9789176789933

till utövare av offentlig makt. De rättsprinciper som utvecklats inom den offentliga rätten är till för att garantera att relationerna mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna utformas på ett sätt som tryggar rättssäkerheten. Innebörden i de olika principerna utmejslas och definieras i praxis. Genom detta sker en rättsutveckling som innebär att ramarna för maktutövning preciseras utan att ny lagstiftning införs. Principernas innehåll, som de utvecklats i praxis, påverkar i sin tur lagstiftningens innehåll. Det är mot denna bakgrund angeläget att förstå de offentligrättsliga principernas betydelse för lagstiftning och rättstillämpning, deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll.

Boken ger både studenter och forskare en bild av offentligrättsliga principer som är nödvändig för att nå djupare förståelse för hur den offentliga makten kan och bör utövas.

Offentligrättsliga principer

Den offentliga rätten behandlar medborgarnas förhållande

Red. Lena Marcusson

3

Offentligrättsliga principer

ISBN 978-91-7678-993-3

Upplaga 3

OFFENTLIGRร TTSLIGA PRINCIPER Tredje upplagan redaktรถr lena marcusson

© Författarna och Iustus Förlag AB, Uppsala 2017 Upplaga 3:1 ISBN 978-91-7678-993-3 Produktion: eddy.se ab, Visby 2017 Omslag: John Persson Förlagets adress: Box 1994, 751 49 Uppsala Tfn: 018-65 03 30 Webbadress: www.iustus.se, e-post: kundtjanst@iustus.se Printed by Dimograf, Poland 2017

Innehåll

Innehåll Förord 9 Lena Marcusson Principer inom den offentliga rätten 11 1 Principer i allmänhet 11 2 Rättsliga principer 11 3 Nationella och övernationella principer 13 4 Antologins innehåll 16 Karin Åhman Europadomstolens principer 19 1 Inledning 19 2 Europarådet och de mänskliga fri- och rättigheterna 22 2.1 Historik 22 2.2 Rättigheterna 23 2.3 Klagomålsproceduren 25 2.4 De svenska målen inför Europadomstolen 27 3 Lagkravet 29 4 Effektivitetsprincipen 33 5 Statens skönsmån 36 6 Proportionalitetsprincipen 41 7 Sammanfattning 46 Jane Reichel Europeiska principer för god förvaltning 49 1 Inledning 49 2 Europarådets förvaltningsrättsliga källor och dess innehåll 50 2.1 Förvaltningsrättsliga aspekter av Europakonventionen 50 2.2 Europarådets övriga instrument 52 3 EU:s förvaltningsrättsliga principer 53 3.1 EU:s förvaltningsrättsliga källor 54 3.2 Den EU-rättsliga principen om god förvaltning 56 3.3 Principen om god förvaltning i EU:s förvaltningskultur 59 5

Innehåll 4 Europeiska förvaltningsprinciper i svensk förvaltningsrätt 61 4.1 Nationella förvaltningars roll i EU 62 4.2 Påverkan genom den allmänna principen om god förvaltning 64 4.3 EU-rättens påverkan genom sekundärlagstiftning 68 5 Sammanfattande slutsatser 73 Fredrik Sterzel Legalitetsprincipen 75 1 Legalitetsprincipens idéinnehåll 75 2 Legalitetsprincipens framväxt 76 3 Legalitetsprincipen enligt RF och annan lag 80 4 Legalitetsprincipen i rättspraxis 86 5 Diskuterande återblick 94 Thomas Bull Objektivitetsprincipen 97 1 Inledning 97 2 En bakgrund 98 3 Europakonventionen om objektivitet 99 4 Objektivitetsprincipens teknikaliteter 101 4.1 Förhållandet till legalitet och likabehandling 101 4.2 Beslutsfattandets inre och yttre sida 102 4.3 Illojal maktutövning … 104 4.4 Saklighetskravet och statliga tjänster 105 4.5 Förhållandet till ansvarsreglerna 106 4.6 Objektivitetsprincipen i vanlig lag 107 5 Fallstudier 108 5.1 Faktafel 109 5.2 Politiska åsikter 109 5.3 Andra ovidkommande hänsyn 113 5.4 Bristande rutiner vid ärendehantering 115 5.5 Faktorer utanför tjänsten 118 5.6 Myndigheter mellan olika enskilda parter 123 5.7 Illojal maktutövning 124 5.8 Uppträdande och uttalanden 126 6 Objektivitetsprincipen idag 129 6.1 Grundlagskravets betydelse och begränsning 129 6.2 Relationen till demokratin 130

6

Innehåll Ingrid Helmius Proportionalitetsprincipen 133 1 Inledning 133 2 Historik 134 2.1 Inledning 134 2.2 Doktrin 134 2.3 Lagtext 137 2.3.1 Inledning 137 2.3.2 Tvångsmedel 138 2.3.3 Polislagen 142 2.3.4 Utanför lagtext 145 3 Högsta förvaltningsdomstolens praxis och förslaget till kodifiering i nya förvaltningslagen 148 3.1 Inledning 148 3.2 Högsta förvaltningsdomstolens praxis 148 3.3 Kodifiering i nya förvaltningslagen 159 4 Proportionalitetsprincipen och legalitetsprincipen 161 5 Sammanfattning 167 Lotta Lerwall Den kommunala likställighetsprincipen 169 1 Inledning 169 2 Beskrivning av likställighetsprincipen 170 2.1 Bakgrund 170 2.2 Principens tillämpningsområde 172 2.2.1 Förhållandet till övriga kompetensregler i kommunallagen 172 2.2.2 Personkretsen – endast kommunmedlemmar 174 3 Likabehandlingsbedömningen 177 3.1 Inledning 177 3.2 Uppenbar särbehandling 179 3.3 Val av jämförelse 180 3.3.1 Olika jämförelser 180 3.3.2 Jämförelse av den konkreta situationen 181 3.3.3 Val av jämförelseobjekt 186 3.4 Slutsatser ifråga om likabehandlingsbedömningen 188 4 Kravet på saklighet 189 4.1 Inledning 189 4.2 Generella slutsatser om sakliga skäl 190 4.3 Ändamålsöverväganden 192 7

Innehåll 4.4 Saklighetsbedömningen inom en laglighetsprövning 193 4.5 Jämförelse vid saklighetsbedömningen 196 5 Likställighetsprincipens förhållande till RF 1:9 197 5.1 Likhet inför lagen 197 5.2 Kravet på saklighet 198 6 Avslutande kommentarer 200 Olle Lundin Officialprincipen 203 1 Inledning 203 2 Principens omfattning 203 3 Allmänt om officialprincipen 205 4 Faktorer som påverkar principen 209 5 Utredningsskyldigheten, exempel från förvaltnings­myndigheter och förvaltningsdomstolar 212 6 Begränsningar i möjligheten att utreda 219 7 Avslutning 227 Gustaf Wall Rättskraftsprincipen och skyddet för berättigade förväntningar 231 1 Inledning 231 2 De bakomliggande idéerna 232 3 Rättskraftsprincipen 234 3.1 ”Mallen” – uppdelningen i beslutstyper 234 3.2 Undantagen 239 3.2.1 Förbehåll i författning och i beslut 239 3.2.2 Oriktiga eller vilseledande uppgifter 241 3.2.3 Säkerhetsskäl 242 3.2.4 Fortlöpande förmåner? 243 3.3 Något om förhållandet till förvaltningsprocessen 244 4 Skyddet för berättigade förväntningar 245 4.1 Allmänt 245 4.2 EU- och Europadomstolens praxis 246 4.3 Berättigade förväntningar i svensk praxis? 251 5 Avslutande ord 255 Litteratur 257 Författarförteckning 267 Sakregister 269 8

Förord

Förord I denna tredje upplaga av boken Offentligrättsliga principer har samtliga tidigare publicerade avsnitt varit föremål för översyn och uppdatering. I den nya upplagan har tillkommit ett avsnitt om rättskraft och berättigade förväntningar, författat av Gustaf Wall.

Uppsala i juni 2017 Lena Marcusson, redaktör

9

Principer inom den offentliga rätten

Lena Marcusson

Principer inom den offentliga rätten 1 Principer i allmänhet En principfast person håller fast vid vissa rättesnören, bestämda hållpunkter för sitt handlande, men behöver inte vara rigid i sitt iakttagande av detaljerade regler. Ett principbetänkande i utredningssammanhang drar upp riktlinjerna för hur ett förslag skall utformas, medan det mer detaljerade innehållet fastställs senare. Ofta anger en debattör att han eller hon ”i princip” anser något, medan den faktiska ståndpunkten i det enskilda fallet av olika skäl avviker från denna grundinställning. En princip avser tydligen i allmänt språkbruk vissa övergripande förutsättningar eller generella utgångspunkter för ett ställningstagande, men innehållet i principen anger å andra sidan inte det fullständiga underlaget för ett beslut. Det kan finnas omständigheter i det enskilda fallet som måste vägas in när man överväger konsekvenserna av principen i fråga.

Som Nils Jareborg påpekat återfinns principer inom en mängd områden, och de kan ha mycket olika karaktär. Han menar att det gemensamma för principerna är att de har att göra med kausalitet eller rationalitet: ”En princip är något som kommer före något annat, utgör grunden för något annat eller styr något annat”.1

2 Rättsliga principer Kan man då hävda att en rättslig princip har ett mer preciserat innehåll än det som här skisserats? Åter med Jareborg finner man att en rättslig princip är ett slags rättsregel (ibland kallad riktlinje) som utmärks av att den är överordnad eller 1

Jareborg, s. 139.

11

Lena Marcusson

grundläggande men också av att den är en böra-regel: man kan göra undantag från denna typ av regel utan att regeln behöver ändras. Man kan i det rättsliga övervägandet sägas tillämpa principen, i den meningen att man tar den i beaktande, även i det fall man kommer fram till att det finns mycket goda skäl att till slut avvika från den p.g.a. de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Därför bör man inte heller bli alltför förvånad över att det finns principer som kan vara mer eller mindre stridande mot varandra, t.ex. de två principer som enligt Jareborg ofta åberopas i straffrättsliga (och, kan vi notera här, förvaltningsrättsliga) sammanhang, nämligen rättssäkerhetsprincipen och effektivitetsprincipen.2 I ett sådant fall måste man ju till slut välja vilken av de två principerna som väger tyngst i det konkreta fallet. Man kan säga att en princip är en rättslig riktlinje av allmängiltig karaktär, en skriven eller oskriven norm som måste beaktas av beslutsfattaren. Ofta används uttrycket allmänna rättsgrundsatser synonymt med princip.3 Det brukar hävdas att de rättsliga principerna normalt inte är lagfästa och därför även kan vara svåra att överge. Principerna är mer varaktiga än andra regler och bildar ett slags dubbelt skikt i rätten, som har att göra med rättens autonomi i förhållande till den positiva, skrivna rätten.4 Detta kan leda till att man faktiskt behöver införa uttryckliga regler för att så att säga ta död på en princip. Men det händer också ganska ofta att en princip anses så viktig att den åtminstone delvis blir lagfäst. När kommunikationsprincipen formulerades i förvaltningslagen 1971, innebar det att principen om att parter skall ha rätt att bli hörda över det som anförs mot dem blev lagfäst till den del det är fråga om ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskild. Kommunikationsprincipen kan ändå hävdas även utanför detta tillämpningsområde, just som en allmän rättsgrundsats, en rättsprincip eller riktlinje för hur förvaltningsärenden mot enskilda i allmänhet bör bedrivas. I betänkandet En ny förvaltningslag, som presenterades våren 2010, föreslogs att kommunikationsprincipen, om det inte i det enskilda fallet är uppenbart obehövligt, skulle tillämpas i förvaltningsärenden, utan begränsning till ärenden som avser myndig2

Jareborg, s. 142.

En intressant diskussion kring innebörden av rättsliga principer och god förvaltningssed återfinns hos Tähti, s. 288 ff.

4 Michalsen, s. 694–698.

3

12

Principer inom den offentliga rätten

hetsutövning. Vissa undantag föreslogs dock, precis som enligt dagens förvaltningslag.5

3 Nationella och övernationella principer De allmänna rättsprinciperna har stor betydelse som rättskällor i EUrätten. De anses vara bindande inte bara för unionens institutioner utan också för medlemsstaternas domstolar och myndigheter vid genomförandet av gemenskapsrätten. De kan struktureras så att de övergripande principerna gäller gemenskapsrättens grundläggande drag och förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna, t.ex. principen om EUrättens företräde och lojalitetsprincipen, medan de materiella och de förvaltningsprocessuella principerna avser tillämpningen av den materiella EU-rätten, t.ex. proportionalitetsprincipen och kravet på god förvaltning.

I svensk offentlig rätt kan man se motsvarande uppdelning, där t.ex. principen om kommunal självstyrelse är övergripande, medan objektivitetsprincipen och offentlighetsprincipen tar mer direkt sikte på vad som skall gälla vid genomförandet av de offentligrättsliga uppgifterna.

Med en annan utgångspunkt kan man dela in principerna i sådana som handlar om juridisk metod, om hur tolkning och rättstillämpning ska ske, och sådana principer som avser den rättsliga ramen för agerandet och då särskilt beslutsfattandet enligt rättsordningen.

De sistnämnda principerna kan i sin tur indelas i materiella och formella principer, eller principer som rör det materiella innehållet i ett beslut och principer som handlar om förfarandet eller processuella principer.

Inom den svenska offentliga rätten utvecklades tidigt offentlighetsprincipen och officialprincipen, medan principen om meddelarskydd är av senare datum. I regeringsformen 1974 lagfästes både legalitetsprincipen och objektivitetsprincipen. Lagstiftningen inom området för 5

SOU 2010:29. En ny förvaltningslag. Förslaget har legat till grund för en lagrådsremiss från regeringen: En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag som överlämnades till Lagrådet den 23 februari 2017. Lagrådets yttrande kom den 10 mars 2017, varefter regeringen lämnade en proposition till riksdagen med förslag om att den nya förvaltningslagen ska träda i kraft den 1 juli 2018 (prop. 2016/17:180).

13

Lena Marcusson

förvaltningsförfarandet 1971 innebar att ett antal tidigare erkända principer om kommunikation, partsinsyn och motivering blev delvis lagreglerade. I 1986 års förvaltningslag kom serviceprincipen till uttryck. På motsvarande sätt kodifierades principerna i förvaltningsprocesslagen. De principer som avser den materiella delen av beslutsfattandet har delvis behandlats på motsvarande sätt. Att beslutsfattande ska präglas av opartiskhet och saklighet slås fast i regeringsformen, medan principen om proportionalitet inte fått samma generella lagstöd. Likhetsgrundsatsen för all offentlig förvaltning är lagfäst liksom numera även likställighetsprincipen och självkostnadsprincipen för den kommunala verksamheten.

För bedömningen av retroaktivitet och myndigheters möjlighet att ändra beslut hänvisas man däremot till principer som utvecklats i doktrin och rättspraxis.

I propositionen med förslag till förvaltningslag föreslår regeringen att vissa grundläggande principer för förvaltningen ska införas. Under rubriken Grunderna för god förvaltning föreslås 5 § få följande lydelse: Legalitet, objektivitet och proportionalitet 5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift.

I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk.

Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår för den som åtgärden riktas mot.

Förslaget innebär som synes en upprepning av vad som redan kan utläsas ur regeringsformens stadganden om legalitets- och objektivitetsprinciperna, men vad gäller proportionalitetsprincipen är det fråga om ett lagfästande av en generell princip, som haft en oklar räckvidd i svensk förvaltning. Förslaget innebär också att förvaltningslagen inte längre ska reglera endast de processuella frågorna utan även tar sikte på de materiella gränserna för beslutsfattandet i förvaltningen.

Den europeiska utvecklingen kommer troligen att leda till att allt fler principer för förvaltningen introduceras och/eller får en fastare utformning även inom den svenska förvaltningsrätten. I Finland har principen 14

Principer inom den offentliga rätten

om god förvaltning skrivits in i grundlagen,6 och i EU:s stadga från år 2000 om de grundläggande rättigheterna sammanfattas hur medborgarna skall bli bemötta av myndigheterna. I Sverige har det höjts röster för att EU skall få en egen förvaltningslag och vissa förberedande steg har tagits i den riktningen inom unionen.7 Rätten till god förvaltning, som den uttrycks i den finska grundlagen, omfattar rätten att få sin sak behandlad på behörigt sätt och utan dröjsmål samt rätten att i förvaltningsärenden bli hörd, få motiverade beslut och söka ändring. Men även de processuella rättigheter som regleras i den finska förvaltningslagen från år 2003 får anses ingå i god förvaltning: rätten till service och rätten att få sin sak behandlad av opartiska beslutsfattare. Olli Mäenpää menar dessutom att även de förvaltningsrättsliga rättsprinciper som omnämns i förvaltningslagen är viktiga inslag i begreppet god förvaltning. Det gäller proportionalitetsprincipen, jämlikhetsprincipen, objektivitetsprincipen, ändamålsbundenhetsprincipen och förtroendeskyddsprincipen. På detta sätt kan man säga att principen om rätten till god förvaltning får ett mer konkret innehåll och blir direkt tillämplig. Ändå är rättsskyddet på detta område relativt outvecklat. De allmänt hållna garantierna för god förvaltning bör preciseras närmare i lag för att ge ett fullgott rättsskydd.8 Uttryck som god förvaltning kan onekligen också bli problematiska i samband med bedömningar av tjänstemäns straffrättsliga ansvar. Är det i överensstämmelse med den straffrättsliga legalitetsprincipen att döma en tjänsteman för ett fel i myndighetsutövningen som består i att man brutit mot god förvaltningssed? Eftersom principer, som vi just konstaterat, är böra-regler, krävs det att det är fråga om grova och uppenbart orimliga övertramp. Det är också viktigt att man i domsmotiveringar och beslutsmotiveringar inte bara på ett svepande sätt hänvisar till allmänna rättsgrundsatser. Det behövs klarlägganden av vilka principer som avses, hur de tolkas och hur de inverkar på bedömningen i det enskilda fallet.

Under de senaste åren har ett antal grundläggande principer för den offentliga förvaltningen använts som utgångspunkt för det arbete med 6

I den finska grundlagens 21 § anges att olika garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning skall tryggas genom lag.

7 För ytterligare uppgifter om denna utveckling, se Jane Reichels kapitel.

8 Mäenpää, s. 3 ff.

15

Lena Marcusson

en gemensam värdegrund för de statsanställda, som initierades enligt ett förslag i betänkandet Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning.9 Principerna har sammanställts i skriften Den gemensamma värdegrunden för de statsanställda – grundläggande rättsliga principer och arbetet bedrevs till en början av en särskild myndighet, Kompetensrådet för utveckling i staten (KRUS) och därefter av Värdegrundsdelegationen, en arbetsgrupp i Regeringskansliet. Sedan delegationens uppdrag avslutats 2016, har det fortsatta arbetet med anknytande frågor om statstjänstemannarollen och om en god förvaltningskultur anförtrotts Statskontoret.10 De principer som avses sammanfattas i följande punkter: demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt för lika värde, frihet och värdighet samt effektivitet och service. Oavsett om man använder termen värdegrund eller talar om god förvaltningskultur, kan det konstateras att de principer som avses är grundläggande för den offentliga förvaltningen, både den statliga och den kommunala, och att de utgör en bas för vad som bör iakttas av det allmänna.

4 Antologins innehåll Denna lärobok, som har antologins form, inleds med ett avsnitt om Europadomstolens tolkningsprinciper av Karin Åhman. Bidraget illustrerar väl de europarättsliga principernas genomslag i svensk rätt men belyser också hur principerna i sig utvecklats genom domstolens praxis.

Därefter följer en presentation och analys av begreppet god förvaltning i den EU-rättsliga kontexten, författad av Jane Reichel.

I antologin behandlas sedan en del principer som på olika nivåer kommit till uttryck i den svenska lagstiftningen. Innehållet i de rättsregler det rör sig om är av ganska allmän karaktär, och den aktuella principens rättsliga innebörd fastställs närmare i praxis och doktrin. De principer det gäller har en central betydelse för förvaltningsrättsliga frågor, men flera av dem har en räckvidd även utanför förvaltningsrättens område och har självfallet också ofta motsvarigheter i andra länder. Det sistnämnda 9

SOU 2008:118.

Värdegrundsdelegationens slutrapport Att säkerställa en god statsförvaltning lämnades till regeringen i december 2016.

10

16

Principer inom den offentliga rätten

gäller inte minst legalitetsprincipen som presenteras av Fredrik Sterzel.

Denna grundlagsfästa princip har gamla anor i svensk rätt, och frågan om vilken betydelse den har för rättstillämpningen i praktiken behandlas närmare i Sterzels bidrag.

Därefter avhandlas objektivitetsprincipen och dess avtryck i rättspraxis av Thomas Bull, medan Ingrid Helmius studerar proportionalitetsprincipens historia och dess nutida betydelse i domstolarnas och myndigheternas verksamhet. Lotta Lerwall utvecklar hur den kommunala likställighetsprincipen bör tolkas och tillämpas i enlighet med den nuvarande kommunallagens lydelse inom ramen för reglerna om de kommunala befogenheterna och mot bakgrund av tidigare rättspraxis. Olle Lundin har tagit sig an en princip avseende förfarandet i förvaltningen, officialprincipen, som numera är lagfäst i förvaltningsprocesslagen och föreslås bli reglerad i den nya förvaltningslagen.11 Slutligen analyserar Gustaf Wall, i ett nytt kapitel i denna upplaga, principerna avseende rättskraften i förvaltningen och den europarättsliga principen om berättigade förväntningar.

Några av de viktigare offentligrättsliga och förvaltningsrättsliga principerna behandlas i denna antologi, som är tänkt att kunna användas som lärobok i de akademiska studierna på juristprogrammet men som även kan tänkas vara av intresse för en vidare krets. Avsikten är att genom studier av historisk utveckling och rättspraxis ge kännedom om principernas ursprung och betydelse, förmedla kunskap om vilken roll rättsliga principer spelar i det praktiska rättslivet och belysa de rättsliga principernas normativa karaktär.

11

Prop. 2016/17:180, 23 §.

17

till utövare av offentlig makt. De rättsprinciper som utvecklats inom den offentliga rätten är till för att garantera att relationerna mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna utformas på ett sätt som tryggar rättssäkerheten. Innebörden i de olika principerna utmejslas och definieras i praxis. Genom detta sker en rättsutveckling som innebär att ramarna för maktutövning preciseras utan att ny lagstiftning införs. Principernas innehåll, som de utvecklats i praxis, påverkar i sin tur lagstiftningens innehåll. Det är mot denna bakgrund angeläget att förstå de offentligrättsliga principernas betydelse för lagstiftning och rättstillämpning, deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll.

Boken ger både studenter och forskare en bild av offentligrättsliga principer som är nödvändig för att nå djupare förståelse för hur den offentliga makten kan och bör utövas.

Offentligrättsliga principer

Den offentliga rätten behandlar medborgarnas förhållande

Red. Lena Marcusson

3

Offentligrättsliga principer

ISBN 978-91-7678-993-3

Upplaga 3