Problemet med vinster Riksdagsdebatter om privat och offentlig drift under 400 ĂĽr Magnus Linnarsson
Nordic Academic Press
nordic academic press
Innehåll Förord
7
1. Inget att hetsa upp sig över Problemformulering och övergripande syfte Ett omodernt problem – och tre utgångspunkter Att tala om det gemensamma – teoretiska perspektiv Preciserat syfte och frågor Tidigare forskning Delstudierna och riksdagen Källmaterial, källkritik och metod Bokens disposition och praktiska anmärkningar
9 10 13 14 19 20 30 33 35
2. Tidigmoderna rötter Privat, offentligt och det allmänna bästa Allmännyttiga uppgifter på entreprenad Argument för och emot Sammanfattning
39 40 42 48 56
3. Generaltullarrendet 1726–1765 Att arrendera eller inte – riksdagen 1723 Förvaltningen griper in Fait accompli – riksdagen 1726–1727 Tullarrendet konsolideras och förnyas i omgångar Kritiken växer – riksdagen 1751–1752 Tullarrendet i praktiken – konflikter i lokalsamhället Tullarrendet upphör – riksdagen 1765–1766 Sammanfattning
61 65 73 77 81 85 89 91 104
4. Debatten om stambanorna 1853–1854 Behovet av järnvägar – regeringens proposition Statsutskottet tar ställning
109 113 123
Statligt eller privat byggande – ståndens debatter Sammanfattning
125 138
5. Statliga eller privata telefoner 1902–1918 Regeringen tar initiativet – riksdagen 1902 Tillbaka till ritbordet – riksdagarna 1903 och 1904 Tredje gången gillt – riksdagen 1906 Opinionen svänger – riksdagen 1913 Affären blir av – riksdagen 1918 Sammanfattning
143 146 153 166 177 180 189
6. Debatten om privata daghem 1983–1984 Från ekonomi till ideologi – ett nytt bidragssystem Med principen i fokus – Pysslingen i riksdagen Andra riksdagsdebatter Ode till valfriheten – oppositionen slår tillbaka Lex Pysslingen – beslutet Sammanfattning
195 198 205 217 220 225 232
7. Problemet med vinster under 400 år Stabila argumentationslinjer Tankefiguren om det allmänna bästa Det allmänna bästa – i går och i dag
237 238 244 251
Summary
255
Förkortningar
263
Noter
264
Källor och litteratur
289
Personregister
306
Förord Vem bryr sig egentligen om det allmänna bästa i dag? Inte många pratar om det som tidigare generationer kallade salus publica eller bonum commune – det allmänna bästa eller den gemensamma välfärden. Åtminstone inte så elegant som i de latinska deviserna. Men nog är frågan ständigt aktuell. Den sedan flera år pågående debatten om vinster i välfärden handlar egentligen om det allmänna bästa: Hur ska det som vi ser som gemensamt bäst organiseras och drivas? På denna fråga finns många svar och i den här boken undersöker jag hur politiker under fyra århundraden har besvarat den. Boken är min huvudsakliga rapportering av forskningsprojektet ”Egenintresset kontra det gemensamma bästa”, finansierat av Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte). Det finns ett antal personer jag vill tacka för deras hjälp och stöd. Projektet har genomförts tillsammans med Mats Hallenberg. Utan honom hade detta varit en sämre bok. Tack för alla diskussioner och för din skarpsynta läsning. Flera andra kollegor har läst valda delar av texten eller bidragit på annat sätt. Tack till Heiko Droste, Nils Edling, Charlotta Forss, Anna Götlind, Urban Lundberg, Göran Nilzén, Leif Runefelt, Joakim Scherp, Karin Sennefelt och Johan Svanberg. Tack också till Olof Holm på riksdagsbiblioteket för assistans med protokollen från 1760-talet. Delar av boken har i olika stadier ventilerats och presenterats för Äldrehistoriska seminariet i Stockholm, på forskarseminariet i ekonomisk historia i Umeå, för historikerna i Göteborg och för statsvetarna i Lund. Kloka kommentarer fick jag också av ett gäng diskussionsglada sociologer som tog emot mig och Mats vid Höstmötet i Stockholm. Tack för alla synpunkter. Tack också till alla andra som inte fick plats i denna korta genomgång och som hjälpt mig i arbetet. Magnus Linnarsson 7
Kapitel 1
Inget att hetsa upp sig över Det blev stor skandal. Den socialdemokratiske finansministern KjellOlof Feldt hade på sommaren 1984 uttalat sig positivt om privata daghem. Uttalandet slog ned som en bomb bland partimedlemmarna. Uppfattningen att någon annan än kommunen kunde driva daghem var i början av 1980-talet en främmande tanke för de flesta socialdemokrater. Statsminister Olof Palme läxade upp Feldt och från flera håll hördes hårda fördömanden av finansministerns välvilliga inställning till privata aktörer inom välfärden.1 Bakgrunden var en nyutkommen bok vari Kjell-Olof Feldt resonerade om några av samtidens brännande politiska frågor.2 En av dem var ifall privata aktiebolag skulle tillåtas att driva daghem och samtidigt ha rätt till statliga bidrag. Feldts syn på saken var pragmatisk. Han menade att de privata daghemmen skulle inordnas i kommunernas regelverk och han hade ”svårt att bli särskilt upphetsad” över saken.3 Detsamma gällde de privata läkarmottagningar som på 1980-talet etablerades i Sverige. Feldt tyckte inte att hans partikamrater borde bli upprörda över dessa privata initiativ inom den offentliga sektorn.4 Frågan om huruvida privata bolag ska sköta uppgifter åt det allmänna och om de ska få del av skattemedel har hetsat upp politiker och andra både före och efter Kjell-Olof Feldt. Ett exempel är en riksdagsdebatt från 1765 om huruvida ett privat bolag skulle sköta rikets tullväsende. Då hävdade adelsmannen Fredrik Gyllensvan att ingen av rikets undersåtar fick lov att ”usurpera de statens medel, som andre sedan med möda måste […] ersätta”.5 Enligt Gyllensvan fanns det en risk att de privata entreprenörerna skulle roffa åt sig av skattebetalarnas pengar. Ett annat exempel är bonderiksdagsmannen Gustaf Bjerkander från Skaraborg som när riksdagen debatterade bygget av 9
problemet med vinster
stambanor för järnvägen 1853 hävdade att ”de arbeten, som utföras af Staten, blifva merändels dyrare, än sådane, som göras af enskilte”.6 Både Fredrik Gyllensvan och Gustaf Bjerkander månade om skattemedlen, fast med olika utgångspunkt. Argumentationen känns igen i det utredningsdirektiv som den svenska regeringen 2015 gav till den så kallade Välfärdsutredningen: ”Skattemedel ska användas till just den verksamhet som de är avsedda för.”7 I samma direktiv heter det vidare att reglerna om statliga bidrag till privata bolag ”starkt [bör] begränsa möjligheterna att dela ut vinst”.8 Frågan om privata eller offentliga utförare av välfärdstjänster, och om det lämpliga i att göra vinst på verksamheten, är alltså ett politiskt problem med en lång historia. Den som vill kan söka sig tillbaka till romerska riket och de publikaner som mot kontrakt skötte transporter, ordnade förnödenheter åt armén eller drev in skatter. På bilden i början av det här kapitlet återger Caravaggio en scen ur Bibeln där Jesus uppmanar Matteus att följa honom. Matteus var tull- och skatteindrivare, en av Romarrikets publikaner. Precis som privata daghem vållade debatt på 1980-talet var publikanernas verksamhet ifrågasatt.9 Cicero beskriver dem till exempel som utsugare och i Bibeln omtalas de som syndare.10 Mellan det antika Rom och den svenska Välfärdsutredningen ligger 2 000 år. Trots det finns det klara likheter mellan de frågor som Cicero angrep och de som regeringens utredare hade att ta ställning till. Exemplen ovan med tullar, järnvägar och privata daghem spänner över de senaste fyra århundradena men handlar i grunden om samma konflikt: Vem ska organisera och driva våra gemensamma verksamheter? Det har genom historien alltså funnits olika uppfattningar om hur allmännyttiga uppgifter bäst ska ordnas för att tillgodose både individens och gemenskapens intressen.
Problemformulering och övergripande syfte Den här boken handlar om den typ av politiska konflikter som Gustaf Bjerkander, Fredrik Gyllensvan och Kjell-Olof Feldt var en del i. Mer precist undersöker och analyserar jag riksdagsdebatter om privat eller offentlig drift cirka 1620–1985. Relevansen och motivet för en sådan undersökning bekräftas av den fortsatt heta debatt som förs i Sverige 10
inget att hetsa upp sig över
kring ”vinster i välfärden”. Den ovan nämnda Välfärdsutredningen, under ledning av Ilmar Reepalu, lämnade 2016 ett betänkande där flera av förslagen om privata aktörers delaktighet i drift och organisation av välfärdstjänster väckte kraftiga reaktioner.11 Frågan har seglat upp som ett av samtidens viktigaste politiska problem, samtidigt som kunskapsläget kring de privatiseringar som genomförts hittills är begränsat. Inte minst saknas ett historiskt perspektiv.12 Bokens övergripande syfte är att analysera politiska konflikter om organisering och drift av allmännyttiga uppgifter mellan cirka 1620 och 1985. Jag genomför fyra delstudier av enskilda riksdagsdebatter som handlar om vem som ska vara utförare av olika allmännyttiga uppgifter. Verksamheten som sådan är underordnad debatterna om dess driftform. Jag analyserar hur argument har artikulerats i riksdagen och hur de har påverkat de politiska besluten. Urvalet av debatter diskuteras längre ned och en mer utförlig presentation ges i varje enskilt kapitel. Mitt val att se frågan ur ett utförarperspektiv grundar sig i att den svenska diskussionen under hela undersökningsperioden varit starkt kopplad till vem som ska utföra en viss uppgift åt staten. Här ansluter jag mig till Paula Blomqvist och Bo Rothstein, vilka argumenterar för ett utförarperspektiv i sin studie av privatiseringarna inom den offentliga sektorn i slutet av 1900-talet. Enligt Blomqvist och Rothstein råder i Sverige ingen konflikt om huruvida det allmänna ska finansiera centrala välfärdstjänster, till exempel grundläggande sjukvård och utbildning.13 Den politiska konflikten handlar istället om vem som ska vara utförare och driva respektive uppgift. Denna avgränsning används också av forskarna i den av Henrik Jordahl redigerade antologin om välfärdstjänster som produceras av privata utförare.14 Blomqvist och Rothstein bidrar därutöver med en användbar definition av de verksamheter som ska undersökas. Eftersom det råder politisk konsensus om att dessa ska finansieras med skattemedel bör de enligt författarna ses som ”offentliga uppgifter”.15 Deras undersökning behandlar emellertid det sena 1900-talet och begreppet implicerar att staten hade det huvudsakliga ansvaret för respektive uppgift.16 Det är en utgångspunkt som leder fel i en historisk studie, och istället använder jag begreppet ”allmännyttiga uppgifter”. Med denna förändring vill jag signalera att de uppgifter som debatterades 11
problemet med vinster
var föremål för val mellan olika alternativ och var konfliktdrivande på de politiska arenorna. Det var en öppen fråga hur respektive uppgift skulle drivas och dess allmännyttighet skapades i den politiska debatten. Med ”allmännyttig” avser jag i det följande det som ansågs nödvändigt för den politiska gemenskapens välstånd och fortbestånd vid en given tidpunkt. Ytterligare en anledning till att allmännyttiga uppgifter lämpar sig bättre för en historisk undersökning är att begreppet ”offentlighet” är starkt kopplat till det moderna samhället, kanske främst till följd av Jürgen Habermas inflytelserika arbete. Habermas offentlighet är snävt avgränsad till statens drift och förvaltning, men kopplingen mellan staten och det offentliga var inte självklar under till exempel tidigmodern tid.17 Allmännyttiga uppgifter ligger däremot nära den tankefigur om det allmänna bästa som är genomgående i alla de debatter jag har undersökt och som är ett av föremålen för undersökningen, varom mer nedan. Målsättningen med boken är att bidra med ny kunskap om hur politiska debatter har förts, vilka argument som har använts och hur de har förändrats. Jämförelsen över tid och identifierandet av olika brytpunkter ger mig möjlighet att säga något om hur den politiska processen fungerade under olika tidsepoker. Studien placerar frågor om välfärden inom ett tydligt politiskt-historiskt fält, men jag hoppas även bidra till forskning om både politisk ekonomi och ekonomisk historia. Utifrån delstudier av situationer då det funnits konflikter om hur allmännyttiga uppgifter skulle organiseras vill jag också föra en teoretisk diskussion om hur föreställningar om det allmänna bästa har utmanats och förändrats. Slutligen är min ambition att resultaten ska bidra till en ökad förståelse för dagens debatt om välfärdens organisation och drift. Jag har skrivit boken inom ramen för ett forskningsprojekt som jag bedrivit tillsammans med Mats Hallenberg.18 Med särskild tonvikt på argument för och emot privata eller offentliga utförare har vi studerat ett flertal politiska debatter från 1600-talet och framåt då frågan ställts på sin spets.19 Parallellt med min studie av riksdagen har Mats Hallenberg undersökt den lokala politiska arenan i Stockholm. Hans studie delar utgångspunkter, metoder och teoretiska angreppssätt med denna undersökning.20 12
inget att hetsa upp sig över
Ett omodernt problem – och tre utgångspunkter Sedan 1980-talet har många allmännyttiga uppgifter blivit föremål för konkurrensutsättning och olika typer av entreprenader. Slutet av förra århundradet präglades av slagord som ”avreglering” och ”privatisering”.21 Nya organisationsmodeller infördes inom den offentliga sektorn, varav flera var hämtade från den privata företagssfären.22 Denna utveckling har fått sin kanske starkaste symbol i Storbritanniens premiärminister Margaret Thatcher. Efter att hon tagit över regeringsmakten 1979 inleddes ett omfattande program med avreglering av finansmarknaden och privatiseringar av statliga företag. Storbritannien och Thatcher har tillsammans med USA och dess president Ronald Reagan ofta fått symbolisera den nya politik som slog igenom i slutet av 1900-talet.23 En central del av de politiska konflikterna under 1980-talet var frågan huruvida det privata eller det offentliga borde vara leverantörer av allmännyttiga uppgifter. Helt klart är att 1980-talet förde med sig en ny syn på hur denna fråga bäst besvarades. För svensk del handlade det om en liberal förnyelse som ställde frågor om välfärdens organisering och individens valmöjligheter i centrum.24 Den ändrade politiska inriktningen brukar förklaras med att nya ekonomiska teorier vann inflytande.25 De förändringar som genomfördes i svallvågorna efter Margaret Thatcher och Ronald Reagan har lett till att det är en vanlig uppfattning att privatiseringar inom den offentliga sektorn hör det sena 1900-talet till. Som redan diskuterats har politiska konflikter om allmännyttiga uppgifter en betydligt längre historia än så och det är en viktig uppgift för historiker att studera hur dessa konflikter har gestaltats och förändrats över tid. En första utgångspunkt för den här studien är därför att politiska konflikter om privat eller offentlig drift inte är en modern företeelse. Tvärtom ska jag argumentera för att de har djupa historiska rötter och därför kräver en historisk förklaring. Väsentligt för undersökningen är också att politiken tillmäts ett förklaringsvärde. Beslut om vem som skulle utföra allmännyttiga uppgifter fattades på politiska arenor och det var de politiska besluten som avgjorde hur verksamheten ordnades. Att administrativa, 13
problemet med vinster
ekonomiska och teknologiska förklaringar betonas mindre skiljer den här undersökningen från andra. Fokus är riktat mot den politiska debatten och beslutsprocessen. Premissen är att ideologiska ståndpunkter spelar roll och att enskilda politikers argument inte bara bygger på faktiska sakförhållanden utan har en längre historisk bakgrund. Det betyder inte att ekonomiska överväganden har varit oviktiga. De kan ha legat till grund för hur staten till exempel hanterade barnomsorgen, men i slutänden menar jag att det var politikerna som avgjorde inriktningen. En andra utgångspunkt är därför att politiska beslut om driften av allmännyttiga uppgifter kan förklara historisk förändring. Jag ska argumentera för att riksdagens debatter var en både viktig och drivande del i samhällsförändringen. Gemensamt för debatter och diskussioner om välfärdens organisering är att de kretsar kring vad som anses vara det allmänna bästa. Bakom de politiska konfliktlinjerna finns ett gemensamt mål att gynna det allmänna.26 Både förespråkare för och motståndare till privata initiativ inom barnomsorgen kunde till exempel argumentera för att deras lösning var den som bäst gynnade det allmänna. En tredje utgångpunkt är följaktligen att debatterna om privat eller offentlig organisation i grunden har handlat lika mycket om ideologi som om tekniska eller ekonomiska lösningar. Jag ska därför argumentera för att diskussioner om vem som ska driva allmännyttiga uppgifter kan kopplas till föreställningar om vilka individer som anses tillhöra den politiska gemenskapen, vilka organisationsformer som bäst kan motsvara medborgarnas förtroende samt vilka normer och värderingar som ges företräde i den politiska debatten. Jag ska också visa att tankefiguren om det allmänna bästa har varit en bärande del i politiska konflikter om välfärdens organisation genom historien.
Att tala om det gemensamma – teoretiska perspektiv För att kunna undersöka och jämföra politiska konflikter över tid måste de faktorer som driver fram historisk förändring identifieras. Jag ser politik som en kamp där politikerna tävlar om att erövra centrala begrepp och fylla dem med nytt innehåll. Teoretiskt utgår jag därför från att de politiska konflikter som jag studerar inte enbart 14
inget att hetsa upp sig över
lyfte fram specifika argument om verksamhetens natur. I debatterna aktiverades även föreställningar om det allmänna bästa och hur det skulle befordras. Jämförelser av politiska diskurser från olika tidsepoker är emellertid inte oproblematiska. Begrepp kan ha haft en annan innebörd vid 1700-talets början än de hade vid 1900-talets slut – begreppens så kallade semantiska fält kan ha förändrats.27 Att ett begrepp kan ha haft olika betydelser och att samma sak kan ha uttryckts med olika ord gör att det finns en uppenbar risk för att förändringar underskattas i analysen.28 För att historisera hur argument och begrepp har använts i debatter om det allmänna använder vi i projektet ett teoretiskt perspektiv som är inspirerat av de brittiska statsvetarna Janet Newman och John Clarke. De har med hjälp av begreppet publicness analyserat den förändrade organisationen av välfärdstjänster i Storbritannien under slutet av 1900-talet. Begreppet är en kombination av olika idéer, verksamheter, människor, relationer och praktiker. Gemensamt är att de olika delarna har gjorts synliga för allmänheten och författarna definierar publicness som ett sätt att ”tala om det gemensamma”.29 Föreställningar om det som är bäst för det gemensamma är enligt Newman och Clarke historiskt situerade och har ständigt varit föremål för konflikt.30 Fördelen med begreppet publicness är att det kan fungera som ett paraply för de föreställningar om tillhörighet och kollektiva identiteter som formas i riksdagsdebatterna. Tulluppbörd, kollektivtrafik och barnomsorg är inte allmännyttiga uppgifter enbart för att de finansieras helt eller delvis med skattemedel. De är också företeelser som aktivt bidrar till att forma människors uppfattningar om vad det gemensamma är och vad som borde ligga under gemensamt ansvar.31 Poängen är att det går att komma åt hur föreställningar om det allmänna bästa har skapats, reproducerats och förändrats genom att studera politiska konflikter om privata eller offentliga utförare. Tidigare forskning har visat att utformningen av allmännyttiga uppgifter har varit av stor betydelse för den inre sammanhållningen i samhället och för att skapa kollektiva identiteter.32 Hur välfärdstjänster organiseras har påverkat hur ett samhälle uppfattar betydelsen av det allmänna, och det är detta medvetande som utgör publicness. Det 15
problemet med vinster
förutsätter att medborgarna deltar i politiska diskussioner om organisationen av välfärdtjänster och att förändringar föregås av politiska konflikter om ändamålet för verksamheten.33 Dessa konflikter utgör de diskurser som skapar publicness. För att bryta ned begreppet till något som går att undersöka presenterar Newman och Clarke tre diskursiva kedjor som de hävdar varit dominerande i artikuleringen av det allmänna.34 De menar att dessa kedjor kom att ifrågasättas och rubbas under slutet av 1900talet i samband med omfattande reformer av den offentliga sektorn och dess verksamhet. Perspektivet pekar på en dynamik i hur vi ska analysera och förstå konflikter om privat eller offentlig drift. Den första diskursiva kedjan rör den politiska gemenskapen. Enligt Newman och Clarke låg relationen mellan medborgarna och nationen till grund för efterkrigstidens sociala välfärdsstater, och det gemensamma blev liktydigt med nationen och dess intresse. Den andra kedjan rör organisationsform och länkar samman den offentliga sektorn med staten. Enligt Newman och Clarke har staten blivit den kollektiva aktör som definierat gränserna mellan privata och offentliga uppgifter samt tagit på sig att garantera gemensamma värden. Den tredje kedjan rör den offentliga sfären, de värderingar, normer och argument som har gjort att allmänheten har blivit medveten om värdet av politiska rättigheter och frihet. Här länkas det allmänna bästa tydligt till offentligheten definierad som en fristående sfär inom den moderna västerländska staten.35 I den här undersökningen har jag använt Janet Newman och John Clarkes diskursiva kedjor för att analysera hur föreställningar om publicness har påverkat och i sin tur påverkats av debatter i den svenska riksdagen. Det passar bra eftersom författarna själva menar att kedjorna är konstruerade utifrån komplexa politiska konflikter.36 Deras perspektiv är emellertid baserat på förhållanden under det sena 1900-talet och eftersom min undersökning sträcker sig över en lång tidsperiod, med början på 1600-talet, måste de diskursiva kedjorna definieras vidare. Framför allt måste de anpassas till ett historiskt perspektiv som betonar förändring över tid. På det viset kan jag närma mig den komplexitet och variation som finns i hur frågor om privat eller offentlig drift har debatterats och hanterats. Den första förändringen rör den politiska gemenskapen, som 16
inget att hetsa upp sig över
i den här studien inte är detsamma som nationen. Newman och Clarke lyfter själva fram de utmaningar som det nationella paradigmet ställts inför under de senaste årtiondena. Avkolonialisering och ökad globalisering har gjort att nationens gränser ifrågasatts.37 Delvis påminner det om förhållanden under tidigmodern tid (1500–1800) innan nationalstaten var etablerad. Då bestod Europa av flera olika politiska enheter med stor heterogenitet i organisationen.38 För att beskriva vad vi i dag skulle kalla den nationella nivån användes ord som ”kronan”, ”staten” eller ”riket”, vilket antyder olika innebörd i begreppen. Sammantaget rör det sig emellertid om det som idéhistoriken Bo Lindberg kallat ett ”betydelsefält”.39 I den första kedjan flyttar jag alltså fokus från nationen till den politiska gemenskapen i vid bemärkelse. Vad gäller organisationsformen väljer jag att tona ned statens betydelse och istället lyfta fram utförarledet. Newman och Clarke är tydliga med att staten under 1900-talet blev synonym med ordnandet av välfärdstjänster.40 I ett längre tidsperspektiv finns det emellertid åtskilliga andra organisationsformer, och statliga utförare har inte självklart varit prioriterade framför kyrkliga institutioner, adliga läntagare, privata entreprenörer eller enskilda medborgare. Det är driften av verksamheten som är det som genererar politisk konflikt och i den andra kedjan flyttar jag alltså fokus från staten som huvudsaklig utförare till att istället betona ett skiftande utförarskap. Offentligheten definieras av Newman och Clarke som de värdeladdade nyckelbegrepp som vunnit företräde i konflikter på den centrala politiska arenan. I grunden är det dessa begrepp och argument som står i centrum för min undersökning. Jämfört med Newman och Clarke har jag emellertid en något smalare definition av den här diskursiva kedjan: den politiska offentligheten är avgränsad till den svenska riksdagen. Sammanfattningsvis gör de här förändringarna det möjligt att lyfta fram och studera de ofta mycket komplexa och svåröverskådliga sammanhang som finns kring hur allmännyttiga uppgifter ska ordnas. I jämförelse med den enkla dikotomin ”privat–offentligt” hjälper det teoretiska perspektivet mig att förklara vad som definierade och vad som utgjorde publicness vid olika tider. Jag ser Janet Newman och John Clarkes bidrag som en väg att angripa politiska debatter över 17
problemet med vinster
längre tidsperioder. Perspektivet är dynamiskt och lämpar sig väl för en sådan studie. De resultat som undersökningen genererar måste emellertid jämföras över tid och här blir det nödvändigt att bredda analysen med ytterligare en dimension. I bokens avslutande kapitel ska därför de olika delstudierna jämföras med varandra och jag ska analysera hur de politiska diskurserna kring privata och offentliga utförare har förändrats över tid. En viktig uppgift blir att teoretiskt bidra till en diskussion om hur förändringarna kan kopplas till den överordnade tankefiguren om det allmänna bästa. Målsättningen är att ytterligare försöka precisera analysen genom att argumentera för att föreställningen om publicness är en komplex tankefigur vilken styrde och påverkade debatterna på de politiska arenorna. Begreppet ”tankefigur” är hämtat från sociologen Johan Asplunds modell för en teoretisk idéhistoria. Det är den bild eller det mönster som en diskurs (här riksdagsdebatterna) återgår på.41 Asplund påpekar att tankefigurer kan vara verksamma över mycket lång tid. Det gör dem synnerligen lämpade för att undersöka förändring över långa tidsperioder.42 Svenska historiker har använt tankefigurer i olika sammanhang och med olika stringens. Det är inte ovanligt att begreppet förekommer utan koppling till Asplunds teoretiska modell – som en beskrivning av ett kluster av idéer kring en viss fråga. Bland annat använde David Larsson Heidenblad tankefigurer i sin avhandling om syndastraffsföreställningar under 400 år. Likt honom ser jag tankefigurer som analytiska abstraktioner som möjliggör jämförelser över tid.43 Det är en tillgång i en analys av ett fenomen som ofta begränsas till korta tidsperioder och där argument för och emot tillmäts stor betydelse. Tankefiguren hjälper till att avslöja äldre föreställningar som dröjer sig kvar. Det blir på så vis möjligt att visa hur vi bär med oss tankegods från äldre tider som tar sig nya uttryck i dagens debatt om allmännyttiga uppgifter. Ett skäl till att undersöka det politiska problemet kring privat och offentlig drift under 400 år är alltså att argument och föreställningar om de olika driftformerna har en lång historia och att vissa argument fortfarande används i dag. Tankefiguren om det allmänna bästa blir den strukturerande princip som omfattar det komplex av tankar 18
inget att hetsa upp sig över
som tagit sig uttryck på den diskursiva nivån. Det innebär att det är i de politiska debatterna som tankefiguren om det allmänna bästa återfinns. I respektive delstudie undersöker jag hur den uttrycktes då riksdagen debatterade hur allmännyttiga uppgifter borde organiseras på ett sätt som gynnade det allmänna bästa. Detta är kopplat till utgångspunkten att politiken har ett förklaringsvärde: privatiseringar respektive förstatliganden beslutades av aktörer på specifika politiska arenor. Tankefiguren hjälper mig att relatera de olika delstudierna till varandra och diskutera förändring över tid.
Preciserat syfte och frågor Efter den ovanstående diskussionen vill jag nu precisera det övergripande syftet för undersökningen: att analysera politiska konflikter om organisering och drift av allmännyttiga uppgifter mellan cirka 1620 och 1985. Forskningsuppgiften genomförs i tre led där de två första appliceras på var och en av de riksdagsdebatter som undersöks, medan det tredje används för att jämföra delstudierna med varandra. Det första ledet är att konkret undersöka de olika argument som använts för att förespråka respektive kritisera privata eller offentliga utförare. Syftet med en sådan analys är att komma åt de argumentationslinjer som har använts av riksdagsledamöterna och påvisa vilken huvudsaklig riktning debatterna följde. I ett andra led ska analysen använda det teoretiska begreppet publicness. Här vill jag med hjälp av de diskursiva kedjor som presenterades ovan koppla olika argumentationslinjer till föreställningar om tillhörighet och kollektiva identiteter i riksdagsdebatterna. Syftet är att visa hur övergripande föreställningar om det allmänna bästa uttrycks i debatterna. I ett tredje led ska slutligen frågan om diskursernas förändring över tid angripas. Här använder jag tankefiguren om det allmänna bästa för att ställa resultaten från de olika debatterna mot varandra. Syftet är att analysera och diskutera förändring över tid och att på en högre abstraktionsnivå säga något om hur det politiska problemet kring drift av allmännyttiga uppgifter har utvecklats under perioden cirka 1620–1985. Uttryckt som frågor ska undersökningen ge svar på följande: 19
problemet med vinster
• Vilka begrepp och argument användes för att förespråka respektive kritisera privata eller offentliga utförare? • Vilka var de huvudsakliga argumentationslinjerna och hur förhöll de sig till övergripande föreställningar om det allmänna bästa? • Hur och varför förändrades diskurserna över tid och på vilket sätt kan förändringarna kopplas till tankefiguren om det allmänna bästa? De argument som analysen omfattar formulerades och uttrycktes av ledamöter i Sveriges riksdag. Det är riksdagsledamöterna som är aktörerna, människorna bakom politiken, och något måste sägas om deras roll. Eftersom bokens syfte är att undersöka den politiska konflikten som helhet är inte aktörerna som enskilda personer intressanta. Det är inte detsamma som att det är ovidkommande vem som säger vad, men en sådan kartläggning är inte mitt huvudsakliga mål. Däremot ska jag i alla delstudier ta hänsyn till, och där så behövs också diskutera, vilka aktörer, eller grupper av aktörer, som var aktiva i debatterna.
Tidigare forskning I centrum för min undersökning står den politiska konflikten om organisering och drift av allmännyttiga uppgifter och valet mellan privata eller offentliga utförare. Det innebär att den tidigare forskning som gjorts kring ämnet på samma gång är både begränsad och omfattande. Begränsad eftersom studier som direkt handlar om politiska debatter över flera hundra år är sällsynta, omfattande eftersom frågan om vem som ska driva välfärden har varit ett mycket hett forskningsfält de senaste decennierna. På ett övergripande plan bidrar denna bok till i huvudsak två forskningsområden: dels forskning om politik som en kamp om olika nyckelbegrepp, dels forskning om privat och offentlig drift av allmännyttiga uppgifter under olika tidsepoker. Dessutom hoppas jag i den avslutande diskussionen om tankefigurer anknyta till forskning som på ett mer idéhistoriskt plan diskuterat det allmänna bästa, samt till det växande fält som behandlar historisk förändring över långa tidsperioder. 20
inget att hetsa upp sig över
I de följande avsnitten presenterar och diskuterar jag litteratur som relaterar till bokens övergripande problem. Forskning om de specifika sakfrågor som undersöks i delstudierna återkommer jag till i samband med dessa.
Forskning om politik som kamp om begrepp Statsvetaren Kristina Boréus har studerat hur centrala begrepp förändrades i den svenska politiska debatten mellan 1969 och 1989. Med hennes ord är språket ett slagfält för den som vill erövra makt över tanken. Ideologiska förändringar kan avläsas i förändringar i språkbruket, eftersom språket är föremål för en ideologisk kamp.44 I sin undersökning av riksdagsdebatter visar hon att användningen av nyckelbegrepp som ”demokrati”, ”solidaritet” och ”jämlikhet” minskade avsevärt under 1980-talet. Istället åberopades oftare begrepp som ”frihet” och ”rättvisa”.45 Det var enligt Kristina Boréus en avgörande faktor i den högervåg hon menar utmärkte både massmedierna och rikspolitiken från 1980 och framåt. Boréus studie handlar om dagordningen för samhällsdebatten: Vilka frågor var viktiga att prata om och vad sades? Hon visar att den politiska kampen förs på det diskursiva planet, genom en strid om begreppens innebörder. Det perspektivet har inspirerat min undersökning. Det samma gäller Boréus nyttjande av riksdagsdebatterna som källmaterial för att analysera denna kamp. Samtidigt skiljer sig hennes utgångspunkter en del från mina. Till exempel antar hon att språket var oförändrat under hennes undersökningsperiod, att begreppen betydde samma sak vid olika tidpunkter.46 Eftersom min undersökning sträcker sig över 400 år måste jag dock ta hänsyn till förändringar i begreppens innebörd. Historikern Bo Stråth har i flera arbeten diskuterat vikten av att studera strider om enskilda begrepp för att kartlägga olika maktförhållanden. Han menar att politiska kontroverser om språk och symboler är viktiga och att det är de begrepp det råder konflikt kring som bygger upp politiken.47 I hans studie av Landsorganisationen (LO) och den svenska modellen under efterkrigstiden syns detta tydligt. I undersökningen kartläggs kampen mellan fackförbunden och arbetsgivarna om problemformuleringsprivilegiet. Stråth visar 21
problemet med vinster
hur förmåga att sätta vissa problem på den politiska dagordningen och undantränga andra växlade mellan parterna. Det utspelades en strid om begrepp och symboler där målet var att med ordets makt övertyga sina motståndare.48 Historikern bör vara uppmärksam på språkliga förändringar i den politiska kampen. Olika intressen och politiska positioner är inte förutbestämda utan något som produceras och ges sin existens genom sina uttryck i den politiska debatten.49 Det innebär att kampen om diskursiv makt bör stå i fokus i analysen. Stråth bygger på begreppshistorikern Reinhart Koselleck och menar att fördelen med ett sådant angreppssätt är att förändring då kan förklaras som en process i vilken mänskliga aktörer spelar roll.50 Reinhart Koselleck har också inspirerat den tolkningsram som Jenny Andersson använder i sin studie av den socialdemokratiska socialpolitikens ideologi under efterkrigstiden. Andersson påtalar att förändringen av centrala begrepp är ett sätt att förstå både ekonomiska och sociala förändringsprocesser.51 Genom att analysera hur Socialdemokraterna förhöll sig till begreppen ”tillväxt” och ”trygghet” visar hon hur partiet från 1950-talet till mitten av 1980-talet skiftade ideologi och politik på det socialpolitiska området. I början av perioden sågs trygghet som ett medel för tillväxt. De stora socialpolitiska satsningarna motiverades med trygghet åt befolkningen för att inkludera fler grupper i produktionen och skapa tillväxt. På 1980-talet ansågs trygghet däremot inte ha någon betydelse för tillväxten. Istället betonades den offentliga sektorns ineffektivitet och behovet av att spara.52 I konkret mening kan ett och samma begrepp betyda olika saker för olika aktörer. Sun-Joon Hwang har studerat den svenska skolpolitiken från 1980-talet och framåt och analyserat begreppet ”valfrihet”. Han visar hur socialdemokrater och moderater under hela perioden har stridit om innebörden i begreppet. Begreppet fördes inledningsvis fram av Moderaterna men de båda partierna har nu närmat sig varandra, även om det fortfarande finns skilda uppfattningar om vad valfrihet innebär.53 Även under äldre tid var de politiska arenorna präglade av diskursiv kamp. Ett antal forskare har intresserat sig för det politiska språket under tidigmodern tid, både enskilda begrepp och grupper 22
inget att hetsa upp sig över
av begrepp.54 Framför allt har tidigare nämnde Bo Lindberg gjort en Koselleck-inspirerad analys av det svenska politiska språket från slutet av medeltiden till slutet av frihetstiden, och bland annat visat hur svenskan ersatte latinet som politiskt språk och etablerades som norm under den tidigmoderna perioden.55 Än viktigare är att Lindberg identifierar och analyserar politiska begrepp som varit omstridda. Han menar att ”stat”, ”politik” och ”frihet” aldrig kan ges en slutlig definition – det pågår en ständig kamp om deras innebörd.56 Martin Melkersson har undersökt hur den styrande elitens syn på staten förändrades från stormaktstiden till 1800-talets mitt. Hans analys av riksdagsdebatter visar att det inträffade ett avgörande ideologiskt skifte vid framför allt slutet av 1700-talet. Då förändrades statens roll från en reglerande patriarkalisk husfader till en mer tillbakadragen makthavare med större respekt för undersåtarnas privata sfär. En viktig del i förändringen var att nya samhällsorienterade begrepp uppfanns, till exempel ”frihet”, ”individ” och ”medborgare”. Samtidigt förändrades relationen mellan ”allmänt” och ”enskilt” – det allmänna betraktades inte längre som självklart överordnat det enskilda.57 Bo Lindbergs och Martin Melkerssons forskning visar att politik under tidigmodern tid var en kamp om centrala begrepp och deras innebörd. Företeelsen politisk kamp är alltså gammal och det finns en poäng i att koppla samman analysen över tid. Både Lindberg och Melkersson tydliggör dessutom att flera av de begrepp som var centrala i 1900-talets debatter var så också under tidigmodern tid. Således har begreppshistoriska perspektiv varit viktiga i studier av såväl praktisk politik som hur politiska begrepp förändras och tillkommer i samband med politiska konflikter. Här måste emellertid understrykas att detta inte är en begreppshistorisk undersökning. Jag är inspirerad av begreppshistoriska grundsatser såtillvida att jag håller med om att historia reflekteras och artikuleras med hjälp av begrepp, men jag är inte intresserad av att spåra dem bakåt i tiden och analysera deras betydelse och historia. I rättvisans namn ska sägas att de flesta begreppshistoriker inte ser politik enbart som språkligt konstruerad. Istället analyserar de språket för att säga något om mänskligt handlade. Begreppen är alltså inte frikopplade från den historiska kontexten.58 Det är också min uppfattning, och i den här undersökningen ser jag begreppen 23