9789140692115

Roger Andersson, Bo Bengtsson & Gunnar Myrberg (red.)

Mångfaldens dilemman BOENDESEGREGATION OCH OMRÅDESPOLITIK

Författarpresentation Per Adman är docent i statskunskap samt lektor och forskare vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Roger Andersson är professor i kulturgeografi, särskilt bosättning och bebyggelse, vid Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF), Uppsala universitet, och har ansvarat för det Forte-finansierade programmet ”Mångfaldens dilemman”.

Bo Bengtsson är professor i statskunskap, särskilt bostads- och urbanpolitik, vid IBF, Uppsala universitet.

Ina Blind är filosofie doktor i nationalekonomi och forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Matz Dahlberg är professor i nationalekonomi, särskilt bostads- och urbanekonomi, vid IBF, Uppsala universitet.

Lina Hedman är filosofie doktor i kulturgeografi och forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Kenny Jansson är filosofie doktor i kulturgeografi och f.d. forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Jennifer Mack är postdoktor i antropologi och urbana studier vid IBF, Uppsala universitet, och forskare på KTH Arkitekturskolan.

Irene Molina är professor i kulturgeografi, särskilt bosättning och bebyggelse, vid IBF. Gunnar Myrberg är docent i statsvetenskap och forskare vid IBF, Uppsala universitet.

Susanne Stenbacka är docent och lektor i kulturgeografi vid Uppsala universitet.

Susanne Urban är docent i sociologi och lektor med särskild inriktning mot bostads- och urbansociologi vid IBF, Uppsala universitet.

Innehåll 1. Boendesegregation och områdespolitik – en introduktion

7

Roger Andersson, Gunnar Myrberg & Bo Bengtsson

2. Etnisk segregation och inkomstsegregation i Sveriges tio största arbetsmarknadsregioner 1990–2010

15

Lina Hedman & Roger Andersson

3. Flyktingmottagandets geografi – en flernivåanalys av integrationsutfallet för tio årskohorter av invandrade från Somalia, Irak och Iran

39

Roger Andersson

4. ”Man hittar oss inte hemma på sommaren” – Internationella migranter med flyktingbakgrund om landsbygden som boendemiljö

75

Susanne Stenbacka

5. Segregation, strukturell underordning och upplopp: Lärdomar från Los Angeles

95

Per Adman

6. Miljonprogramsförorten och den kreativa stadens framtid

117

Kenny Jansson

7. Böneutrop och det offentliga svenska rummet Ina Blind, Matz Dahlberg & Jennifer Mack

135

8. Kvalitativ praktikprövning och rasdiskriminering på bostadsmarknaden – metodologiska reflektioner

159

Irene Molina

9. Lokal sammanhållning mot segregation – varför då?

Susanne Urban

183

1 Boendesegregation och områdespolitik – en introduktion Roger Andersson, Gunnar Myrberg & Bo Bengtsson Detta är den ena av två böcker på temat ”mångfaldens dilemman”, som Glee­ rups publicerar parallellt. Böckerna baseras på forskningsprogrammet ”Mångfaldens dilemman – etnisk integration och segregation i staden”, som bedrivits vid Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet och som delfinansierats med miljöstöd från forskningsrådet Forte (tidigare FAS).

Systervolymen har titeln Mångfaldens dilemman. Medborgarskap och integrations­ politik.

Ordbokens synonym till dilemma är ”kinkig belägenhet”, en knivig situation där ett val måste göras mellan två eller flera möjligheter. Vi ställs alla inför viktiga och kanske mindre viktiga beslut som kräver att vi gör ett aktivt val, där även ett uteblivit ställningstagande får konsekvenser. Inom spelteorin och statsvetenskapen är det mest analyserade spelet ”fångarnas dilemma”, ett typspel som illustrerar att det som är rationellt för den enskilde ofta inte är optimalt för kollektivet eller samhället. Den norske sociologen och filosofen Jon Elster har rent av definierat politik i termer av att hantera fångarnas dilemma: ”Politics is the study of ways of transcending the Prisoners’ dilemma” (Elster 1976, s. 248–249).

Tre grundläggande dilemman för integrationspolitiken i ett demokratiskt samhälle med etnisk mångfald har identifierats av statsvetaren Karin Borevi (2002), och dessa dilemman har också utgjort en slags gemensam utgångspunkt i vårt forskningsprogram. För det första spänningen mellan välfärdsstatens ambition att främja individuell frihet och jämlikhet å ena sidan och ambitionen att samtidigt uppfylla vissa kollektiva mål och intressen å den andra.

För det andra avvägningen mellan å ena sidan en politik som är universell i den meningen att alla medborgare i princip berörs, å andra sidan en politik som är riktad eller selektiv och bara identifierar vissa kategorier av medborgare som mottagare, med risk att definiera dem som ”de andra”. För det tredje spänningen mellan välfärdsstatens ambition att främja integration inom hela den medborgerliga gemenskapen (främja demos) och att tolerera – eller rent av uppmuntra – att vissa medborgare också utvecklar sin tillhörighet till olika etniskt, kulturellt och/eller religiöst definierade gemenskaper (främja etnos).

7

Roger Andersson, Gunnar Myrberg & Bo Bengtsson Trots att dilemman av dessa slag kan vara väl kända både i och utanför poli­ tiken är det långt ifrån alltid som de erkänns och formuleras i den politiska debatten. Att inte erkänna principiella politiska dilemman betyder naturligtvis inte att de försvinner, och en viktig del av forskningens roll är därför att lyfta upp dilemman, undersöka de spänningar som de genererar och om möjligt förtydliga konsekvenser av olika prioriteringar. Det är med den ambitionen forskningsprogrammet ”Mångfaldens dilemman” har bedrivits. Även om vi, på samma sätt som görs i annan forskning och debatt, använder begreppet ”mångfald” för att diskutera etniska relationer och migration måste mångfaldsbegreppet breddas och problematiseras. Ett samhälle består alltid av en mångfald individer med olika ursprung, attribut, erfarenheter och förutsättningar, och hur grupper och kategorier konstrueras och konstitueras beror inte minst på ekonomiska och sociala strukturer och processer. I vilken utsträckning ”etniska” aspekter är relevanta för individers identitetsutveckling, gruppbildning och politiska handlande varierar över tid och rum, precis som betydelsen av social klass, kön och ålder/generation.

En näraliggande fråga är hur man som forskare ska hantera samhällsvetenskapens ständiga dilemma med kategorisering. Å ena sidan utgör kategorisering en omistlig del i varje beskrivning, å andra sidan kan samhällsvetenskapliga beskrivningar aldrig utgöra neutrala eller oskyldiga instrument. Varje kategorisering är en konstruktion som inte bara speglar vårt sätt att tänka om det beskrivna, utan också präglar detta tänkande. När det gäller forskning om mångfald och integration innebär detta att vi aldrig kan komma ifrån att vi måste dela in det eller dem som vi studerar – oftast människor men i den här boken kan det också handla om föreningar eller bostadsområden – i kategorier på ett eller annat sätt. Samtidigt måste vi vara öppna för att valet av kategoriseringsgrund sätter gränser för vad vi kan undersöka och vad vi kan komma fram till. Vi måste också vara öppna för att olika typer av kategoriseringar kan passa bättre eller sämre beroende på vad vi vill undersöka och vilket perspektiv vi har för vår undersökning. Dessutom måste vi som forskare inse att våra kategoriseringar kan få konsekvenser för hur människor i det samhälle vi studerar positioneras och positionerar sig själva i olika sammanhang (jfr Bengtsson, Kugelberg & Myrberg 2009). Av dessa skäl har vi i arbetet med den här boken låtit författarna själva avgöra och motivera vilka typer av kategoriseringar de uppfattar vara mest fruktbara för sina respektive studier, vilket innebär att olika typer av kategorier och kategoriseringsgrunder används i olika kapitel.

Vårt forskningsprogram spänner över många samhällsvetenskapliga discipliner, och en rad olika teman har studerats av enskilda eller grupper av forskare.

Som framgår av programmets fullständiga titel, ”Mångfaldens dilemman – etnisk integration och segregation i staden”, har det ett huvudsakligt fokus på staden som politisk och social arena. Vissa studier har också inriktats mot frågor 8

1. Boendesegregation och områdespolitik – en introduktion om integration i glesbygd, och regionala variationer i arbetsmarknadsutfall har varit centrala i flera projekt. Frågor om segregation och integration är centrala både i denna bok och i systervolymen, och de har, direkt och indirekt, varit närvarande i mycket av det som publicerats inom programmets ram. Det handlar om forskning om segregationens dynamik och konsekvenser, men också om dess betydelse för utformning av nationell och lokal politik. De båda bokvolymer som nu publiceras sammanfattar en del av den forskning som bedrivits inom programmet.

Bostadssegregation och områdespolitik Bostadssegregationen har under två decennier utgjort ett av de centrala forskningsområdena för IBF. I en tidigare antologi (Magnusson Turner 2008) analyserar kulturgeografer, sociologer och statsvetare hur segregationen blir ett samhällsproblem och vilka orsaker och konsekvenser forskningen kring segregation identifierat. Under åren har också flera av institutets doktorander i avhandlingsform bidragit med ny kunskap om processer, effekter och politik som på olika sätt berör segregationstemat. Det gäller statsvetarna Per Strömblad (2003) och Nils Hertting (2003) samt kulturgeograferna Eva ­Andersson (2001), Åsa Bråmå (2006), Camilla Palander (2006), Emma Holmqvist (2009), Zara Bergsten (2010), Kenny Jansson (2009), Lina Hedman (2011), Jon Loit (2014) och Ann Rodenstedt (2014). Flera av de nämnda har som forskare deltagit i forskningsprogrammet och några återfinns bland författarna i de två bokvolymer som här publiceras.

Invandringen till Sverige har under fyra decennier dominerats av flyktingoch anhöriginvandring. I drygt tre av dessa decennier har ett allvarligt politiskt dilemma varit hur man samtidigt kan säkerställa tillgång till bostad och rimliga möjligheter till arbete för de nyanlända. Utbudet av lediga arbeten och lediga bostäder har nästan alltid en kontrasterande geografi, vilket inte minst blev tydligt när den statliga spridningspolitiken ”Hela Sverige-strategin” för flyktingmottagning var rådande 1984–1994. I spåren av senare års krig och konflikter i Mellanöstern och i Afrika växer nu åter antalet asylsökande, men också de lokala kraven på en jämnare geografisk fördelning för att undvika att flyktingar startar sitt liv i Sverige i bostadsområden med låg närvaro av Sverige­ födda och mycket låg förvärvsfrekvens.

Efter nu ganska många år av intensifierad svensk segregationsforskning har kunskaperna om segregationens uttryckssätt, trender och dynamik förbättrats rejält. Samtidigt har det mesta av forskningen en geografisk slagsida åt storstadsregionerna. Det innebär att vi vet mindre om städer och orter utanför dessa områden. Kapitel 2 i denna bok, med kulturgeograferna Lina Hedman och Roger Andersson som författare, är ett försök att belysa såväl den socio9

Roger Andersson, Gunnar Myrberg & Bo Bengtsson ekonomiska som den etniska segregationen i fler än de befolkningsmässigt allra största arbetsmarknadsregionerna och att studera utvecklingen över en längre period (1990–2010). Författarna noterar en ökad inkomstojämlikhet som skapat en förstärkt sortering av låg- och höginkomsttagare till skilda bostadsområden.

Trots en omfattande invandring är nivån på den etniska segregationen i stort sett oförändrad alltmedan sambandet mellan socioekonomisk och etnisk segregation förstärks. Antalet bostadsområden som kan klassificeras som både svenskglesa och resurssvaga ökade dramatiskt, eller närmare bestämt från 44 år 1990 till 103 år 2010. Varken socioekonomisk eller etnisk segregation är således begränsad till storstadssverige.

Vad framtiden kan innebära för segregationsutvecklingen bestäms av många faktorer, såsom sysselsättningsutveckling, inkomstfördelning, bostadspolitik och inte minst av var nya flyktingar och deras anhöriga bosätter sig eller placeras. I ett försök att kasta ljus över bosättningens betydelse för nya flyktingars sysselsättning undersöker kulturgeografen Roger Andersson i kapitel 3 vad startregion, -kommun och -bostadsområde betyder för utfallet på några års sikt.

Han avtäcker en mycket stor variation i utfall mellan regioner, kommuner och områden för nyanlända från Iran, Irak och Somalia – efter kontroll för individuella egenskaper som kön, ålder, utbildning och familjesituation. Att förklara varför utfallen varierar så starkt geografiskt kräver ytterligare forskning, men variationen i sig borde vara ett bekymmer för den som ska utforma framtidens flyktingplaceringspolitik.

I kapitel 4 riktar kulturgeografen Susanne Stenbacka ljuset mot flyktinginvandringen till glesbygden. I förhållande till befolkningsantalet har under senare år betydligt fler flyktingar bosatt sig i glesare befolkade delar av Sverige än i de större städerna, något som inte minst beror på den snabbt växande bostadsbristen i mer urbaniserade delar av landet – och troligen också på privatiseringen av verksamheten med flyktingförläggningar. Lokalt ser politiker möjligheter att invandringen kan vända den nedåtgående befolkningskurvan och leda till en önskad föryngring av befolkningen. Detta är ramen för Stenbackas kapitel där fokus ligger på en kvalitativ studie av hur enskilda invandrade möter landsbygdens villkor och hur ett hållbart vardagsliv kan formas. Med utgångspunkt i begreppet ”resiliens” studerar författaren betydelsen av tre olika aspekter av vardagsliv: sociala relationer, arbetsmarknad och formella offentliga institutioner, samt naturen. Medan naturen och de sociala relationerna förklarar individuellt välbefinnande här och nu ses den urbana miljön som det självklara alternativet om man inte hittar sin försörjning. I detta avseende har inget förändrats för glesbygden. Även om sociala konflikter och upplopp i städerna är fenomen som kan spåras långt tillbaka har de i modern tid fått förnyad uppmärksamhet och allt oftare placerats i en etnisk kontext. Detta har i svenska medier till en början skett via 10

1. Boendesegregation och områdespolitik – en introduktion enstaka händelser i andra länder, som i USA, Storbritannien och Frankrike, men därefter allt oftare i samband med skeenden i svenska städer. Mest internationell uppmärksamhet rönte händelserna i Stockholmsförorten Husby i maj 2013 som, liksom liknande händelser i bland annat Malmö, starkt kopplats till segregationsfrågan och dess etniska och klassmässiga aspekter. Vilka lärdomar kan forskare och samhället dra av sådana upplopp? I kapitel 5, med statsvetaren Per Adman som författare, specialstuderas ett av de senare decenniernas mest våldsamma upplopp, det i Los Angeles 1992. Författaren dokumenterar den roll som segregation och strukturell underordning spelade men också olika aktörers betydelse, till exempel polisens.

Den svenska förortsdebatten har inte så mycket handlat om förorten som geografisk företeelse, det vill säga en bostadsmiljö i utkanten av eller strax utanför en större stad, utan om en begränsad del av sådana bostadsmiljöer – flerfamiljshusområden skapade strax före, under eller strax efter perioden för miljonprogrammet 1965–1974. I själva verket domineras de svenska förorterna rent befolkningsmässigt av egnahemsområden, som aldrig inkluderas i den negativa förortsdiskursen. I kapitel 6 fokuserar kulturgeografen Kenny Jansson visserligen också analysen på diskursen om miljonprogramsförorten, men han ger den en ny och tankeväckande belysning genom att ställa den mot ett av de senaste tio årens mest inflytelserika stadsutvecklingsrecept, att satsa på kreativitet och den kreativa klassens potential för att driva ekonomisk tillväxt. Med Janssons ord: ”I vissa fall torde miljonprogramsområden med stor blandning av mänskliga kunskaper och erfarenheter parad med en öppen fysisk rumsstruktur uppvisa en större kreativ potential än de villaförorter till vilka familjer ur Floridas kreativa klass flyttar.”

Svenska storstäder, ibland även stadsdelar inom dem, rymmer numera mer än hundra nationaliteter. Denna mångfald av erfarenheter borde som Jansson hävdar kunna utnyttjas för att utveckla kreativa lösningar. Den innebär också politiska dilemman, något som inte minst belyses i bidraget av national­ ekonomerna Ina Blind och Matz Dahlberg tillsammans med socialantropologen Jennifer Mack (kap. 7), där fokus riktas på en aspekt av den nya religiösa mångfald som växt fram i Sverige i invandringens spår. De studerar debatten om moskén i Fittja och det senare tillstyrkta förslaget om att tillåta böneutrop från moskéns minaret. I en avslutande del analyserar författarna även vilka effekter på bostadspriserna som böneutropsbeslutet fick i Botkyrka. Självfallet är segregationsfrågan också här närvarande och röster höjs för att det är en demo­kratisk rättighet att aktivt kunna utföra sin religiösa praktik, medan andra reser frågor om hur en lokal planering anpassad till olika religiösa grupper kan tänkas påverka sorteringen på bostadsmarknaden.

Bristande inflytande är ett erkänt demokratiskt problem. Ibland beror bristerna på exkludering och systematisk diskriminering, fenomen som under de 11

Roger Andersson, Gunnar Myrberg & Bo Bengtsson senaste åren uppmärksammats alltmer i studier av den svenska arbets- och bostadsmarknaden. Forskarna, liksom myndigheter som Diskrimineringsombudsmannen (DO), förefaller överens om att diskriminering existerar men också om att bevisläget i juridisk prövning av enskilda fall ofta är otillräckligt för att driva fall till fällande dom. Hur forskare kan utveckla metoder för att studera diskriminering på bostadsmarknaden belyses i kapitel 8 av kulturgeografen Irene Molina, som på DO:s uppdrag lett ett forskningsprojekt baserat på så kallad praktikprövning avseende såväl uthyrare av bostäder som mäklare som förmedlade bostadsrätter. I sitt kapitel uppmärksammar Molina både de juridiska och metodologiska problemen kring praktikprövning, men också att ”diskriminering i en sociologisk mening, som särbehandling, och här i form av otrevligt bemötande, drabbar också personer med utländsk bakgrund i klart större utsträckning än andra personer”.

I bokens avslutande kapitel 9 reflekterar sociologen Susanne Urban kring den ekonomiskt och politiskt mest omfattande intervention som genomförts i Sverige inom området antisegregationspolitik. Sedan mitten av 1990-talet har åtskilliga områdesbaserade insatser gjorts i storstäderna för att bryta segregationen, och insatserna har i stort sett genomgående haft ett snävt geografiskt fokus på ett urval av de storskaliga stadsdelar som färdigställdes under miljon­programmet 1965–1974. Gemensamt för alla områden som deltagit i dessa program, till exem­ pel inom ramen för de lokala utvecklingsavtal mellan stat och kommun som började tecknas under storstadspolitikens framväxt i slutet av 1990-talet, är en mycket hög andel nyanlända flyktingar. Själva insatserna har utvärderats på längden och tvären, men som Urban påpekar finns det starka skäl att ifrågasätta vilka underliggande motiv som driver och formar denna typ av antisegregationspolitik.

Dagarna innan denna bok går i tryck har sex riksdagspartier (S, MP, M, C, FP och KD) träffat en uppgörelse om den svenska migrations- och integrationspolitiken. Texterna till denna bok och till systervolymens skrevs under 2014 och våren 2015 och har, menar vi, samma aktualitet efter de senaste veckornas händelser som de hade innan. Skillnaden är att flyktingfrågan nu är allra högst upp på den politiska dagordningen och att vi nu sannolikt befinner oss i ett kritiskt vägskäl i den politiska hanteringen av de frågor som behandlas i böckerna Mångfaldens dilemman.

12

1. Boendesegregation och områdespolitik – en introduktion

Referenser Andersson, Eva (2001). Från Sorgedalen till Glädjehöjden – omgivningens betydelse för socio­ekonomisk karriär. Geografiska regionstudier nr 44. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Bengtsson, Bo, Kugelberg, Clarissa & Myrberg, Gunnar (2009). ”Föreningsliv, delaktighet och lokal politik i det mångkulturella samhället – ett inledande perspektiv”.

I Bengtsson, Bo & Kugelberg, Clarissa (red.), Föreningsliv, delaktighet och lokal poli­ tik i det mångkulturella samhället, s. 9–30. Malmö: Égalité.

Bergsten, Zara (2010). Bättre framtidsutsikter? Blandade bostadsområden och grannskaps­ effekter. En analys av visioner och effekter av blandat boende. Geografiska regionstudier nr 85. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Borevi, Karin (2002). Välfärdsstaten i det mångkulturella samhället. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

Bråmå, Åsa (2006). Studies in the Dynamics of Residential Segregation. Geografiska regionstudier nr 67. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Elster, Jon (1976). ”Some conceptual problems in political theory”. I Barry, Brian (red.), Power and Political Theory, s. 245–270. London & New York, NY: Wiley.

Hedman, Lina (2011). Residential Mobility and Neighbourhood Effects: A Holistic Approach.

Geografiska regionstudier nr 88. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Hertting, Nils (2003). Samverkan på spel: rationalitet och frustration i nätverksstyrning och svensk stadsdelsförnyelse. Stockholm: Egalité.

Holmqvist, Emma (2009). Politik och planering för ett blandat boende och minskad boende­ segregation. Geografiska regionstudier nr 79. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Jansson, Kenny (2009). Tillsammans: Bidrag till den etniska boendesegregationens geofilosofi.

Geografiska regionstudier nr 81. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Loit, Jon (2014). En stad i världsklass – Hur och för vem? En studie av Stockholms sociala stadsplanering. Geografica 4. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Magnusson Turner, Lena (red.) (2008). Den delade staden. 2. uppl. Umeå: Boréa Bokförlag.

Palander, Camilla (2006). Områdesbaserad politik för minskad segregation – En studie av den svenska storstadspolitiken. Geografiska regionstudier nr 66. Uppsala: Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet.

Rodenstedt, Ann (2014). Living in the calm and safe part of the city: The socio-spatial re­ production of upper-middle class neighbourhoods in Malmö. Geographica 6. Uppsala: Department of Social and Economic Geography, Uppsala universitet.

Strömblad, Per (2003). Politik på stadens skuggsida. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis.

13

2 Etnisk segregation och inkomstsegregation i Sveriges tio största arbetsmarknadsregioner 1990–2010 Lina Hedman & Roger Andersson Etnisk boendesegregation är ett stort och ständigt aktuellt problem i det svenska samhället och något som förekommer i så gott som alla svenska städer. Problemet har blivit extra uppmärksammat under senare tid då frågor rörande invandring har fått ökat utrymme på den svenska politiska dagordningen.

Sverigedemokraterna, vars politik baseras på kraftigt minskad invandring, kom in i riksdagen 2010 och såg sitt stöd fördubblas i valet 2014. Den politiska situationen spetsas till av att de flesta prognoser visar på en ökad (flykting-) invandring under kommande år samtidigt som de etablerade partierna åtminstone fram till sexpartiöverenskommelsen i oktober 2015 driver en politik som försvarar en fortsatt ”generös” flyktingpolitik.

I en av relativt få segregationsstudier som gjorts av andra orter än storstäderna konstaterar Bråmå (2004) att ”Det brukar ofta, på teoretisk grund, hävdas att segregationsproblemen är värre i storstäderna än i små och medelstora städer. Den stora ansamlingen av människor i storstäderna ger i sig en grundval för starkare koncentration och polarisering, vilket innebär att socialt och ekonomiskt utsatta människor kan dominera hela bostadsområden eller rentav stadsdelar” (s. 7). Bråmå, som i den refererade studien fokuserar på utvecklingen under 1990-talet i Uppsala, Västerås, Norrköping, Jönköping och Umeå, finner att det inte bara är storstäderna som under 1990-talet såg en tilltagande etnisk segregation: ”Boendesegregationen av utlandsfödda, mätt i termer av segregationsindex, visar på ökande segregation under åren 1990–2000, för alla städerna utom Uppsala. I alla städerna utom Uppsala går det också att se ett tydligt ’hopp’ i segregationsindex från en lägre nivå till en högre under åren 1991–1995, i samband med att inflyttningen av nyanlända var särskilt stor” (s. 19). I förhållande till Bråmå (2004) utvidgas i det här kapitlet analysen på två sätt, dels genom att vi studerar två decennier (1990–2010), dels genom att vi inkluderar de tio största arbetsmarknadsregionerna. I likhet med Bråmå görs förutom av etnisk segregation även en analys av den socioekonomiska segregationen. Syftet är att empiriskt dokumentera hur boendesegregationen i de större 15

Lina Hedman & Roger Andersson svenska stadsregionerna utvecklats under en period innehållande ekonomiska kriser, ökande arbetslöshet och stor invandring samt att klargöra hur segregationens två centrala dimensioner, sortering på bostadsmarknaden efter social klass och efter ursprung, förhåller sig till varandra.

Sverige är indelat i 100 arbetsmarknadsregioner, vilka var och en normalt består av flera närliggande kommuner med betydande pendling dem emellan.

Eftersom det är pendlingsströmmar som bestämmer avgränsningen av arbetsmarknadsregionerna kan de också betraktas som relevanta bostadsmarknads­ regioner; bor man i en arbetsmarknadsregion kan man förväntas söka och ta ett erbjudet jobb inom densamma. I detta kapitel ger vi en översikt över hur boendesegregationen har utvecklats i Sveriges tio största arbetsmarknads­ regioner under perioden 1990–2010. Under denna tid har det svenska samhället genomgått stora förändringar. Befolkningskompositionen har blivit mer etniskt heterogen – en allt större del av den svenska befolkningen är född utomlands. År 1990 utgjorde utrikes födda 12 procent av befolkningen i arbets­för ålder. 20 år senare hade denna andel ökat till 19 procent. Ökningen har flera förklaringar, såsom Sveriges EU-medlemskap och följande EU-utvidgningar, en relativt generös flyktingpolitik och en stor anhöriginvandring samt en sedan 2008 ändrad arbetskraftsinvandringspolitik.

Etnisk boendesegregation kan dock inte reduceras till enbart en fråga om invandring. Minst lika viktiga är frågor om ekonomiska resurser och ekonomisk utveckling där den makro-ekonomiska utvecklingen spelar en betydande roll. Under den studerade tjugoårsperioden har Sverige gått från en situation med mer eller mindre full sysselsättning i periodens början, via en av de djupaste ekonomiska kriserna landet har upplevt i modern tid (1992–94), till en lång period av relativ ekonomisk stabilitet där sysselsättningsnivåerna dock tycks ha stabiliserat sig på betydligt lägre nivåer än före krisåren. Denna tjugoårsperiod har också kommit att karaktäriseras av en ökande inkomstpolarisering där låginkomsttagarna har fått relativt sett lägre inkomster gentemot höginkomsttagarna (Andersson, Bråmå & Holmqvist 2010; Björklund & Jäntti 2011; OECD 2011). En förklaring till detta är att politiken utvecklats i nyliberal riktning med en minskande välfärdsstat, något som i praktiken inneburit att sociala transfereringar som arbetslöshetsunderstöd och sjukersättning har minskat både i totalt omfång och i fråga om ersättningsnivåer (Björklund & Jäntti 2011; OECD 2011; Ferrarini m.fl. 2012).

Detta har inneburit ett starkare samband mellan arbetsinkomst och disponibel inkomst – under det tidiga 1990-talet jämnade statliga och kommunala skatter och transfereringar ganska effektivt ut skillnader mellan hög- och lågavlönade (inkl. arbetslösa) medan arbetsinkomsten under 2000-talet har blivit alltmer betydelsefull för en individs disponibla inkomst (Wessel m.fl. 2015).

Sammansättningen av låginkomsttagare har också förändrats under perioden till att omfatta en ökande andel utrikes födda, inte minst personer från så kal­ 16

2. Etnisk segregation och inkomstsegregation … lade ”flyktingländer”. Sysselsättningsnivåerna är generellt lägre bland utrikes födda, och denna grupp tenderar också att ha en mer osäker position på den svenska arbetsmarknaden än svenskfödda, med tidsbegränsade anställningar och deltidsarbete. Utrikes födda är också generellt överrepresenterade bland personer som får försörjningsstöd. Sammantaget gör detta, tillsammans med invandrades generellt sämre tillgång till andra resurser på bostadsmarknaden (såsom personliga kontakter eller kunskap om olika kösystem) att utrikes födda kan ha svårare att söka sig till vissa segment av bostadsmarknaden, liksom till vissa typer av bostadsområden.

Det finns alltså mycket som talar för ökande etnisk segregation samt en ökande inkomstsegregation under perioden. Samtidigt är det viktigt att påpeka dels att invandringen har kommit att omfatta ett ökande antal personer från EU- och EES-länder, för vilka förutsättningarna på både bostadsmarknaden och arbetsmarknaden ser radikalt annorlunda ut jämfört med flyktingar, dels att de problem på arbetsmarknaden och bostadsmarknaden som här diskuterats sannolikt är allra mest aktuella för nyanlända personer (för mer om denna kategori, se Anderssons bidrag i denna bok). De stora invandrargrupperna som anlände under det sena 1980-talet och det tidiga 1990-talet (däribland människor från Iran, Irak, forna Jugoslavien och Somalia) har mot slutet av den undersökta perioden vistats en relativt lång tid i Sverige, vilket vanligtvis innebär större möjligheter både till arbete och till att flytta från svenskglesa områden. Utvecklingen i segregationsnivåer är med andra ord beroende av dels nyinvandringen, dels utvecklingen på arbetsmarknaden och bostadsmarknaden för mer etablerade grupper.

Data och metod Den studie som presenteras i detta kapitel baseras på kvantitativa analyser av svenska registerdata. Datamaterialet är hämtat från databasen GeoSweden som ägs av Institutet för bostads- och urbanforskning vid Uppsala universitet.

GeoSweden omfattar samtliga personer som har varit registrerade i Sverige någon gång under perioden 1990–2010 och innehåller årliga uppgifter över bland annat de folkbokfördas demografiska och socioekonomiska egenskaper (t.ex. ålder, kön, födelseland, familjetyp, utbildning, inkomst och sysselsättningsstatus) samt bostadssituation (typ av bostad och bostadens juridiska form; uppgifter som när de kombineras ger information om upplåtelseform, det vill säga om en person äger eller hyr sin bostad). Databasen innehåller också årliga uppgifter om geografiska koordinater för bostad samt bostadsområde för samtliga individer. I denna studie har vi valt att begränsa oss till fem år: 1990, 1995, 2000, 2005 och 2010. Vidare har vi avgränsat oss till de tio befolkningsmässigt största arbetsmarknadsregionerna: Stockholm, Göteborg, Malmö, Linköping, 17

Lina Hedman & Roger Andersson Helsingborg, Skövde, Örebro, Västerås, Trollhättan och Borås. I och med att vi studerar inkomstsegregation i termer av arbetsinkomst samt sysselsättning har vi valt att begränsa datamaterialet till personer i arbetsför ålder, 20–64 år.

Nyckelvariabler i studien är främst sysselsättning, inkomst och födelseland.

Sysselsättningsstatus mäts första veckan i november. För att undvika att kategorisera människor med mycket tidsbegränsade anställningar som sysselsatta (så som studenter som arbetar extra någon timme i veckan) har vi dessutom infört en inkomstbegränsning där endast personer vars årsinkomst överstiger ett basbelopp definieras som sysselsatta. Inkomst definieras som inkomst från arbete, inklusive arbetsrelaterade ersättningar (föräldrapenning, sjukpenning etc.). Vi definierar gränsvärden för tiondelar (deciler) utifrån den nationella inkomstdistributionen och skapar med dessa som utgångspunkt tre olika inkomstgrupper där de med inkomster som tillhör de 30 procent lägsta i Sverige (decil 1–3) definieras som låginkomsttagare. Denna gräns är vald för att göra det möjligt att skilja grupperna åt – detta är inte möjligt vid lägre gränsdragningar, exempelvis de två understa decilerna, då mer än 20 procent av befolkningen står utan arbetsinkomst. Decil 4–7 definieras som medelinkomsttagare medan de med de 30 procent högsta inkomsterna (decil 8–10) definieras som höginkomsttagare. En liknande kategorisering har använts i tidigare svenska studier av segregationen och dess konsekvenser (se Andersson m.fl. 2014; Galster m.fl. 2015).

För varje person i vårt dataset har vi också information om födelseland. Vi har kategoriserat olika födelseländer i fyra större grupper: Sverige (inkl. s.k. ”andra generationens invandrare”), ”Västvärlden” (EU15, dvs. de EU-länder som var medlemmar före 2004), övriga EES-länder (Norge, Island och Liechtenstein), Nordamerika, Japan och Oceanien), ”Östeuropa” (övriga länder i Europa, Ryssland samt andra forna Sovjetländer) samt ”Övriga världen” (övriga länder i Asien och Turkiet, Afrika, Syd- och Centralamerika). I våra analyser fokuserar vi främst på gruppen med födelseland i ”Övriga världen” eftersom det generellt är dessa personer som har den svagaste ställningen på arbets- och bostadsmarknaderna. En majoritet av de flyktingar som kommer till Sverige tillhör också denna kategori, med undantag framför allt för den stora gruppen från forna Jugoslavien som kom till Sverige under den första delen av 1990-talet.

Bostadsområden och regioner består av aggregeringar av individuella data.

Bostadsområden definieras i denna studie som SAMS-områden (SAMS står för Small Area Market Statistics). Områdesindelningen görs av Statistiska centralbyrån (SCB) i samarbete med respektive kommun och baseras på homogenitet i funktion. SAMS-indelningen är mycket vanligt förekommande i svenska segregationsstudier (se t.ex. Bråmå 2006; Andersson 2007). Det bör dock påpekas att områdena skiljer sig åt i storlek mellan olika kommuner och regioner, i vissa fall ganska kraftigt. Detta kan naturligtvis påverka analysernas utfall (Amcoff 2012). Till exempel är det troligt att den uppmätta segregationen blir 18

2. Etnisk segregation och inkomstsegregation … större i en region där områdena är små jämfört med en region där områdena är större. Så länge samma region jämförs över tiden är problemet mindre men jämförelser av nivåer mellan regionerna bör göras med försiktighet.

Utifrån våra aggregerade individdata har vi delat in alla bostadsområden i fyra olika kategorier: (1) områden med en hög andel personer från ”Övriga världen” (svenskglesa områden), (2) områden med en hög andel låginkomsttagare (resurssvaga områden), (3) områden med en hög andel personer från ”Övriga världen” och en hög andel låginkomsttagare (svenskglesa och resurssvaga områden) samt (4) övriga områden. En ”hög andel” av exempelvis låginkomsttagare definieras som att områdets andel av låginkomsttagare är minst två standardavvikelser över medelvärdet för regionen det aktuella året, ett relativt strängt krav på överrepresentation.

Våra analyser är främst deskriptiva och presenteras i figurer, kartor och tabeller. I slutet av kapitlet presenteras också resultaten från två logistiska regressioner, där vi analyserar hur boende i svenskglesa och resurssvaga områden år 2010 skiljer sig från den övriga befolkningen, samt hur inflyttare till dessa områden skiljer sig från den övriga befolkningen. Dessa analyser innehåller data från både 2010 och 1990 för att göra det möjligt att jämföra individernas inkomst- och sysselsättningssituation över tid. Detta innebär dock att populationerna har fått begränsas till den del av befolkningen som var i arbetsför ålder vid båda tidpunkterna, det vill säga 40–64 år 2010 och 20–44 år 1990. Yngre personer utgör dock i många fall en betydande del av befolkningen i denna typ av områden, varför vi studerar ungdomars flyttbeteende separat.

Den nationella utvecklingen Under de senaste två decennierna har andelen utrikes födda i Sverige ökat kraftigt. År 1990 utgjorde utrikes födda 12 procent av befolkningen i arbetsför ålder (20–64 år). År 2010 hade siffran stigit till 18,7 procent vilket motsvarar över en miljon individer. Trots ökande arbetskraftsinvandring från övriga EUländer utgörs en allt större andel av de utrikes födda av personer födda i ”Övriga världen”. År 1990 kom cirka en fjärdedel av de utrikes födda från länder i ”Övriga världen”; år 2010 hade andelen stigit till nästan hälften (se fig. 1). Denna ökning kan speglas i trenden i antalet beviljade uppehållstillstånd, från som lägst cirka 40 000 per år under andra halvan av 1990-talet till upp mot 100 000 per år i slutet av 2000-talet. Denna ökning har dock främst bestått av en ökad arbetskraftsinvandring, ökad invandring med anledning av EES-avtalet, samt ökad anhöriginvandring. Flyktinginvandringen, anhöriga till flyktingar inräknade, har legat på nivåer mellan 15 000 och 20 000 personer per år sedan mitten av 1990-talet (Migrationsverket). Undantaget var de höga nivåerna under det tidiga 1990-talet som främst berodde på en stor flyktinginvandring 19

7 Böneutrop och det offentliga svenska rummet Ina Blind, Matz Dahlberg & Jennifer Mack Den 4 januari 2012 kom ett medborgarförslag till Botkyrka kommun från en boende, Ismail Okur. Hans förslag var att den moské som fanns i kommunen – Fittja moské – skulle få ha offentliga böneutrop, något som förbjöds av en skyddsbestämmelse i gällande detaljplan. Liksom andra frågor väckta av lokalinvånare vandrade förslaget om böneutrop genom den politiska processen. Men till skillnad från andra liknande framställningar kom frågan om böne­utrop att få stort genomslag i media efter att den blivit allmänt känd i slutet av september 2012.

Medborgarförslaget begränsade böneutropen till en gång i veckan, på fredagar, och själva moskén ligger ganska isolerat i ett industriområde. Trots detta ledde Okurs förslag till häftiga protester men också till stöduttalanden från olika håll.

Då intresset för det som skedde i Fittja ökade, såväl inom som utanför Stockholmsregionen, växte en nationell debatt fram som varade i flera månader i de stora tidningarna, nationell tv och radio. Var ljudet av en bönekallande mänsklig röst att likställa med kyrkklockor? Var det propaganda, som Sverigedemokraterna hävdade?

Böneutropet blev med tiden en utgångspunkt för diskussioner om Sveriges framtid.

Medan böneutropets decibelnivå och textmässiga innehåll kom i skym­ undan koncentrerades den politiska och mediala debatten i allt högre grad på två frågor: Vad menas med ”religionsfrihet”? Vad är ”svenska värden”, och hur hänger dessa ihop med mänskliga rättigheter mer generellt? Debatter om arkitektur och planering av moskéer i europeiska städer – från Berlin till London till Paris till Stockholm – har faktiskt ofta gått från att handla om form och funktion till att i stället handla om (nationella) värden och (universella) rättigheter. I de flesta fall framstår invandrade gruppers ”rätt till staden” (Lefebvre, 1968; Harvey, 2008) som omfattande i myndigheters policydokument, medan den i verkligheten begränsas av den lokala­politiska kontext genom vilken förslag om till exempel moskéer måste vandra.1 Ingenstans har 1 Med invandrade grupper menar vi religiösa och etniska minoriteter som växt fram i Sverige genom de senaste decenniernas invandring. Även om minoriteterna har sin grund i invandring är allt fler personer i dessa grupper födda i Sverige, vilket dock inte automatiskt medför medborgarskap.

135

Ina Blind, Matz Dahlberg & Jennifer Mack en sådan diskussion varit tydligare än när böneutrop och de minareter från vilka de vanligen görs debatteras, där Schweiz till och med anordnade en folkomröstning om huruvida de skulle få uppföras (och där valutgången blev att nya minareter inte längre får byggas).

Böneutropet från Fittja moské, som för första gången ljöd 26 april 2013, var det första offentliga böneutropet i Sverige.2 Syftet med detta kapitel är att visa hur nya religiösa inslag i stadsrummet, exemplifierat med böneutropet från Fittja moské, kan påverka omgivande bostadsområden (här speglat i bostadspriser och in- respektive utflyttning till området av såväl svensk- som utlandsfödda) men också nationalstaten och vad det innebär att vara en del av den (t.ex. vad gäller rätten till staden).

I den första delen av kapitlet beskriver vi den politiska process som föregick det första böneutropet från Fittja moské. I den andra delen förs en diskussion, baserad på Jennifer Macks forskning, om hur debatten om böneutrop från Fittja moské speglar djupare föreställningar om svenskhet, mänskliga rättig­ heter (utifrån Jacques Rancières teorier) och det Henri Lefebvre och David Harvey bland annat har kallat ”rätten till staden”, gestaltat genom synen­på det ”icke-svenska” ljudet från ett offentligt böneutrop. Där ifrågasätts också varför universella ”mänskliga rättigheter” och nationella ”värden” alltid blir en del av debatterna – där beslut ändå tas på den lokala nivån – om hur invandrade grupper ska synas och höras i städer. I den tredje delen undersöker vi, med utgångspunkt i Ina Blinds och Matz Dahlbergs forskning, hur införandet av böneutrop från Fittja moské de facto värderas genom att studera hur bostadsrättspriserna och flyttmönstret i närheten av moskén påverkas av 2 Vid skrivandet av detta kapitel, i början av år 2015, är Fittja moské fortfarande den enda moské i Sverige från vilken man hör böneutrop. Böneutropet sker en gång i veckan, varje fredag mitt på dagen. I västra Europa är det, såvitt vi vet, endast i Österrike, Holland, Tyskland och Storbritannien som det förekom böneutrop från någon moské före 2013.

I Norge (Oslo) har en moské fått tillstånd att ha offentliga böneutrop som inte överstiger 60 decibel varje fredag, men något böneutrop har ännu inte skett från den moskén (Allievi 2009; Sveriges Radio P1 2013). Den första byggnaden i Sverige konstruerad för att vara moské var Nasir-moskén i Göteborg som togs i bruk av Ahmadiyya Muslimska Samfundet 1976. Sedan dess har fem andra moské-byggnader uppförts (år då byggnaden togs i bruk): Centrala moskén i Malmö (1984), Trollhättans moské (1985), Uppsala moské (1995), Fittja moské (2007) och Göteborgs moské (2011). I Stockholm finns dessutom Stockholms moské (2000), en kraftstation från början av 1900-talet som byggts om till en moské. De just uppräknade moskéerna är också de som har en minaret. Det finns vidare ett antal moskéer i byggnader som tidigare använts av andra trossamfund, till exempel i Gävle i en tidigare metodistkyrka och i Örebro i en byggnad som tidigare användes av Jehovas vittnen. Slutligen finns en rad mer eller mindre permanenta muslimska bönelokaler i lägenheter, föreningslokaler och liknande. Det finns också ett flertal föreslagna moskéer runt om landet som befinner sig i något stadium av stadsplaneringsprocessen.

136

7. Böneutrop och det offentliga svenska rummet böneutropet jämfört med bostadsrättspriserna lite längre bort från moskén.

I den avslutande delen presenterar vi de slutsatser vi kommit fram till i vår analys.

Den politiska processen Böneutropet från Fittja moské föregicks av en drygt årslång politisk process.3 Det som beslutsfattarna var tvungna att förhålla sig till var dels att det i detaljplanen för kvarteret där moskén ligger finns en skyddsbestämmelse som anger att böneutrop inte får göras, dels att Botkyrka kommuns allmänna lokala ordningsföreskrifter slår fast att meddelanden riktade till allmänheten med högtalaranläggning kräver polistillstånd. I yttranden från andra halvan av september 2012 uttrycker dock Samhällsbyggnadsnämnden och Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Botkyrka kommun stöd för offentliga böneutrop (Sammanträdesprotokoll Samhällsbyggnadsnämnden och Miljö- och hälsoskyddsnämnden, Botkyrka kommun).

Miljö- och hälsoskyddsnämnden rekommenderade kommunfullmäktige att anse medborgarförslaget besvarat med förklaringen att nämnden inte ser böneutrop som något störande ljud så länge det ligger under riktvärdena för buller, men att frågan inte faller under nämndens ansvarsområde. Nämnden hänvisade till polismyndigheten. Miljö- och hälsoskyddsnämnden ansåg vidare att den lokala ordningsföreskriften borde ses över så att böneutrop inte fortsättningsvis ska behöva polistillstånd. Även Samhällsbyggnadsnämnden rekommenderade kommunfullmäktige att anse medborgarförslaget besvarat med förklaringen att den skydds­ bestämmelse som lyder att böneutrop inte får göras bedöms sakna stöd i gällande lagstiftning. För att en sådan skyddsbestämmelse ska kunna gälla måste den enligt Samhällsbyggnadsnämnden vara kopplad till ett decibeltal med motiveringen att utropet skulle strida mot skyddsbestämmelserna i Miljöbalken. Samhällsbyggnadsnämnden förklarar i sitt mötesprotokoll att det alltså är bullernivån, tidpunkten och frekvensen för bullret som kan regleras i en bestämmelse, inte vad det är för budskap som förmedlas. Samhällsbyggnadsnämnden ställde sig också tveksam till att böneutrop är en tillståndspliktig verksamhet.

I februari 2013 beslutade kommunfullmäktige i Botkyrka kommun i linje 3 Informationen i detta avsnitt kommer om inget annat anges från sammanträdesprotokoll från Botkyrka kommun. I detta avsnitt redovisas en del specifika datum för besluten; som framgår nedan är de specifika datumen, och det faktum att besluten kom till allmänhetens kännedom, en förutsättning för vår studie av böneutropets effekter.

137

Ina Blind, Matz Dahlberg & Jennifer Mack med nämndernas yttranden att medborgarförslaget var besvarat, men slog också fast att polistillstånd krävdes.4 Den 11 april 2013 gav Polismyndigheten i Stockholms län så tillstånd för högtalarutsända böneutrop för ett år framåt (Beslut från polismyndigheten i Stockholms län, 11 april 2013. Diarienummer AA-527-14304-2013). Tillståndet var förenat med villkor för högtalarnas placering och riktning (bort från närmaste bostadsområde), upprättandet av ett program för att bedriva egenkontroll över verksamheten och villkoret att inför den första högtalarförstärkta kallelsen till bön informera närboende inom en kilometers avstånd från moskén. Tillståndet kom senare att förnyas.

Samhällsbyggnadsnämndens yttrande med stöd för offentliga böneutrop, vilket kom tisdag den 25 september (vecka 39) 2012, fick stort genomslag i svensk media. På torsdagen samma vecka fanns nyheten att Fittja moské kunde bli den första i Sverige med offentliga böneutrop i internetupplagorna av alla större dagstidningar såväl som i lokal och nationell tv och radio. På fredagen fanns nyheten i pappersupplagorna av de största dagstidningarna. Nyheten diskuterades i internetforum och den svenskspråkiga versionen av Wikipedia uppgav att Fittja moské var den första moské i Sverige som hade fått tillstånd till böneutrop från sin minaret.5

Mänskliga rättigheter, ”svenska värden” och böneutrop A dissensus is not a conflict of interests, opinions, or values; it is a division put in the ”common sense”: a dispute about what is given, about the frame within which we see something as given.

(Jacques Rancière, 2004)

Vilka rättigheter har en etnisk eller religiös minoritet i det urbana rummet, inte bara när det gäller att uppföra nya byggnader utan också när det gäller att ta plats i den urbana ljudbilden? I den här delen av kapitlet undersöker vi varför debatten om Fittjabornas rätt att ha böneutrop inte kom att handla om ljudbilden i ett svenskt bostadsområde utan i stället om ”religionsfrihet” och ”mänskliga rättigheter”.

4 Kommunfullmäktiges beslut föregicks också av ett uttalande av kommunstyrelsen (4 februari, 2013) där ordalydelsen låg mycket nära kommunfullmäktiges beslut. Vidare föregicks kommunfullmäktiges beslut av en dialog med kommuninvånare genom tre fokusgrupper. Ämnet för fokusgrupperna var religionens plats i det offentliga rummet och inte specifikt böneutropet. Slutsatsen från fokusgrupperna var i huvudsak att kommunen skulle fortsätta arbeta med frågan och att dialogen skulle breddas och inkludera fler invånare och perspektiv.

5 Meningen togs bort 18 februari 2013. 26 april 2013 lades information till om att det första offentliga böneutropet hade hållits.

138

7. Böneutrop och det offentliga svenska rummet

Rättigheter för ”de som saknar rättigheter” I en essä från 2004, ”Who Is the Subject of the Rights of Man?”, utmanar Jacques Rancière Hannah Arendts formulering av rättigheter som knutna till medborgarskap. Rancière menar att detta skapar ett vakuum i vilket ”de som saknar rättigheter” utesluts som politiska subjekt (Rancière, 2004). De som lever i kanten av medlemskap i en nationalstat (flyktingar, invandrade, fattiga) kan framstå som en del av det politiska livet samtidigt som de saknar formella rättigheter att delta i det, som i Rancières exempel: kvinnor som giljotinerades för uppror under franska revolutionen fast de inte hade rätt att delta i den formella politiken. När en moské uppförs i kanten av ett bostadsområde visar dess blotta närvaro i den svenska stadsplaneringsbyråkratins föredragningslista att invandrade, av vilka vissa ”saknar rättigheter” eftersom de saknar formellt medborgarskap, plötsligt och med pompa och ståt ändå kräver rättigheter – i detta fall rätt till staden.

Som vi redovisar senare har byggnader för trosutövning uppförda på initiativ av invandrade grupper i Sverige oftast placerats i industriområden, långt ifrån lokalinvånarnas allfartsvägar och sålunda mindre ”störande” för dem (se Mack, 2014 och kommande). En sådan geografisk placering neutraliserar omtvistade frågor såsom parkering för ett stort antal bilar vid böner, bröllop och begravningar. I enlighet med denna tradition ligger Fittja moské, färdigställd 2007 (men utformad 1998), ganska isolerat och perifert. Dess närmsta grannar är en stor parkeringsplats, skog och Mälarens vatten. Denna placering, relativt långt ifrån Botkyrkas bostadsområden, gör moskén, och därmed ovan nämnda rättig­heter, nästan osynliga för det omgivande samhället.

Införandet av böneutrop tycks däremot ha placerat dessa ”rättigheter för dem som saknar rättigheter” i ett mer hörbart (om än ej mer synbart) sammanhang.

Om Rancière (2004) argumenterar att dissensus är nödvändigt för upprätthållandet av mänskliga rättigheter, kan debatten om ljudet från den här ”osynliga” moskén öppna nya vägar in i det svenska urbana rummet, vägar som hittills har varit stängda? När ärendet behandlades i Botkyrka kommunfullmäktige fungerade frågor om ”värden” och ”rättigheter” som bränsle för en vidare debatt om Sveriges framtid.

Den svenska ljudbilden När Botkyrka kommunfullmäktige samlades den 21 februari 2013 var det debatten om ett möjligt böneutrop som lockade mycket folk till Folkets Hus. Många, från ungdomsfullmäktige till vanliga invånare, ville delta i debatten om hur de upplevde böneutropen. Under kvällen visade det sig att det inte bara var en debatt om rättigheten att relativt sällan sända ljud från en byggnad, utan också 139

Ina Blind, Matz Dahlberg & Jennifer Mack om hur denna förändring var kopplad till värden och rättigheter i samhället, både lokalt och i Sverige som helhet.

Den första motion som diskuterades hade titeln ”Svar på medborgarförslag – Ge tillstånd för offentligt böneutrop”. Tidigt i den långa diskussionen begärde Östen Granberg från Sverigedemokraterna ordet. Han argumenterade emot förslaget genom att bedöma böneutropet som ”religiös propaganda till skillnad från kyrkklockor” och påstod att det ”inte tillhör det svenska kulturarvet” med sin ”1 000-åriga tradition” av kyrkklockor.

Talande nog åberopade Serkan Köse från Socialdemokraterna (och nu riksdagsledamot) genast begreppet ”mänskliga rättigheter” i sitt svar till Granberg.

Med argumentet att FN:s deklaration om mänskliga rättigheter innefattar löftet om religionsfrihet, hävdade Köse att en sådan frihet inte ska vara en fråga om ”Vilken eller Hur”.6 Med andra ord, fortsatte han, ska ”samma regler gälla oavsett religion”.

Definitionen av religionsfrihet som frihet att utöva den religion man önskar gav Sverigedemokraternas företrädare anledning att i stället argumentera för definitionen ”frihet från religion” (med ett anmärkningsvärt undantag för svenska kyrkklockor). Partimedlemmarna Therese Kanervainen och senare Robert Stenkvist fortsatte Granbergs tidigare resonemang och stämplade böneutropet som ett ”religiöst intrång i det offentliga rummet”. Elisabeth Nobouka Nordin från Miljöpartiet hävdade tvärtom att religionsfrihet ”är inte bara rätt att tro vad man vill utan också rätt att utföra religion offentligt”. Hon fortsatte med att konstatera att rättigheterna innefattar en möjlighet: ”Jag får uttrycka min tro eller otro.”

När Sverigedemokraterna åberopade ”frihet från religion” för att argumentera mot böneutropet var en viktig pelare för deras argument att kyrkklockor länge använts i Sverige (huruvida det var en 750-årig, 850-årig eller 1 000-årig tradition kunde de inte enas om). Även om denna strategi utåt döljer främlingsfientliga argument om invandrade och deras ”rätt till staden”, klingar den ändå falskt i ett historiskt perspektiv. I själva verket har andra trossamfund – även de med kristen tro som använder kyrkklockor – mötts av liknande motstånd då de ansökt om att få alstra ljud i svenska städer. I motsats till vad Sverigedemokraterna hävdade finns en historia där kyrkklockor från andra kristna samfund än ”statskyrkan” fått ett negativt bemötande, ibland med främlingsfientliga inslag.7 6 Artikel 18 i United Nations Universal Declaration of Human Rights uttrycker det på följande sätt: ”Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief, and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief in teaching, practice, worship and observance.” Se www.un.org/en/documents/udhr/#atop, tillgänglig den 19 november 2014.

7 Överlag finns en historia av motstånd mot andra samfund än ”statskyrkan”, kristna eller ej.

Ett par exempel är Gustav Vasas indragning av kyrkors egendomar som påbörjades efter Västerås Riksdag 1527 och förföljelser enligt 1726 års konventikelplakat av det som i dag kallas frikyrkor.

140

9 Lokal sammanhållning mot segregation – varför då?

Susanne Urban Antisegregationspolitik har bedrivits i Sverige på olika sätt under lång tid.

Särskilt tre olika slags politik har dominerat under olika perioder, nämligen Bygga-blandat-politik, Hela Sverige-strategin och Storstadssatsningen (Urban 2005; Andersson, Bråmå & Holmqvist 2010). Bygga-blandat-politiken (tydligast under 1970- och 1980-talen) gick ut på att främst nybyggda bostadsområden skulle ha en blandad bostadssammansättning i syfte att erhålla en socialt blandad befolkning. I Hela Sverige-strategin (skarpast lagstiftning 1985–1994) ville man sprida ut flyktingars boende genom kommunplaceringar och på så sätt minska koncentrationen i vissa kommuner och indirekt i vissa bostadsområden. Storstadssatsningen/urban utvecklingspolitik (mest statliga pengar satsade under 1999–2005) har presenterats som den politik där områdesbaserade lokala utvecklingsprogram etablerades på storskalig nationell nivå. Den lokala områdesutvecklingen är fortfarande aktuell nu på 2010-talet, om än i mindre skala sett som statlig politik.

Satsningarna och åtgärderna mot segregation har flera målsättningar, bland annat att utjämna skillnader i förvärvsinkomst, hälsa och utbildning samt att stimulera social sammanhållning, särskilt i områden med hög arbetslöshet. Det här kapitlet fokuserar på tanken om den lokala sociala sammanhållningens betydelse. Kapitlet inleds med att visa att de statliga och lokala storstadsutvecklings­ programmen som riktas mot boendesegregation innehåller antaganden om att lokal sammanhållning å ena sidan är positivt för att minska fattigdom och sociala problem samtidigt som det å andra sidan finns farhågor om att sociala problem och kriminalitet kan spridas genom lokala sociala nätverk. Det är med andra ord inte vilken sorts social sammanhållning som helst som eftersträvas. Målsättningar om lokal social sammanhållning sätts därefter i relation till de teorier som används bland forskare som undersökt grannskapseffekter, och vidare ges några konkreta exempel på studier om betydelsen av lokala sociala nätverk och dess möjligheter att förstärka eller motverka spridning av sociala fördelar och problem. Avslutningsvis förs en diskussion om på vilket sätt områdesbaserade utvecklingsprogram kan svara på de utmaningar som segregationen reser för individ och samhälle.

183

Susanne Urban

Utveckling av områdesbaserad urban utvecklingspolitik I Urban (2005) undersökte jag hur problemet segregation beskrivs i offentliga utredningar under olika perioder. Där dras slutsatsen att ”problemet segregation” först handlade om orättvis tillgång på lokal service och kvalitet på bostäder. Svaret blev grannskapsplanering med syfte att bygga bättre bostäder och ge alla geografisk närhet till centrum och skolor. Under 1950- och 1960-talen fanns även en uttalad social dimension; man ville att människor skulle ha möjlighet att mötas för att känna tillhörighet och gemenskap. Med tilltagande bostadsbrist och inte minst miljonprogrammet försköts skalan från det mindre grannskapet till ett större bostadsområde, husen blev större och betoningen på den sociala aspekten minskade (se även Urban 2002, 2009). Under 1980-talet, när bostadsbristen var bortbyggd, började frågan om segregation mera att handla om invandrartäthet, eller snarare bristen på så kallade svenskar i vissa bostadsområden. Den på nytt uppmärksammade sociala aspekten kom då att handla om sociala nätverk och lokal social kultur. Diskussioner om segregationen som ett tecken på ett splittrat samhälle och lokala förhållanden som ”tickande bomber” tilltog i intensitet.

I spåren av detta kom ett antal olika nationella och kommunala program att sjösättas som riktade sig till lokala områden som kunde utpekas som platser med skilda typer av sociala problem. Det mest uppmärksammade av dessa program, den så kallade storstadssatsningen, hade som målsättning att stimulera ekonomisk tillväxt och att ”bryta segregationen”. Målet att bryta segregationen var i sin tur uppdelat i åtta delområden som innefattade höjd sysselsättningsgrad, minskat socialbidragsberoende, förstärkt språklig kompetens, högre måluppfyllelse i grundskolan, höjd utbildningsnivå för vuxna, mer attraktiva och trygga stadsdelar, bättre folkhälsa och mer demokratiskt deltagande och delaktighet. Målen skulle uppnås genom samarbete mellan kommun och stat som reglerades i lokala utvecklingsavtal gällande särskilt utsatta bostadsområden i sju storstadskommuner. Genom avtalen fördelade staten två miljarder till de valda kommunerna (se bl.a. Urban 2005; Lahti Edmark 2005).

Storstadssatsningen drevs längs två linjer, dels tillväxt och dels social integration. Stadsutveckling skulle stötta storstädernas tillväxt och öka sysselsättningen generellt. Problemformuleringen kring de sociala problemen från boendesegregation var kraftfull: Segregationen är en ödesfråga för Sverige. Segregationen hotar att undergräva den grundläggande förutsättningen för varje samhälle: medborgarnas känsla av ansvar för varandra och för samhället. I många storstäder runt om i världen existerar inte längre detta grundläggande ansvar. I slutänden av segregationsspiralen finns ett uppdelat samhälle, där en stor grupp ställs utanför. Det är ett samhälle som alla förlorar på, eftersom det i dess spår följer ökade sociala spänningar, otrygghet

184

9. Lokal sammanhållning mot segregation – varför då? och kriminalitet. Istället för solidaritet och samhörighet, så blir egenintresse och misstro grunden i samhället. (Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet, regeringens proposition 1997/98:165, s. 8) I slutänden av segregationsspiralen finns med andra ord ett uppdelat samhälle; det som många kallar för två-tredjedelssamhället. Det är ett samhälle som inte endast innebär svåra livsvillkor för de grupper som står utanför det etablerade samhället.

Det innebär också att de övriga kommer att drabbas av otrygghet och kriminalitet. När de sociala spänningarna blir tillräckligt starka i samhället kommer de väletablerade grupperna behöva ägna allt mer resurser åt att skydda sig och sin egendom. Starkt segregerade städer är också mycket slutna och övervakade städer.

(Regeringen (1997) Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden på 2000-talet, proposition 1997/98:165, s. 28)

Efter storstadssatsningen 2005 fortsatte lokala utvecklingsavtal att upprättas i flera kommuner (men med mindre finansiellt stöd från staten än tidigare).

Den urbana utvecklingen ”avser kunskapsbaserade och tvärsektoriellt samordnade insatser för bättre utveckling i stadsdelar med ett utbrett utanförskap” (regeringen.se/urbanutveckling, 2014-11-18, min kursivering). Som en särskild satsning infördes ett prestationsbaserat stimulansbidrag på 99 miljoner kronor att fördelas till femton stadsdelar i nio kommuner under 2013–2014 (Boverket 2014a). Målsättningen var att ”uppnå en positiv social och ekonomisk utveckling, minska boendesegregationen, samt främja socioekonomiskt hållbara boende­miljöer och bättre skolresultat i dessa stadsdelar” (Boverket 2014b).

Bidraget betalades ut till kommuner som lyckades bäst med att underlätta den socioekonomiska utvecklingen i stadsdelen och minska boendesegregationen i kommunen; bidraget kom att utbetalas en gång. Även andra stadsdelar som inte ingick i regeringens satsning arbetade och arbetar fortfarande med liknande målsättningar och metoder. Exempelvis ska Fattigdomsprojektet i Göteborg bidra till att utjämna göteborgarnas livschanser och minska fattigdom och utanförskap genom en gemensam satsning för att öka livschanserna för alla på Hisingen (http://goteborg.se/fattigdomsprojektet, 201503-13). Man kan ana en röd tråd av områdesfokus i anti-segregationspolitiken, från ”Blommanpengarna” vid mitten av 1990-talet, via ”storstadssatsningen” till senare borgerliga initiativ efter 2006, och även hos den nytillträdande socialdemokratiskt ledda regeringen. Ett genomgående drag i de senaste satsningarna är att knyta forskning närmare det lokala utvecklingsarbetet.

Det bör dock sägas att fokus på lokal utveckling har minskat efter storstadssatsningen och att en mer generell stadsutvecklingspolitik oftare åberopas.

Genom­att utveckla hela staden, arbetsmarknad och skolors kvalitet ska skillnader jämnas ut och livschanser fördelas mera lika mellan människor oberoende av var de bor. I det konkreta stadsutvecklingsarbetet fortsätter trots detta lokala insatser i de bostadsområden som har störst koncentration av sociala problem, 185

Susanne Urban med liknande målsättningar som beskrivits ovan. Till exempel så har den nytillträdande socialdemokratiskt ledda regeringen lagt ner stimulansbidraget till de utsatta bostadsområdena och hänvisar i stället dels till mer generell politik, till exempel arbetsmarknadspolitik, men annonserar även direkta lokala satsningar på skolor med låga resultat och stora behov. I den budget för 2015 som avslogs av riksdagen i december 2014 ville man rikta satsningar mot nyanlända elever och upprustning av miljonprogrammets flerbostadshus. I stället för möjligheten att erhålla ett stimulansbidrag aviserade den nya S-MP-regeringen ett investeringsbidrag för upprustningen av miljonprogrammen. Politik som riktas till urban utveckling flyttades från Integrationsområdet till Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik (Regeringens budgetproposition 2014/15:1, Integration och jämställdhet). Det verkade därmed som att den lokala områdesutvecklingen blev mera inriktad mot fysisk upprustning av bostäderna och direkta åtgärder i skolorna. Samtidigt aviserades dock en större satsning på kultur med syfte att främja kulturverksamheter i miljonprogramsområden, men även den verkade vid första anblick vara mera inriktad på den fysiska boendemiljön eftersom den skulle användas till ”konstnärlig gestaltning av (miljonprogram)områdenas boendemiljöer” (Regeringens budgetproposition 2014/15:1, s. 35, min parentes). Vid närmare läsning framgår dock att det även finns en målsättning att boende i miljonprogrammets bostadsområden ska få en mera meningsfull fritidssysselsättning och ges möjlighet att möta olika samhällsåskådningar: Möjligheten till en meningsfull fritidssysselsättning och tilltalande och intressanta boendemiljöer är avgörande inte bara för den enskildes välmående utan också för känslan av egenmakt och engagemang. /…/ Kulturen utgör en viktig demokratisk mötesplats där olika samhällsåskådningar bryts mot varandra och där förutsättningar för tillit och respekt skapas. Möjligheten att påverka satsningens genomförande främjar demokratisk inkludering.

(Regeringens budgetproposition 2014/15:1, s. 35)

Den här politiska ambitionen följer alltså på en lång tradition av lokal områdesutveckling som riktas mot områden som har hög andel arbetslösa, bidragsmottagare och utlandsfödda. Enligt den budget som slutligen godkändes (juni 2015) finns satsningen på ”kultur-verksamhet i miljonprogramsområden och till konstnärlig gestaltning av områdenas boende-miljöer” kvar, men med en avsevärt mindre budget på sammanlagt 170 miljoner för åren 2016–2018 (prop.

2014/15:100), vilket kan jämföras med det ursprungliga förslaget på totalt 230 miljoner för åren 2015–2018 (prop 2014/15:1). Satsningen har inletts genom att Statens kulturråd och Statens konstråd har fått sammanlagt 2 miljoner för att påbörja satsningen (http://www.regeringen.se/artiklar/2015/04/paborjad186

9. Lokal sammanhållning mot segregation – varför då? kultursatsning-i-miljonprogramsomraden/, 2105-06-25). Det är därmed osäkert exakt hur den fortsatta politiken kommer att utformas, men bostadsministern Mehment Kaplan (MP) kommenterar ett reportage i Dagens nyheter angående ökande boendesegregation med att ”regeringen kommer att presentera ett antal åtgärder under våren” (Örstadius 2015). De bostadspolitiska ambitionerna har dock fokuserats på att öka bostadsbyggande generellt (http://www.regeringen. se/regeringens-politik/boende-och-byggande/, 2015-06-25). Det är kommunerna som har planeringsansvar och har praktiska möjligheter att påverka byggandet på så sätt att segregation kan öka eller minska.

Ett återkommande fenomen i lokal områdesutveckling är att det är oklart vilka problem som ska lösas och på vilket sätt man tror att specifika åtgärder ska lösa dem. Sammanfattningsvis kan sägas att målen ofta formuleras i termer som minskad segregation, minskad arbetslöshet, ökad trygghet, och ökad känsla av delaktighet och social sammanhållning. Fokus på att utveckla det lokala sociala livet har som nämnts ovan varierat över tid. Förutom ansatsen om att olika samhällsåskådningar ska brytas mot varandra i grannskapet (som i citatet från budgetpropositionen ovan) återkommer tankar om att det lokala sociala livet behöver utvecklas i flera kommunalt initierade stadsutvecklingsprojekt, och särskilt framhålls det som en väg till integration för personer med utländsk bakgrund. Möten mellan människor med olika kulturer och mellan invånare och tjänstemän var också det som framhölls som det viktigaste resultatet i en satsning på lokala arbetsmarknadsprojekt i Norrköping och Linköping, som drevs 2008–2011 (Urban m.fl. 2011).

Ett nyare exempel finns i Lindängen i Malmö. Där startade 2011 projektet ”Lindängen mot framtiden” vars syfte var att ”minska segregationen i Lindängen och Malmö samt bidra till att det blir en hållbar social, ekonomisk och miljömässig stadsutveckling där den potential som finns i Lindängen tas tillvara” (Karlsson & Cars 2015, s. 4). Projektet motiverades särskilt med en avsikt att främja sammanhållning, integrering och mänskliga resurser för tillväxt. Även om de formella målen var otydliga fanns det en desto tydligare informell målformulering, vilken utvärderarna Karlsson och Cars (2015) benämner mobilitetspraktiken. Den innebär att det fanns ett klart syfte att invånarna i stadsdelen behövde utvidga sina sociala nätverk.

Ja de behöver se annat […] andra delar av världen; behöver komma ut på landet, kunna ha sett en ko liksom, såna väldigt, de har ju ingen omvärld. Deras värld är ju såhär liten, den är Lindängen och därifrån utgår de ifrån. Hela sin världsbild.

Och den är helt annorlunda än hur världen ser ut. (citat från tjänsteman i Karlsson & Cars 2015, s. 14)

De viktigaste verksamheterna i projektet blev därmed att skapa mötesplatserna Framtidens hus och Allaktivitetshus. Syftet var att skapa möten mellan invå187

Susanne Urban narna men också att skapa relationer mellan medborgarna och offentligheten, representerad av skolan och stadsområdesförvaltningen.

Argument för områdesbaserad politik Områdesbaserad politik kan motiveras utifrån sakpolitiska argument, men också drivas av administrativa/organisatoriska eller strategipolitiska anledningar (Hertting & Vedung 2009). I de här sammanhangen brukar segregation användas för att beskriva att ett visst bostadsområde har en befolkningssammansättning med högre nivå av arbetslöshet, låga inkomster, svaga skolresultat med mera, jämfört med andra bostadsområden. Segregation ses som en lokal ansamling av sociala problem. Samordning av verksamheter på lokal nivå kan vara en administrativ lösning på organisatoriska problem. Strategipolitiskt kan områdesbaserad politik motiveras med att ett bredare och budgetmässigt mer kostsamt åtgärdsprogram skulle vara politiskt ogenomförbart. I det här kapitlet fokuserar jag dock särskilt på det sakpolitiska argumentet för områdesbaserad politik som delvis bygger på antaganden om att lokal social sammanhållning är viktigt. Åtgärderna kan till exempel bestå av att man ska blanda upplåtelseformer, erbjuda olika typer av vägledning för arbetssökande, praktik, utbildning, eller åtgärder för att invånarna ska uppleva sig vara mera delaktiga i områdets utveckling (som t.ex. genom kultur som i den senast aviserade satsningen). Det är relevanta mål och verksamheterna ger ofta positiva effekter för dem som deltar (Lahti Edmark 2005).

Bakom de lokala målsättningarna och åtgärderna finns antaganden om att det är invånarna i de mest etniskt heterogena bostadsområdena som är i behov av att möta olika samhällsåskådningar, att det är bristen på sådana möten som leder till brist på tillit och delaktighet, och att det är det enskilda området som utgör problem för de individer som bor där. Problemformuleringarna i de lokala utvecklingsprogrammen kan knytas till vad som brukar benämnas endogena och korrelerade effekter (Manski 1993). Korrelerade effekter beror på att människor med varierande resurser klustras i olika bostadsområden och därav får olika kvaliteter på sitt boende, både själva bostaden och närmiljön, tillgång till lokal service och institutionella resurser (t.ex. socialtjänst, skola, fritidsaktiviteter, polis, bank, rådgivning och lokaler för företagande) eller tillgång till kommunikationer. Det som utpekas som problem i utvecklingsplanerna är om vissa grupper av människor får sämre kvalitet, lokal service, miljö och kommunikationer jämfört med andra beroende på var de bor.

En endogen effekt avser i stället att sorteringen i olika bostadsområden påverkar människors tillgång till sociala nätverk, nätverk som i sin tur ger olika tillgång till information om till exempel lediga jobb. Det anses då vara proble188

Mångfaldens dilemman Boendesegregation och områdespolitik Roger Andersson, Bo Bengtsson & Gunnar Myrberg (red.)

Som en följd av kriget i Syrien och andra konflikter har flyktingströmmarna till och genom Europa vuxit dramatiskt, med stora sociala, ekonomiska och politiska konsekvenser för såväl EU som Sverige. I den här boken behandlas flyktingrelaterade frågor men huvudtemat är mer långsiktiga frågor om boendemönster, segregation och utsatta bostadsområden, och hur de senaste decenniernas ökade närvaro av etniska minoriteter aktualiserar frågor kring strukturell underordning, diskriminering på bostadsmarknaden, kulturell praxis, och nya former för anti-segregationspolitik.

Detta är den ena av två böcker på temat ”mångfaldens dilemman” som Gleerups publicerar parallellt. Böckerna baseras på ett forskningsprogram som har bedrivits vid Institutet för bostads- och urbanforskning (IBF) vid Uppsala universitet och som har delfinansierats av forskningsrådet Forte.

Systervolymen har titeln Mångfaldens dilemman. Medborgarskap och integrationspolitik.

Bokens författare har sin hemvist i olika samhällsvetenskapliga discipliner – kulturgeografi, nationalekonomi, socialantropologi, sociologi och statsvetenskap – vilket illustrerar den stora bredd av frågor som forskningen står inför inom de politiskt brännbara fälten migration, integration och segregation.

Boken vänder sig till praktiker, politiker, forskare, studenter och andra som intresserar sig för frågor om boendesegregation och områdespolitik.

Bokens redaktörer Roger Andersson, Bo Bengtsson och Gunnar Myrberg är verksamma vid IBF.

ISBN 978-91-40-69211-5

9 789140 692115