sak är förstås vad ledningen vill implementera för värdeord, men vi är också intresserade av vilka ord som är kulturbärande i organisationens vardag. Hur pratar Trafikverkets medarbetare med varandra, och hur pratar de om sig själva? Vilka är nyckelorden? Kapitlets författare söker således spåra de ord som tycks ha värde i praktiken, och ibland i kontrast till de ord som ges värde av ledningen. I kapitel 6, skrivet av Göran von Sydow och Emma Spånberg, flyttar vi fokus till Trafikverkets internationella arbete. Vi har studerat hur verket generellt arbetar med internationella frågor, men också på nära håll studerat arbetet i två specifika europeiska infrastrukturprocesser. Europeiseringsfrågor var inget som uppmärksammades i det utredande som föregick skapandet av den nya myndigheten, och det var heller inget som fick något utrymme i de strategiska diskussioner som föregick verkets tillkomst. Detta kan ses som lite märkligt eftersom europeiseringen på många sätt bidrar till att skapa premisserna för verkets arbete. Den uttalade ambitionen vid verket är att EU-arbetet ska bedrivas decentraliserat inom ramen för den ordinarie organisationen, vilket stämmer överens med vad som är typiskt i statsförvaltningen. Samtidigt finns här en ambition att kunna ”tala med en röst” och agera för att kunna driva svenska intressen i EU. I praktiken tycks dock den delegerade hanteringen, i kombination med ett relativt förstrött intresse från Regeringskansliets sida, leda till att verket mest fungerar som regelföljare i relation till olika europeiska initiativ. 28

1 Ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos

Avslutningsvis kommer vi i kapitel 7, skrivet av Bengt Jacobsson, att återvända till frågan om Trafikverket som en modern myndighet. Vi har ju sett att det som händer inom det transportpolitiska fältet har avspeglat tendenser som har funnits i samhället i stort. De tidigare kapitlen har visat att det finns starka idéer om att renodla, ta ett steg tillbaka, påverka internationellt och att på ett öppet sätt kommunicera värden och en bild av vart verket är på väg. Ambitionen har varit påtaglig att få en sådan myndighetsroll att växa fram, och att förverkligas. Att vara öppen för samhällsvetenskaplig forskning (som den som vi redovisar här) kan också ses som en del i en sådan strävan. Den här ansträngningen har i hög grad kommit att framstå som synonym med vad det innebär att vara en modern myndighet. Intressant i strävan efter att bli en modern organisation tycks vara att praktiken på olika sätt tenderar att ”slå tillbaka”. Den eftersträvade ren odlingen ställer krav på interaktion och närhet. Den eftersträvade öppenheten och inkluderingen gör det nödvändigt att någon gång avgränsa beslutsprocesserna så att det blir möjligt att driva dessa i hamn. Strävan efter att vara proaktiv i det internationella arbetet försvåras såväl av organiseringen som av politiskt ointresse. Att ovanifrån skapa en gemensam bild av verket – dess värden och dess riktning – är svårt, och i stället konstrueras motbilder och kompletterande bilder av medarbetarna i organisationen. I det avslutande kapitlet resonerar vi kring sådana paradoxer. Hur kan vi förstå dynamiken mellan förändring och tröghet? Om vi hårdrar det något: finns det någon gräns för hur modern man kan vara ifall man också vill fortsätta att vara en myndighet?

Bengt Jacobsson är professor i företagsekonomi vid Södertörns högskola och Göran Sundström är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Båda har under lång tid forskat om statsförvaltningens styrning och förändring, och om förvaltningspolitikens kringelkrokar.

en modern myndighet Trafikverket som ett förvaltningspolitiskt mikrokosmos Hur modernt kan ett statligt verk bli, om det fortfarande vill vara en myndighet? I den här boken skildras Trafikverkets försök att förverkliga idén om att vara en modern organisation, och vad som händer när myndighetsidealet slår tillbaka. Föreställningen att statliga myndigheter verkar i både medborgarnas och näringslivets tjänst genomsyrar Trafikverket. Verket varken projekterar eller bygger, utan upphandlar sådana tjänster av privata företag. Det är marknadsidéer som råder, och verket ser sig som en partner till näringslivet. Författarna analyserar Trafikverkets strävan efter att vara en renodlad beställare, att vara lyhörd i sin planering och att vara aktiv i EU-arbetet. I boken undersöks också hur dessa ambitioner förpackas. Vad säger ledningen om det som sker, och vad säger medarbetarna? Förvaltningsakademin är en mångvetenskaplig centrumbildning vid Södertörns högskola som bedriver forskning om förvaltning, erbjuder uppdragsutbildning och verkar för kvalificerade möten mellan forskning och praktik.

Art.nr 39735

studentlitteratur.se