9789140666819

Rikard Bengtsson

Kort om EU en introduktion till europeiska unionen

Innehåll 1. Introduktion Vad är EU, egentligen?

2. EU växer fram Litteratur

7 8 13 24

3. EU:s politiska organisation

27

EU:s politiska process Europeiska kommissionen Europaparlamentet Ministerrådet Europeiska unionens domstol Andra EU-institutioner

27 31 35 39 45 46 46 48 49 49 50 50 53

Europeiska revisionsrätten Ekonomiska och sociala kommittén Regionkommittén Europeiska centralbanken (ECB) Europeiska ombudsmannen

Litteratur

4. Medlemskap och gränser Varför EU-medlemskap?

EU:s utvidgningar Kandidatländerna och Europas gränser Litteratur

54 57 64 68

5. Samarbetsområden inom EU Inre marknaden Regionalpolitik Jordbrukspolitik EMU-samarbetet Sysselsättning och socialpolitik

Frihet, säkerhet och rättvisa Asyl och migration Schengensamarbetet (EU:s passunion) Straffrätt och gränsöverskridande brottslighet

Miljö, klimat och energi Miljö Energi

EU-samarbetet – ett rörligt mål Litteratur

6. EU:s externa relationer En global aktör växer fram Utrikespolitiska mål och medel Grannskapspolitik och regional dynamik Ekonomisk stormakt men politisk dvärg?

Litteratur

7. Avslutning EU:s utmaningar och framtida vägval Litteratur

Referenser Internetlänkar

69 70 71 72 74 77 77 78 80 81 82 82 84 85 85 87 87 91 94 98 101 103 107 114 115 117

Faktarutor 2.1 Fördragshistoria 2.2 EU:s utvidgningshistoria 2.3 Lissabonfördraget 3. 1 Kommissionen 2010–2014 3.2 EU:s budget 3.3 Svenska ordförandeskap i EU 3.4 Vaxholmskonflikten 4.1 Utvidgningsförhandlingar 4.2 Sveriges anslutningsprocess 4.3 Turkiet och Cypernfrågan 5.1 Europeiska investeringsbanken 5.2 EMU – konvergenskriterier 5.3 Handel med utsläppsrättigheter 6.1 EU som global ekonomisk aktör 6.2 Civil och militär krishantering 6.3 EU i internationella organisationer 7.1 Integrationsteori

19 20 23 33 38 41 47 59 62 67 73 75 83 89 95 99 105

1. Introduktion Senhösten 2009. Den tjeckiske presidenten Vaclav Klaus undertecknar efter en utdragen process Lissabonfördraget, som ger Euro­peiska unionen (EU) nya institutionella förutsättningar från den 1 december 2009. Europaminister Ceci­ lia Malmström nomineras av den svenska regeringen till EU-kommissionär efter Margot Wallström. Samtidigt ansvarar EU-ordförandelandet Sverige för EU:s toppmöte med Ryssland i Stockholm, bara ett par veckor efter att motsva­ rande toppmöte med USA hållits i Washington. Dagen efter Rysslandmötet tillkännages att Herman Van Rompuy utses till den första permanenta ord­ föranden i Europeiska rådet och att Catherine Ashton blir EU:s första utrikes­ minister, låt vara formellt sett under annan beteckning. EU försöker spela en central roll vid klimattoppmötet i Köpenhamn, men lyckas inte alls prägla för­ handlingarna i den utsträckning många hade hoppats.

Under dessa intensiva veckor 2009 fylls svenska media av nyheter, reportage och ledarkommentarer med anknytning till EU, inte minst på grund av det pågående svenska ordförandeskapet. Mängder av intressanta frågor blir aktuella: Hur fungerar EU som politiskt system efter det att Lissabonfördraget trätt i kraft? Vilken roll spelar EU i den internationella politiken? Hur har EU vuxit fram, och vad kan vi förvänta oss framöver? Vad har EU-medlemskapet betytt för Sverige?

Den här boken försöker svara på dessa och relaterade frågor på ett kortfattat och överskådligt sätt. Med tanke på att EU i sin helhet är ett komplext politiskt system låter detta sig inte göras utan en rad förenklingar och utan att centrala teman förbises. Syftet med den här texten är alltså inte att ge en fullständig bild av hur EU fungerar – om det nu över huvud taget är möjligt att göra det! – utan istället att ge läsaren 7

kort om eu en introduktion till ämnet, redskap för att förstå de stora frågorna på EU:s dagordning samt en hänvisning till vidare forskning och litteratur om EU. Som referenspunkt för denna framställning används Sverige och svenska förhållanden. Det är nu mer än femton år sedan Sverige blev medlem i Europeiska unionen och det svenska politiska systemet är i dag en del av EU:s politiska system. Opinionsmätningar har visat att den svenska befolkningen varit och i viss utsträckning fortfarande är tveksamma till EU:s värde och vad medlemskapet ger Sverige. Det finns fortfarande ett gap mellan politiska företrädares relativt positiva syn på EU och de breda befolkningslagrens mer avvaktande hållning, som till viss del kan antas bottna i att EU som politiskt system känns avlägset och svårförståeligt. Denna bild är dock inte unik för Sverige utan präglar huvuddelen av de europeiska länder som ingår i unionen.

Vad är EU, egentligen?

Denna grundläggande fråga är notoriskt svår att besvara – EU är en politisk konstruktion som i en del avseenden inte liknar någon annan, därför säger man ibland att EU är sui generis, det vill säga unikt, utan jämförelse. Samtidigt finns det naturligtvis beröringspunkter med och paralleller till andra politiska fenomen. I likhet med andra internationella organisationer är EU ett forum i vilket medlemsstater samlas för att försöka lösa gemensamma problem. Samarbetet inom EU är dock mycket mer långtgående än så. EU är inte enbart en arena för politiska beslut mellan stater, utan organisationens egna organ är också del av den politiska beslutsprocessen, om än i olika omfattning på skilda områden. En möjlig väg att belysa EU som politiskt system är att använda internationell organisation respektive suverän stat som referensobjekt. Organisationen EU har vissa likheter med suveräna stater, framförallt federala statsbildningar, genom att EU:s politiska maskineri producerar politiska beslut av vikt för de ingående en­ heterna och för deras befolkningar. Samtidigt är EU ingen stat – orga­ nisationen saknar exempelvis gemensam beskattning och militärt 8

1. Introduktion försvar, aspekter som brukar förknippas med suveräna stater. Därtill kommer att EU:s medlemsländer är av avgörande betydelse för de politiska beslut som EU-systemet producerar. I vissa avseenden närmar sig EU tydligt statsformen, vilket exempelvis symboliseras av den så kallade inre marknaden som gör att EU i en del avseenden fungerar som ett enda ekonomiskt system. Andra sådana indikationer är den gemensamma valutan och det så kallade Schengensystemet för visumfrågor. EU innehåller dessutom ett juridiskt system i form av EUdomstolen med tillhörande organ, som dömer och har företräde framför nationell rätt inom de områden som medlemsländerna gemensamt bestämt ska vara så kallad exklusiv kompetens för EU. Men eftersom avgörande områden inte överlämnats till EU och eftersom EU-domstolen inte har någon jurisdiktion (behörighet att döma) inom flera centrala områden blir slutsatsen att unionen befinner sig på klart avstånd från statslogiken. Eftersom EU i vissa delar huvudsakligen är ett forum för förhandlingar mellan medlemsländerna, och det som sker på EU-nivå kan ses som den gemensamma nämnare medlemsländerna kan enas kring, så finns stora och uppenbara inslag av traditionellt mellanstatligt sam­arbete (med dess begränsningar). Detta kan sägas vara fallet särskilt vad gäller säkerhetspolitik, energipolitik och asylfrågor. Slutsatsen av resonemanget är att EU är ett svårfångat politiskt fenomen och att oproblematiserade påståenden om vad EU är och hur unionen fungerar alltid måste granskas kritiskt. Såväl i media som i den politiska debatten finns inslag av förenklingar. Kanske är dessa nödvändiga för att göra bilden av EU greppbar; samtidigt måste den reflekterande betraktaren vara medveten om att systemet som helhet präglas av stor komplexitet.

Till denna komplexa bild kommer att EU är ett rörligt mål. Genom en rad juridiska förändringar, senast i form av Lissabonfördraget, utvecklas över tid organisationens beslutsprocedurer och balansen mellan vilka områden som ska vara exklusiv kompetens för EU, kvar på statsnivå eller delad mellan de båda. Samtidigt har medlemsstatskretsen som bekant ökat över tid, vilket har förändrat den politiska dynamiken i förhandlingar och beslut. Kombinationen av dessa två förändringsdimensioner gör att dagens EU på många sätt skiljer sig helt från 9

4. Medlemskap och gränser En grupp är alltid summan av sina beståndsdelar, och gränsdragningar – vad och vem som ingår – är helt avgörande för att definiera identiteten hos en organisation eller sammanslutning. Hur många, och vilka, länder som ingår i Europeiska unionen har förändrat organisationen under de knappa 60 år som den existerat, och kommer att spela en avgörande roll för dess framtida utveckling.

I detta kapitel kommer vi att fokusera på medlemsstaterna och deras roll för det politiska maskineriet i EU. Medlemsstaterna kallas ibland för ”fördragens herrar”, vilket antyder att det är de som har sista ordet vad gäller hur EU som politisk organisation ska se ut. Det är också därför som Europeiska rådets arbete är av så stor politisk betydelse. Det är medlemsstaterna som har skapat de olika institutioner som utgör EU:s grundelement och det är medlemsstaterna som i sina parlament eller i folkomröstningar godkänt EU:s nuvarande konstruktion i form av Lissabonfördraget. Samtidigt varken kan eller vill medlemsstaterna i detalj kontrollera hur dessa institutioner fungerar.

Det finns en politisk dynamik i det löpande arbetet som medlemsstaterna som kollektiv inte alltid dikterar, vilket innebär att samarbetet kan utvecklas i en riktning som medlemsstaterna inte avsett eller kunnat förutse. De har dock alltid kvar möjligheten att revidera fördragen för att bättre passa deras intressen, men utöver att detta är en mödosam process så är det ett faktum att medlemsstaterna långt ifrån alltid är överens. Variationen av nationella intressen i medlemskollektivet ger ett visst manöverutrymme för de andra institutionerna.

Om vi ser på EU:s utveckling ur ett medlemsstatsperspektiv är det framför allt två aspekter som är principiellt fängslande. Den ena hand53

kort om eu lar om det faktum att ett antal stater i början på 1950-talet valde att inrätta överstatliga institutioner och på det sättet så att säga binda sig själva, vilket strider mot gängse antaganden om att länder alltid värnar sin suveränitet och vill bevara sitt handlingsutrymme till varje pris.

Lika uppseendeväckande är att över tid har medlemsskaran vuxit från sex till 27 länder, och att ytterligare länder nu är inbegripna i förhandlingar om medlemskap. Denna bild reser intressanta frågor, dels om varför länder söker medlemskap i EU och vad det innebär för länderna i fråga, dels vad som kännetecknar EU:s olika utvidgningsomgångar och vad unionens förändrade profil innebär för dess förhållande till sin omgivning och till frågan om Europas gränser.

Varför EU-medlemskap?

Varför söker länder medlemskap i EU? Ett enkelt svar på denna fråga är tyvärr omöjligt. Vid närmare anblick visar det sig att länder söker EU-medlemskap av olika anledningar, och inte sällan samverkar ett antal olika typer av förklaringar i ett heltäckande svar för det enskilda fallet. Med det sagt kan man inledningsvis dela in förklaringar i så kallade rationalistiska respektive identitetsmässiga förklaringar. De förstnämnda utgår ifrån att politiska aktörer försöker uppnå vissa mål – att hantera svåra problem (exempelvis på miljöområdet) och säkerhetspolitiska hot eller att främja ekonomisk utveckling – och för det ändamålet söker internationellt samarbete. Med andra ord står rationell och funktionell problemlösning i centrum. Den andra huvudtypen av förklaringar handlar om identitet – länder söker medlemskap i exempelvis regionala organisationer utifrån att man upplever sig tillhöra en viss social grupp och vill befästa detta och erkännas av andra som tillhörande denna grupp. Denna typ av förklaring handlar således om meningsskapande snarare än problemlösande logik. Omsatt till fallet EU innebär detta att förespråkare för medlemskap antingen kan argumentera utifrån ett problemlösande synsätt – ett EU-medlemskap ökar förutsättningarna för att hantera centrala problem och uppnå eftersträvansvärda mål – eller ur ett identitetsperspektiv – EU-medlemskapet är det kanske främsta kvittot på att man tillhör Europa och 54

4. Medlemskap och gränser är europé. Det bör tilläggas att de två typerna av förklaringar naturligtvis inte är ömsesidigt uteslutande.

Ett annat sätt att söka svar på frågan om varför länder söker medlemskap är att anlägga ett historiskt perspektiv och studera hur politiska ledare under vissa förutsättningar över tid förändrar sin hållning gentemot EU i mer positiv riktning. Ofta är detta ett resultat av att man blir alltmer bekant med och involverad i organisationen, exempelvis som en följd av samarbeten och förhandlingar med EU-systemet, dess institutioner och medlemsländer. Ytterligare en förklaring – av indirekt natur – utgår från att staters utrikespolitik ständigt omprövas i förhållande till utvecklingen i omvärlden och att grundläggande förändringar i det internationella politiska systemet kan sätta EU-medlemskapsfrågan i ett nytt ljus. Ett exempel på det sistnämnda är det kalla krigets slut och blockpolitikens upphörande, vilket banade väg för helt nya samarbetsmönster i Europa.

Sammanfattningsvis kan vi notera att förklaringar till viljan till och intresset för medlemskap kan återfinnas på en mängd olika analysnivåer (individ, stat, system) och grundas i olika typer av förhållningssätt, såväl rationalistiska som identitetsmässiga. Denna komplexitet kan illustreras av den svenska omsvängningen i EU-frågan. Som diskuterades ovan valde Sverige med hänvisning till såväl välfärds- som säkerhetspolitik länge att stå utanför EG. I juni 1991 lämnade så den social­ demokratiska regeringen under Ingvar Carlsson in Sveriges ansökan om medlemskap. Hur kan denna förändring förklaras? En första observation är att den svenska omsvängningen på ett grundläggande plan möjliggjordes av det kalla krigets slut och det nya säkerhetspolitiska läget i Europa. Men till bilden hör också en problemfylld ekonomisk utveckling i Sverige och det faktum att ledande svenska politiker vid det här laget var väl förtrogna med EU-samarbetet. I takt med att Danmark, Irland och Storbritannien lämnade EFTA i och med sitt EG-medlemskap blev det naturligt för de resterande EFTA-länderna – bland annat Sverige – att söka nära samarbete med EG och sedermera EU. För ändamålet etablerades det så kallade EES-området (Europeiska ekonomiska samarbetsområdet), vilket gav ett mycket nära ekonomiskt förhållande mellan EU och EFTA-länderna. Den 55

kort om eu förklaring som förefaller ha minst värde i det svenska fallet är identitetsförklaringen. Till skillnad från exempelvis Finland fanns ett förhållandevis litet inslag i debatten av referenser till behovet av att vara del av Europa. Detta märks inte minst i de svenska folkomröstningskampanjerna inför folkets avgörande i november 1994. Ja-sidan argumenterade huvudsakligen utifrån en rationalistisk hållning att ett medlemskap vore av godo för svensk ekonomi, medan nej-sidan framför allt tog fasta på riskerna för den svenska suveräniteten med hänvisning till EU:s överstatliga inslag.

Liksom det inte går att förklara EU-inträdet på samma sätt för alla länder är det inte heller möjligt att precisera de exakta effekterna för ett enskilt land av att gå med i EU. Dessa förefaller vara en konsekvens såväl av medlemskapets längd som av den politiska situationen i landet i fråga. Två generella teman kan dock lyftas fram. Det ena utgår från begreppet europeisering och tar fasta på att i ett avancerat samarbete som EU leder både det formella samarbetet och informella processer till juridisk harmonisering av lagar och ett mer likriktat tänkande bland politiker och tjänstemän, exempelvis i fråga om hur olika problem ska hanteras. Med andra ord kan vi förvänta oss att med tiden innebär ett lands EU-medlemskap att man närmar sig de andra EU-länderna i centrala avseenden. Men analyser visar samtidigt att denna generella bild måste kompletteras med observationen att europeiseringen är olika långt­gående på olika politikområden och att enskilda medlemsländer från tid till annan väljer att aktivt motsätta sig denna process, exempelvis genom att inte aktivt delta på alla samarbetsområden. Det andra temat har att göra med opinionsutvecklingen. Internationellt samarbete i allmänhet och förhandlingar om EU-medlemskap i synnerhet kan ses som elitprocesser som inte löpande inbegriper hela befolkningen i ett land. Det är därför vanligt att politiker och tjänstemän som arbetar med internationella och europeiska frågor är mer positiva till EU än vad gemene man är. I många nya EU-länder kan man notera att efter den första tidens eufori blir folket alltmer kritiskt till EU. Detta kan sannolikt förklaras av upphaussade förväntningar på vad ett EU-medlemskap ska kunna ge, och är i det ljuset framför allt ett ansvar för de nationella politiker som drivit på för ett medlemskap. Efter ytter­ 56

4. Medlemskap och gränser Hur man Hur man Hur man röstade skulle rösta skulle rösta (för eller mot) (ja eller nej) (ja eller nej) Procent

För/emot medlemskapet

70 Nej 60 För 50 mot 40 Ja

30 För

Vet ej Mot

20 Vet ej 10

0 maj 92

maj 93

maj 94

maj 95

maj 96

maj 97

maj 98

maj 99

maj 00

maj 01

maj 02

maj 03

maj 04

maj 05

maj 06

maj 07

maj 08

maj 09

maj 10

Folkomr. nov 94

Figur 2. Svensk EU-opinion 1992–2010. Diagrammet visar hur den svenska opinionen för och emot ett EU-medlemskap har utvecklats över tid samt det faktiska folkomröstningsutslaget hösten 1994. Källa: SCB (http://www.scb.se)

ligare tid kan man i en hel del fall notera en pendelrörelse tillbaka i mer EU-positiv riktning. Sverige är en god illustration av denna dynamik.

Som framgår av bilden ovan var den svenska EU-opinionen direkt efter inträdet negativ och det var inte förrän efter sex års medlemskap – och mot bakgrund av det framgångsrika svenska ordförandeskapet i EU våren 2001 – som opinionen blev övervägande positiv. Numera före­ faller den EU-positiva sidan ha ett stabilt övertag.

EU:s utvidgningar Parallellt med de fördragsförändringar som redovisades i det historiska kapitlet ovan har EU:s medlemskrets vuxit genom ett antal utvidgningar. Man kan alltså säga att med tiden har den europeiska integrationsprocessen både breddats – genom att nya medlemmar tillkommit – och fördjupats, i takt med att nya politikområden förts in 57

Kort om EU En introduktion till Europeiska unionen Rikard Bengtsson Europeiska unionen (EU) är den viktigaste politiska samarbetsorganisationen i Europa. EU-medlemskapet har långtgående konsekvenser för medlemsstaterna och EU:s betydelse i omvärlden förefaller öka. Samtidigt brottas unionen med problem vad gäller konkurrerande nationella intressen bland medlemmarna, högt uppskruvade förväntningar på konkreta resultat och bristande folklig legitimitet.

Många uppfattar EU som en komplex och svårgreppbar politisk konstruktion.

Den här boken försöker på ett kortfattat och överskådligt sätt öka förståelsen för vad EU är och hur det fungerar. Vad kännetecknar EU som politiskt system sedan Lissabonfördraget trätt i kraft? Vilken roll spelar EU i den internationella politiken? Hur har EU vuxit fram, och vad kan vi förvänta oss framöver? Vad har EUmedlemskapet betytt för Sverige?

Boken tar sig an dessa och relaterade frågor genom att analysera EU:s viktigaste institutioner, hur och varför antalet medlemsstater har ökat och hur samarbetet fungerar på centrala politikområden inom EU och i förhållande till omvärlden.

Avslutningsvis diskuteras också de utmaningar och dilemman som EU står inför under den närmaste framtiden.

rikard Bengtsson är docent vid Statsvetenskapliga institutionen och biträdande föreståndare för Centrum för Europaforskning vid Lunds universitet.

ISBN 978-91-40-66681-9

9 789140 666819