9789144112442 by Smakprov Media AB

New Public Management Ett nyliberalt 90-talsfenomen?

Tom S. Karlsson

Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares och studenters begränsade rätt att kopiera för undervisningsändamål enligt Bonus Copyright Access kopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Copyright Access. Vid utgivning av detta verk som e-bok, är e-boken kopieringsskyddad. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Studentlitteratur har både digital och traditionell bokutgivning. Studentlitteraturs trycksaker är miljöanpassade, både när det gäller papper och tryckprocess.

Art.nr 39230 ISBN 978-91-44-11244-2 Upplaga 1:1 © Författaren och Studentlitteratur 2017 studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslag: Jens Martin/Signalera Printed by Lapaprint, Valmiera, Latvia 2017

INNEHÅLL

Förord 9 Författarpresentation 11

1 Introduktion 13 Den offentliga sektorns reformvillighet 15 Behövs det en bok till om ämnet? 16 Målgrupp och disposition 20 Referenser 22

Del I New Public Management, ett internationellt reformkoncept

2 New Public Management 27 Allting förändras 27 Många olika reformer 31 Ett internationellt begrepp föds 32 Handlingsfrihet och organisering 38 Två olika typer av reformer i ett och samma begrepp 42 Sammanfattning 45 Referenser 47

Innehåll

3 En historisk bakgrund 49 En offentlig sektor i kris 49 Internationellt drivna reformer 52 Politik och förvaltning 53 Den svenska historien 54 Byråkrati och självstyre 56 Den autonoma förvaltningen 58 Sammanfattning 60 Referenser 61 4 Sju framträdande kategorier 63 Ett fragmenterat begrepp 63 Professionell management 65 Standarder och prestationsmått 67 Resultat och utfall 70 Decentralisering 71 Konkurrens 74 Nya förvaltningsstilar 77 Sparsamhet med offentliga medel 79 En modell utifrån typer och kategorier 80 Modellens användbarhet i debatt och forskning 82 Sammanfattning 83 Referenser 85 5 Nationalekonomisk teori som politiskt slagträ 87 En grund för reformer 87 Nationalekonomisk teori 88 Den ekonomiska människan 89 Nyinstitutionell nationalekonomisk teori 91 Agentteori 92 Ett par ord om Milton Friedman 94

Innehåll

Den nya (marknads)liberala politiken 95 Thatcherism och Reaganomics 96 Bill Clinton, Tony Blair och tredje vägens politik 99 Ett internationellt reformpaket 101 Sammanfattning 103 Referenser 105

Del II Den svenska statsförvaltningens utveckling under 1900-talet

6 Budgetsystemets utveckling 109 Budget som verktyg för olika saker 109 Budgetering som verktyg för redovisning 110 1911 och 1934 års budgetreformer 111 Budgetering som verktyg för styrning 115 Programbudgeteringen 116 Från programbudgetering till SEA 118 1977 års budgetreform 119 Omprövning och treårscykler i budgetprocessen 120 Från budgetredovisning till budgetstyrning 123 Sammanfattning 126 Referenser 128 7 Mål- och resultatstyrning 129 Från regel- till utfallsfokus 129 Vad är (mål-)styrning? 130 Fokus på regler eller utfall 131 Vad är målstyrning? 135 Mål och resultat i statsförvaltningen 136 Målformuleringarnas intåg 136 Målet etableras som styrverktyg 138 Regelminskning och förenkling 141 Från mål till resultat 143 Mål och resultat, en borgerlig idé? 144 © F ö rfattaren och S tudentlitteratur

Innehåll

Sammanfattning 146 Referenser 148 8 Transparenta anbud och styrande kontrakt 151 Kontraktering som idé 151 Anbudsupphandlingens framväxt och utveckling 153 LOU, LUF och LOV 156 Fortsatt utveckling 157 Kontraktsstyrning som lösning 158 Decentralisering genom kontraktslösningar 159 Beställar- och utförarmodellen 162 Utvecklingen under 1990- och 2000-talen 165 Sammanfattning 168 Referenser 171 9 Departement och verk i staten 173 Förvaltning och affärer 173 Organisering i departement och verk 175 Affärsverkens särskildhet 177 Kritik mot statens affärsverksamhet 180 Särskilt om de statliga bolagen 181 Sammanfattning 184 Referenser 186 10 Marknadsutsättandet 187 Med marknaden som utgångspunkt 187 En teoretisk ingång 188 Bolagisering och privatisering 189 Hybridorganisationer 190 Konstruktionen av (kvasi-)marknader 191 Utvecklingen inom statsförvaltningen 193 Fram till 1950-talet 193 Expansionen mellan 1950-talet och 1980-talet 195 6

Innehåll

1980- och 1990-talens fokus på ekonomi 198 Utvecklingen under 2000-talet 200 Marknadsutsättning endast under borgerliga regeringar? 202 Sammanfattning 204 Referenser 206

Del III Svensk offentlig sektor i förändring?

11 Den offentliga sektorns karaktär 211 Mål och medel 211 Värden i den offentliga sektorn 213 Det offentligas etos 213 Fyra E i den offentliga sektorn 215 Värden i obalans 217 Sammansmältningen av E 218 Sammanfattning 220 Referenser 222 12 Kritiken mot New Public Management 223 Kvantifiering och prestationsmätning 223 Behovet av kontinuerlig kontroll 226 Den ökade byråkratiseringen 227 Kontroll frikopplad från verksamheten 228 Kontroll påverkar aktörernas handlingar 229 Mål- och resultatstyrningens paradox 230 Konkurrensutsättning 232 Tjänsteproduktion och myndighetsutövning 233 Kundanpassning 235 Transparensfrågan 237 Sammanfattning 239 Referenser 241

Innehåll

13 Nya normer och chefskap 243 Ett nytt socialt system? 243 Sociala system och strukturer 244 Möjligheten till multipla system 245 Offentlig förvaltning som sociala system 245 Ett nytt chefskap under New Public Management? 251 Sammanfattning 253 Referenser 254 14 Något gammalt, något nytt … 257 En början till slutet 257 Vad är New Public Management? 258 New Public Management i Sverige? 261 Ett 1990-talsfenomen? 262 Är New Public Management i Sverige en nyliberal produkt? 266 Finns det en svensk version av New Public Management? 269 Sammanfattning 271 Referenser 273 Bilaga 1 274 Bilaga 2 276 Sakregister 279

KAPITEL 4

Sju framträdande kategorier

I det här kapitlet diskuteras New Public Management med utgångspunkt i den kategorisering som Christopher Hood presenterade i och med sin lansering av konceptet. Kategoriseringen utgår från sju till synes olika kategorier som var och en skapar möjlighet för analytisk klarhet av New Public Management som samhälleligt fenomen. Kapitlet ger en god insyn i hur New Public Management som teoretiskt koncept konstruerats samt möjliggör en förståelse för hur dess olika delar kommit att manifestera sig på ett empiriskt plan. Kapitlet avslutas med en diskussion om hur dessa kategorier hänger samman med den tidigare nämnda uppdelningen mellan managementbaserade och marknadsbaserade reformer.

Ett fragmenterat begrepp I sin artikel från 1991 nämner Christopher Hood att de samhälleliga förändringar som kom att leda till lanseringen av New Public Management bottnade i fyra delvis olika trender. Han menade vidare att dessa trender hade varit möjliga att observera under i stort sett hela den tid som förflutit sedan andra världskrigets slut. Dessa trender – Hood benämner dem som megatrender – kom att sammanfattas i fyra punkter: • • • •

ett försök att dämpa den offentliga sektorns utbyggnad ett skifte mot privatisering utveckling av automatisering i form av informationsteknologi utvecklandet av en mer internationell agenda.

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

Utifrån dessa fyra megatrender menar Hood att ett nytt paradigm kom att uppenbara sig. Dessa trender skilde sig avsevärt från tidigare observationer och normativa teorier för hur den offentliga sektorn skulle organiseras och styras. Det är i dessa övergripande trender som New Public Management som begrepp kom att uppstå. Problemet med New Public Management som begrepp är att det kommit att omfatta en lång rad till synes olika reformer. Detta berördes kortfattat i kapitel två då en uppdelning av två typer inom ramen för begreppet presenterades: distinktionen mellan managementbaserade och marknadsbaserade reformer, där det bakomliggande syftet varit olika. Problemet, som Hood också mycket riktigt framhåller, är att New Public Management är ett alldeles för löst och ospecifikt koncept även då vi relaterar det till dessa fyra trender. För att förtydliga vad New Public Management egentligen kommit att innebära när det gäller implementerade reformer, visade Hood på sju olika aspekter av ovanstående fyra trender: • • • • • • •

professionell management standarder och prestationsmått resultat och utfall decentralisering konkurrens nya förvaltningsstilar sparsamhet med offentliga medel.

Dessa aspekter har i den här boken valts att benämnas som kategorier. Anledningen till detta är att det i grunden handlar om olika former – eller kategorier – av reformer som kunnat observeras inom den offentliga sektorn. Det innebär vidare att kategorierna inte är ömsesidigt uteslutande. Med det menas att empiriskt observerade reformer med stor sannolikhet kan placeras i fler än en av dessa sju kategorier. Inte heller är det nödvändigtvis så att olika länder kan visa på att samma typ av reformer, eller för den delen reformer inom alla de sju olika kategorierna, genomförts. Trots detta är kategoriseringen ett bra och tydligt sätt att definiera New Public Management på ett konceptuellt plan. I slutet av det här kapitlet kommer de sju kategorierna att sammanföras med den övergripande

4 Sju framträdande kategorier

typologi om managementbaserade och marknadsbaserade reformer som diskuterats tidigare. I de följande avsnitten kommer var och en av kategorierna att förklaras och diskuteras.

Professionell management Traditionellt sett har chefer inom den offentliga sektorn först och främst varit förvaltare av den offentliga sektorn. Förvaltare har kommit att betyda en – eller flera – person(er) som arbetar för sin uppdragsgivares bästa. Inom den offentliga sektorn har detta traditionellt betytt att förvaltare arbetat för medborgarnas och välfärdsstatens bästa. Idén om att förvalta den offentliga sektorn har genom en lång rad reformer kommit att förändras till att i stället omfatta idéer kring hur den offentliga sektorn kan hanteras på ett effektivt sätt.1 Christopher Hood noterade att den offentliga förvaltaren successivt kommit att bytas ut eller förändras som en konsekvens av de New Public Management-reformer som genomförts i Storbritannien. Han noterade att förvaltningschefer till stor del kommit att bli mer av professionella managers. Implementeringen av professionella managers i den offentliga sektorn ligger i linje med den så kallade Goodnow-Wilson-dikotomin, där politik och politiker separeras från direkt beslutsfattande i myndighetsutövningen. Den drivande idén inom ramen för dessa reformer har varit – och är till stor del fortfarande – att managers ska tillåtas vara managers medan politiker ska reglera förutsättningarna. Det vill säga att för att ökad effektivitet ska kunna uppnås behöver politiker sätta upp ramar för verksamhetens mål, men därefter avhålla sig från inblandning. Arbetet med att uppnå de satta målen är ett uppdrag som bör ges till verksamheterna själva. I samband med att verksamheterna får dessa mål ska också mandat ges till förvaltningsledningen så att de har möjlighet att verkställa det hela. Idén om att låta professionella managers få tillräckligt med mandat för att kunna uppfylla verksamhetens mål har i många fall också inneburit att 1 På svenska har vi i dagsläget inga generellt accepterade eller bra termer för att beskriva utvecklingen kring professionell management. Engelskans manage kan ordagrant översättas till hantera vilket i sig är skilt från närliggande koncept som exempelvis ledarskap.

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

förändrade arbetssätt eller tekniker tillämpats i verksamheterna. Inspiration till dessa arbetssätt och tekniker har hämtats direkt från det privata näringslivet, inte sällan på direkt inrådan från externt anlitade organisationskonsulter som menat att styrning av organisationer är generiska kunskaper som kan appliceras på såväl privata som offentliga organisationer. Förekomsten av professionella managers i chefsposition inom den offentliga sektorn är den ena delen av Hoods första kategori. Den andra delen berör hur konsulter i en allt högre utsträckning kommit att dominera organisationsutvecklingen i den offentliga sektorn. I en brittisk studie från 2001 – genomförd av Irvine Lapsley och Rosie Oldfield – kunde det påvisas att externa affärskonsulter togs in vid större organisationsförändringar i syfte att ta rollen som förändringsagent. Avsikten var i många fall att legitimera de förändringar som skulle göras genom att ta stöd av aktörer som ansågs vara kompetenta på området; i den här kontexten organisationsförändringar. Att förändra styrning och organisering av den offentliga sektorn ansågs alltså primärt kunna göras om man efterliknade den privata sektorn och tog stöd av dennas experter. Något som ofta förekommer i samband med att man diskuterar professionell management inom den offentliga sektorn berör språket som används. Här menar många att reformer inom ramen för New Public Management kommit att medföra ett diskursivt skifte. Detta innebär att aktörer inom den offentliga sektorn kommit att anpassa sig till och i många fall också ta till sig ett språkbruk som primärt använts inom det privata näringslivet. Detta diskursiva skifte grundas i att fler aktörer med ekonomisk utbildning kommit att anställas inom eller interagera med den offentliga sektorn. Möjligen hänger det diskursiva skiftet samman med att allt fler professionella managers intagit chefsposition inom den offentliga sektorn. Mer troligt är dock att den offentliga sektorn inte agerar i ett vakuum, utan interagerar med resten av samhället där ekonomiska termer och koncept kommit att få stor betydelse. Det är under de förutsättningarna ett rimligt antagande att statstjänstemän också anpassar sitt språkbruk efter detta. Denna nya diskurs kallas ibland för managementdiskurs eller ekonomiska, och antyder att ekonomi som samhällsvetenskapligt ämne kommit att påverka hur vi pratar om den offentliga sektorn. I boken ”Den framgångsrika ekonomiskan” från 2005, görs flera nedslag i en specifikt svensk kontext gällande detta. Som exempel menar Björn Rombach och Patrik 66

4 Sju framträdande kategorier

Zapata (Johansson) att det ekonomiska språket bär med sig sådan kraft att det kommit att ses som bärare av en objektiv sanning. Att ha möjligheten att omsätta och diskutera förvaltning i ekonomiska termer och med statistiska antaganden, har medfört att detta till stora delar förändrat den språkliga maktbalansen inom den offentliga sektorn. Att språkbruket inom den offentliga sektorn förändrats – och fortfarande håller på att förändras – har uppmärksammats av många forskare. Utifrån en svensk kontext har Språkrådet – en avdelning inom den statliga myndigheten Institutet för språk och folkminnen – gett ut en skrift om hur språket i svenska myndigheter ser ut. De kunde i boken ”Myndigheterna har ordet” från 2012 konstatera ”[a]tt det offentliga och privata närmar sig varandra är också ett inslag i dagens textvärld” (Catharina Nyström Höög m.fl., 2012). Förändringen från förvaltare till professionella managers i kombination med anlitandet av – möjligen också förlitandet på – externa affärskonsulter har kommit att påverka den offentliga sektorn på många plan. Till stora delar är kategorin om professionell management sammanlänkad med samtliga av de övriga sex kategorierna, som presenteras nedan, eftersom de i sin tur kräver en aktör som är beredd och villig att implementera dem.

Standarder och prestationsmått När man diskuterar New Public Management återkommer man ofta till standardisering, normering och mätandet av prestationer. Faktum är att standardisering och mätandet av prestationer är centrala delar i New Public Management och går ofta hand i hand med ett ökat fokus på utfall. En helt grundläggande förutsättning för att kunna mäta prestationer är att verksamheten ifråga har definierat vad en prestation är och bestämt ett sätt genom vilket detta kan registreras. Med andra ord observeras aktiviteter i verksamheten och kvantifieras med avsikten att möjliggöra uppföljning och utvärdering. För att bedöma om aktiviteten var tillfredsställande eller inte krävs att standarder konstrueras. Själva grunden för prestationsmätning handlar om att inhämta information om den egna verksamhetens förmåga att agera. Informationen kan därefter användas för att utvärdera detta handlande och bedöma det som bra eller i behov av förändring. Systemet vilar vidare på antagandet om att det finns vissa aktiviteter som ses som nödvändiga och åtråvärda av © F ö rfattaren och S tudentlitteratur

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

verksamheten och som vidare kan omsättas i kvantitativa termer. Det är här som standarder kommer in i bilden. Genom att definiera en standard kan prestationer bedömas vara bra eller mindre bra. Även om det finns många fördelar med prestationsmätningar – som ökad information och förståelse för verksamheten som bedrivs – uppstår det oundvikligen vissa konsekvenser. En av de mer vanliga konsekvenserna sammanfattas enklast i talesättet ”man får vad man mäter”, det vill säga att fokus först och främst riktas mot att utföra de prestationer som mäts. Baksidan av myntet är dock att aktiviteter som är svåra att mäta eller vars existens kan vara svår att observera, tilldelas minskad vikt eftersom vi inte mäter och utvärderar det. Analogin att vi endast letar i ljuskäglans sken är här särskilt träffsäker. Detta ställer särskilt stora krav på konstruktion och val av prestationsindikatorer så att de återspeglar verksamhetens syfte och mål, något som visat sig vara särskilt svårt inom den offentliga sektorn. Ett problem med prestationsmätningar i verksamheter inom den offentliga sektorn är att ljuskäglan ibland är för liten. Fokus har riktats mot aktiviteter som varit lätta att observera eller omvandla till kvantitativa nivåer, medan mer svårgripbara aktiviteter eller mål, som exempelvis kvalitet, demokrati eller rättssäkerhet, till viss del kommit att åsidosättas. Konsekvensen har därmed blivit att aktiviteter som lätt låter sig mätas och kvantifieras överskuggar andra viktiga delar av den offentliga sektorns uppdrag. De rent kvantitativa verksamhetsaspekterna vinner över de kvalitativa. Studier har visat på att det ökade användandet av standarder för att möjliggöra jämförelser inom och mellan organisationer medfört en konvergens till medelvärdet.2 Logiken i detta ligger i det signalvärde som en prestationsmätning ger. Genom att uppmärksamma vissa aktiviteter – och negligera andra – premieras också ett visst beteende. Detta signalvärde förstärks också med olika former av belöningar eller bestraffningar, vilket medför en större sannolikhet för att utfallet ska ligga i linje med en given målsättning. Detta innebär att när en prestation bedöms ligga under en förutbestämd standard så kommer signalen om förbättring att skickas. Utifrån ett teoretiskt perspektiv antar vi att prestationerna på något vis kommer att förbättras eftersom det överlag antas vara negativt att vara sämre än 2 Bland annat diskuteras detta av forskarna Sue Llewellyn och Deryl Northcott som publicerades 2005, där de beskriver fenomenet som en convergence to the mean.

4 Sju framträdande kategorier

genomsnittet. Problematiken uppstår om prestationen skulle överstiga standarden. Om det i dessa fall saknas positiv förstärkning av den goda prestationen – som exempelvis genom monetär eller annan belöning – så är risken överhängande att prestationsutfallet gradvis kommer att försämras. Det vill säga att om aktörer eller enheter i verksamheter inte gottgörs – på något sätt som skapar mening för dem – efter en prestation som placerar sig över förväntan, så kommer prestationerna närma sig genomsnittet snarare än att fortsatt förbättras. När standarder implementeras i offentliga verksamheter försvåras individuell avvikelse. Anledningen till detta ligger i standardens själva natur att standardisera beteende eller utfall. Som med all annan standardisering är syftet att eliminera dem som befinner sig i den absoluta periferin, så att utfallet kan komma att bli förutsägbart. Ta som exempel standardiseringen till normaltid. Det var först när järnvägen slog igenom som transportmedel som behovet av normaltid visade sig. Innan dess hade tidsangivelser varit lokala företeelser eftersom man sällan eller aldrig rörde sig utanför det lokala samhället. Problemet för järnvägstransportörerna var att det var nästintill omöjligt att skapa fungerande tidtabeller. Hur skriver man en tabell där alla orter har lokala tidsangivelser, medan transporten sker mellan eller förbi dessa orter? Lösningen på problemet blev att införa en tågtid. Alltså en separat tidsangivelse som var standardiserad över ett större geografiskt område för att underlätta skapandet av tidtabeller. Så småningom kom tågtiden att bli den dominerande och normaltid upprättades också mellan länder, med Greenwich i Storbritannien som utgångspunkt. Det vill säga att normaltid sattes i Greenwich medan alla andra länder visar en avvikelse mot denna. På samma sätt rationaliseras standarder i offentliga – och privata – verksamheter. En standardisering möjliggör jämförelse, förutsägelse och effektivare styrning. Men en annan effekt är den tidigare nämnda konvergensen till medelvärdet, vilken vi också kan kalla en medelmåttans tyranni. I stället för att sträva mot bästa möjliga resultat har det visat sig att standardisering inom den offentliga sektorn kommit att premiera och belöna medelmåttiga insatser, på sådant sätt som beskrevs ovan.

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

Resultat och utfall Christopher Hood såg denna kategori som en särskilt viktig trend inom New Public Management.3 I mångt och mycket går den här kategorin hand i hand med ovanstående kategori kring införandet av standarder och prestationsmätning i den bemärkelsen att aktiviteter bedöms utifrån viss prestation. Men kategorin omfattar en större utvecklingstrend, nämligen att fokus riktats på vad som uppnåtts snarare än hur det utförts. I den förvaltningsordning som rådde före många av New Public Manage ment-reformerna var den byråkratiska organiseringen och styrningen helt dominerande. Detta innebar ofta – vilket berörts tidigare – en relativt detaljerad regelstyrning. Det vill säga, styrningen antog en ex-ante karaktär där styrningen i första hand försökte förekomma handlandet i verksamheten. När standarder och ökad användning av prestationsmätning som styrmekanism infördes öppnades dörren upp för en mer generell styrning där fokus i stället blir ex-post. I stället för att diktera hur saker skulle genomföras riktades fokus om till att i efterhand utvärdera om vissa bestämda mål hade uppfyllts eller vilken storhet som ett visst utfall uppnått. I kapitel 7 återkommer vi till en fördjupad teoretisk diskussion om olika former av styrningssituationer och hur avgörandet kan fattas från fall till fall. Skiftet till en ex-post styrning i formen mål- och resultatstyrning kan förstås ur många perspektiv. Det som ligger närmast till hands är idén om att managers ska få vara managers, det vill säga ges tillräckligt med mandat och verktyg för att kunna hantera verksamheten som de getts ansvar för. Inom ramen för den idén ska politiker – den styrande parten – ta ett eller flera steg tillbaka och avhålla sig från direkt inblandning i den dagliga verksamheten. I stället för att sätta upp regler är politikernas uppdrag att formulera mål vilka verksamheten ska förhålla sig till. I Sverige formuleras dessa mål i lagstiftning och myndigheternas regleringsbrev. De mest övertygade bland förespråkarna för New Public Management menar att mål- och resultatstyrning utan problem kan implementeras i offentliga verksamheter. Om bara målen är klart och tydligt formulerade, med standarder som relaterar till dessa, och dessa kombineras med ex-post utvärdering, kommer handlingar i verksamheten följa ett önskvärt mönster. 3 Detta diskuteras av Christopher Hood i en artikel från 1995.

4 Sju framträdande kategorier

Med andra ord, införandet av mål- och resultatstyrning förändrar inte beteendet bland medarbetare. Eller rättare sagt, så länge målen uppfylls är den underliggande idén att själva handläggningen av ärendet har blivit korrekt utförd. Detta har dock empiriskt visat sig vara ett problematiskt antagande. Forskning på så kallade närbyråkrater4 har sedan 1980-talet intresserat sig för hur människor inom den offentliga sektorn hanterar förändringen som kommit med bland annat New Public Management. En av dessa är Evelyn Brodkin som i en studie från 2011 av socialarbetare i Chicago kunde dra slutsatsen att införandet av mål- och resultatstyrning förändrade prioriteringar och hur sökanden behandlades. Hennes forskning visar att medarbetare inte enbart svarar på mål- och resultatstyrningen utan också att deras beteende förändras på ett sätt som varken politiker eller myndighetsledningar kan förutse. Detta kan skapa negativa konsekvenser i mötet mellan medborgare och myndighet, där ett visst egenintresse sätts före det allmännas bästa.

Decentralisering Den fjärde kategorin i Hoods beskrivning av New Public Management berör trenden mot en alltmer disaggregerad offentlig sektor. Han noterade att i samband med intåget av professionella managers och ett omdanat fokus mot mål- och resultatstyrning uppstod ett behov av decentralisering och formalisering av organisatoriska resultatenheter. Decentralisering är ett välkänt koncept inom företagsekonomin. I grunden handlar detta om att beslut ska fattas så nära produktion eller slutanvändare som möjligt. Inom den privata sektorn har detta traditionellt inneburit att beslut gällande exempelvis produktion inte kan fattas på ledningsnivå utan behöver delegeras till mer operativa nivåer. Inom den offentliga sektorn – som inte primärt kan analyseras utifrån en produktionslogik – handlar decentralisering först och främst om att beslutsfattandet kan ske snabbare och mer exakt jämfört med tidigare. 4 Närbyråkrat eller ibland även gräsrotsbyråkrat är en svensk term för att beteckna det som Michael Lipsky skrev om i sin bok Street Level Bureaucrats 1980. En närbyråkrat är en aktör som på daglig basis har till uppgift att omvandla relativt abstrakt politisk policy till verksamhetsnära handling. Typexempel på närbyråkrater är läkare eller poliser, som dagligdags möter de medborgare som policyn kommer att påverka.

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

Anledningen till att beslutsfattandet – utifrån ett teoretiskt perspektiv – kan ske snabbare är först och främst relaterad till att den administrativa överbyggnaden kan skalas bort. Det vill säga, i stället för att ett beslut ska vandra uppifrån och ner längs en tänkt hierarki, kan aktörer på lägre nivåer i organisationen ges mandat att själva fatta relevanta beslut. Detta ligger i linje med idén om att låta managers vara managers och därmed få mandat att hantera verksamheten. Ett annat argument som också lyfts fram gällande decentraliseringen av beslutsfattande är att myndighets- och förvaltningsledning sällan kan eller bör fatta beslut som berör det direkta mötet med medborgaren. Idén är i stället att beslut som rör medborgare bör fattas på en operativ nivå så nära medborgaren som möjligt, eftersom det är där som det är tydligast vad som är bäst i den aktuella situationen. Christopher Hood menade i sin artikel från 1991 att det gick att urskönja hur den offentliga sektorn under 1970- och 1980-talen kommit att decentraliseras i allt högre grad. I takt med att verksamheterna decentraliserats – det vill säga att mer mandat gavs till fler aktörer på operativa nivåer i organisationerna – krävdes samtidigt mer ansvar från de aktörer som getts mandat. Detta resulterade i att den offentliga sektorn i allt högre utsträckning omorganiserades till att omfatta olika former av resultatenheter. En resultatenhet är en organisatorisk form som hänger samman med decentralisering. I takt med att mandat överlämnas till operativa nivåer ökar kraven på ansvarsutkrävande. Detta ansvarsutkrävande länkas till olika nivåer av ekonomisk aktivitet. De mest frekvent förekommande varianterna av ansvar inom den offentliga sektorn är: • intäkts- eller kostnadsansvar • resultatansvar.

Utfallet – eller resultat om man så vill – av den ekonomiska aktiviteten kan också användas som medel för att rikta fokus på vad verksamheten ska göra i fortsättningen. Eller annorlunda uttryckt, vad behöver förändras och förbättras i verksamheten? För att ansvarsutkrävandet ska fungera som tänkt är det viktigt att aktörer endast avkrävs ansvar för sådant som de har mandat och möjlighet att påverka (ibland benämnt som påverkbarhetsprincipen). Ett intäkts- eller kostnadsansvar är inom den företagsekonomiska litteraturen den mest grundläggande nivån av ekonomiskt ansvarsutkrävande. 72

4 Sju framträdande kategorier

Syftet är att skapa medvetenhet till hur intäkter eller kostnader uppstår i verksamheten samt hålla aktören ansvarig för att intäkter hålls höga eller kostnader låga, beroende på vad som kan påverkas. Inom den del av den offentliga sektorn som finansieras med skattemedel är det relativt vanligt att aktörer inom den decentraliserade enheten enbart åläggs ett kostnadsansvar, eftersom intäktssidan inte är möjlig för denne att påverka. I vissa fall kan verksamheter ges ett utvidgat ekonomiskt ansvar. Detta sker vanligen genom att ansvarsenhetens fokus riktas på resultat snarare än på enbart intäkter eller kostnader. Resultatansvar innebär alltså att det är skillnaden mellan intäkter och kostnader som utvärderas. En förutsättning för att ett resultatansvar ska kunna fungera är att verksamheten har möjlighet att kontrollera faktorer som påverkar såväl intäkter som kostnader. Det vill säga att om vi hålls ansvariga för att åstadkomma ett positivt resultat – vilket vi vanligen kallar vinst – så måste vi ha möjlighet både att öka intäkterna och pressa kostnaderna (det som diskuterades ovan som påverkbarhet). Ett sådant scenario förutsätter att ansvariga i en verksamhet som formats som en ansvarsenhet med resultatansvar behöver ges friare tyglar att själva bedöma vad som ska levereras, hur det ska prissättas och hur det ska produceras. Detta har visat sig vara svårt att implementera i offentlig sektor. Den främsta anledningen till detta är att framförallt prissättningssidan inte är fri, eftersom verksamheter som agerar inom ramen för välfärdsproduktionen har fasta priser på intäktssidan. Ett sådant exempel (som vi också kommer beskriva närmre i kapitel 10) är ersättningen för att behandla en patient inom hälso- och sjukvården. Den ersättning som verksamheten får kan inte förändras på individuell basis, utan utgår i första hand från en överenskommen prissättning mellan det offentliga och den producerande enheten. I dessa fall kan vi säga att det uppstått en fiktiv resultatenhet. Det fiktiva i konstruktionen är att verksamheten som styrs utifrån ett resultatansvar inte har möjlighet att påverka prissättningen av den produkt som levereras. Det finns ingen möjlighet att som offentligt finansierad aktör själv bestämma vad ett vårdbesök ska kosta eller vilken ersättning som det offentliga ska ge. Om ett resultatansvar läggs på verksamheter som har denna form av begränsning är det möjligt att tänka sig två lösningar. Eftersom resultat i grunden är ett relativitetsmått mellan intäkter och kostnader kan kostnadsstrukturen förändras för att på det viset skapa ett utrymme för ökat © F ö rfattaren och S tudentlitteratur

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

positivt resultat. I den andra änden – under förutsättning att ersättningen är volymbaserad – så kan verksamheten utöka antalet produkter eller tjänster som levereras.5 Mikael Hellström beskrev 2002 hur framväxten av resultatenheter i Sverige i viss mån kan spåras till skiftet från behovs- och programbudgetering till rambudgetering på 1980- och 1990-talen. Tidigare tilldelningssystem hade primärt varit baserade på en behovslogik, vilket gjorde att nivån för den rådande skattesatsen i exempelvis kommunerna sattes efter hur mycket resurser som behövdes för att uppnå en viss nivå av offentlig service, medan rambudgetering vände detta på ända och i stället omfördelade en viss mängd resurser som i sin tur satte gränsen för hur mycket offentlig service som kunde tillhandahållas.

Konkurrens Den femte kategorin i beskrivningen av New Public Management avser instiftandet av konkurrens inom den offentliga sektorn. Dessa reformer kallas ibland lite slarvigt för att den offentliga sektorn privatiseras. Ofta åsyftas då händelser där exempelvis offentliga institutioner sålts för att sedan drivas vidare i privat regi. Problemet med att likställa ökad konkurrens med privatisering är i grunden att det är osant. Inte alla försök att öka konkurrensen inom den offentliga sektorn har skett genom att privata aktörer tagit över drift och utförande, utan det finns även exempel på en rad olika reformer som på olika sätt syftat till att förändra maktbalansen inom tillhandahållandet av välfärdsprodukter. Vi kommer diskutera detta nedan. Bakgrunden till skiftet mot mer konkurrens finns i den politiska grunden för New Public Management, det vill säga nyliberala idéer om statens storlek (detta återkommer vi till i kapitel 5). En av utgångspunkterna här är att staten primärt ska styra den offentliga sektorn, inte nödvändigtvis vara den som utför alla tjänster. Statens uppdrag handlar alltså då i grund 5 Med volymbaserad ersättning menas att man får en fastställd intäkt per levererad eller utförd enhet. Inom hälso- och sjukvården går detta vanligen under förkortningen PPP som kommer av engelskans pay-per-patient. Den som är intresserad av att fördjupa sig inom detta kan med fördel läsa Johan Berlins och Gustaf Kastbergs bok från 2011 om styrning av hälsooch sjukvården alternativt Anders Anells ESO-rapport om målbaserad ersättning från 2010.

4 Sju framträdande kategorier

och botten om att skapa förutsättningar för att välfärd kan tillhandahållas. Införandet av konkurrens inom den offentliga sektorn baseras på idén att konkurrens driver verksamheter att försöka uppnå fördelar i form av kvalitet och effektivitet. Strävan att öka konkurrensen inom den offentliga sektorn har getts uttryck i olika reformer under 1970-, 1980- och 1990-talen. Det här avsnittet inleddes med att tydliggöra att konkurrens inte nödvändigtvis behöver innebära att det sker en privatisering av den offentliga sektorn. Detta bör dock inte tolkas som att privatisering av den offentliga sektorn inte är en metod som använts. Dock är det inte själva privatiseringen i sig som är verktyget för det offentliga att styra utbudet av välfärdsprodukter. Det är i stället mer rättvisande att diskutera tre olika typer av reformer som använts för att möjliggöra konkurrens som drivkraft: • kontraktering • marknader • offentligt ägda och kontrollerade bolag.

Att upprätta kontrakt mellan aktörer har en mycket lång tradition i nästan alla samhällen. I grunden handlar det om att två parter kommer överens om vad som ska utföras och hur detta ska ersättas. Ersättningen behöver inte nödvändigtvis vara av monetär natur, även om det är en av de vanligaste formerna av ersättning i moderna – västerländska – samhällen. Inom den offentliga sektorn har detta bland annat resulterat i förekomsten av så kal lade beställar-utförar-modeller, där det offentliga beställer en viss produkt och genom kontraktering uppdrar åt någon annan aktör att leverera det som beställts. Kontraktering är ett vanligt verktyg i fall där det av olika skäl inte lämpar sig att flera aktörer konkurrerar när det gäller själva utförandet. Ett exempel på detta är avfallshantering, där det skulle vara relativt komplext att låta flera aktörer konkurrera om att hämta medborgarnas avfall. I dessa fall föregås själva kontrakteringen av en offentlig upphandling, där det offentliga låter olika aktörer komma in med offerter för att sköta driften av exempelvis avfallshanteringen i en kommun. Konkurrens uppstår i dessa fall före utförandet genom att aktörer med olika medel försöker vinna uppdraget att vara utförare åt det offentliga. © F ö rfattaren och S tudentlitteratur

Del 1 New Public Management, ett internationellt reformkoncept

Ett alternativ till kontraktering är att skapa marknader där aktörer konkurrerar om själva slutanvändaren av välfärdsprodukten. Det vill säga att det inte explicit är den offentliga sektorn som väljer vem som ska vara utförare i olika fall. I stället tillåts intresserade aktörer erbjuda tjänster som traditionellt sett är förbehållna den offentliga sektorn till alla medborgare. Konkurrensen blir i dessa avseenden mer explicit eftersom slutanvändaren – medborgaren – ges en viss möjlighet att påverka valet av utförare. Användningen av marknader som verktyg för att öka konkurrensen inom den offentliga sektorn har i Sverige traditionellt varit förknippad med skolan och vården. Idén om att ha kuponger – nationalekonomen Milton Friedman6 diskuterade detta i termer av att ge medborgare en voucher – möjliggör för medborgarna att kunna välja relativt fritt mellan olika aktörer och därmed utgöra ett led i konkurrensutsättningen. Ordet relativt används här medvetet, eftersom de aktörer som vill vara med och konkurrera om de kuponger som medborgarna implicit har först måste godkännas av staten som lämpliga att verka på marknaden. Genom detta kan medborgarna använda sina kuponger och välja fritt mellan dessa aktörer, men däremot inte välja icke auktoriserade aktörer. Ett alternativ till kontraktering och konstruktionen av marknader är att det offentliga omdanar verksamheter från att vara offentligt styrda till att vara offentligt kontrollerade. I dessa fall görs organisationen om så att den i stället för att vara en del av den offentliga sektorn bolagiseras och tillåts verka på den allmänna marknaden. Det offentliga kvarstår vanligtvis som hel- eller majoritetsägare och utövar därigenom kontroll över bolaget genom ägarstyrning. Bolagisering har kommit att bli ett vanligt inslag i konkurrensutsättningen av den offentliga sektorn. Anledningen grundar sig – ironiskt nog – i idén om att konkurrens behöver ske på lika villkor. För att konkurrensen ska vara rättvis så måste alla aktörer sålunda ha liknande – om inte samma – förutsättningar att kunna vinna slutanvändarnas förtroende. Detta har inneburit att tidigare offentliga verksamheter som bolagiserats åläggs krav att leverera marknadsmässiga avkastningar till ägarna. Detta innebär

6 Milton Friedman mottog 1976 Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne, det som i folkmun kallas Nobelpriset i ekonomi.

4 Sju framträdande kategorier

exempelvis att ett fastighetsbolag som tidigare ingick i allmännyttan men som sedermera bolagiserats förväntas göra vinster som står i paritet med vinsterna i liknande företag. Även om bolagisering av offentliga verksamheter primärt är förekommande inom den kommunala sektorn finns det framträdande exempel på verksamheter på statlig nivå. Vattenfall och SJ, Statens Järnvägar, är exempel på organisationer som tidigare varit viktiga delar i den offentliga sektorns tillhandahållande av en nationell infrastruktur men som i dag är bolag där staten agerar majoritetsägare. Detta diskuteras ingående i kapitel 10 där konkurrens och marknadsutsättande inom den svenska välfärdsproduktionen exemplifieras.

Nya förvaltningsstilar Den sjätte kategorin i Hoods kategorisering är nära besläktad med flera av de föregående fem och handlar om att nya förvaltningsstilar introducerats inom den offentliga sektorn. Det kan vara lätt att här tolka detta som samma fenomen som diskuterats under professionell management, men även om de är sammanlänkade är det i grunden ett annat fokus här. I stället för professionell management omfattar denna kategori hur anställningsförfaranden förändrats och hur etableringen av Human Relations Management (oftast förkortat till HRM) i den offentliga sektorn kommit att se ut. Den traditionella synen på den offentliga sektorn är att den i grunden är en byråkrati. Anställningsförfarandet inom den klassiska byråkratin påminner till stora delar om meritokratins. Det vill säga att en individs status och lön ska spegla insatserna som individen gör i samhället i stort. Likt meritokratins ringaktning av födslorätt som primärt urvalskriterium premierar byråkratin skicklighet och förtjänst hos den enskilde som underlag för anställning. Detta har under stora delar av 1900-talet inneburit att anställningar av tjänstemän inom den offentliga sektorn utgått från att säkerställa att den sökandes formella meriter jämförs. Den offentliga sektorn har i mångt och mycket en historia av att erbjuda trygghet och säkerhet hos sina anställda. Att bli anställd inom den offentliga sektorn ansågs på mycket goda grunder som att man lyckats ordna sig en livslång försörjning. Det har i tidigare kapitel nämnts hur exempelvis högre ämbetsmän inom svenska myndigheter hade en nästintill oavsättlig position. © F ö rfattaren och S tudentlitteratur

Tom S. Karlsson är fil.dr i företagsekonomi samt lektor i offentlig förvaltning på Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Han har i flera år forskat och undervisat om organisering och styrning av det offentliga, med särskilt fokus på statsförvaltningens historiska och moderna utveckling i termer av New Public Management.

New Public Management Ett nyliberalt 90-talsfenomen?

New Public Management – NPM – är något som nästan alla hört talas om och har en åsikt om. Inte sällan skildras begreppet som omfattande allt som i dag tycks vara ”fel” med den offentliga sektorn. New Public Management – ett nyliberalt 90-talsfenomen? är en samhällsvetenskaplig lärobok baserad på författarens forskning om organisering och styrning i den svenska offentliga sektorn. Boken diskuterar NPM utifrån såväl ett teoretiskt som ett empiriskt perspektiv. Utgångspunkten är att synliggöra olika typer av reformer som vanligtvis inkluderas i NPM i syfte att fördjupa kunskapen kring vad det inneburit i en svensk förvaltningskontext. Boken tar bland annat upp Hoods sju kategorier, hur NPM påverkats av nationalekonomiska teorier och den historiska utvecklingen av reformer inom offentlig sektor, främst i Sverige men även i resten av västvärlden. Boken presenterar också modeller för hur NPM kan förstås, och lyfter vidare fram den kritik som riktats mot NPM samt hur NPM format ett nytt chefskap. New Public Management ger förutsättningar för att bättre förstå den komplexitet som präglar välfärdssamhällets utveckling över tid och riktar sig till studenter inom samhällsvetenskap, journalister och ledare inom privat och offentlig förvaltning såsom rektorer, verksamhetschefer och ekonomer. Boken läses också med fördel av politiker eller fackligt förtroendevalda. Art.nr 39230

studentlitteratur.se