9789144116891 by Smakprov Media AB

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 39449 ISBN 978-91-44-11689-1 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2017 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Francisco Ortega Omslagsbild: Pukhov K / Shutterstock.com Printed by Eurographic Danmark A/S, Denmark 2017

INNEHÅLL

Förord 9 Författarpresentationer 13

Mänskliga rättigheter i offentlig förvaltning 15 A n na-Sa r a L i n d & E l e na Na m l i

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna 21 L e na M a rc us s on Det offentliga uppdraget 23 Ämbetsman eller statsanställd? 24 Management kontra ämbetsmannaideal 25 Tre utvecklingsstadier i den moderna förvaltningsrätten 25 Rättsstaten 26 Den demokratiska välfärdsstaten 26 Medborgarstaten 27 Det försvunna ämbetsmannaidealet 28 Det offentliga uppdraget och regeringens styrning 29 En gemensam värdegrund 32 Förverkligandet av den goda förvaltningen 34 Källor 36 Litteratur 36 Offentligt tryck 36 Övrigt 36 © F örfattarna oc h S tudentlitteratur

Innehåll

2 Den offentlige tjänstemannen – makthavare i medborgarnas tjänst 37 T hom a s Bu l l Förvaltning med offentligt anställda 38 Lagbundenhet 39 Objektivitet och likabehandling 42 Saklighet 44 Proportionalitet 46 Offentlighet och öppenhet 49 Yttrandefrihet och meddelarfrihet 51 Avslutande ord 52 Källor 53 Litteratur 53 Offentligt tryck 53 Rättsfall 53 3 De mänskliga rättigheterna i en demokrati 55 E l e na Na m l i Två modeller för demokrati 56 Aggregativ demokrati 56 Deliberativ demokrati 59 Människovärdesprincipen 63 Vad innebär det konkret? 67 Maktutövning och ett värdigt bemötande 68 Maktobalans skapar felaktiga beteenden 70 Undvika generaliseringar 72 Litteratur 74 4 Universella mänskliga rättigheter? Utmaningar och möjligheter 75 J e n n y E h n be rg Ett universellt regelverk? 78 Staterna reserverar sig 81 Implementering och efterlevnad 83 4

Innehåll

Mänskliga rättigheter som normativt universella 87 Lika i värde och rätt – rättigheter för alla och envar? 91 Rättigheterna bemyndigar 93 Kritisk universalism 96 Källor 97 Litteratur 97 Övrigt 98 5 Att skydda mänskliga rättigheter i normgivning och praktik 99 Mort e n K ja e ru m & A n na-Sa r a L i n d Evidens i tillägg till det normativa 101 Mänskliga rättigheter som en integrerad del av lagstiftningsprocessen 103 Nationella institutioner till skydd för mänskliga rättigheter 107 MR-städer 110 Uppslutning för mänskliga rättigheter 113 Källor 115 Litteratur 115 Offentligt tryck 116 Rättsfall 116 Övrigt 116 6 Mänskliga rättigheter i kommunal kontext 117 A n n i k a N i l s s on Rättighetsskydd – stat och kommuns förpliktelser 118 Skydd av rättigheter enligt svensk grundlag 120 Rättighetsskydd genom lagstiftning och rättstillämpning 122 Slutsatser om kommunens plikt att säkra rättighetsskydd 124 Mänskliga rättigheter i vardaglig kommunal praktik 125 Skolan 126 Vården 130 Miljöförvaltning och samhällsplanering 133 Socialtjänsten 137 Kommunal kontext – konkreta förpliktelser som realiseras 139

Innehåll

Kommunernas roll i rättighetsskyddet uppmärksammas 139 Avslutande ord 145 Källor 146 Litteratur 146 Offentligt tryck 146 Rättsfall 147 Övrigt 148 7 Att välja och att avstå: om diskriminering genom selektiv rättstillämpning 149 M a rt i n Mör k Vad skiljer fel genom selektiv tillämpning från andra fel? 150 Selektiv övertillämpning och gränsdragningen mellan saklighet och diskriminering 155 Om diskriminering genom selektiv undertillämpning 160 Statens skyldighet att utreda diskriminering i form av selektiv tillämpning 161 Avslutande synpunkter 163 Källor 164 Litteratur 164 Rättsfall 165 8 Rättigheter för var och en? Om medborgarskap och territoriella gränser 167 R e be c c a T hor bu r n St e r n Teoretiska utgångspunkter 168 Vad innebär det i praktiken? 170 Källor 176 Litteratur 176 Övrigt 176

Innehåll

9 Barnkonventionen i svensk rätt 179 Karin Åhman Barnkonventionens innehåll 180 Barnkonventionen som svenskt folkrättsligt förpliktande dokument 183 Barnrättighetsutredningens förslag 187 Konsekvenser av en inkorporering 189 Avslutande synpunkter 190 Källor 191 Litteratur 191 Offentligt tryck 191 Rättsfall 191 10 Mänskliga rättigheter och andra konstitutionella kärnvärden när krisen slår till 193 Joh a n H i r s c h f e l d t Vad är det som händer? 194 Vem ska agera? 195 Vad är det som gäller? 196 Särskilt om lagstiftning om mänskliga rättigheter 200 Rättighetsskyddet och andra konstitutionella principer i den praktiska krishanteringen 204 Avslutning 210 Källor 211 Litteratur 211 Offentligt tryck 213 Rättsfall 213 Övrigt 213 Person- och sakregister 215

KAPITEL 1

Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna L e na M a rc us s on

Vad är ett offentligt uppdrag? Och hur kan det offentliga uppdraget relateras till de mänskliga rättigheter som Sverige enligt lag och internationella konventioner förbundit sig att respektera? I detta kapitel ska jag mot bakgrund av vad det offentliga uppdraget innefattar diskutera förutsättningarna för att garantera god förvaltning och respekt för mänskliga rättigheter i den svenska offentliga förvaltningen. Tematiken är inte på något sätt ny. Grundläggande mänskliga rättigheter finns lagfästa i stor utsträckning och det har under åren skett ratificering och transformation av ett antal konventioner om rättigheter i Sverige. Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt 1994. År 2016 har det presenterats ett utredningsförslag om att även barnkonventionen ska inkorporeras.1 I många fall har den svenska lagstiftaren gjort bedömningen att den svenska statens åtaganden enligt olika konventioner om mänskliga rättigheter uppfylls av svensk lag och därför inte kräver en särskild inkorporering. Men det måste noteras att det offentliga uppdraget har blivit alltmer komplext i och med att rättighetslagstiftning, och även annan lagstiftning, på olika nivåer och med olika ursprung ska respekteras och få genomslag i svensk rätt: grundlag och lag, EU-rättsliga förordningar och direktiv, konventioner som är inkorporerade eller transformerade på lagnivå, eller endast ratificerade men ej inkorporerade. Den här situationen påverkar inte bara domstolarnas arbete utan i hög grad också förvaltningens. Det har beskrivits som att lagstiftaren tenderar att överlämna problemen med implementeringen på den s.k. rättstillämpningen. Det är inget nytt fenomen precis, men komplexiteten i rättstillämpningen har ökat i och med att före1 För en utförlig diskussion se Karin Åhmans kapitel ”Barnkonventionen i svensk rätt”.

Lena Marcusson

skrifter återfinns på allt fler olika nivåer och att olika tolkningstraditioner och varierande sätt att lagstifta och bereda lagarna existerar sida vid sida. Samtidigt förs en livaktig diskussion om hur förvaltningen ska styras. Den diskussionen är inte heller ny, men den har fått en delvis förändrad inriktning under de allra senaste åren. I detta kapitel ska jag först behandla frågan om vad det offentliga uppdraget omfattar. Som ytterligare bakgrund till den fortsatta diskussionen ska jag sedan skissera tre utvecklingsstadier som kan sägas utmärka framväxten av den moderna förvaltningen: rättsstaten, den demokratiska staten och medborgarstaten. Det är en stiliserad och förenklad bild av utvecklingen och det rör sig inte om tydligt avskilda perioder. Snarare är det fråga om att ett visst synsätt varit mer eller mindre dominerande under olika decennier. Indelningen kan ändå tjäna som en illustration av väsentliga förändringar i vår syn på förvaltningens roll. Därefter beskriver jag den förvaltningspolitiska huvudlinje som varit rådande de senaste decennierna och går in på den svenska debatten om ”New Public Management” (NPM) och om vad som ska hända nu, när politikerna verkar ha lyssnat på den kritik mot NPM som har pågått i forskarvärlden i över 20 år.2 Jag kommer också att beskriva det som har kallats värdegrundsarbete i den svenska förvaltningen under de senaste åren och ställa frågan om vilka värden det är som ska garanteras och hur det ska gå till. Den frågan blir, menar jag, alltmer central, om vi går från en styrning som präglas av ideal om ekonomisk effektivitet och management till en tillitsbaserad styrning som ska bygga på förtroende för de statsanställdas professionella förhållningssätt och självständiga omdöme. Slutligen behandlar jag frågan om hur den goda förvaltningen och de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas i den svenska myndighetsvärlden.

2 En omfattande redovisning och diskussion kring NPM och förvaltningen återfinns i ett temanummer av Statsvetenskaplig Tidskrift nr 1, 2016, ”Att göra rätt – även när ingen ser på”, gästredaktörer Ahlbäck-Öberg, Shirin och Widmalm, Sten.

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

Det offentliga uppdraget Det offentliga uppdraget är ett brett begrepp som omfattar alla de som i större eller mindre utsträckning representerar den offentliga makten. Det är slående att det redan i inledningen till regeringsformen används uttryck som ”den offentliga makten” (1 kap. 1 § regeringsformen) och ”det allmänna” (1 kap. 2 § regeringsformen), innan de aktörer som kan utöva denna makt presenterats. Begreppet ”det allmänna” återkommer i det för artikelns ämne centrala andra kapitlet i RF, Grundläggande fri- och rättigheter, där det framgår att det skydd som åsyftas gäller gentemot just det allmänna och inte mot enskilda individer eller organisationer. Uttrycket omfattar både den lagstiftande och den verkställande makten, alltså alla aktörer som utövar offentlig makt i någon form.3 Förutom uppdraget som förtroendevald i beslutande församlingar och det exekutiva uppdraget som statsråd eller ledamot i kommunala styrelser och nämnder är även uppdraget som statsanställd och kommunalt anställd ett offentligt uppdrag, eftersom dessa anställda har till uppgift att förverkliga de samhälleliga målen på uppdrag av de styrande.4 Jag kommer här i första hand behandla den delen av det offentliga uppdraget som utförs av de statliga och de kommunala förvaltningsmyndigheterna, på uppdrag av riksdag och regering och av de kommunala beslutande församlingarna. Den offentliga förvaltningen består av dels statliga, dels kommunala och landstingskommunala myndigheter. På den statliga sidan skiljer man mellan myndigheter under riksdagen, d.v.s. Riksbanken, JO och Riksrevisionen, och övriga statliga myndigheter. Regeringen är den högsta myndigheten i den statliga organisationen, som i övrigt indelas i domstolar och förvaltningsmyndigheter. Regeringskansliet är en förvaltningsmyndighet i den utsträckning som den handlägger egna ärenden, men inte när den bereder regeringsärenden.5 När det gäller att skapa legala förutsättningar för skyddet för mänskliga rättigheter och garantier för god förvaltning är självfallet den verksamhet som främst riksdag och regering står för central. 3 Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik och Svahn Starrsjö, Kristina: Regeringsformen – med kommentarer. Stockholm: Karnov Group, 2012, s. 54. 4 Mer om kommuner och deras ansvar för de mänskliga rättigheterna i Annika Nilssons kapitel ”Mänskliga rättigheter i kommunal kontext”. 5 Eka, Hirschfeldt, Jermsten och Svahn Starrsjö: Regeringsformen – med kommentarer, s. 41 och s. 253 f.

Lena Marcusson

Men här kommer jag att ha som utgångspunkt det regelverk som gäller nu, och inte ta upp frågor om hur lagstiftningen och andra offentliga föreskrifter bör vara utformade eller hur riksdagsledamöter och statsråd bör hantera sitt offentliga uppdrag. Inte heller behandlar jag den i och för sig högaktuella frågan om hur privata utförare ska hantera de uppdrag som de anförtros av det offentliga. I centrum står i stället förvaltningens förmåga att upprätthålla respekten för de mänskliga rättigheterna i det dagliga arbetet. Det är därmed de offentliganställda som står i förgrunden.

Ämbetsman eller statsanställd? Begreppen tjänsteman och statsanställd har kommit att ersätta det gamla begreppet ämbetsman som aldrig slagit igenom i kommunal förvaltning. Numera talas det allmänt om offentliganställda och om statliga eller kommunala tjänstemän. En fråga som ibland ställs är om de ämbetsmannaideal, som brukade förknippas med beskrivningen av den lagbundna förvaltningen förr, kan anses förlegade numera. Den klassiske ämbetsmannen brukade karaktäriseras med ord som rättrådig, noggrann och oförvitlig. Ämbetsmannen utmärktes av integritet, objektivitet och opartiskhet. Det främsta rättesnöret för den oväldige ämbetsmannen var lagen. Självständigheten garanterades i grundlag. Ämbetsmannen skulle rekryteras enligt kriterierna förtjänst och skicklighet, och det var vanligt att man som ämbetsman blev trogen den statliga tjänsten under hela yrkeslivet. Statens kaka var liten men säker, brukade det heta. Hur ser bilden av den typiske statstjänstemannen ut i dag? Ord som effektiv, serviceinriktad och innovativ skulle nog kunna återfinnas i en modern beskrivning. De statsanställda har mycket skiftande utbildningsbakgrund och det är vanligare än förr att man rör sig mellan offentlig och privat sektor i arbetslivet. Samtidigt uttrycks ofta att det ska vara något speciellt att arbeta i myndighetssfären och att det måste ställas andra krav på dem som ska representera det allmänna än på privat verksamma. Man arbetar på uppdrag av medborgarna med ansvar för att de medel som skattebetalarna levererat används på det sätt som har bestämts i demokratisk ordning. Självständigheten enligt grundlag är fortfarande en central del av det som vi förknippar med den svenska förvaltningstraditionen, där myndigheterna visserligen

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

lyder under regeringen, men där beslutsfattandet i enskilda ärenden som innefattar myndighetsutövning och lagtillämpning är skyddat. Har vi ändå, med detta sagt, fått nya ideal om statstjänstemannens roll, som ersätter de gamla eller kompletterar dem? Hur uppfattas statstjänstemannarollen i debatten om förvaltningen i dag och hur kan krav på effektiv styrning och på ett gott professionellt förhållningssätt kombineras i den offentliga verksamheten?

Management kontra ämbetsmannaideal I skärningspunkten mellan en ekonomistisk managementpräglad förvaltning och en modell som bygger på tillit till professionernas eget omdöme har de grundläggande rättsliga principerna för förvaltningen en central plats. Frågan är hur dagens rättsstatliga ideal ser ut och hur de statsanställdas sätt att utforma sitt uppdrag kan präglas av konstitutionella principer och respekt för mänskliga rättigheter och därigenom bidra till ett starkt förtroende för staten? Utgångspunkten för rättslig reglering av förvaltningen måste vara misstro – den offentliga makten ska avgränsas och begränsas till skydd för medborgarna. Men rättslig reglering innebär också förverkligande av välfärd. Ett mål med den rättsliga regleringen är i en demokrati att vinna förtroende och stärka legitimiteten för den offentliga makten både i den repressiva och i den välfärdsfördelande rollen.

Tre utvecklingsstadier i den moderna förvaltningsrätten Den moderna förvaltningens rättsliga förankring är av relativt sent datum. Förvaltningsrätt som juridisk disciplin utvecklades först under 1800-talet och det är inte förrän på 1900-talet som centrala rättssäkerhetsaspekter verkligen blir befästa i rättsordningen. Milstolpar i den svenska utvecklingen är tillkomsten av Regeringsrätten som högsta förvaltningsdomstol 1909 och 1971 års reformer på förvaltningsprocessens område. Dessa reformer innebar en gemensam rättslig reglering av ärendehandläggning i förvaltningen och en särskild domstols- och processordning för förvaltningsdomstolarna.

Lena Marcusson

Förvaltningens lagbundenhet och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut har successivt fått fäste i den svenska förvaltningsrätten. Denna utveckling, här endast sedd från förvaltningsrättslig utgångspunkt, har inneburit ett förverkligande av de grundläggande rättsstatliga principerna.

Rättsstaten Rättsstatsidén växte fram i reaktion mot ett samhälle, där den statliga överhögheten innebär maktbefogenheter som endast begränsades av vad som statsnyttan kunde anses kräva. Det dröjde långt in på 1900-talet innan polisens maktbefogenheter blev lagfästa på ett heltäckande sätt och legalitetsprincipen befästes även för förvaltningen. Grundläggande blev med rättsstatstanken att den enskildes frihet endast ska kunna begränsas genom lag, att förvaltningens befogenheter är lagbundna och att en myndighet endast kan utföra de uppgifter som det finns ett bemyndigande för. Olika aspekter av rättssäkerhet i formell mening betonades också alltmer, och principerna om saklighet, opartiskhet och likabehandling fick ett tydligt och direkt uttryck i regeringsformen 1974.

Den demokratiska välfärdsstaten Den moderna förvaltningen i välfärdsstaten har haft som motto demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Förvaltningen ska inom lagens ram uppfylla den verkställande maktens politiska ambitioner på ett effektivt sätt.6 Lagbundenheten av förvaltningen har två sidor. Medborgarna ska inte utsättas för behandling som inte har stöd i rättsordningen och regeringen ska inte heller behöva riskera att förvaltningen tar sig friheter vid sidan av vad som är föreskrivet. Priset kan bli högt, både politiskt och ekonomiskt, om förvaltningen på egen hand definierar sitt uppdrag. Tyngdpunkten i förvaltningens uppdrag har traditionellt varit att utföra de beställningar som kommer från regering och riksdag, ”i statens tjänst”.

6 För en omfattande och mycket intressant diskussion kring begreppen rättsstat och välfärdsstat, se Vahlne Westerhäll, Lotta: Den starka statens fall? Stockholm: Norstedts Juridik, 2002.

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

Här passar metaforen ”den demokratiska styrkedjan” väl in: förvaltningen ses som ett instrument för i första hand regeringens ambitioner. Effektiviteten blir central för att politiken ska kunna leverera som det heter. Att garantera en ekonomisk och social välfärd för alla kräver en stark statsapparat och expanderande kommuner. I välfärdsstaten har politikerna ett stort inflytande över förvaltningen och det finns från politiskt håll en viss skepsis mot rättsliga instrument. Vahlne Westerhäll menar att skiljelinjen mellan rättsstat och välfärdsstat inte är skarp, men att förvaltningens verksamhet i rättsstaten är mycket lik rättskipning, medan den i välfärdsstaten mer tar sig uttryck i planering och styrning.7 Rättssäkerhet är fortfarande en garanti för att medborgarna inte blir skyddslösa mot statsmakten, och rätt att överklaga beslut och på andra sätt kontrollera maktutövningen ses som en garanti för att maktutövningen håller sig inom de demokratiskt givna ramarna. Rättssäkerhetsaspekter har ändå i viss mån tonats ned under de senare decennierna av 1900-talet, och de ekonomiska synsätt som jag återkommer till har gjort att man ibland talar om att välfärdsstaten ersatts av en marknadsstat, där effektivitetskraven står i förgrunden. Det finns i dag tydliga spänningar mellan ambitionen att förverkliga en välfärd för alla och önske målen om konkurrens och valfrihet.

Medborgarstaten När den Förvaltningspolitiska kommissionen 1997 döpte sitt betänkande om en samlad förvaltningspolitik för staten till I medborgarnas tjänst8 ser jag det som ett uttryck för att en förändring inletts. Ett nytt synsätt har börjat etableras, med inspiration från både europarätt och inhemsk konstitutionell utveckling med skydd för mänskliga rättigheter och med målsättningsstadganden i vår regeringsform (låt vara att denna inhemska utveckling inte skett utan påverkan utifrån). Under inflytande av starka europeiska strömningar, när man alltmer framhåller t.ex. rätten till domstolsprövning men också processuella garantier som partsinsyn, kommunikation, motivering, har enskildas rättigheter 7 Vahlne Westerhäll: Den starka statens fall?, s. 61. 8 SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten.

Lena Marcusson

och olika aspekter av rättssäkerhet i formell mening betonats allt starkare, inte minst rätten att få domstolsprövning av olika förvaltningsbeslut. Vi ser i dag en mer uttalad tonvikt vid medborgarnas rättigheter och vid relationen mellan medborgare och förvaltning: hur ska myndigheterna bemöta enskilda och hur ska förvaltningens företrädare uppträda? Vikten av öppenhet, tillgänglighet och respekt understryks liksom krav på icke-diskriminering och delaktighet. Krav på både språklig och rumslig tillgänglighet av myndighetstjänsterna framställs. Rätten till god förvaltning är t.o.m. formulerad som en grundläggande rättighet, i vissa fall på konstitutionell nivå. I vårt grannland Finland återfinns i grundlagens andra kapitel, som har rubriken Grundläggande fri- och rättigheter, ett stadgande om rättsskydd som bl.a. anger att olika garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag.9 Ur medborgarperspektiv är det också centralt att myndigheterna kan samverka på ett effektivt sätt. Den enskilde är inte intresserad av vilken myndighet, statlig eller kommunal, som utför en tjänst utan av att den utförs. Det blir en avgörande uppgift för politikerna i regeringen att organisera myndighetsarbetet med detta i sikte. Det sker också en återkoppling från medborgarna i mötet med förvaltningen, vilket kan leda till nya förväntningar som förvaltningen i sin tur ska förmedla till regeringen. Medborgarundersökningar om förtroende och servicenivåer får betydelse för beslutsfattandet.

Det försvunna ämbetsmannaidealet Samtidigt som utvecklingen kan beskrivas översiktligt på det sättet som det föregående avsnittet skildrade, från rättsstat till demokrati till medborgarstat, hör vi i dag nostalgiska tonfall om den gamle ämbetsmannen, vars dygder påstås ha gått upp i rök. Ofta framställs det som att det är kravet på effektivitet som gjort att rättssäkerheten fått stryka på foten. Det talas om det gamla ämbetsmannaidealet, som anses ha gått förlorat. Det beskrivs som tidigare sagts i termer som oväld, rättrådighet, integritet, ansvarstagande. Denna föreställning om den oväldige ämbetsmannen innebär för förvaltningens del krav som ställs både i förhållande till staten, regeringen, och till medborgarna. Och de kraven borde därmed vara lika aktuella i medborgar9 Finlands konstitution 2 kap. 21 §.

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

staten som förr. Idealen om opartiskhet och saklighet och likabehandling finns också kvar. Den självständiga förvaltningen prisas ofta, samtidigt som behovet av statlig styrning ständigt diskuteras. Men förändringar i den offentliga sektorn i form av ökade effektivitetssträvanden, konkurrens och ökade krav på att man inordnar sig i en omfattande styrning, anses ha lett till minskat ansvarstagande och integritet bland de statsanställda. Och ska ärenden avgöras snabbt och effektivt riskerar krav på rättssäker procedur och riktiga beslut sättas på undantag, alltså ett hot mot oväld och rättrådighet. Det som har tillkommit anknyter just till det direkta mötet med medborgarna: ökade krav på ett gott bemötande, tydligt språk, lättillgänglig information på webbplatser, hjälpsamhet och service, hänsyn, empati, ökat fokus på respekt för mänskliga rättigheter och icke-diskriminering. Det är krav som inte utesluter opartiskhet och integritet utan snarare utvecklar rollen som den goda ämbetsmannen eller den professionella statsanställda.

Det offentliga uppdraget och regeringens styrning Regeringens styrning av förvaltningen har varit en huvudfråga i den förvaltningspolitiska diskussionen under årtionden. Utgångspunkten är att regeringen styr riket och att förvaltningsmyndigheterna har en konstitutionellt grundad lydnadsplikt. Som ett undantag från lydnadsplikten garanteras myndigheternas självständighet vid beslutsfattande som innebär myndighetsutövning och lagtillämpning. Förvaltningsmyndigheterna som är fristående enheter har också ett delegerat arbetsgivaransvar, som innebär att de enskilda myndigheterna har ett helhetsansvar för beslut om rekrytering och utbildning av personalen. De har även en viss självständighet i frågor om hur myndighetens arbete ska lokaliseras och hur den interna organisationen ska utformas. Parallellt med utvecklingen mot ett starkare rättighetstänkande och betonande av de enskilda medborgarnas position fortgår en intensiv diskussion om hur de offentliga verksamheterna ska styras. Hur kan regeringen säkerställa att den moderna förvaltningen handlar i enlighet med de demokratiska besluten och med de grundläggande principerna för rättssamhället samtidigt som kraven på ekonomisk effektivitet och måluppfyllelse ska få genomslag? I Sverige har utvecklingen av regeringens styrning av förvalt© F örfattarna oc h S tudentlitteratur

Lena Marcusson

ningen i hög grad präglats av det som brukar sammanfattas under benämningen New Public Management, NPM. Detta kännetecknas av ekonomism och management, ekonomisk styrning, betonande av ledarskapets betydelse, målstyrning, resultatstyrning och omfattande återrapporteringskrav med kvantitativa mått. Sverige hör till de länder som sedan början av 1980-talet gått längst i att förverkliga styrningsmodeller hämtade från näringslivet och idéer om verksamhetsledning från samma håll. Här kommer naturligtvis också utvecklingen som betecknats som marknadsstaten till uttryck. Styrningen med hjälp av instruktioner och detaljerade regleringsbrev med återrapporteringskrav, budgetdialoger och ettåriga budgetbeslut, har varit dominerande tillsammans med mål- och resultatstyrning, som leder till krav på utvärdering, kontroll och granskning. Som ett uttryck för dessa tendenser har under de senaste 15 åren ett antal utvärderingsmyndigheter och tillsynsmyndigheter skapats med syfte att granska verksamheter och ge regeringen underlag för styrningen av myndigheterna. Exempel på detta är Inspektionen för socialförsäkring, Skolinspektionen och myndigheterna för kulturanalys och trafikanalys. Det starka fokus på granskning, utvärdering och revision som modellerna förutsätter har gjort att man i forskningen talar om granskningssamhället eller ”The Audit Society”. Efter flera decennier med dessa styrningsmodeller från näringslivet och en resultatstyrning som inneburit en fokusering på kvantitativa mått enligt ekonomistiska föreställningar om effektivitet, har nu pendeln börjat svänga.10 Stärkt av en ganska fast etablerad kritik från forskarvärlden söker den svenska regeringen nu efter nya sätt att åstadkomma en god förvaltning för medborgarnas behov. Det talas om en styrning som ska bygga på tillit till de anställda och till professionernas kunskap och omdöme. Om man inte vill återvända till den detaljstyrning med rättsliga regler, föreskrifter, och centralt beslutsfattande i enskilda detaljfrågor som präglade förvaltningsstyrningen före NPM utan i stället vill styra med tillit till de professionella utförarna, hur ska den styrningen då se ut? Och hur

10 Ahlbäck-Öberg, Shirin och Widmalm, Sten: ”Att göra rätt – även när ingen ser på”. I Statsvetenskaplig Tidskrift nr 1, 2016, s. 7 ff.

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

påverkas myndigheterna och de offentliganställda vid utförandet av sina offentliga uppdrag? Om styrningen av förvaltningen ska utvecklas från en ekonomistisk managementmodell till en tillitsbaserad modell, blir frågan om det offentliga uppdragets karaktär akut. Hur ska vi, medborgare och regeringsföreträdare, med förtroende kunna överlämna till de statsanställda att avgöra i frågor som rör användning av resurser, avvägningar och prioriteringar i svåra frågor och tillämpning av sammansatta och komplicerade regelverk? Ja, det lär inte bli någon drastisk ökning av frihet utan kontroll i denna tillits baserade styrning. En viss minskning av utvärderings- och granskningsmaskineriet kan väl komma att ske, men den tunga kontrollen i form av domstolsprövning, tillsyn och revision i rättsliga former kommer att finnas kvar, och säkert en hel del olika former av uppföljningar och granskningsverksamhet. Det kan också tänkas att regeringen får anledning att omformulera vilka uttryck myndigheternas fristående ställning ska ha framöver. Det är inte självklart att det är enskilda myndigheter som ska avgöra på vilka ställen det ska finnas lokala avdelningar eller vilken utbildning och fortbildning de statsanställda på olika myndigheter förväntas delta i. Man kan behöva differentiera styrningen utifrån olika verksamheters karaktär och lämna eller minska de generella styrmedel som använts så flitigt under NPM-regimen. Å andra sidan är det svårt att tänka sig någon mer djupgående förändring av den svenska modellen med fristående myndigheter, som fått ett delegerat ansvar för arbetsgivarfrågor i staten. Uppdelningen mellan regeringskansli och ett flertal större och mindre myndighetsorganisationer med eget ansvar kommer säkerligen att behållas. Men sättet att organisera verksamheten blir alltmer central. Det talas i dag bland statsvetare om att vi går från NPM till NPG, d.v.s. ”New Public Governance”. Statens styrning ses som beroende av och samspelande med omvärldsfaktorer, organisationer och aktörer utanför myndighetsorganisationen, samtidigt som styrningen arbetar med diversifierade myndighetsstrukturer och beslutsstrukturer.11 I den situationen blir det särskilt viktigt att utgå från hur myndigheterna relaterar till omvärlden och vilka olika influenser som uttryckligen tillåts 11 Se Sundström, Göran: ”Strategisk styrning bortom NPM”. I Statsvetenskaplig Tidskrift nr 1, 2016, s. 145 ff.

Lena Marcusson

påverka myndigheternas agerande. De ledningsformer som används för olika myndigheter kan komma att bli mer differentierade än i dag, när vi talar om två huvudsakliga former, styrelsemyndigheter och enrådighetsmyndigheter. Vid sidan av dessa finns också s.k. nämndmyndigheter. Även styrelsernas sammansättning kan tänkas bli utformade på mer varierande sätt, beroende på myndigheternas olika uppgifter. I regeringens perspektiv återstår också att finna vägar att försäkra sig om att de statsanställda vid våra myndigheter präglas av ett professionellt förhållningssätt som inbegriper både lojalitet mot den politiska makten och mot rättsordningen. Med en tillitsbaserad styrning blir de anställdas utbildning och de värderingar som myndigheterna ska företräda alltmer centrala faktorer för det offentliga uppdraget i en decentraliserad förvaltning. Vad kommer efter NPM? Tillit, professionalism och en politisk styrning som bygger på förtroende kräver att tjänstemännens arbetssätt präglas av starka, gemensamma värderingar. Hur ska man åstadkomma det?

En gemensam värdegrund När vi anger vad som ska prägla den demokratiska rättsstaten i medborgarnas tjänst får vi en utgångspunkt för det offentliga uppdraget och fastställer vilka kärnvärden som de statsanställda ska försvara. I Sverige har det tidigare talats om ett offentligt etos, men sedan 2013 har begreppet ”den gemensamma värdegrunden” för de statsanställda blivit regeringens samlingsnamn på de principer som man anser ska utgöra en bas i den offentliga förvaltningen. Denna gemensamma värdegrund uttrycker de rättsliga regler och de värderingar som ska prägla den offentliga tjänsteutövningen.12 Det är slående att principerna i hög grad återspeglar de värden som tillsammans präglar rättsstaten, den demokratiska välfärdsstaten och medborgarstaten. I allt detta ligger centrala värderingar som kan stärka mänskliga rättigheter, motverka korruption och leda till att förtroendet och därmed legitimiteten 12 Värdegrundsdelegationen arbetade under åren 2013 till 2016 på regeringens uppdrag med att stärka kunskaperna om den gemensamma värdegrunden och främja myndigheternas arbete med att hålla värdegrunden levande i förvaltningen. En publikation, Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda utgavs första gången av KRUS 2009 och i ny upplaga 2013 av Värdegrundsdelegationen, se www.värdegrundsdelegationen.se. Där finns detaljerade redovisningar av de sex värdegrundsprincipernas innehåll.

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

för förvaltningen stärks. Värdegrunden som sammanfattas i sex grundläggande rättsliga principer, kan sägas utgöra det som ska särskilja offentlig förvaltning från annan verksamhet. Principerna är egentligen ett slags rättsliga sammanfattningar av regelkomplex, som återfinns både i grundlag och i andra föreskrifter av offentligrättslig art. Grundläggande för rättsstaten är principerna om legalitet och objektivitet, medan den demokratiska välfärdsstaten naturligtvis baseras på demokratiprincipen men också på principen om fri åsiktsbildning. Medborgarstatens särskilda värden är knutna till respekten för människovärdet och till mänskliga rättigheter, men också till frågor om effektivitet och service. Målen för det allmännas verksamhet har dessutom en konstitutionell förankring. I den svenska regeringsformen finns ett centralt programstadgande som anger vad det allmänna ska främja och sträva mot, bl.a. en hållbar utveckling, rätten till bostad, arbete och utbildning, och olika minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv. De mänskliga rättigheternas plats i dessa regelkomplex kan inte sammanfattas på ett enkelt sätt, men några noteringar ska ändå göras här. Självfallet återfinns mycket i det andra kapitlet i regeringsformen om bl.a. yttrandefrihet, mötesfrihet och religionsfrihet samt förbuden mot dödsstraff och tortyr. Respekten för allas lika värde uttrycks både i 1 kap. 9 § regeringsformen om objektivitet och likhet inför lagen och i programstadgandet 1 kap. 2 § regeringsformen om att det allmänna ska främja demokratins idéer och motverka diskriminering. Det grundläggande förbudet om diskriminering följs upp i diskrimineringslagen, där det för de offentliganställda särskilt stadgas att det är förbjudet att diskriminera enskilda, när man i tjänsten har kontakt med allmänheten på olika sätt.13 Effektivitet och service handlar bl.a. om att förvaltningen ska ge information, råd och stöd och hantera ärenden så kostnadseffektivt och snabbt som det är möjligt med hänsyn till ärendets art. För att de enskilda ska kunna bevaka sina intressen mot det allmänna är de handläggningsregler som återfinns i förvaltningslagen av stor vikt. Regler om utredningsansvar, partsinsyn, kommunikation och motivering av förvaltningsbesluten är till för att garantera de enskildas rättssäkerhet. Att uppfylla dessa krav kan 13 Se diskrimineringslagen 2009. Jfr von Essen, Ulrik: Arbete i offentlig förvaltning. Stockholm: Norstedts Juridik, 2014, s. 63.

Lena Marcusson

ibland komma i konflikt med långt drivna krav på snabb ärendehandläggning och effektivitet. Det blir då fråga om en konflikt mellan legalitetskravet och effektivitetskravet. Lagens regler om handläggning och om enskildas rättigheter måste gå före kraven på snabbhet. Men det får inte leda till att processen blir så utdragen att enskilda lider skada. Effektivitetskraven är ställda till skydd både för enskildas direkta intresse och för samhällets behov av rimliga kostnader. Ytterligare exempel på att de olika principerna kan strida mot varandra är de fall då en enskild tjänsteman uppfattar kraven på saklighet och opartiskhet som stridande mot sin yttrandefrihet. Särskilt chefer, men även andra anställda, i förvaltningen förväntas stå upp för de värderingar som lagstiftningen innehåller utan hänsyn till sina privata uppfattningar. Om man då yttrar sig offentligt, i sociala medier eller på annat sätt, med sina privata åsikter, finns det en risk för att förtroendet för förvaltningsverksamheten kan skadas. Allmänheten känner då inte längre tillit till de statsanställdas förmåga till objektivitet.

Förverkligandet av den goda förvaltningen Regeringens uppdrag är alltså inte endast att genomföra ett politiskt program, utan i hög grad också att ta ansvar för att förvaltningens arbete utmärks av professionellt kunnande och integritet, och att de anställda förmår följa de grundläggande principerna för statsförvaltningen och agera korrekt i enlighet med lagstiftningen och med de värderingar som ska styra det allmänna. Ansvaret för att förvaltningen ska fungera i enlighet med rättsstatens principer med respekt för de enskildas rättigheter ligger ytterst på regeringen, men de statsanställda har ett individuellt juridiskt ansvar för fattade beslut och för sitt agerande i övrigt. Jag kan här inte gå in på det omfattande system för granskning och kontroll av förvaltningen som sträcker sig från internrevision till domstolsprövning av förvaltnings beslut. Ansvarsutkrävandet kan ta formen av disciplinåtgärder, straffansvar för tjänstefel, anmärkningar från JO och JK och skadestånd. Regeringens möjligheter är också omfattande. Det finns ett antal olika metoder som regeringen och regeringskansliet kan använda för att försäkra sig om att det offentliga uppdraget utförs på rätt sätt. Utifrån gällande regelverk granskas alla statliga myndigheter genom krav på återrapportering och årsredovis34

1 Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna

ning, och ansvar kan utkrävas främst genom att myndighetschefer byts ut. I en vidare förståelse kan regeringen omorganisera myndighetsorganisationen och omformulera de olika myndigheternas befogenheter eller inre organisation enligt instruktioner och regleringsbrev. På många områden har det också som framkommit skapats särskilda utvärderings- och granskningsmyndigheter i regeringens tjänst. Även om arbetsgivaransvaret i stor utsträckning är delegerat till myndigheterna själva, kan regeringen ställa krav på att utbildning genomförs och att det bedrivs värdegrundsarbete och arbete för att bekämpa korruption. Ett exempel på sådana initiativ från regeringen är för övrigt just uppdragen att utbilda statstjänstemännen i frågor om mänskliga rättigheter. Hur ska då regeringen och myndigheterna skapa och behålla förtroendet för att principerna för god förvaltning verkligen är levande och präglar arbetet hos våra förvaltningsmyndigheter? Både uppgifter i media och enskildas egna upplevelser av bemötande och ärendehandläggning påverkar självfallet förtroendet, och när fel, misstag och försummelser inträffar och blir uppmärksammade, finns det en uppenbar risk att det i förlängningen leder till en minskad legitimitet för staten. När en skandal briserar hjälper det inte att hänvisa till det gedigna värdegrundsarbete som utförts. Riskanalyser och krishantering är i dag viktiga inslag i myndigheternas arbete, och ibland avser dessa aktiviteter just risken för att myndigheten själv ska framstå i dålig dager och frågan om hur kritik som riktas mot myndigheten ska hanteras. Men i grunden skulle förmodligen förtroendet stärkas mer, om både regeringen och myndigheterna kunde visa att det finns ett effektivt och välutformat regelverk som iakttas och är levande i organisationen och att reglerna inte ses som rent formella procedurfrågor utan saklig betydelse, utan är till för att säkra kvaliteten i beslutsfattandet. Man måste vara öppen med att misstag begås, men också kunna kommunicera både externt och internt att de rättsstatliga kraven är till för att garantera korrekta beslut och att de är väsentliga för tilliten till verksamheten. I en förvaltning som bygger på just tillit till medarbetarna blir frågan om den förvaltningsrättsliga kompetensen central. Som jag ser det är värdegrundsarbetet mycket tätt sammanflätat med respekten för mänskliga rättigheter och med arbetet för en god förvaltning. Om regeringen och förvaltningen ska kunna stå upp för mänskliga rättigheter är det nödvändigt att man vårdar och utvecklar den statstjänstemannaroll © F örfattarna oc h S tudentlitteratur