Uppdrag offentlig granskning Under de senaste årtiondena har användningen av olika granskningsformer för att undersöka, kontrollera och bedöma resultatet av offentlig politik ökat lavinartat. I Sverige och i andra länder investerar regeringar omfattande resurser och politisk tilltro till granskningars positiva effekter. Men vad innebär all denna granskning? Hur är det tänkt att olika former av granskning ska fungera? Är granskning alltid av godo? I Uppdrag offentlig granskning beskrivs, jämförs och analyseras fem granskningsformer: tillsyn, revision, utvärdering, ackreditering samt kvalitets- och rankningssystem. Jämförelsen sker med avseende på gemensamma kännetecken och specifika särdrag, orsaker till varför användningen har ökat samt vilka problem de olika granskningsaktiviteterna antas vara en lösning på. I boken problematiseras och diskuteras också granskningsfenomenets orsaker och funktioner i ett nutida samhälleligt och demokratiteoretiskt perspektiv. Särskild uppmärksamhet riktas mot de effekter, både positiva och negativa, som granskning av offentlig politik och verksamhet kan få för ansvarsutkrävande, verksamhetsutveckling och förtroendet för det demokratiska systemet. Boken vänder sig i första hand till studenter i offentlig förvaltning och statsvetenskap, men också till studenter i andra samhällsvetenskapliga ämnen som till exempel socialt arbete, företagsekonomi, sociologi samt till anställda i kommuner och stat med intresse för granskningens teori och praktik.
Vicki Johansson Lena Lindgren (red.) | Uppdrag offentlig granskning
Bokens författare är alla knutna till forskningsplattformen Granskning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. De har flerårig erfarenhet av forskning och undervisning om granskningens former, funktioner, effekter och användning i offentliga och privata verksamheter och i samhället i stort.
Uppdrag offentlig granskning
Art.nr 36037
www.studentlitteratur.se
978-91-44-08090-1_01_cover.indd 1
Vicki Johansson & Lena Lindgren (red.)
2013-01-23 13.27
Omslagsbild: Kattfoten – Sveriges äldsta konsumentskydd. I samband med att staten 1754 tog över kontrollen av allt guld, silver och tenn som tillverkades inom riket infördes kattfoten som opartisk kontrollstämpel. Stämpeln består av lilla riksvapnet Tre Kronor i en trepassformad sköld. (Källa: SP Sveriges tekniska forskningsinstitut, www.sp.se)
Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen. Kopiering, utöver lärares begränsade rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonus Presskopias skolkopieringsavtal, är förbjuden. För information om avtalet hänvisas till utbildningsanordnarens huvudman eller Bonus Presskopia. Den som bryter mot lagen om upphovsrätt kan åtalas av allmän åklagare och dömas till böter eller fängelse i upp till två år samt bli skyldig att erlägga ersättning till upphovsman eller rättsinnehavare. Denna trycksak är miljöanpassad, både när det gäller papper och tryckprocess.
Art.nr 36037 ISBN 978-91-44-08090-1 Upplaga 1:1 © Författarna och Studentlitteratur 2013 www.studentlitteratur.se Studentlitteratur AB, Lund Omslagslayout: Signalera/Jens Martin Printed by Graficas Cems S.L., Spain 2013
978-91-44-08090-1_01_book.indd 2
2013-01-21 09:52
Innehåll
Förord 7 Författarpresentationer 9 K apitel 1
Uppdrag offentlig granskning 13
V ic k i Joh a n s s on o c h L e na L i n d gr e n Granskning i fokus 14 Granskningens och ansvarsutkrävandets idé 16 Begreppen granskning och ansvarsutkrävande 16 Privata styrformer blir offentliga 19 Demokratiska systems överlevnadsförmåga och stabilitet 21 Politisk effektivitet och legitimitet 21 Resultatbaserat ansvarsutkrävande 23 Granskning av granskningsformer? 26 Att läsa vidare 28 K apitel 2
Granskning som möjlighet och hot 29
V ic k i Joh a n s s on o c h L a r s K a r l s s on Risksamhället 30 Granskningssamhället 34 Det mot(demokratiska) samhället 36 Granskning som problem eller möjlighet 41 Den offentliga granskningens konsekvenser utifrån ett verksamhetsperspektiv 41 Den offentliga granskningens konsekvenser utifrån ett demokratiskt perspektiv 45 Att läsa vidare 48 © F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 3
3
2013-01-21 09:26
Innehåll K apitel 3
Tillsyn 49
M at s Be ngt s s on o c h E m m a E k Kort om en lång historia 50 Idealtypiska drag 52 Problem som tillsyn ska lösa 55 Tillsynarna 59 De tillsynade 60 Forskning om tillsyn 63 Tillsynens effekter 63 Tillsyn för att förbättra tillsynens funktion 65 Varför tillsynare agerar olika 65 Att läsa vidare 66 K apitel 4
Revision 69
M a r i a Gu s tavs on o c h L a r s K a r l s s on Ett granskningsinstrument med lång historia 70 Professionalism, reglering och oberoende 72 Vilket problem ska revisionen lösa? 78 Revisorerna 82 De reviderade 83 Några iakttagelser från forskning om revision 85 Att läsa vidare 87 K apitel 5
Utvärdering 89
A n dr e a s I va r s s on o c h O s va l d o S a l a s Två historier om utvärderingens historia 89 Idealtypiska drag 91 Utvärderingsansatser 93 Problem som utvärdering ska lösa 95 Demokrati 96 Samhällsekonomisk effektivitet och rättvisa 98 Rationalism, framsteg och lärande 99 De som utvärderar 100
4
978-91-44-08090-1_01_book.indd 4
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
Innehåll
De som utvärderas 102 Idealen ställs mot forskningen 104 Att läsa vidare 106 K apitel 6
Ackreditering 107
Ingr id Gustafsson och K r istina Ta mm Ha ll ström Alla dessa märken 107 Idealtypiska drag för granskningsformen 111 Vilka problem är granskningsformen en lösning på? 117 Granskarna och de granskade 120 Iakttagelser från forskningen 122 Att läsa vidare 125 K apitel 7
Kvalitets- och rankningssystem 127
L e na L i n d gr e n Vad är kvalitetsmätning och rankning, och hur kan dessa verktyg användas? 127 Kvalitetsmätandets historia och utveckling 130 Några olika sätt att se på kvalitetsmätningar 132 Att göra kvalitet mätbart 136 En sammansatt och dyster kunskapsbas 139 Att läsa vidare 142 K apitel 8
Granskningsformernas betydelse 143
V ic k i Joh a n s s on o c h A n dr e a s I va r s s on Granskningars facit 144 Granskning som normskapare 147 Ger granskningar kunskap? 149 Granskningspraktikernas initiativ, konsekvenser och användning 154
Referenser 161
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 5
5
2013-01-21 09:26
978-91-44-08090-1_01_book.indd 6
2013-01-21 09:26
Förord
Tillsyn, revision, utvärdering, ackreditering och certifiering samt kvalitets- och rankningssystem är aktiviteter som en bit in på 2000-talet i ökad grad används för att granska och bedöma resultatet av offentlig politik, i Sverige likväl som i flertalet andra länder. På ett eller annat sätt används granskningsaktiviteter för att systematiskt beskriva och värdera offentliga och privata verksamheter för olika syften. Ordet granskning använder vi därför som ett samlingsbegrepp och familjenamn för den här typen av aktiviteter, även om orsakerna till att olika typer av granskningar genomförs kan variera. De två vanligaste motiven till att granskningar genomförs är att sådana antas skapa förutsättningar för kontroll och ansvarsutkrävande samt främja och positivt understödja verksamhetsutveckling. Det är emellertid kontrollinriktad granskning som har expanderat mest under senare år, det vill säga granskningar som görs i efterhand i syfte att övervaka att offentliga och privata verksamheter följer lagar, lever upp till beslutade mål samt har förväntad kvalitet. Det är också kontrollinriktad granskning i efterhand som utgör denna boks huvudsakliga fokus och studieobjekt. Granskning är inte bara en generisk beteckning för ett antal närbesläktade och allt mer vanligt förekommande aktiviteter för att undersöka hur politiska beslut omvandlas till konkreta resultat. Det är också ett centralt forskningstema på Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Här har en grupp lärare och forskare sedan flera år tillbaka ägnat sig åt forskning och undervisning om granskningens former, funktioner, effekter och användning i offentliga och privata verksamheter och i samhället i stort. Det är denna för Förvaltningshögskolan unika och flervetenskapliga kompetens som har gjort det möjligt för oss att skriva Uppdrag offentlig granskning; som har gjort det möjligt för oss att i en och samma bok ge en beskrivande © F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 7
7
2013-01-21 09:26
Förord
och jämförande bild av olika granskningsaktiviteter samt problematisera granskningsfenomenet som sådant. Även om Uppdrag offentlig granskning är en antologi har vår ambition varit att boken ska kunna läsas som en sammanhållen helhet. Vi har därför använt en gemensam struktur som de olika kapitelförfattarna utgått från i sitt skrivande. Genom detta arbetssätt har vi velat skapa förutsättningar för att jämföra och problematisera olika granskningsaktiviteters gemensamma kännetecken och särdrag. Vår förhoppning är att resultat har blivit det avsedda. Teoretiska och empiriska studier om granskning som fenomen och praktik är ett stort och växande forskningsområde, både nationellt och internationellt. Av detta skäl finns mycken intressant och spännande forskningslitteratur som vi som svenska granskningsforskare har stor glädje och nytta av. Det är i samtal med andra som granskningens kunskapsbas kan öka och begreppsutvecklingen förbättras. I Uppdrag offentlig granskning hänvisar och problematiserar vi därför ofta till forskningsresultat som presenterats på engelska. Vi har dock för att förenkla läsandet valt att översätta engelska citat till svenska, och om inget annat framgår av texten är de översättningar som finns våra egna. Granskning är här för att stanna. Vi alla, vare sig vi är medborgare, brukare, forskare, tjänstemän eller politiker behöver kunskap om vad granskning är och vilka former den kan ta. Sådan kunskap gör det möjligt för oss att diskutera och reflektera över granskningens positiva och negativa effekter på kort och lång sikt, för samhället i stort, demokratin och de verksamheter som granskas. Vår förhoppning är att Uppdrag offentlig granskning är ett bidrag till denna viktiga och nödvändiga diskussion.
Vicki Johansson och Lena Lindgren
8
978-91-44-08090-1_01_book.indd 8
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
Förfat tarpresentationer
Mats Bengtsson är fil. dr i offentlig förvaltning och verksam vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Han disputerade 2012 på avhandlingen Anteciperande förvaltning. Hans forskningsintresse är inriktat mot relationen mellan politiker och tjänstemän, genomförandet av politiska beslut samt hur kommuner och länsstyrelser utövar tillsyn. Emma Ek är fil. dr i offentlig förvaltning och verksam vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hennes forskningsområde rör styrning och organisering i offentlig sektor, med särskilt fokus på granskning. I hennes avhandling från 2012 De granskade. Om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara studerar hon hur granskningsbarhet organiseras i offentlig verksamhet, med tillsyn i skola och äldreomsorg som fall. Ingrid Gustafsson är doktorand i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. I sin avhandling studerar hon det ökade inslaget av standarder i organiseringen av offentlig sektor och den granskning som görs av att standarderna följs; certifiering och ackreditering. Som fall studeras den statliga myndigheten Swedac och dess arbete med standarder och ackreditering. Maria Gustavson är fil. dr i offentlig förvaltning och forskare och lärare på Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Hon disputerade 2012 på avhandlingen Auditing the African State. International Standards and Local Adjustments. Hennes forskning handlar i huvudsak om förvaltningsreformer i utvecklingsländer, särskilt i Afrika söder om Sahara och om betydelsen av revision för demokratin och den offentliga sektorns verksamheter. © F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 9
9
2013-01-21 09:26
Författarpresentationer
Andreas Ivarsson är fil. dr i offentlig förvaltning och verksam vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Han disputerade 2011 på avhandlingen Lokal Policydesign. Hans forskningsintressen omfattar policyanalys och utvärdering med särskilt fokus på kommunal verksamhet. Vicki Johansson är fil. dr i statsvetenskap och docent i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hennes forskning är inriktad mot betydelsen av den offentliga förvaltningens styrning och organisering för politisk effektivitet och olika tjänstemannagruppers yrkesroller, arbetsmetoder, beslutsfattande och värdemönster. Granskning som fenomen, styrmedel och praktik ligger i centrum för hennes forskning. Hon har mångårig erfarenhet av undervisning inom granskningsområdet och har bland annat utvecklat den mycket populära årliga universitetskursen Tillsyn i teori och praktik, som hittills lockat deltagare från ett 50-tal tillsynsmyndigheter. Vicki har bland annat skrivit boken Tillsyn och effektivitet. Om statliga inspektörers yrkesroller och strategival (2006) och boken Vägen till en väg. Riskhantering och beslutspraktiker i vägbyggnadsprocessen (2011). Lars Karlsson är fil. dr i statsvetenskap och lektor i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hans forskning är inriktad mot styrning och förändring av välfärdsstaten samt revision med särskilt fokus på kommunal revison. Han har bland annat skrivit avhandlingen Konflikt eller harmoni? Individuella rättigheter och ansvarsutkrävande i svensk och brittisk sjukvård. Lena Lindgren är fil. dr i statsvetenskap och docent i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Hennes forskning är inriktad på teori- och metodutveckling i utvärdering och policyanalys. Hon har mångårig erfarenhet av undervisning inom dessa områden, har genomfört en mängd utvärderingar på uppdrag av myndigheter och organisationer, och fungerar som metodstöd för kommuner i Västra Götalandsregionen. Lena har bland annat skrivit boken Utvärderingsmonstret – kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn (2006) och Terminologihandbok för utvärdering (2012).
10
978-91-44-08090-1_01_book.indd 10
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
Författarpresentationer
Osvaldo Salas är ek. dr i nationalekonomi och docent i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. Han har en lång undervisningserfarenhet inom ämnen som nationalekonomi, utvärderings- och kvantitativa metoder. Hans forskningsområde är privatiseringseffekt inom den kommunala sektorn och samhällsekonomiska utvärderingar. Osvaldo har bland annat skrivit läroboken Övningar i makroekonomi (2011). Kristina Tamm Hallström är ek. dr och docent i företagsekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm och verksam som forskningsledare vid Stockholm Centre for Organizational Research (Score). I sin forskning intresserar hon sig för frågor om legitimitet och auktoritet i transnationellt standardiseringsarbete, men också för den kontrollorganisering som är kopplad till standarder och produktmärkningar i form av certifiering och ackreditering. Kristina är en av redaktörerna till boken Den organiserade frivilligheten (2004).
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 11
11
2013-01-21 09:26
978-91-44-08090-1_01_book.indd 12
2013-01-21 09:26
Kapitel 1
Uppdrag offentlig granskning V ick i Joh a ns s on o ch L e na L i n d gr e n
Sveriges Kommuner och Landsting kräver nu en oberoende granskning av influensasatsningen. (TT 2010-06-28)
Lärarförbundets senaste ranking över landets bästa skolkommuner innebar ett rejält bakslag för Lerums kommun. (GP 2011-11-22)
Vi menar … att psykiatrin på samma sätt behöver utsättas för öppna jämförelser. (Sydsvenskan 2010-70-3)
Stärk kontrollen av välfärdskvaliteten … När verksamheten kommit i gång måste uppföljning, utvärdering och tillsyn vara effektiv. Verksamheten ska följas upp och utvärderas regelbundet mot angivna mål och tydliga kvalitetskriterier. (GT 2011-11-17)
Den ranking som görs varje år över hur bra sjukhusen är på att ta emot AT-läkare är viktig. (Västerviks tidning 2011-09-16)
Efter Dagens Nyheters artiklar i veckan höjs nu krav inom regeringen på att inrätta en helt fristående myndighet som övervakar polisens arbete. (DN 2011-09-24)
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 13
13
2013-01-21 09:26
Vicki Johansson och Lena Lindgren
Granskning i fokus Under de senaste årtiondena har användningen av olika granskningsformer för att undersöka och kontrollera resultatet av offentlig politik ökat. En förskjutning i styrningen från politikens inflödessida till politikens utflödessida har ägt rum. Det är i dag snarare regel än undantag att politiska företrädare, offentliga myndigheter, intressegrupper och media genomför och efterlyser granskning av olika slag för att komma till rätta med offentlig politik som uppfattas som problematisk. Det kan exempelvis handla om skolor som inte når de nationella målen i skollagen och läroplaner, om skillnader i kvalitet inom vården och omsorgen om äldre, om företag som inte följer miljölagstiftningen eller om alltför varierande verksamhetsresultat mellan landets polismyndigheter. Trots att resultatet av offentlig politik granskas och bedöms i en omfattning som aldrig tidigare skådats, framförs ständigt krav på än mer granskning av olika aktörer. Den ökande användningen av olika granskningsformer för att undersöka och bedöma offentlig politik och verksamhet är inte unik för vårt land; runt om i världen pågår en liknande utveckling. Många forskare talar om ett granskningssamhälle som en internationell megatrend. Detta är ett samhälle där granskning i alla former framstår som viktig och legitim och där allt fler organisationer ägnar sig åt att granska andra organisationer (Power 1997; Bouckaert och Halligan 2008). Vid sidan av offentliga myndigheter på internationell, europeisk, nationell och lokal nivå som i ökad utsträckning ägnar sig åt granskning finns en växande marknad av privata aktörer som på kommersiell basis erbjuder granskningstjänster, bland annat i form av ackreditering av offentliga verksamheters ledningssystem och miljösystem (Levay och Waks 2006; Pollitt och Bouckaert 2011). Vid internationella jämförelser brukar Sverige, tillsammans med länder som Storbritannien och Nederländerna, betraktas som pionjärer vad gäller granskning. I dessa länder är offentliga granskningsaktiviteter i hög grad institutionaliserade, vilket bland annat visar sig genom att granskning föreskrivs i bestämda situationer och genom att arbetet sker enligt etablerade mönster i enlighet med särskilda procedurer och metoder (Foss Hansen 2000; Furubo, Rist och Sandahl 2002). Svensk förvaltningspolitik har under 2000-talet också präglats av en trend som går ut på att stärka granskning genom att separera myndigheternas utvärderings- och tillsynsfunktioner 14
978-91-44-08090-1_01_book.indd 14
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
1 Uppdrag offentlig granskning
från de uppgifter som handlar om att förverkliga politiken inom ett område. Utvärdering har organiserats i ett flertal sektorsspecifika fristående myndigheter såsom Vårdanalys, Kulturanalys och Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar samtidigt som ett antal separata tillsynsmyndigheter har skapats, exempelvis Inspektionen för socialförsäkringen. Kännetecknande för utvecklingen är vidare att myndigheters uppgifter i ökad grad renodlas, så att normering samt tillståndsgivning och tillsyning och kontroll läggs på olika myndigheter. Innan Skolinspektionen bildades ansvarade till exempel Skolverket för såväl tillsyn och normering som tillståndsgivning men därefter har Skolinspektionen övertagit tillsyns- och tillståndsansvaret medan Skolverket fortfarande ansvarar för normering. En liknande utveckling pågår för närvarande inom vård- och omsorgsområdet där regeringen förbereder inrättandet av en ny inspektionsmyndighet. Inspektionen för vård och omsorg övertar från och med 2013 Socialstyrelsens nuvarande tillsyns- och tillståndsuppgifter men Socialstyrelsen ansvarar även fortsättningsvis för normering, bidragsgivning och kunskapsutveckling. Parallellt med den nu beskrivna utvecklingen går det nästan inte en dag utan att det dyker upp frågor om ansvar i samband med att gransknings resultat presenteras i media. Vid politiska misslyckanden, och när allvarliga otillfredsställande tillstånd uppdagas, ställs i den offentliga debatten ständiga krav på att den eller de som misskött sitt uppdrag eller misslyckats med sin uppgift ska ställas till svars och på att åtgärder ska vidtas. I TV:s samhälls- och debattprogram, i tidningarnas nyhetstexter och ledarartiklar och i bloggosfären förs en intensiv diskussion om ansvar och skuld när granskningsresultat presenteras, som till exempel under 2011 när granskningar av äldreboenden visade att det förekom vanvård. Ansvarsdiskussionerna handlade om den politiska ledningens ansvar, om myndigheters ansvar och de offentliga tjänstemännens ansvar: Vem var egentligen ansvarig för vad? Hur kan de ansvariga ställas till ansvar om de har gjort fel? Diskussionerna komplicerades ytterligare av att flera äldreboenden som kritiserades var privata företag som kontrakterats för att utföra offentlig vård. Om en kommun anlitar ett företag för att utföra offentligt finansierade uppgifter, vilket är vanligt i dag, vem är då ansvarig om det uppstår problem? Hur ett samhälle hanterar frågor om ansvar och ansvarsutkrävande är av central vikt för det demokratiska systemets sätt att fungera, vilket är en fråga som under senare år fått allt större uppmärksamhet både i Sverige och i andra © F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 15
15
2013-01-21 09:26
Vicki Johansson och Lena Lindgren
länder. Uttryck som ”accountable government” och ”accountable industry” är uttryck som används i internationell litteratur i ämnet (Bovens, Schillermans och ´t Hart 2008). Politiker i alla partier, statliga myndigheter, intresseorganisationer och medborgare lyfter ofta och gärna fram granskning som lösningen på all världens problem. Men är granskning alltid svaret? Har olika granskningsformers särskiljande drag betydelse för i vilka sammanhang de är lämpliga att använda? Är granskning kanske rent av olämplig och kontraproduktiv i vissa sammanhang? Kan granskningsfenomenet påverka grundläggande samhälleliga värden och processer på ett inte avsett och oönskat sätt? Utifrån en noggrann analys av olika granskningsaktiviteters gemensamma kännetecken och särdrag kommer vi i denna bok att problematisera granskningsfenomenets orsaker och funktioner i ett nutida samhälleligt och demokrati teoretiskt perspektiv.
Granskningens och ansvarsutkrävandets idé Begreppen granskning och ansvarsutkrävande
Granskning uppträder i många olika skepnader. I Sverige är tillsyn, revision, utvärdering, ackreditering samt kvalitets- och rankningssystem några av de mer vanligt förekommande granskningsformer som används, vilka var och en inom sig rymmer flera olika metoder. Alla fem går på ett eller annat sätt ut på att beskriva och bedöma en verksamhet antingen i syfte att komma till rätta med implementeringsproblem, främja regelefterlevnad och måluppfyllelse, effektivisera verksamheter, förbättra resultat eller höja kvaliteten. Gemensamt för dem alla är vidare att de fokuserar på de senare leden i en policyprocess, det vill säga politikens genomförande och resultat. Resultat är vad som har kommit ut från en verksamhet (exempelvis i form av ett beslut eller en tjänst), och vilka effekter denna prestation har bidragit till (exempelvis andra levnadsbetingelser) för den eller de som har mottagit den. Även om granskningar rent konkret sätter fokus på resultatet av offentlig politik är ett av granskningens centrala syften också att genom återkoppling påverka formuleringen av politik, det vill säga dess initiering, planering och beslutsfattande. Givet denna innehållsliga kärna varierar granskningens tillämpning mellan och inom olika granskningsformer. Granskningar kan
16
978-91-44-08090-1_01_book.indd 16
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
1 Uppdrag offentlig granskning
ske på olika initiativ och med eller utan de granskades samtycke. De kan genomföras regelbundet eller vid enstaka tillfällen. De kan utföras av interna och/eller externa aktörer. Granskningar kan fokusera på olika aspekter av en verksamhet. Vissa granskningar är därutöver mycket standardiserade medan andra är mer situationsanpassade (Johansson 2006a; Sahlin-Andersson 2006; Lindgren 2012a). Ett av granskningens huvudsyften är att generera kunskap om hur offentlig politik och verksamhet fungerar eller inte fungerar, en kunskap som kan användas som underlag för att förbättra verksamheter och genomförandet av offentlig politik. Men granskningens syfte är ur ett demokratiteoretiskt perspektiv vidare än så. Information som genereras via granskningar antas främja möjligheterna till ansvarsutkrävande i ett demokratiskt samhälle. Demokrati betyder folkstyre. I en representativ demokrati av det slag som den svenska är utser folket i fria val representanter, det vill säga förtroendevalda politiker till beslutande parlament som ges rätt att fatta beslut å folkets vägnar under en begränsad tid. I Sverige utser folket representanter till kommunfullmäktige, landstingsfullmäktige, regionfullmäktige, riksdagen och Europaparlamentet. Ett grundläggande kännetecken för ett demokratiskt system är att det finns möjligheter för folket att hålla ett vakande öga på hur de förtroendevalda på olika nivåer sköter det uppdrag som folket har gett dem. En central tanke i demokratiteori är nämligen att legitimitet för beslut och dess effekter endast kan uppnås om det går att ställa de ansvariga till svars för hur ett beslut genomförs och vilka effekter det får. Fyra centrala kriterier måste vara uppfyllda för att någon i praktiken ska kunna ställas till ansvar för hur beslut genomförs och vilka effekter de får. För det första måste det gå att urskilja vem som är ansvarig för det som genomförts, det måste finnas en länk mellan handling och genomförande. För det andra måste det finnas en förväntad bild av vad som är tänkt att uppnås som handlingen kan jämföras mot. För det tredje måste information om politikens resultat finnas tillgänglig som grund för bedömningen av huruvida någon har fullgjort sitt uppdrag eller inte, i form av en kontinuerlig, saklig och oberoende granskning. För det fjärde måste det också finnas mekanismer i form av metoder och processer för att utkräva ansvar (Lindström 2012). Den traditionella mekanismen för ansvarsutkrävande i en representativ demokrati utgörs av medborgarnas rätt att i allmänna, fria och jämlika val ta ställning till om landets politiska styrelse ska få förnyat förtroende eller © F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 17
17
2013-01-21 09:26
Vicki Johansson och Lena Lindgren
inte. Men i den moderna välfärdsstaten är ett sådant traditionellt perspektiv alltför snävt. I den nutida allmänna debatten är det inte heller främst denna traditionella ansvarighetsrelation som ligger bakom de ökande behoven och kraven på granskningsinformation av olika slag. I debattens fokus står i stället den politiskt-administrativa ledningens, medborgarnas och brukarnas möjligheter att utkräva ansvar av dem som i praktiken planerar, genomför och verkställer politiskt fattade beslut. Mekanismerna för ansvarsutkrävande kan här se ut på olika sätt, exempelvis allvarliga samtal, minskade resurser, entledigande och så vidare. För att ett politiskt system ska kunna definieras som demokratiskt måste det finnas reella möjligheter för medborgarna att utkräva ansvar av dem som i statens tjänst genomför och verkställer offentligt fattade beslut. I demokrati teoretisk litteratur kallas detta slags ansvarsutkrävande för proceduriellt ansvarsutkrävande, vilket innebär att det måste finnas mekanismer som gör att medborgarna kan kontrollera att offentliga beslutsfattare följer den lagstiftning som finns i sin maktutövning (Poulsen 2009). Möjligheten för medborgarna att överklaga offentliga beslut som strider mot lag är kärnan i proceduriellt ansvarsutkrävande. I en svensk kontext är de två viktigaste formerna för proceduriellt ansvarsutkrävande laglighetsprövning och förvaltningsbesvär. Laglighetsprövning innebär att medborgarna kan överklaga beslut som de uppfattar strider mot gällande regelverk för hur beslut ska fattas och vad besluten får handla om, medan förvaltningsbesvär innebär att medborgarna kan överklaga beslut riktade mot dem själva som individer om de upplever att besluten går dem emot. Den ökande fokuseringen på resultatbaserat ansvarsutkrävande är relaterat till det faktum att styrtekniker från det privata näringslivet, som brukar benämnas New Public Management (NPM), under de senaste trettio åren har blivit vanligare inom ramen för det politiskt administrativa systemet. Principen om proceduriellt ansvarsutkrävande har minskat i betydelse under de senaste årtiondena, enligt många forskare. Som en följd av att mål- och resultatstyrning samt andra idéer och styrtekniker hämtade från det privata näringslivet i allt högre grad numera tillämpas vid styrning av offentliga verksamheter har i stället principen om ansvar för resultat (eng. accountability for performance) hamnat i centrum för den offentliga debatten (Pollitt och Bouckaert 2011; Poulsen 2009). Harry Hatry har beskrivit den utveckling som skett som en övergång från ”ansvarsutkrävande i relation 18
978-91-44-08090-1_01_book.indd 18
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
1 Uppdrag offentlig granskning
till lagefterlevnad” till ”ansvarsutkrävande i förhållande till resultat” (Hatry 1999). För att resultatbaserat ansvarsutkrävande ska kunna fungera krävs att ansvariga dokumenterar, följer upp och redovisar vilka prestationer den offentliga verksamheten åstadkommer, samt vilka effekter den har för olika målgrupper. Privata st yrformer blir offentliga
Den ökade fokuseringen på den offentliga politikens resultat och därmed på resultatbaserat ansvarsutkrävande är alltså nära relaterat till det faktum att NPM – idéer och styrformer från det privata näringslivet – numera användas regelmässigt inom ramen för det politiskt-administrativa systemet. I litteraturen beskrivs NPM som en internationell reformrörelse för förnyelse av den offentliga sektorn, om än med betydande nationella och lokala variationer. Varken i en svensk eller i en internationell kontext har NPM-reformer genomförts på ett entydigt sätt, även om de reformer som genomförts har haft vissa gemensamma kännetecken. Typiska komponenter såsom tydligare mål- och resultatkrav, decentralisering och delegering, utvecklat ledarskap, skapandet av kvasi-marknader och olika kundvalsmodeller har varit vanliga (Hood 1995). Flertalet av dessa reformer är nu så allmänna och oomtvistade att många betraktare menar att de utgör normaltillståndet i den offentliga sektorn i Sverige och i övriga OECD-länder (OECD 2011). Två sammanlänkade faktorer, varav den ena är strukturrelaterad och den andra är aktörsrelaterad, brukar lyftas fram som förklaring till varför NPM-rörelsen fick ett sådant genomslag i framför allt västvärden. Västvärldens ekonomiska kris under 1980-talet genererade en politisk debatt i vilken den offentliga förvaltningens effektivitet ifrågasattes, utifrån ett nyliberalt perspektiv (Moran 2001, 2002). Nyliberala debattörer argumenterade för föreställningen att den offentliga sektorns traditionella byråkratiska organisations- och styrtekniker motverkade ett effektivt resursutnyttjande. I stället för att staten genom centralt beslutsfattande och hierarkiska implementeringsstrukturer skulle fatta beslut om vad som skulle produceras och hur, menade dessa debattörer att den offentliga sektorns leverans av service borde bygga på marknadens fördelningsprincip, det vill säga konkurrens. Marknadsmekanismen konkurrens borde användas för att identifiera medborgarnas efterfrågan och säljarnas utbud, både vad gäller © F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 19
19
2013-01-21 09:26
Vicki Johansson och Lena Lindgren
kvantitet och kvalitet. Genom skapandet av kvasimarknader, som till exempel beställar-utförarsystem, och genom att tillämpa mål- och resultatstyrningstekniker skulle den offentligt finansierade servicens kostnadseffektivitet och kvalitet kunna förbättras. Om den politiska ledningen fattar beslut om övergripande mål medan beslut om servicens konkreta utformning överlåts på dem som har bäst kunskap om hur medborgarnas efterfrågan ser ut, det vill säga de som arbetar med att producera offentlig service, skapas förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Därutöver, menade marknadsförespråkarna, får brukarna av offentligt finansierad service möjligheter till direkt demokratiskt inflytande, eftersom de genom att använda ”konsumentens” makt – att välja eller välja bort service utifrån egna preferenser – kan rösta med fötterna. Marknadsförespråkarna hävdade alltså att marknadens eget regleringssystem borde användas som grund för ett kostnadseffektivt offentligt beslutsfattande – kostnadseffektiviteten i kombination med efterfrågestyrningen antogs skapa legitimitet för politikens resultat och utfall. Marknadsförespråkarnas verklighetsuppfattning och kritik fick stort genomslag i den offentliga politiska debatten. Med start i Storbritannien, Nya Zeeland och Australien i början av 1980-talet började NPM-reformer att genomföras i stor skala. I dag är Sverige ett av de länder som enligt forskningen om NPM-reformer i högst grad och mest konsekvent har genomfört reformer med grund i marknadsförespråkarnas förslag (Pollitt och Bouckaert 2011). Friskolereformen 1992, husläkarreformen 1993, vårdval i primärvården 2008, lagen om valfrihetssystem 2009 samt implementeringen av mål- och resultatstyrningstekniker är exempel på reformer som har genomförts inom ramen för det svenska politiskt-administrativa systemet på kommunal och statlig nivå under de senaste 30 åren. Men genomförandet av NPM-inspirerade reformer har också genererat ökade krav på möjligheter att utkräva ansvar utifrån verksamheters resultat, och det av två skäl. För det första har tillämpningen av olika valfrihetsmodeller och måloch resultatstyrningstekniker genererat ett behov bland beslutfattarna på nationell och kommunal nivå av att få kunskap om och kontrollera resultatet av den förda politiken. För det andra har implementeringen av olika valfrihetsmodeller genererat behov av granskningsinformation som medborgarna kan använda som beslutsunderlag vid val av offentligt finansierad service, till exempel skolor, äldreomsorg och primärvård. Detta förklarar framväxten av en marknad för olika kvalitets-, utvärderings- och rankningsmodeller. 20
978-91-44-08090-1_01_book.indd 20
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
2013-01-21 09:26
1 Uppdrag offentlig granskning
I fokus för de tre ansvarighetsmekanismerna – allmänna val, proceduriellt ansvarsutkrävande och resultatbaserat ansvarsutkrävande – finner vi utfallet av offentlig politik. Det är genom att bedöma utfallet av den offentliga politiken som ansvar utkrävs, och det är själva förekomsten av ansvarighets mekanismer som antas skapa legitimitet för demokratin som politiskt beslutssystem snarare än politikens resultat i sig. Men är det så här enkelt? Räcker det att det finns formella ansvarighetsmekanismer för att medborgarna ska uppleva det demokratiska systemet som legitimt? Har politikens utfall ingen direkt och självständig betydelse för medborgarnas stöd för det demokratiska systemet? Räcker det med att det finns ansvarighetsmekanismer eller måste det politiskt-administrativa systemet också leverera det som medborgarna uppfattar att den politiska styrelsen har utlovat? Kan ett demokratiskt system överleva i längden om den politiska legitimiteten är hög medan den politiska effektiviteten är låg? Sannolikt inte blir svaret om vi tar vår utgångspunkt i den amerikanske statsvetaren Seymor Martin Lipsets teori om demokratiska systems överlevnadsförmåga och stabilitet.
Demokratiska systems överlevnadsförmåga och stabilitet Politisk effektivitet och legitimitet
För att ett demokratiskt system ska överleva i längden och förbli demokratiskt stabilt måste medborgarna, enligt Lipset, uppfatta det politiskt-administrativa systemet som både legitimt och effektivt (1959, 1985).
Politisk legitimitet
+ Politisk effektivitet
= Figur 1.1 Lipsets demokratites
© F ö rfattarna och S tud e ntlitt e ratur
978-91-44-08090-1_01_book.indd 21
Stabil demokrati
21
2013-01-21 09:26
Uppdrag offentlig granskning Under de senaste årtiondena har användningen av olika granskningsformer för att undersöka, kontrollera och bedöma resultatet av offentlig politik ökat lavinartat. I Sverige och i andra länder investerar regeringar omfattande resurser och politisk tilltro till granskningars positiva effekter. Men vad innebär all denna granskning? Hur är det tänkt att olika former av granskning ska fungera? Är granskning alltid av godo? I Uppdrag offentlig granskning beskrivs, jämförs och analyseras fem granskningsformer: tillsyn, revision, utvärdering, ackreditering samt kvalitets- och rankningssystem. Jämförelsen sker med avseende på gemensamma kännetecken och specifika särdrag, orsaker till varför användningen har ökat samt vilka problem de olika granskningsaktiviteterna antas vara en lösning på. I boken problematiseras och diskuteras också granskningsfenomenets orsaker och funktioner i ett nutida samhälleligt och demokratiteoretiskt perspektiv. Särskild uppmärksamhet riktas mot de effekter, både positiva och negativa, som granskning av offentlig politik och verksamhet kan få för ansvarsutkrävande, verksamhetsutveckling och förtroendet för det demokratiska systemet. Boken vänder sig i första hand till studenter i offentlig förvaltning och statsvetenskap, men också till studenter i andra samhällsvetenskapliga ämnen som till exempel socialt arbete, företagsekonomi, sociologi samt till anställda i kommuner och stat med intresse för granskningens teori och praktik.
Vicki Johansson Lena Lindgren (red.) | Uppdrag offentlig granskning
Bokens författare är alla knutna till forskningsplattformen Granskning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet. De har flerårig erfarenhet av forskning och undervisning om granskningens former, funktioner, effekter och användning i offentliga och privata verksamheter och i samhället i stort.
Uppdrag offentlig granskning
Art.nr 36037
www.studentlitteratur.se
978-91-44-08090-1_01_cover.indd 1
Vicki Johansson & Lena Lindgren (red.)
2013-01-23 13.27